Unzureichende nationale Klimabeiträge (NDCs)

Im Vorfeld der COP30 waren die Vertragsstaaten zum dritten Mal aufgefordert, neue oder aktualisierte nationale Klimabeiträge (Nationally Determined Contributions, NDCs) vorzulegen. Auch wenn die NDCs nicht auf der offiziellen Agenda der Konfe­renz standen, fand sie in einem wichtigen Moment im fünfjährigen Ambitionszyklus des Pariser Abkommens statt (SWP-Aktuell 37/2024).

Die vor der Konferenz eingereichten Bei­träge für die Jahre 2030 und 2035 weisen in ihrer Gesamtheit kaum eine Steigerung gegen­über der vorherigen NDC-Generation auf. Die bislang gegebenen Zusagen halten die Welt bis zum Ende des Jahrhunderts auf einem Erwärmungspfad von rund 2,6 Grad Celsius, auch infolge des erneuten Rück­zugs der USA aus dem Pariser Klimaabkom­men. Zudem reichten nur etwa zwei Drittel der Vertragsstaaten neue oder aktualisierte NDCs ein; große Emittenten wie Indien oder Saudi-Arabien blieben Beiträge schul­dig. Chinas Minderungsziel fiel mit einer bis 2035 angestrebten Reduktion von ledig­lich 7 bis 10 Prozent niedrig aus.

Die EU band ihr eigenes NDC an den internen Prozess zur Festlegung des 2040-Klimaziels (SWP-Aktuell 17/2024), ihre Mit­glieder konnten sich erst kurz vor Beginn der COP auf eine gemeinsame Position eini­gen. Eine koordinierte Ambitionsdiplomatie, wie sie vor der COP26 in Glasgow und der zweiten NDC-Runde noch stattgefunden hatte, blieb im Vorfeld der Konferenz aus. Gezielte Versuche, durch öffentliche poli­tische Signale oder gemeinsame Ankündigungen Druck auf zögerliche Staaten aus­zuüben, waren kaum zu beobachten. Die COP30 bestätigte denn auch einmal mehr, dass der Ambitionsmechanismus des Pariser Abkommens ohne aktive politische Beglei­tung wenig Wirkung entfaltet – und das selbst in dem Jahr, in dem die Überschrei­tung des Erwärmungslimits von 1,5 Grad erstmals von UN-Seite als wahrscheinlich anerkannt wurde.

Die Mutirão-Entscheidung

Der brasilianischen COP-Präsidentschaft gelang es trotzdem, ihren Gestaltungs­spielraum voll auszunutzen und Themen außerhalb der formalen Agenda zu adres­sieren. Ausgangspunkt war der inzwischen fast routinemäßige Streit um die Annahme der Agenda zu Beginn der Konferenz. Die Gruppe der gleichgesinnten Entwicklungsländer (Like-Minded Developing Countries, LMDCs) versuchte erneut, den EU-CO₂-Grenz­ausgleichsmechanismus (Carbon Border Adjustment Mechanism, CBAM) als Diskus­sionspunkt auf die COP-Agenda zu setzen, um ihn als »unilaterale Handelsmaßnahme« zu problematisieren, die für die internatio­nale Klimazusammenarbeit schädlich sei. Zusätzlich forderten die LMDCs in Anbetracht des aus ihrer Sicht unzureichenden Klimafinanzierungsziels aus dem Vorjahr einen eigenen Agendapunkt zu Artikel 9.1 des Pariser Abkommens, der die Finanzierungs­pflichten der Industriestaaten regelt.

Neu war, dass auch die EU im Gegenzug einen eigenen Agendapunkt zu Trans­parenz und Berichterstattung (Artikel 13) einbrachte, während die Allianz der klei­nen Inselstaaten (Alliance of Small Island States, AOSIS) eine Befassung mit dem Stand der NDCs einforderte. Damit standen sich zwei Themen der progressiven Koali­tion – Ambition und Transparenz – und zwei Themen der LMDCs – Handel und Finan­zierung – direkt gegenüber.

Die brasilianische Präsidentschaft entschied sich schließlich bewusst gegen das übliche Vorgehen, die Vorschläge einzeln informell zu sondieren und ihre Behandlung bei fehlendem Konsens zu vertagen. Stattdessen wurden alle vier Streitpunkte in einer mehrtägigen Konsultation gemeinsam diskutiert. Dieses neue Verfahren führte letztendlich zur sogenannten Mutirão-Ent­scheidung, die zwar keine klassische Man­tel­entscheidung war, aber die umstrittenen Themen doch zusammenführte und auf die Tagesordnung setzte. Es bot die Gelegen­heit, die technische Natur der restlichen Agendapunkte auszugleichen und die Rele­vanz der COP sicherzustellen.

Die Mutirão-Entscheidung wurde zum zentralen Entschluss der COP30. Sie sieht eine Reihe neuer Dialog- und Arbeitsformate vor, ist aber insgesamt durch vage Formu­lierungen und eine hochgradige Ambiguität in den Mandaten gekennzeichnet. Ein neues Arbeitsprogramm soll über einen Zeitraum von zwei Jahren Diskussionen über die Erhö­hung der Mittel zur Klimafinanzierung ermöglichen, wobei der Fokus auf öffent­lichen Mitteln liegt. Das Finanzvolumen für Anpassungsmaßnahmen – eine Kernforderung vieler Entwicklungsländer – soll bis 2035 verdreifacht werden.

Darüber hinaus wurden drei jährliche Dialogformate zu Handelsmaßnahmen und Klimakooperation eingerichtet, in denen unter anderem Fragen zu Zöllen und Grenz­ausgleichsmechanismen erörtert werden sollen. Für die EU wird dies bedeuten, den CBAM als klimapolitisches Instrument zu verteidigen. Die Umsetzung unterstützt künftig der »Global Implementation Accel­erator«, ein freiwilliges Format unter Lei­tung der brasilianischen Präsidentschaft, das NDCs mit Unterstützungsmaßnahmen ver­binden soll. Ergänzend wurde die »Belém Mis­sion to 1.5« unter Leitung der Präsidentschaften von COP30 bis 32 beschlossen, die den Fortschritt bei der Umsetzung der NDCs begleiten und darüber berichten soll.

Bemerkenswert ist zudem ein COP-Beschluss, der erstmals implizit anerkennt, dass die globale Erwärmung bis Anfang der 2030er Jahre voraussichtlich 1,5 °C über­schreiten wird (SWP-Aktuell 51/2025). Und schließlich verteidigte der Großteil der Staa­ten – gegen den Widerstand der LMDCs – die Rolle des Weltklimarats (Intergovern­mental Panel on Climate Change, IPCC) als Anbieter der »best available science«.

EU in der Defensive

Die COP30 markierte den bislang nachdrück­lichsten Versuch der EU, die Abkehr von fossilen Brennstoffen zum zentralen politi­schen Thema des COP-Prozesses zu machen. Bis dahin hatte die EU ihre Bemühungen auf den Ausbau erneuerbarer Energien fokussiert, etwa durch Unterziele zu Batte­rien und Stromnetzen im Energiepaket. Die Dynamik in Belém machte jedoch deutlich, wie hoch die Hürden für einen solchen Ent­schluss im UNFCCC-Prozess liegen und wie begrenzt Europas Einfluss unter den aktuel­len geopolitischen Bedingungen ist.

Statt aus einer Position relativer Stärke zu agieren, ging die EU strukturell geschwächt in die Verhandlungen. Die späte Einreichung des eigenen NDC, interne Differenzen über dessen Umfang und Ausgestaltung, wach­sender innenpolitischer Widerstand gegen Klimaschutzmaßnahmen und Kürzungen der Mittel für internationale Unterstützungs­leistungen schränkten den europäischen Gestaltungsspielraum schon im Vorfeld ein. Immerhin ließen sich Italien und Polen überzeugen und einbinden, so dass die EU geschlossen für einen TAFF-Fahrplan eintre­ten konnte. Die Einigung erfolgte aber erst am Ende der zweiten Verhandlungswoche und damit zu spät. Hinzu kam, dass die EU-Delegation neu zusammengesetzt und noch wenig eingespielt war. Auch wenn die EU im Verlauf der Konferenz ihre Rolle klarer defi­nierte, blieb der Eindruck, dass der Schwenk zu TAFF vergleichsweise kurzfristig und un­vorbereitet vollzogen wurde.

Geschwächte progressive Koalition

Vor diesem Hintergrund gestaltete sich die Bildung einer breiten progressiven Allianz für die EU zunehmend schwierig. Die an­haltende Kritik am CBAM, vor allem durch Indien und andere LMDC-Staaten, band diplomatische Kapazitäten und prägte das politische Umfeld. Zugleich machte sich die Unzufriedenheit vieler Entwicklungsländer mit dem Klimafinanzierungsziel, das auf der COP29 beschlossen worden war, in nahezu allen Verhandlungssträngen bemerkbar, insbesondere in den Diskussionen im Rah­men der Mutirão-Entscheidung.

Delegationen kleiner Inselstaaten und anderer besonders vulnerabler Länder – traditionelle Verbündete der EU – äußer­ten die Sorge, dass die EU Anpassungs- und Finanzierungsfragen als Verhandlungs­masse einsetzen würde, um eine möglichst starke TAFF-Formulierung zu erreichen. Der erneute Rückzug der USA aus dem Pariser Abkommen verschärfte diese Spannungen weiter: Die EU rückte in den Fokus der Kri­tik von Entwicklungsländern und konnte sich in Finanzierungsfragen nicht mehr hinter der traditionell restriktiven Linie Washingtons positionieren. Gleichzeitig sah sie sich mit Erwartungen konfrontiert, denen sie angesichts begrenzter fiskalpolitischer Spielräume nur bis zu einem gewissen Maße zu entsprechen vermochte.

Der fossile Block

Ein maßgeblicher Grund für das Scheitern eines ambitionierten TAFF-Fahrplans lag im strukturellen und politischen Machtgefüge der UNFCCC. Der fossile Block, angeführt von der arabischen Gruppe um Saudi-Arabien und unterstützt unter anderem von Russ­land und einzelnen Exportstaaten fossiler Energieträger aus Afrika und Lateinameri­ka, nutzte das Konsensprinzip konsequent, um jede Formulierung zu verhindern, die den in Dubai erzielten Kompromiss weiter verfes­tigt oder konkretisiert hätte.

Die EU war nicht in der Lage, die Kernstaaten dieses Blocks diplomatisch zu isolie­ren. In der jüngeren Vergangenheit gelang ihr dies dank einer gut funktionierenden Arbeitsteilung mit den USA: Dabei formu­lierte die EU ambitionierte Forderungen, und die USA führten die politische Ausein­anderset­zung mit den arabischen fossilen Produzenten. In Belém war das anders: Die zusehends konfrontative US-Außenpolitik und die in anderen klimapolitischen Kon­texten eingesetzten Druckmittel Washingtons – etwa handelspolitische Drohungen oder Visabeschränkungen – minderten die Bereitschaft einiger Entwicklungsländer, sich offen gegen die Petro-Staaten zu posi­tionieren.

Auch China stellte sich – trotz seiner wirtschaftlichen und geopolitischen Inter­essen als »Elektro-Staat« und führender Ex­porteur erneuerbarer Energietechnologien – mit den LMDCs faktisch auf die Seite der arabischen Gruppe. Peking agierte in Belém bewusst zurückhaltend und vermied es, sich als Taktgeber zu exponieren. Statt­dessen betonte China wieder stärker seine Selbstverortung als Entwicklungsland und priorisierte die politische Kohäsion mit den großen Schwellenländern des globalen Südens. Die EU vermochte es nicht, die Widersprüchlichkeit zwischen Chinas Clean-Tech-gestützter Machtprojektion und seiner Wahl einer defensiven Rolle im UNFCCC politisch zuzuspitzen und China in eine Position zu bringen, in der das Land Verant­wortung im Sinne seiner langfristigen geo­ökonomischen Ausrichtung übernimmt.

Keine Einigung bei fossilen Brennstoffen

Das Resultat in Sachen fossile Brennstoffe ist zwiespältig: Im Abschlusstext wurden diese Brennstoffe lediglich indirekt über den Verweis auf die Ergebnisse der COP28 ange­sprochen. Selbst der parallel abgehaltene G20-Gipfel fand zu einer weitergehenden Formulierung. Eine formale TAFF-Einigung innerhalb des UNFCCC kam nicht zustande. Die brasilianische Präsidentschaft kündigte indes an, einen freiwilligen Prozess zu ini­tiieren. Dieser sieht eine Reihe hochrangiger Dialoge zwischen Regierungen aus Pro­duktions- und Verbraucherländern vor, in­klusive Berichte an künftige COPs. Kolum­bien und die Niederlande wollen den Pro­zess im April 2026 durch eine – bereits zuvor geplante – internationale Konferenz zum Ausstieg aus fossilen Brennstoffen flan­kieren. Präsident Lula kündigte nach Belém zudem die Ausarbeitung eines natio­nalen brasilianischen Fahrplans an.

Das Ergebnis spiegelt nicht zuletzt die suboptimale strategische Planung und Ver­handlungsführung der Befürworter wider. Auf brasilianischer Seite relativierte das Präsidentschaftsteam wiederholt die Chan­cen auf eine Einigung, trotz Lulas Forderungen. Die Präsidentschaft betonte mehr­fach die vermeintliche Äquivalenz (»80 vs. 80«) zwischen Befürwortern und Gegnern. Dabei zeigte eine genau­ere Betrachtung, dass die ablehnende Seite bei weitem nicht alle afrikanischen Länder umfasste und die Unterstützer eine größere Basis hatten. In der finalen Phase legte die Präsidentschaft einen wenig ambitionierten Text als Ver­handlungsgrundlage vor, der stark an den Forderungen der LMDC-Gruppe orientiert war – deren Mitgliedschaft sich mit jener der BRICS-Gruppe, derzeit unter brasilianischem Vorsitz, in größerem Maße überschneidet.

Karte 1

Wie die Karte (S. 6) verdeutlicht, gelang es Kolumbien und der EU nicht, klare Mehr­heiten für einen TAFF-Fahrplan zu mobili­sieren. Die TAFF-Koalition fiel zahlenmäßig deutlich kleiner aus als vergleichbare frühere progressive Allianzen, die bei ähnlichen Belangen mehr als 120 Länder vereinten. Die für einen Ausstieg aus der Nutzung fos­siler Energie votierende Gruppe repräsen­tiert zwar eine Mehrheit des globalen Brut­toinlandsprodukts (rund 53 Prozent), aber nur 36 Prozent der Weltbevölkerung. Die Gegnerseite (inklusive USA) verantwortet über die Hälfte der globalen Produktion an fossilen Brennstoffen, die Befürworter nur 21 Prozent (24 Prozent der Länder lassen sich nicht eindeutig verorten).

Andererseits ziehen Länder außerhalb der fossilen Kerngruppe bei dem Thema nicht unbedingt rote Linien, die sie auf vitale nationale Interessen zurückführen (ockerfarbene Kategorie). Sie wären unter Umständen jedoch bereit, sich einem TAFF-Fahrplan nicht aktiv entgegenzustellen; das signalisierten jedenfalls sowohl einige afri­kanische Entwicklungsländer als auch Indien und China.

Das im UNFCCC geltende Konsensprinzip bleibt indes eine hohe Hürde. Unter den derzeitigen Gegebenheiten war die EU weder bereit noch in der Lage, die Verhandlungen in letzter Konsequenz am Widerstand der fossilen Produzenten scheitern zu lassen. Während einzelne Verbündete diese Option diskutierten, legte die EU erkennbar größeren Wert auf die Bewahrung multi­lateraler Handlungsfähigkeit und die Signal­funktion eines geeinten Auftretens der UNFCCC-Mitglieder. Damit stellt sich die Frage, inwieweit es strategisch sinnvoll ist, den UNFCCC über den Fokus auf einen TAFF-Fahrplan als Arena für die Auseinandersetzung zwischen Elektro- und Petro-Staa­ten zu nutzen. Zwar reflektiert die TAFF-Debatte reale Verschiebungen in der glo­balen Energieökonomie, sie verschärft jedoch zugleich die institutionellen Span­nun­gen in einem Prozess, der auf Konsens­bildung und nationale Selbstverpflichtun­gen ausgerichtet ist.

Strategisches Dilemma für die EU

Für die EU ergibt sich daraus ein strategisches Dilemma. Soll TAFF die zentrale Kon­fliktlinie im UNFCCC markieren, muss Europa glaubhaft bereit sein, die politische Konfrontation mit den fossilen Produzenten zu verschärfen. Wie die Dramaturgie der finalen Phase der Verhandlungen in Belém zeigte, würde dies der EU konsequenterweise abverlangen, ein Scheitern der COP unter explizitem Verweis auf die Blockaderolle einzelner Petro-Staaten in Kauf zu nehmen. Soll eine solche Strategie Aussicht auf Erfolg haben, würde dies erhebliche Vorarbeit erfordern: eine stabile klima- und energiepolitische Position im Innern, eine adäquate Erfüllung der EU-Verpflichtungen zur Leistung von Finanzhilfen an Entwick­lungsländer und ein langfristig angelegter diplomatischer Aufbau der Koalition für einen Ausstieg. Sind diese Voraussetzungen nicht erfüllt, droht ein Scheitern nicht als un­eindeutiges politisches Signal, sondern als europäische Schwäche wahrgenommen zu werden.

Ein solche Strategie könnte auch die Basis dafür sein, China zur Übernahme von mehr Verantwortung zu veranlassen. Die Volksrepublik hat ein ernsthaftes Interesse daran, die Funktionsfähigkeit des multi­lateralen Klimaregimes zu bewahren, ist aber derzeit nicht bereit, sich darin ent­sprechend ihrer wirtschaftlichen Rolle als Bereitsteller von Clean Tech zu verhalten.

Sinnvoller erschiene es daher, einen TAFF-Fahrplan vorerst außerhalb des UNFCCC voranzutreiben. Bislang prägt kurzfristiger Aktionismus das Thema auf internationaler Ebene. So ist beispielsweise noch nicht klar, welche Elemente ein Fahrplan enthalten könnte und in welchem Verhältnis er zu nationalen Ausstiegsplänen stehen soll. Die internationale Konferenz zum Ausstieg aus fossilen Brennstoffen, die im April 2026 in Kolumbien stattfinden wird, bietet eine Gelegenheit, die Koalition für einen Aus­stieg zu organisieren und das Thema zu verankern. Außerdem ließe sich dort eru­ieren, unter welchen Bedingungen Staaten, die nicht Teil des festen Kerns der fossilen Seite sind, an Prozessen und politischen Erklärungen teilnehmen würden und welche Unterstützung dafür erforderlich wäre. Wichtig wird sein, den Prozess über die ko­lum­bianische Konferenz und die Initiative der brasilianischen Präsidentschaft hinaus zu verstetigen und gegen Störfeuer – etwa aus den USA – abzuschirmen. Gleichzeitig sollten der Anknüpfungspunkte an den UNFCCC-Prozess offengehalten werden, um ihn nicht durch parallele Strukturen zu unterminieren.

Bis zur COP33 sollte die EU ihre Priori­täten klarer bestimmen: Will sie TAFF als primäre Konfliktlinie im Rahmen der UNFCCC weiter zuspitzen – mit allen Risi­ken für Multilateralismus und Bündnis­fähigkeit – oder ihre begrenzten politischen Ressourcen stärker auf die Stabilisierung der Kernmechanismen des Pariser Ab­kom­mens konzentrieren und TAFF in ande­ren Formaten vorantreiben? Beide Wege erfor­dern eine deutlich frühere, konsistentere und politisch robustere Vorbereitung, als sie im Vorlauf der COP30 zu beobachten war – allen voran mit Blick auf China.