In dieser Woche kommen die EU-Staats- und Regierungschefs zu einem außerordentlichen Gipfel in Brüssel zusammen. Ein Anlass sind die wieder steigenden Flüchtlingszahlen über das Mittelmeer und die Balkanstaaten. Zugleich werden die Kapazitäten für die Aufnahme von Flüchtlingen durch den russischen Angriffskrieg weiterhin stark in Anspruch genommen. Aber auch innenpolitische Veränderungen in mehreren EU-Mitgliedsstaaten haben dazu geführt, dass Forderungen nach mehr Abschiebungen von nicht Schutzbedürftigen nun ganz oben auf der Agenda stehen.
In den vergangenen Jahren ist die Zahl der Rückkehrer aus der EU in ihre Heimatländer deutlich gesunken. Als zentrales Problem gilt die fehlende Bereitschaft der Herkunftsländer, ihre Staatsbürgerinnen und -bürger zurückzunehmen. Deshalb hat die EU bereits 2019 den sogenannten Visahebel eingeführt. Danach soll die EU-Kommission regelmäßig die Kooperationsbereitschaft der Herkunftsländer bei der Rückübernahme überprüfen. Ist sie der Auffassung, dass ein Land nicht in ausreichendem Maße kooperiert, kann sie dem Rat der Innenminister vorschlagen, die legale Einreise aus dem betreffenden Land zu erschweren, beispielsweise durch höhere Visumgebühren, Verlängerung der Bearbeitungszeit oder Verkürzung der Gültigkeitsdauer. Die Verschärfungen sollen auch die Eliten des Herkunftslandes zu spüren bekommen.
Das Problem mit dem Visahebel
Dieser Ansatz geht auf informelle Praktiken einiger EU-Staaten zurück. So hatte Frankreich 2021 die Visavergabe gegenüber Maghreb-Staaten zeitweise eingeschränkt. Da jedoch Schengen-Visa nach gemeinsamen Kriterien vergeben werden sollen, ist ein solcher Alleingang problematisch. Auf EU-Ebene wurde der Visahebel bislang nur zurückhaltend eingesetzt. Einige Monate vor Frankreichs Maßnahmen hatte die EU-Kommission vorgeschlagen, Visabeschränkungen gegen Bangladesch, Gambia und Irak einzuleiten. Der EU-Innenministerrat beschloss diese dann aber nur für Gambia. Unter anderem wurde die Bearbeitungszeit für Visa auf 45 Tage verdreifacht und die Visumsgebühr auf 120 Euro verdoppelt.
Es ist kein Zufall, dass der Visahebel zunächst nur bei einem kleinen Land wie Gambia angewendet wurde. In anderen Fällen sind die EU und ihre Mitgliedstaaten oft in einer weit schwächeren Verhandlungsposition und auf andere Formen der Zusammenarbeit angewiesen. So musste 2021 der Irak eingebunden werden, um die zynische Politik des belarussischen Machthabers Alexander Lukaschenko zu stoppen, der Schutzsuchende – vorrangig Kurden aus dem Nordirak – nach Belarus eingeladen hatte, um sie dann an die EU-Außengrenze zu treiben. Spanien wiederum vollzog kürzlich eine außenpolitische Wende und erkennt nun die umstrittene Herrschaft Marokkos über die Westsahara an, damit weniger irreguläre Zuwanderer auf spanisches Gebiet gelangen. Und Italien zieht alle Register, um die migrations- und energiepolitische Zusammenarbeit mit Libyen auszubauen.
Umfassende Migrationspartnerschaften als Alternative
Meistens sitzt die EU bei der Migrationssteuerung eben nicht am längeren Hebel. Deshalb sollte sie vorrangig an den Interessen der Herkunftsländer ansetzen. Hierzu gehören vor allem Migrationspartnerschaften. Der Vorschlag ist zwar nicht neu. Allerdings fokussieren sich alle dazugehörigen Vorschläge der EU-Kommission seit 2007 auf die Reduzierung irregulärer Wanderung. Entwicklungspolitische Aspekte kommen zu kurz, und die bisherigen Partnerschaften enthalten kaum Angebote zur Förderung geregelter Migration und Mobilität. Ohnehin setzten sich die EU-Staaten nicht wirklich für die Umsetzung der Partnerschaften ein.
Eine gemeinsame europäische Linie, die nicht nur auf Abschottung setzt, bleibt aber sinnvoll und notwendig. So hat die große Fluchtbewegung aus der Ukraine die Mitgliedstaaten zwar in unterschiedlicher Art und ungleichem Umfang betroffen. Sie konnte aber durch die Entscheidung für einen einheitlichen und schnellen Schutzstatus bisher bewältigt werden. Alle Erfahrungen seit 2016 zeigen, dass der nationale Überbietungswettbewerb an Härte nicht weiterführt, denn der Wiederanstieg der Zuwanderung von Schutzsuchenden über das Mittelmeer und dem westlichen Balkan ist primär durch Konflikt- und Notlagen wie in Afghanistan geprägt. In solche Länder kann aus rechtlichen und praktischen Gründen ohnehin nicht zurückgeführt werden. Zudem spüren alle EU-Staaten den Arbeitskräftemangel, der eine andere Einwanderungspolitik verlangt.
Der Europäische Rat wird leider nicht von dieser Einsicht geleitet. Zu erwarten ist, dass die Regierungschefs mehr Rückführungen und die Nutzung von Druckmitteln wie dem Visahebel priorisieren. Dies wird in der Praxis kaum weiterführen. Stattdessen sollten Alternativen vorangetrieben werden, eventuell in kleineren Koalitionen von Mitgliedstaaten. Am Anfang sollte der systematische Austausch mit den Herkunftsländern über ihre Interessen stehen. Dann könnten passende migrationspolitische Instrumente ausgewählt werden, zum Beispiel Ausbildungsprojekte, Hilfen für den Verwaltungs- und Kapazitätsaufbau, eine Rückkehrunterstützung und Reintegrationsmaßnahmen. Vor allem müssen Möglichkeiten für die legale Ausbildungs- und Arbeitsmigration endlich über das Stadium von Pilotprojekten hinausgehen.
Solche Abkommen müssen nicht zwingend EU-Abkommen sein; sie könnten auch bilateral geschlossen werden. Den Rahmen könnte jeweils eine Absichtserklärung bilden, in der Elemente mit bindendem Rechtscharakter aufgeführt werden – etwa ein Rückübernahme-Übereinkommen sowie Abkommen über Praktika und Arbeitsmigration. Möglich wären aber auch zusätzliche und eventuell von einzelnen Ressorts finanzierte Vorhaben wie Grenzsicherung, Reintegrationsprogramme, Kapazitätsaufbau und Ausbildungsprogramme vor Ort. Die Abkommen müssten regelmäßig überprüft werden.
Natürlich können auch solche Migrationspartnerschaften nicht alle Probleme lösen, aber sie verbessern die Zusammenarbeit und tragen zu einer auch menschlich korrekten Rückkehrpolitik bei – vor allem wenn Reintegrationsprojekte fester Bestandteil sind. Die Erfahrungen der Schweiz mit ihren bisherigen acht Migrationspartnerschaften zeigen, dass solche Ansätze funktionieren können. Und die Chancen für solche zukunftsweisenden Ansätze sind in Deutschland kürzlich deutlich gestiegen. Seit Anfang Februar hat die Bundesregierung einen Sonderbevollmächtigten für Migrationsabkommen – ein Amt, dass es bislang nicht gab.
