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Risiken und Neben­wirkungen deutscher und europäischer Rückkehrpolitik

Ein außen-, sicherheits- und entwicklungspolitischer Beipackzettel

SWP-Studie 2021/S 12, 25.08.2021, 44 Seiten

doi:10.18449/2021S12

  • Die Rückkehr ausreisepflichtiger Migrantinnen und Migranten hat einen hohen Stellenwert auf der politischen Agenda Deutschlands und der EU. Neben dem Ziel, die Rückkehrzahlen zu steigern, haben verstärkte rückkehrpolitische Bemühungen auch eine symbolische Funktion: Sie dienen dazu, die Durchsetzungskraft des Rechtsstaats zu demonstrieren, und gelten als wichtiges Mittel, das weitere Erstarken rechtsextremer Parteien zu verhindern.

  • In der Praxis erweist es sich allerdings als schwierig, die Ausreisepflicht durchzusetzen – im europäischen Durchschnitt gelingt dies nur in etwa einem Drittel der Fälle. Als einer der zentralen Gründe hierfür wird die mangelnde Kooperationsbereitschaft der Herkunftsländer genannt.

  • Auf europäischer Ebene finden derzeit dynamische Entwicklungen in der internen und externen Dimension statt, was die Frage der Rückkehr be­trifft. Ziel ist es, die Zusammenarbeit mit Herkunftsländern zu verbessern sowie innereuropäische Abläufe effektiver zu gestalten.

  • Die fortwährenden Bemühungen, die Rückkehrzahlen zu erhöhen, gehen mit entwicklungs-, außen- und sicherheitspolitischen Kosten einher, die oft nicht hinreichend beachtet werden. So kann der Druck zur rückkehrpolitischen Kooperation demokratische Transitionsprozesse in Herkunftsländern gefährden oder europäische Verhandlungsmacht in anderen Bereichen schwächen.

  • Die Studie plädiert dafür, diese Zielkonflikte systematischer als bisher in eine umfassende Kosten-Nutzen-Abwägung von Rückkehrpolitik einzu­beziehen. Auf Basis dieser Abwägung sollten europäische Regierungen pragmatisch über Alternativen zu Rückkehr nachdenken.

Inhaltsverzeichnis

1 Problemstellung und Empfehlungen

2 Die politische Bedeutung von Rückkehrmigration

3 Rechtliche und statistische Grundlagen

3.1 Völkerrechtliche Rahmenbedingungen

3.2 Die Datenlage: Fragmentiert und unvollständig

3.2.1 Rückkehrzahlen auf globaler Ebene

3.2.2 Rückkehrzahlen im europäischen Kontext

3.2.3 Rückkehrzahlen im deutschen Kontext

3.2.4 Die Kosten von Rückkehr

4 Rückkehr in der öffentlichen Debatte

4.1 Ordnungspolitische vs. menschen­rechtliche Argumentation

4.1.1 Glaubwürdigkeit des Rechtsstaats

4.1.2 Integrität des Asylsystems

4.1.3 Abschreckung weiterer Neuankömmlinge

4.1.4 Stärkung der inneren Sicherheit

4.1.5 Menschenrechtliche Risiken

4.2 Entwicklungspolitische Angebote als Brückenschlag

5 Entwicklungen auf europäischer Ebene

5.1 Rückkehrpolitik als Nebenschauplatz (1999–2007)

5.2 Stärkung der EU-internen Zusammen­arbeit (2008–2014)

5.3 Rückkehrpolitik als Dreh- und Angel­punkt der EU-Migrations- und -Asylpolitik (seit 2015)

5.3.1 Entwicklungen in der internen Dimension

5.3.2 Entwicklungen in der externen Dimension

6 Risiken und Nebenwirkungen

6.1 Entwicklungspolitische Zielkonflikte

6.1.1 Schwächung entwicklungspolitischer Prinzipien auf europäischer Ebene

6.1.2 Legitimierung autoritärer Regime

6.2 Außenpolitische Zielkonflikte

6.2.1 Verletzung des Non-Refoulement-Gebots

6.2.2 Schwächung europäischer Verhandlungs­macht in anderen Politikbereichen

6.2.3 Proteste und Unruhen in Herkunfts­ländern

6.3 Sicherheitspolitische Zielkonflikte

6.3.1 Neue Konflikte durch die Rückkehr von Flüchtlingen

6.3.2 Kriminelle Rückkehrer als Sicherheits­risiko in den Herkunftsländern

7 Plädoyer für eine umfassende Kosten-Nutzen-Abwägung

8 Anhang

8.1 Datenbasis zu von Frontex durch­geführten Rückführungen

8.2 Abkürzungen

8.3 Literaturhinweise

Problemstellung und Empfehlungen

Die Umstände, unter denen Menschen in ihre Her­kunfts­länder zurückkehren, sind so vielfältig wie ihre Migrations- und Fluchtbiografien: Eine Rückkehr kann der letzte Schritt eines erfolgreich abgeschlossenen Arbeitsmigrationsprojekts sein, eine zeitlich begrenzte Episode in einem von Mobilität geprägten Lebenslauf, eine bewusste Entscheidung aufgrund fehlender beruflicher Perspektiven im Zielland oder eine Notwendigkeit, weil jemand dort keinen legalen Aufenthaltstitel bekommen hat. Im Gegensatz zu dieser großen Bandbreite an Szenarien verfolgt die deutsche und europäische Rückkehrpolitik ein weit­aus engeres Ziel: Primär geht es ihr darum, die Aus­reisepflicht abgelehnter Asylsuchender und anderer Migrantinnen und Migranten ohne Bleiberecht mit­hilfe von Abschiebungen oder staatlich unterstützten Rückkehrprogrammen durchzusetzen. Da es in die­sem Kontext zu weitreichenden Eingriffen in indivi­du­elle Rechte und Freiheiten kommt, stellt Rückkehr einen besonders kontrovers diskutierten Teilaspekt staatlicher Migrationspolitik dar, der ein hohes Mobi­li­sierungspotential aufweist und emotional aufge­ladene Debatten auslöst.

Rückkehrpolitik besitzt große Symbolkraft: Durch die Ausweisung unerwünschter Nicht-Staatsbürge­rin­nen und -bürger signalisieren Regierungen das Auf­recht­erhalten territorialer Souveränität und staat­liches Durchsetzungsvermögen. Diese in erster Linie innenpolitische Signalwirkung erklärt den besonderen Stellenwert rückkehrpolitischer Maßnahmen seit der sogenannten »europäischen Flüchtlingskrise« 2015 und 2016. In den vergangenen Jahren gab es sowohl im deutschen Kontext als auch auf europäischer Ebene kontinuierliche Bemühungen, die Rück­kehr­zahlen zu erhöhen, und eine enge Verflechtung der Initiativen und Maßnahmen auf beiden Ebenen. Da geplante Rückführungen häufig an der mangelnden Kooperation der Regierungen der Herkunfts­länder scheitern, zielen viele Bemühungen darauf ab, diese Zusammenarbeit zu verbessern. Dazu werden Anreize gesetzt, Sanktionen verhängt oder die indi­viduellen Härten abgefedert, die üblicherweise mit erzwungener Rückkehr einhergehen.

Im Fokus der Aufmerksamkeit steht dabei das »Wie« von Rückkehr – der hohe politische Stellenwert, der dem Thema beigemessen wird, wird kaum hinterfragt. Dies lässt außer Acht, dass die Priorisierung rückkehrpolitischer Ziele durch Deutschland und die Europäische Union (EU) Auswirkungen hat, die über das Politikfeld Rückkehr hinausweisen. Hier setzt die vorliegende Studie an. Sie nimmt die außen-, entwicklungs- und sicherheitspolitischen Implika­tionen von Rückkehrpolitik in den Blick und plädiert dafür, diese in den entsprechenden Entscheidungsprozessen angemessen zu berücksichtigen.

Zu Beginn diskutiert die Studie die lückenhafte Datenlage zu Rückkehr sowie jüngere Entwicklungen der EU-Rückkehrpolitik. Darauf aufbauend setzt sie sich mit der empirischen Evidenz zu den konkreten Auswirkungen dieser Politik in den Herkunftsländern auseinander und analysiert, was dies für die Beziehungen zwischen Deutschland bzw. der EU und den Regierungen dieser Länder bedeutet. Sie identifiziert eine Reihe typischer Zielkonflikte. So kann die Auf­nahme rückkehrpolitischer Verhandlungen mit auto­ritären Regimen deren internationale Legitimität stärken. Der Einsatz entwicklungspolitischer Gelder als Hebel, um kooperationsunwillige Partnerländer zu einem Einlenken zu bewegen, kann entwicklungs­politische Prinzipien untergraben oder dazu führen, dass Schwerpunkte gesetzt werden, die kaum schlüs­sig zu begründen sind. Beides ist mit dem Risiko ver­bun­den, die Entwicklungszusammenarbeit (EZ) zu dis­kreditieren. Überdies kann die Priorisierung rück­kehr­politischer Ziele deutsche und europäische Ver­hand­lungspositionen in anderen Politikfeldern schwä­chen. Und schließlich birgt die Rückführung von Straf­tätern und Gefährdern Sicherheitsrisiken für das jeweilige Herkunftsland bzw. in der Folge auch über dessen Grenzen hinaus.

Die Analyse dieser Zielkonflikte ergänzt die bisher überwiegend innenpolitisch ausgerichtete Debatte über Rückkehrpolitik. Hierdurch entsteht ein voll­stän­digeres Bild der Abwägungen, die es zu treffen gilt, um zu entscheiden, ob oder in welcher Hinsicht die derzeitige Priorisierung von Rückkehr im deut­schen bzw. europäischen Interesse liegt. Eine zentrale Erkenntnis ist, dass der durch quantitative Ziele selbst geschaffene Handlungsdruck im Bereich Rückkehrförderung eine Eigendynamik entwickelt hat, die zu einer Unterordnung anderer migrationspolitischer Zielsetzungen führt. Fragen der Verhältnismäßigkeit drohen hierbei aus dem Blickfeld zu geraten.

Die unzureichende Diskussion von Alternativen zu Rückkehr ist kontraproduktiv und geht an den gesell­schaftlichen Realitäten vorbei. Neben der Anerkennung, dass rückkehrpolitische Aktivitäten selbstverständlicher Teil einer umfassenden Migrationspolitik sind, braucht es eine offene Debatte über den in Deutschland umstrittenen »Spurwechsel« während des Asylverfahrens sowie über Möglichkeiten, Migran­tinnen und Migranten zu regularisieren, die seit län­ge­rem ohne regulären Aufenthaltstitel in Deutschland oder anderen EU-Mitgliedstaaten leben.

Die politische Bedeutung von Rückkehrmigration

Das zentrale Problem bei der Bewältigung der »euro­päischen Flüchtlingskrise« von 2015 und 2016 be­stand darin, dass die EU-Mitgliedstaaten daran geschei­tert sind, sich auf eine faire Verteilung der Schutz­suchenden zu einigen. Auch fünf Jahre später dauert die Blockade in dieser Frage an. In einem anderen Teil­bereich der Migrationspolitik herrscht dagegen weit­gehende Einigkeit: Rückkehrpolitische Reformen, die auf eine konsequentere und effizientere Durchsetzung der Ausreisepflicht abzielen, sind EU-weit konsens­fähig und Schauplatz dynamischer Politik­ent­wick­lungen auf nationaler wie supranationaler Ebene.

Ein wichtiger Grund hierfür ist die Tatsache, dass rückkehrpolitische Initiativen häufig den kleinsten gemeinsamen Nenner in den ansonsten schwierigen Verhandlungen um die Reform des Gemeinsamen Europäischen Asylsystems darstellen. Die außergewöhn­lich hohe Priorität, die europäische Regierungen der Rückkehrpolitik beimessen, lässt sich jedoch nur verstehen, wenn man auch die symbolische Dimension dieses Politikfelds berücksichtigt. Der plötzliche und scheinbar unkontrollierte Anstieg von Zuwanderung in den Jahren 2015 und 2016 verunsicherte große Teile der Bevölkerung und wurde für ein Erstarken rechtsextremer Parteien in vielen EU-Staaten verant­wortlich gemacht. Vor diesem Hintergrund nutzten die Regierungen Abschiebungen und den Ausbau sogenannter freiwilliger Rückkehrprogramme dazu, Handlungsfähigkeit zu demonstrieren und auf diese Weise dem Eindruck des Kontrollverlustes etwas entgegenzusetzen.

Am Beispiel Deutschlands wird deutlich, dass die öffentliche Debatte um Rückkehr in der Regel von innenpolitischen Gesichtspunkten dominiert wird. Gleichzeitig gilt: Rückkehrpolitik ist inhärent trans­national. Im Gegensatz zu Entscheidungen über den Zugang zum eigenen Territorium können europäische Regierungen rückkehrpolitische Entscheidungen nicht umsetzen, ohne dass die jeweiligen Herkunftsländer zustimmen. Die politische Fokussierung auf Rückkehr – Bundeskanzlerin Angela Merkel rief nach 2015 wiederholt zu einer »nationalen Kraft­anstrengung« bei Rückführungen auf und die Europä­i­sche Kommission begann, den Erfolg europäischer Migrationspolitik an der Entwicklung der Rückkehrrate zu messen – war daher mit verstärkten Bemü­hungen verbunden, die Herkunftsländer ausreisepflichtiger Migrantinnen und Migranten zur Koope­ration zu bewegen.

Dies gestaltet sich als schwierig. Da die Ergebnisse bis heute weit hinter den Erwartungen zurückliegen, dauern die Bemühungen um eine Erhöhung der Rück­kehrzahlen an oder werden intensiviert. Zugleich wird immer häufiger darüber berichtet, welche nega­tiven Folgewirkungen die Priorisierung von Rückkehr in der Zusammenarbeit mit einzelnen Herkunfts­ländern haben kann. Anhand der rückkehrpolitischen Entwicklungen auf europäischer Ebene nimmt die vorliegende Studie das Politikfeld in seiner Gesamtheit in den Blick und arbeitet die in diesem Kontext entstehenden entwicklungs-, außen- und sicherheitspolitischen Risi­ken und Kosten heraus. Mit dieser Ausrichtung füllt sie eine inhaltliche Lücke in der wachsenden Zahl wissenschaftlich fundierter Bera­tungs­papiere zum Thema Rückkehrpolitik. Diese stre­ben primär eine effektivere und humanere Gestaltung rückkehrpolitischer Maßnahmen an, hinterfragen aber nicht grundsätzlich die Verhältnis­mäßigkeit ent­sprechender Bemühungen gegenüber anderen politi­schen Zielen.1

Rechtliche und statistische Grundlagen

Üblicherweise wird zwischen drei großen Kategorien der Rückkehr von Flüchtlingen ebenso wie von Mig­ran­tinnen und Migranten unterschieden: (1) »spon­tane« Rückkehr, die ohne staatliche oder institutionelle Unterstützung stattfindet, (2) Rückkehr im Rah­men sogenannter freiwilliger Rückkehrprogramme, die häufig von der Internationalen Organisation für Migration (IOM) umgesetzt werden, und (3) erzwun­gene Rückkehr in Form von Abschiebungen. Die Bezeichnung der zweiten Kategorie als »freiwillig« ist allerdings oft irreführend: Wenn die einzige Alter­native zu einem staatlich unterstützten Rückkehrprogramm eine Abschiebung ist, lässt sich die Teil­nahme an Ersterem kaum als auf einer freiwilligen Entscheidung basierend beschreiben.2 Diese unscharfe Terminologie führt zu zweierlei Problemen. So wird die rhetorische Unterstellung von »Freiwilligkeit« von zivilgesellschaftlicher Seite als realitätsfern und zynisch wahrgenommen und schürt dadurch ein pau­schales Misstrauen gegenüber rückkehrpolitischen Ansätzen.3 Gleichzeitig weckt der Begriff der Freiwillig­keit überhöhte Erwartungen an den Erfolg staatlich unterstützter Rückkehrprogramme, weil genuine Freiwilligkeit als zentrale Voraussetzung für die Nach­haltigkeit von Rückkehr gilt.4

Um diese terminologische Unklarheit zu umgehen, muss zwischen unterschiedlichen Formen von Rück­kehr differenziert werden. Hierfür bietet sich eine Unterscheidung entlang zweier Dimensionen an – zum einen Freiwilligkeit, zum anderen das Vorhanden­sein oder die Abwesenheit staatlicher Einflussnahme bzw. Unterstützung (vgl. Tabelle, Seite 9). Typ 1 und 2 bilden unterschiedliche Arten »spontaner« Rückkehr ohne staatliche Unterstützung ab; zum Beispiel wenn Arbeits­migrantinnen und -migranten beschließen, in ihr Herkunftsland zurückzukehren, oder Bürgerinnen und Bürger aus Drittstaaten nach Ablauf ihres Visums die EU fristgerecht verlassen. Typ 3 entspricht primär entwicklungspolitisch aus­gerichteten Programmen, die die Rückkehr von ausge­bildeten Fachkräften för­dern; beispielsweise wenn Expertinnen und Experten mit Migrationshinter­grund zeitweise als Fachkräfte in ihrem Herkunftsland (oder dem ihrer Eltern) vor allem in Entwicklungsprojekten tätig werden. Typ 4 umfasst alle staatlichen Bemühun­gen, ausländische Staatsangehörige ohne regulä­ren Aufenthaltstitel zur Rückkehr zu bewegen. Der Fokus deutscher und europäischer Rückkehrpolitik liegt auf Typ 4; darunter fallen Abschiebungen ebenso wie Rückkehrprogramme, die ohne physischen Zwang auskommen.

Völkerrechtliche Rahmenbedingungen

Unter Rückkehrpolitik versteht man staatliche Bemü­hungen, Einfluss auf individuelle Rückkehrentscheidungen zu nehmen und Rückkehr aktiv zu unter­stützen bzw. zu erzwingen. Das souveräne Recht von Staa­ten, den Zugang zum eigenen Territorium zu kontrollieren, schließt auch das Recht ein, Menschen ohne legalen Aufenthaltstitel des Landes zu verweisen, etwa wenn Urlaubsvisa oder Arbeitsverträge enden oder Asylsuchende keinen Schutzstatus erhal­ten. Gleichzeitig formuliert die Allgemeine Erklärung der Menschenrechte ein individuelles Recht auf Rück­kehr: »Jeder hat das Recht, jedes Land, einschließlich seines eigenen, zu verlassen und in sein Land zurück­zukehren.«5 Hieraus wiederum leitet sich die Ver­pflich­tung jedes Staates ab, rückkehrende Staats­bürge­rinnen und -bürger wiederaufzunehmen.6

Tabelle Formen von Rückkehr

Freiwillig

Unfreiwillig

Ohne staatliche Unterstützung

Typ 1: Freie Rückkehr­entscheidung, selbst­organisiert umgesetzt

Typ 2: Selbstorganisierte Rückkehr in Ermangelung gangbarer Alternativen

Mit staatlicher Unterstützung bzw. Zwang

Typ 3: Freie Rückkehr­entscheidung, deren Umsetzung staatlich unter­stützt wird

Typ 4: Rückkehr in Ermangelung gangbarer Alternativen, die staat­lich unterstützt oder erzwungen wird

Auf der anderen Seite existieren einige völkerrechtliche Bestimmungen, die das Recht von Staaten be­schränken, Nicht-Staatsbürgerinnen und -bürger aus­zuweisen. So enthält die Genfer Flüchtlingskonvention von 1951 mit dem Non-Refoulement-Gebot, dem Prinzip der Nichtzurückweisung, eine Schutzklausel für all diejenigen, deren Leben oder deren Freiheit nach einer Rückkehr aufgrund ihrer »Rasse, Religion, Staatsangehörigkeit, […] Zugehörigkeit zu einer be­stimmten sozialen Gruppe oder wegen [ihrer] politi­schen Überzeugung« bedroht wäre.7 Auch die Euro­päische Menschenrechtskonvention und die Anti-Folter-Konvention der Vereinten Nationen verbieten die Zurückweisung oder Abschiebung von Menschen, die hierdurch der Gefahr von Folter oder unmensch­licher oder erniedrigender Strafe oder Behandlung ausgesetzt sein könnten.8 Ein zweites Schutzelement, das Verbot der Kollektivausweisung, wurde im 1963 verabschiedeten vierten Protokoll zur Europäischen Menschenrechtskonvention erstmals kodifiziert und hat sich heute als allgemeiner Grundsatz des Völker­rechts durchgesetzt.9

Die beiden im Dezember 2018 vereinbarten Globalen Pakte zu Flucht und Migration sind die jüngsten internationalen Vereinbarungen, die das Thema Rück­kehr berühren – wenn auch ohne völkerrechtliche Bindewirkung. Im Kontext der im Flüchtlingspakt angestrebten verbesserten internationalen Lasten- und Verantwortungsteilung erklärt sich die internatio­nale Gemeinschaft unter anderem dazu bereit, förder­liche Rahmenbedingungen für eine freiwillige Rück­kehr zu schaffen.10 Noch ausführlicher geht der Migra­tions­pakt auf Rückkehr ein; eines der darin for­mu­lierten 23 Ziele ist der »Zusammenarbeit bei der Ermöglichung einer sicheren und würdevollen Rückkehr und Wieder­aufnahme sowie einer nachhaltigen Reinte­gra­tion« gewidmet.11 Zentrale Aspekte sind Rechtssicherheit und Reintegrationsunterstützung, nicht Frei­willig­keit.

Grafik 1

Quelle: UNHCR, »Refugee Data Finder«

Dieser kurze Überblick über internationale Vereinbarungen und Rahmenwerke verdeutlicht die unter­schiedlichen Dimensionen von Rückkehr: Zum einen ist sie eine Facette staatlicher Migrationspolitik, zum anderen ein individuelles Recht; und schließlich stellt die erzwungene Rückkehr gerade für Menschen, die aus ihrem Herkunftsland vertrieben wurden, ein mög­li­ches Risiko dar, vor dem sie beschützt werden müssen – zum Beispiel wenn Fluchtgründe weiterbestehen.

Die Datenlage: Fragmentiert und unvollständig

Die Datenlage zu Rückkehrmigration ist in vielen Fällen lückenhaft. Unterschiedliche Akteure erheben Zahlen auf Basis unterschiedlicher Definitionen und Standards, was einen direkten Vergleich und klare Aus­sagen häufig erschwert. Dennoch lassen sich aus den Zahlen einige generelle Trends sowohl auf glo­ba­ler als auch auf europäischer und nationaler Ebene ablesen.

Rückkehrzahlen auf globaler Ebene

Ein Großteil der weltweiten Migrationsbewegungen ist zeitlich begrenzt oder zyklisch und enthält eine Rückkehrkomponente.12 Da Migrantinnen und Mig­ranten für die Rückkehr in ihr Herkunftsland keiner rechtlichen Genehmigung bedürfen, gibt es hierzu keine verlässlichen Statistiken. Verfügbar sind daher nur Zahlen zu den Teilbereichen von Rückkehr, in denen internationale Organisationen oder Staaten aktiv sind. Im globalen Kontext kommen hierbei dem Flüchtlingshochkommissariat der Vereinten Nationen (United Nations High Commissioner for Refugees, UNHCR) und der IOM Schlüsselrollen zu: UNHCR unterstützt die Rückkehr von Flüchtlingen als eine von drei »dauerhaften Lösungen« neben lokaler Integration und Neuansiedlung in einem Drittstaat; die IOM bietet sogenannte freiwillige Rückkehr­programme (Assisted Voluntary Return, AVR, bzw. Assisted Voluntary Return and Reintegration, AVRR) an, im Rahmen derer vor allem Menschen ohne lega­len Aufenthaltstitel bei einer Rückkehr finanziell und / oder organisatorisch unterstützt werden. Die von diesen beiden Akteuren erhobenen Zahlen liefern erste Anhaltspunkte für rückkehrpolitische Trends.

Grafik 2

Quelle: IOM, 2019. Return and Reintegration [wie Fn. 16], S. 2; E-Mail der IOM an die Autorinnen, 1.7.2021

Grafik 1 (s. Seite 10) zeigt die weltweiten Rückkehr­zahlen von Flüchtlingen seit 1980.13 Die im Vergleich zum Zeitraum 1991 bis 2005 niedrigen Rückkehr­zahlen in den 1980er Jahren lassen sich auf die ver­härteten Fronten des Kalten Krieges und seiner Stell­vertreterkonflikte zurückführen, die große Rückkehr­bewegungen unwahrscheinlich machten. Die eben­falls geringen Zahlen seit 2006 begründet UNHCR mit der zunehmenden Anzahl lang andauernder Kon­flikte (protracted conflicts), die eine sichere Rückkehr über Jahre verhinderten.14 Darüber hinaus zeigen die star­ken Ausschläge nach oben und unten, dass die Rück­kehr von Flüchtlingen in Schüben stattfindet. Punk­tuell hohe Zahlen lassen sich mit Fortschritten in spezifischen Länderkontexten erklären – 1994 etwa kehrten viele Menschen nach Ruanda und Mosambik zurück, 2002 nach Afghanistan.15 In Jahren mit nied­rigen Zahlen war hingegen in keinem ehe­ma­ligen Konfliktgebiet weltweit eine so signifikante Ver­ände­rung zu verzeichnen, dass eine umfangreiche Rück­kehrbewegung in Gang gekommen wäre. Zusammen­genommen unterstreicht dies: Die Bedingungen in den Herkunftsländern sind ausschlaggebend dafür, dass eine große Zahl von Menschen zurückkehrt.

Die IOM bietet seit 1979 Programme zur Unterstützung von Rückkehr an (s. Grafik 2, Seite 11).16 Wäh­rend diese bis Anfang der 2000er Jahre überwiegend im Kontext von Nord-Süd-Rückkehr verfügbar waren, werden sie mittlerweile von Regierungen weltweit genutzt. Anders als bei den von UNHCR veröffentlichten Zahlen zur Rückkehr von Flüchtlingen lässt sich hier ein längerfristiger Aufwärtstrend ausmachen. Der auffällige Ausschlag nach oben im Jahr 2016 ist direkt auf die »europäische Flüchtlingskrise« von 2015 und 2016 zurückzuführen, in deren Folge euro­pä­i­sche Regierungen erhebliche Anstrengungen unter­nahmen, den hohen Zuwanderungszahlen ein Gegen­gewicht im Bereich Rückkehr gegenüber­zustellen. Das tat auch die deutsche Regierung: Mit 54.006 Rück­kehrerinnen und Rückkehrern gingen 54 Prozent aller von der IOM organisierten Rückwande­rungen 2016 von Deutschland aus; aus Europa waren es ins­gesamt 83 Prozent.17 Der Rückgang um fast die Hälfte von 2019 auf 2020 lässt sich durch die pande­mie­beding­ten Reisebeschränkungen erklären.

Rückkehrzahlen im europäischen Kontext

Im europäischen Kontext ist die Datenlage ebenfalls unvollständig und fragmentiert. Selbstorganisierte Ausreisen, die zu einer Rückkehr ins Herkunftsland führen, werden in den meisten Ländern nicht zentral erfasst; EU-weit verfügbar sind nur Daten zu dem kleinen Teilbereich staatlich unterstützter oder er­zwungener Rückkehr. Um die Effektivität staatlicher Rückkehrpolitik zu bewerten, errechnet die EU-Kommission aus dem Verhältnis der Zahl staatlich herbeigeführter Ausreisen zur Zahl der ausreisepflichtigen Personen die sogenannte Rückkehrrate. Aufgrund etlicher statistischer Schwächen ist diese Rate aber wenig belastbar und aussagekräftig (vgl. Kasten »Vollzugsdefizit und Rückkehrrate«, Seite 16).

Duldung

Eine Duldung ist kein Aufenthaltstitel, sondern lediglich eine Bescheinigung darüber, dass eine Abschiebung vorübergehend ausgesetzt wird (§ 60a Aufenthaltsgesetz). Eine Duldung kann aus rechtlichen Gründen erteilt werden, beispielsweise wenn aufgrund der Sicherheitslage im Herkunftsland ein offizieller Abschiebestopp besteht, oder aus tatsächlichen Gründen, etwa wenn die ausreisepflichtige Person schwer krank und nicht reisefähig ist oder Pass- oder Reisedokumente fehlen. Schließ­lich kann auch eine »Ermessensduldung« aus humanitären oder persönlichen Gründen gewährt werden, zum Beispiel damit ein laufendes Schuljahr beendet oder eine Ausbildung aufgenommen werden kann.

In der Regel werden Duldungen nur für einige Tage bis Monate ausgestellt. Danach muss die zuständige Ausländer­behörde sie erneut prüfen und ggf. verlängern, was zu soge­nannten »Kettenduldungen« führen kann. Gleichzeitig kann eine Duldung jederzeit fristlos widerrufen und die vormals geduldete Person abgeschoben werden. Damit leben Geduldete in einem Schwebezustand, in dem ihnen der rechtssichere Verbleib in Deutschland zwar kurzfristig ermöglicht wird, sie

aber keinen regulären Aufenthaltstitel haben. Dies ist mit gro­ßer Planungsunsicherheit und psychischen Belastungen für die Betroffenen verbunden.

Neue Regelungen aus dem Jahr 2020 erlauben Duldungen für längere Zeit, nämlich für die Zeit der Ausbildung (maximal drei Jahre) plus zwei Jahre »Anschlussbeschäftigung« (soge­nannte 3+2-Regelung, § 60a Absatz 2 Satz 4 Aufenthaltsgesetz). Ende 2019 waren vier von fünf Ausreisepflichtigen im Besitz einer Duldung.a Dieser Anteil ist in den letzten Jahren relativ konstant geblieben.b

a Deutscher Bundestag, Antwort der Bundesregierung, Drucksache 19/18201. Abschiebungen und Ausreisen 2019, Berlin, 19.3.2020, S. 46.

b Vgl. für die Jahre 2012–2016 Paula Hoffmeyer-Zlotnik, Rückkehrpolitik in Deutschland im Kontext europarechtlicher Vor­schriften, Nürnberg: Bundesamt für Migration und Flüchtlinge (BAMF), 2017 (Working Paper 77), S. 18; für 2017 Deutscher Bundestag, Antwort der Bundesregierung, Drucksache 19/633, Berlin, 5.2.2018, S. 78; für 2018 ders., Antwort der Bundesregierung, Druck­sache 19/8021. Abschiebungen und Ausreisen im Jahr 2018, Berlin, 26.2.2019, S. 33; für 2019 ders., Drucksache 19/18201 [wie a], S. 46.

Grafik 3 (s. Seite 12) zeigt, dass die Rückkehrrate in den vergangenen zehn Jahren um einen Mittelwert von circa 38 Prozent kreist.18 Hieraus lässt sich aller­dings nicht schlussfolgern, dass über 60 Prozent der Ausreisepflichtigen in der EU verbleiben – angesichts des weiteren Zuzugs würde ihre Zahl sonst von Jahr zu Jahr steigen. Stattdessen bewegt sie sich mit kleineren Ausschlägen nach oben und unten seit einem Jahrzehnt um einen Mittelwert von etwas unter einer halben Million Personen. Wie ist diese konstante Größe der Gruppe der Ausreisepflichtigen zu erklä­ren, obwohl die Rückkehrrate auf den ersten Blick so nied­rig ist? Eine abschließende Erklärung gibt es nicht, eine Kombination aus mehreren Fakto­ren ist indes plausibel: Erstens verlassen viele Ausreise­pflich­tige die EU, ohne staatliche Unterstützung in Anspruch zu nehmen; zweitens ergibt sich für manche die Möglich­keit eines legalen Aufenthalts, etwa wenn abgelehnte Asylgesuche in zweiter Instanz positiv beschieden werden. Drittens bleiben Ausreisepflichtige in Deutsch­land, die im Besitz einer Duldung sind, in den Statis­tiken der EU unberücksichtigt.

Rückkehrzahlen im deutschen Kontext

Auch im deutschen Kontext wird die Zahl vollziehbar Ausreisepflichtiger häufig ins Verhältnis gesetzt zur Zahl der durch staatliche Interventionen herbei­ge­führ­ten Ausreisen (vgl. Grafik 4, Seite 14). Eine Beson­der­heit des deutschen Ausländerrechts ver­kom­pliziert den Vergleich dieser beiden Größen jedoch: die Dul­dung. Hierbei handelt es sich um einen Bescheid, der die Ausreisepflicht zwar nicht aufhebt, ihre Durchsetzung aber für einen gewissen Zeitraum aussetzt (vgl. Kasten »Duldung«, Seite 13).

Grafik 4

Quellen: Deutscher Bundestag, Antworten der Bundesregierung zu Abschiebungen (und Ausreisen) in den Jahren 2010 bis 2020: Drucksache 17/5460, 12.4.2011, S. 1, 9; Drucksache 17/7734, 2.3.2012, S. 1, 8; Drucksache 17/12442, 22.2.2013, S. 1, 8; Drucksache 18/782, 12.3.2014, S. 1, 7; Drucksache 18/4025, 16.2.2015, S. 1, 9; Drucksache 18/7588, 18.2.2016, S. 2, 8; Drucksache 18/11112, 9.2.2017, S. 2, 9; Drucksache 19/800, 20.2.2018, S. 2, 10, 14, 32, 33, 59; Drucksache 19/8021, 26.2.2019, S. 2, 10, 14, 15, 23, 33, 39, 67; Drucksache 19/18201, 19.3.2020, S. 2, 12, 15, 43, 46; Drucksache 19/27007, 25.2.2021, S. 2, 10, 40, 47, 50; Janne Grote, Irreguläre Migration und freiwillige Rückkehr – Ansätze und Herausforderungen der Informationsvermittlung, Nürnberg: Bundesamt für Migration und Flüchtlinge (BAMF), 2015 (Working Paper 65), S. 18; Paula Hoffmeyer-Zlotnik, Rückkehrpolitik in Deutschland im Kontext europarechtlicher Vorschriften, Nürnberg: BAMF, 2017 (Working Paper 77), S. 18; E‑Mail der IOM an die Autorinnen, 1.7.2021.

Aus Grafik 4 kann man ablesen, dass sich die jähr­liche Zahl der Abschiebungen zwischen 2014 und 2016 mehr als verdoppelte; Ausreisen im Rahmen von AVR-Programmen vervierfachten sich im gleichen Zeitraum fast. Während die Steigerung der AVR-Zah­len ein vorübergehendes Phänomen war, das schon 2017 wie­der abnahm, verharrte die Zahl der Abschiebungen in den Jahren 2016 bis 2019 auf hohem Niveau (die niedrigen Zahlen 2020 sind auf die pan­demie­beding­ten Reisebeschränkungen zurück­zu­führen und daher wenig aussagekräftig). Der signi­fikante Anstieg von Abschiebungen und AVR-Aus­reisen ab 2015 bildet die verstärkten staatlichen An­stren­gungen ab, den hohen Zuwanderungszahlen durch die »Flüchtlingskrise« von 2015 und 2016 etwas entgegenzusetzen.

Die Tatsache, dass die Zahl der Abschiebungen in den Folgejahren stagnierte, weist gleichzeitig darauf hin, dass sich Rückkehrzahlen trotz beträchtlichen politischen Willens nicht beliebig erhöhen lassen, auch nicht unter Einsatz von Zwang. Dies hat eine Reihe von Gründen: Abschiebungen sind zum einen sehr ressourcenintensiv; die administrativen und logis­tischen Kapazitäten sind begrenzt und können nur langsam ausgeweitet werden. Zum anderen sind die Regierungen der Herkunftsländer oft nicht bereit zu kooperieren, wenn ihre eigenen Staatsangehörigen unter Zwang rückgeführt werden sollen, weil diese Politik im Widerspruch zu eigenen politischen Priori­täten steht.19

Der Verlauf der AVR-Ausreisen lässt sich dadurch erklären, dass es 2015 und 2016 eine große Zahl aus­reisepflichtiger Menschen aus den Balkanstaaten gab, die durch die Programme relativ leicht zu erreichen waren. Als dieser »Pool« ausgeschöpft war, erforderte es größere Anstrengungen, Einzelne zur Ausreise zu bewegen.20

Die Gruppe der Ausreisepflichtigen in Deutschland teilt sich auf in diejenigen ohne und diejenigen mit Duldung. Die Zahl der Ausreisepflichtigen ohne Dul­dung wuchs zwischen 2014 und 2017 deutlich an; seitdem ist ein Abwärtstrend zu erkennen. Gleich­zeitig ist die Zahl der Ausreisepflichtigen mit Duldung kontinuierlich gestiegen und hat sich seit 2014 mehr als verdoppelt. So gibt es einerseits immer mehr Aus­reisepflichtige; die praktische Bedeutung der Ausreise­pflicht nimmt aber ab, da Duldungsgründe oft über längere Zeiträume fortbestehen und der Status im Falle der Ausbildungsduldung auch einen Weg hin zu einem regulären Aufenthaltstitel bieten kann.21

Die Diskrepanz zwischen der Gesamtzahl aller Ausreisepflichtigen (inklusive der Geduldeten) und der Zahl staatlich herbeigeführter Ausreisen wird häufig als Beleg für die mangelnde Durchsetzung der Ausreisepflicht herangezogen (vgl. Kasten »Vollzugsdefizit und Rückkehrrate«, Seite 16). Berücksichtigt man dagegen nur die Zahl der Ausreisepflichtigen ohne Duldung, ist die Diskrepanz weitaus kleiner und verkehrt sich in manchen Jahren ins Gegenteil (2015 und 2016 überstieg die Zahl der staatlich verursachten Rückreisen diejenige der Ausreisepflichtigen ohne Duldung). Das heißt: Die Bewertung, wie effektiv die Umsetzung der Ausreisepflicht in Deutschland ist, hängt davon ab, ob Geduldete – deren Ausreisepflicht temporär ausgesetzt ist – in die Statistik ein­fließen oder nicht.

Die Kosten von Rückkehr

Zu den finanziellen Belastungen, die Zielländern wie Deutschland durch staatlich geförderte oder erzwungene Rückkehr entstehen, gibt es kaum belastbare Zahlen. Konsens herrscht darüber, dass eine Rückkehr im Rahmen von AVR(R)-Programmen deutlich güns­ti­ger ist als eine Abschiebung.22 Offizielle Statistiken mit einer Gesamtübersicht aller Kosten für eine Ab­schiebung bzw. eine geförderte Rückkehr existieren jedoch weder auf deutscher noch auf EU-Ebene. Ledig­lich eine Reihe von Einzelposten lässt sich beziffern. Dazu gehört im Falle einer staatlich geförderten Rück­kehr beispielsweise das Budget für Förder­programme, im Falle einer Abschiebung die Ausgaben für Flug­gerät, Beförderung und Sicherheitsbegleitung. Oft bilden diese Angaben aber nur einen Teil der tatsäch­lichen Kosten ab. Insbesondere Abschiebungen ver­ursachen häufig weitere Kosten, etwa durch Abschiebe­haft oder weil medizinisches Personal Sammel­abschie­bungen begleitet.23

Vollzugsdefizit und Rückkehrrate – eine fehlerhafte Rechnung

So eindrücklich die in Grafik 4 (s. Seite 14) dargelegte Dis­krepanz zwischen der Zahl der Ausreisepflichtigen (inklusive der Geduldeten) und derjenigen der staatlich herbeigeführten Aus­reisen sein mag, so unzulänglich ist die Datengrundlage für eine genaue Berechnung des »Vollzugsdefizits« in diesem Bereich. Die Zahlen in Grafik 4 suggerieren eine trügerische Vollständigkeit; dabei sind sie defizitär und nur begrenzt aussagekräftig.

Bei den Statistiken des Ausländerzentralregisters (AZR) zu ausreisepflichtigen Personen stellen sich folgende zwei Prob­leme: Erstens werden nur Personen erfasst, die sich offiziell um einen legalen Aufenthaltstitel bemüht haben und in diesem Bemühen entweder erfolglos waren (wie im Fall abgelehnter Asylsuchender) oder deren legaler Aufenthalt ausgelaufen ist (visa overstayers). Irregulär eingereiste Personen, die keinen Asylantrag gestellt haben, tauchen in den Statistiken in der Regel nicht auf. Dies hat ein systematisches undercounting zur Folge. Zweitens steht das AZR schon lange dafür in der Kritik, Personen als ausreisepflichtig zu verzeichnen, die ihrer Aus­reisepflicht eigenständig nachgekommen sind, die sich noch im Asylverfahren befinden und daher nicht ausreisepflichtig sind oder die über einen neuen Aufenthaltstitel verfügen – was wiederum auf ein systematisches overcounting hinweist.a Die Größenordnung beider Effekte ist unklar.

Während die Zahlen zu Ausreisen, die mit staatlicher Unter­stützung bzw. mit staatlichem Zwang herbeigeführt wurden, vermutlich weitgehend verlässlich sind, lassen sie sich nicht sinnvoll ins Verhältnis zur Zahl ausreisepflichtiger Personen setzen: AVR-Programme stehen auch Menschen offen, die nicht ausreisepflichtig sind. Aus den verfügbaren Zahlen ist nicht ersichtlich, in wie vielen Fällen dies in Anspruch genommen wurde und eine AVR-Ausreise damit den Bestand an ausreisepflichtigen Personen nicht verändert hat.

In anderen europäischen Ländern findet man ähnliche Datendefizite. Entsprechend wenig belastbar ist die auf euro­päischer Ebene erhobene Rückkehrrate, die auf Basis von Daten errechnet wird, die die nationalen Behörden liefern.b

Unabhängig von der Datenqualität ist die Annahme, aus dem Verhältnis der Zahl der Ausreisepflichtigen zur Zahl der mit staatlicher Unterstützung oder unter Zwang zurückgekehrten Menschen ließe sich die Effektivität von Rückkehrpolitik messen, konzeptionell irreführend und politisch unklug: Zähler und Nenner der Gleichung beziehen sich nämlich wegen der zeitlichen Verzögerung zwischen der Feststellung der Ausreise­pflicht und ihrer möglichen Durchsetzung nicht auf die gleiche Gruppe von Menschen. Deshalb führt beispielsweise eine schnellere Bearbeitung von Asylanträgen bei gleichbleibenden Rückkehrzahlen dazu, dass die Rückkehrrate sinkt bzw. das Vollzugsdefizit bei Abschiebungen steigt. Liegt der Fokus der öffentlichen Aufmerksamkeit auf Rückkehr, besteht die Gefahr, dass Fortschritte im Asylsystem primär als ein Scheitern der Rückkehrpolitik wahrgenommen werden.

Ungeachtet dieser statistischen und konzeptionellen Schwächen haben beide Größen – das deutsche Vollzugsdefizit bei Abschiebungen und die europäische Rückkehrrate – immense politische Wirkmacht: Sie bilden den Ausgangspunkt für die politische Fokussierung auf Rückkehrbemühungen. Darüber hinaus werden sie herangezogen, um weitreichende migrations­politische Entscheidungen zu begründen.c

a Statistisches Bundesamt, »Datenqualität des Ausländer­zentralregisters und Erfassung von Schutzsuchenden«, 2019; Diakonie Deutschland, »Ausreisepflicht, Duldung, Bleiberecht«, 14.5.2021 (Wissen Kompakt).

b Hinzu kommen weitere statistische Schwächen auf euro­päischer Ebene, vgl. Jonathan Slagter, »An ›Informal‹ Turn in the European Union’s Migrant Returns Policy towards Sub-Saharan Africa«, Washington, D. C.: MPI, 10.1.2019; Martina Belmonte u. a., How to Measure the Effectiveness of Return? Problem Definition and Alternative Definitions of the Return and Readmission Rates, Luxemburg: Joint Research Centre, 2021, S. 14f.

c Stephan Scheel, »The Politics of (Non)Knowledge in the (Un)Making of Migration«, in: Journal of Migration Studies, 1 (2021) 2, S. 39–71 (58).

Einer Schätzung aus dem Jahr 2018 zufolge kostet eine Rückkehr im Rahmen eines AVR(R)-Programms im europäischen Durchschnitt 560 Euro, eine Ab­schie­bung 3.414 Euro.24 Für Deutschland gibt die Beratungs­firma McKinsey die direkten Kosten einer einzelnen Abschiebung mit durchschnittlich 1.500 Euro an, die für eine Rückkehr im Rahmen des Rückkehrförde­rungs­programms Reintegration and Emigration Programme for Asylum-Seekers in Germany / Government Assisted Repatriation Programme (REAG/GARP) mit durchschnitt­lich 700 Euro. Die Kosten für Unterbringung und Versorgung eines Ausreisepflichtigen belaufen sich im Durchschnitt auf 670 Euro pro Monat. Auf Basis einer Gegenüberstellung dieser beiden zuletzt genannten Zahlen folgert McKinsey, dass sich die »In­ves­tition in freiwillige Rückkehr und Rückführung […] finanziell bereits ab einer Verkürzung des Aufent­halts um ein bis zwei Monate [lohnt]«.25

Dieser Versuch, einzelne Posten im Rückkehrprozess gegeneinander aufzurechnen, ist Ausdruck einer verkürzten Sichtweise auf die tatsächlichen Aufwendungen und Investitionen, die – jenseits der eigent­lich ausschlaggebenden rechtlichen Gesichtspunkte – im Kontext einer Rückkehr von staatlicher Seite abzu­wägen wären. Einerseits wird eine Vielzahl direkt mit der Rückkehr verbundener Kosten nicht mitgezählt (bei einer geförderten Rückkehr zum Beispiel der Personal- und Zeitaufwand für die Beratung, bei einer Abschiebung die Kosten einer möglicherweise vorge­schalteten Abschiebehaft). Andererseits werden Inves­titionen in Integration und Ausbildung nur unzureichend berücksichtigt – ungeachtet der Tatsache, dass sich diese laut jüngeren Untersuchungen in der Regel nach einigen Jahren amortisieren.26

Die insgesamt schlechte Datenqualität zum Thema Rückkehr erschwert es, evidenzbasierte politische Ent­scheidungen zu treffen. Die verfügbaren Daten bieten Raum für weit auseinanderklaffende Inter­pretatio­nen, was wiederum zu einer Polarisierung der öffent­lichen Debatte beiträgt.

Rückkehr in der öffentlichen Debatte

Lange war Abschiebung ein Instrument, das aufgrund seiner repressiven Natur nur in Ausnahmefällen an­ge­wandt wurde. Seit den 2000er Jahren wurde diese zuvor exzeptionelle Praxis in Deutschland und Nord­amerika häufiger, eine Normalisierung setzte ein. In der Literatur wird dies als »deportation turn« be­schrie­ben.27 Die zunehmende politische Bedeutung, die dem Thema Rückkehr und Rückkehrförderung zu­kommt, spiegelt sich wider in einer polarisierten und aufgeheizten öffentlichen Debatte, die im Folgenden am Beispiel Deutschlands nachgezeichnet wird. Befür­worterinnen und Befürworter eines verstärkten rück­kehrpolitischen Engagements argumentieren meist ordnungspolitisch, während Gegnerinnen und Gegner auf die mit erzwungener Rückkehr verbundenen men­schenrechtlichen Risiken verweisen. Vor dem Hinter­grund dieser Auseinandersetzung stellen entwicklungs­politisch eingebettete Re­integra­tionsangebote den Ver­such eines Brückenschlags dar: Sie zielen nicht nur darauf ab, Rückkehr nachhaltiger zu gestal­ten, sondern dienen auch dazu, die indivi­du­ellen Härten unfrei­williger Rückkehr ab­zufedern und so deren gesellschaftliche Akzeptanz zu erhöhen.

Ordnungspolitische vs. menschen­rechtliche Argumentation

Die im vorherigen Kapitel aufgezeigte Diskrepanz zwi­schen der Zahl ausreisepflichtiger Personen und der Zahl derer, die Deutschland im Rahmen von AVR-Programmen oder Abschiebungen verlassen, wird in deutschen Medien oft als »Abschiebedefizit« bezeichnet.28 Hieran anknüpfend gibt es eine Reihe ordnungs­politischer Argumente, auf die zur Begründung einer restriktiveren Rückkehrpolitik verwiesen wird.

Glaubwürdigkeit des Rechtsstaats

Vor allem konservative Politikerinnen und Politiker argumentieren, das »Abschiebedefizit« (oder Vollzugs­defizit) untergrabe die Glaubwürdigkeit des Rechtsstaats; mehr Rückführungen seien notwendig, um diese wiederherzustellen.29 Sie fürchten einen Ver­trau­ens­verlust auf Seiten der Wählerinnen und Wähler und infolgedessen ein weiteres Erstarken rechtsextre­mer Parteien30, die in der Migrationspolitik restrik­tive Lösungen wie massenhafte Ausweisungen und Ver­hin­derung von Einwanderung vorschlagen. In diesem Sinne erfüllen Abschiebungen und andere rückkehrpolitische Instrumente immer auch eine symbolische Funktion, indem sie – gerade in Krisen­zeiten – staat­liche Durchsetzungskraft signalisieren.31

Als wie bedeutsam eine restriktive Rückkehrpolitik für die gesellschaftliche Akzeptanz einer liberalen Ein­wanderungspolitik angesehen wird, lässt sich an der erzwungenen Kopplung zweier Gesetzesvorhaben im Jahr 2019 ablesen: Obwohl insbesondere viele Wirt­schaftsvertreterinnen und -vertreter das Fachkräfte­einwanderungsgesetz unterstützten, machten die Unionsparteien ihre Zustimmung hierzu abhängig von der gleichzeitigen Verabschiedung des »Geordnete-Rückkehr-Gesetzes«, das die schnellere Abschiebung ausreisepflichtiger Ausländerinnen und Ausländer ermöglicht.32

Integrität des Asylsystems

Ein häufiges Argument dafür, rückkehrpolitische Be­mühungen zu verstärken, lautet, dass das Asylsystem nur dann dauerhaft funktionsfähig bleibe, wenn die Ausreisepflicht abgelehnter Asylsuchender entschieden durchgesetzt werde bzw. das Rückführungssystem effizient sei.33 Konkret formuliert haben diesen Zusammenhang in den letzten Jahren nicht nur Politiker wie der ehemalige deutsche Innenminister Thomas de Maizière, sondern auch UNHCR.34 Diese Verknüpfung des Schutzes anerkannter Flüchtlinge mit der Rückkehr derjenigen, die keinen offiziellen Schutzstatus erhalten, ist politisch wirkmächtig, da sie die Durchsetzung der Ausreisepflicht als mora­lisch gebotene Option darstellt.

Abschreckung weiterer Neuankömmlinge

Ein weiteres Argument für mehr rückkehrpolitisches Engagement ist die Minderung sogenannter »Pull-Faktoren«. Konsequente Rückführungen sollen andere Zuwanderungswillige, die wenig Hoffnung auf einen regulären Aufenthaltstitel in einem europäischen Land haben, davon abhalten, die gefährliche Reise – oft über das Mittelmeer – auf sich zu nehmen.35 Diese Argumentation basiert auf der Beobachtung, dass im Zeitalter sozialer Medien ein reger Austausch über die Bedingungen entlang einzelner Migrationsrouten und in Zielländern stattfindet und sich Infor­mationen unter migrationswilligen Menschen rasch verbreiten. Der intuitiv plausiblen Annahme einer abschreckenden Wirkung stehen empirische Befunde aus unterschiedlichen Länderkontexten entgegen. Ihnen zufolge münden Abschiebungen häufig in einem erneuten Zuwanderungsversuch der Betroffenen oder werden durch irreguläre Migrationsprojekte von Familienangehörigen kompensiert.36 Dessen un­ge­achtet hat sich das Narrativ der abschreckenden Wir­kung schneller Rückführungen weitgehend etab­liert; es liegt einflussreichen Politikinstrumenten wie dem EU-Türkei-Abkommen von 2015/2016 und neue­ren Vorschlägen für einen »New Deal« mit Afrika zugrunde.37

Stärkung der inneren Sicherheit

Besonders hervorgehoben wird in rückkehrpolitischen Debatten die zügige Rückführung von ver­urteil­ten Straftätern und sogenannten Gefährdern. Ein einschneidendes Ereignis war die Kölner Silvester­nacht 2015, als Gruppen junger Männer vornehmlich aus dem nordafrikanischen und arabischen Raum zahlreiche sexuelle Übergriffe auf Frauen begingen. Damals wurden sowohl in der Bevölkerung als auch von Politikerinnen und Politikern aller Parteien Rufe nach schnelleren und effektiveren Ausweisungen laut.38 Begründet werden solche Forderungen mit der Notwendigkeit, die innere Sicherheit zu stärken. Zwi­schen Kriminellen und Extremisten bzw. Gefährdern wird in dieser Debatte meist nicht unterschieden.

Vor dem Hintergrund extremistischer Gewalt­verbrechen der vergangenen Jahre bietet sich die Ab­schiebung von Gefährdern (oder eine hierauf ausge­richtete Absichtserklärung) besonders dafür an, innen­politische Tatkraft zu signalisieren – auch wenn das Bundesministerium des Innern, für Bau und Heimat (BMI) einräumt, dass die betroffenen Personen aus dem Ausland weiterhin Einfluss auf die islamistische Szene in Deutschland ausüben können.39 Ein Beispiel für eine derartig motivierte Politik ist die Aufhebung des Abschiebestopps für syrische Straf­täter und Gefähr­der. Aufgrund der fehlenden diplo­matischen Beziehungen zu Syrien wird diese zumin­dest für die nähere Zukunft mehr Symbolkraft als praktische Aus­wirkungen haben: Die deutsche Bot­schaft in Damas­kus ist bis auf weiteres geschlossen40 und Deutschland hat anstelle des Assad-Regimes die Nationale Ko­alition der Syrischen Revolutions- und Oppositions­kräfte anerkannt.41

Menschenrechtliche Risiken

Den Gegenpol zur ordnungspolitisch geführten De­batte um die Vorteile einer restriktiven Rückkehr­politik bilden Stimmen aus der Zivilgesellschaft, die menschenrechtliche Bedenken anmelden bzw. kon­krete Rechtsverletzungen im Kontext von Abschiebungen anprangern. So kritisierte Amnesty Internatio­nal Rückführungen nach Afghanistan schon lange wegen der unzulänglichen Sicherheitslage vor Ort als völker­rechtswidrige Verstöße gegen das Non-Refoule­ment-Gebot.42 Das BMI begründete Abschiebungen mit dem Asyllagebericht des Auswärtigen Amtes, der auf regio­nale Unterschiede in der Sicherheitslage und auf Orte hinwies, »in denen die Lage trotz punktueller Sicher­heitsvorfälle vergleichsweise stabil ist«.43

Darüber hinaus beklagen die Flüchtlingsräte ein­zelner Bundesländer immer wieder unzumutbare Härten, wenn Familien getrennt werden, und weisen auf die erhöhte Suizidgefahr in Abschiebehaft hin.44 Ein weiteres Problem ist die Abschiebung er­krankter Menschen. Ende 2020 brachte das Deutsche Institut für Menschenrechte verfassungsrechtliche Bedenken zum Ausdruck, da in den letzten Jahren die diesbezüg­lichen Nachweispflichten verschärft worden sind.45 Die Bundesregierung hingegen kritisiert seit Jahren, medi­zinische Abschiebehindernisse würden zu häufig geltend gemacht und seien in manchen Fällen frei erfunden.46

Besonders umstritten sind Abschiebungen, durch die schon erreichte Integrationserfolge zunichte­gemacht und familiäre wie soziale Bindungen gekappt werden – in solchen Fällen manifestiert sich die Kri­tik oft in konkreten Protesten der Zivilgesellschaft.47

Die beiden hier skizzierten Lager arbeiten sich in der öffentlichen Debatte aneinander ab. Abschiebungsgegnerinnen und -gegner werfen der Regierung im Kontext von Bemühungen, die Rückführungszahlen zu erhöhen, eine »Anbiederung an Rassisten« vor bzw. beschuldigen sie, »rechten Scharfmachern das Wort [zu reden]«.48 Befürworterinnen und Befürworter einer restriktiveren Umsetzung der Ausreisepflicht verwahren sich gegen diese Vorwürfe und stellen die Argumente der Gegenseite als Produkt einer organisierten »Anti-Abschiebe-Industrie« dar.49

Entwicklungspolitische Angebote als Brückenschlag

Aus der Kontroverse um staatlich erzwungene Rück­kehr erklären sich die hohen Erwartungen, die in AVR-Programme gesetzt werden. Ungeachtet des oft­mals fragwürdigen Verständnisses von Freiwilligkeit, das ihnen zugrunde liegt, ermöglichen sie, die Aus­reisepflicht durchzusetzen, ohne physische Gewalt anzuwenden, und stehen für eine humanere Rück­kehrpolitik.50 Lange Zeit beschränkte sich die im Rah­men dieser Programme angebotene Unterstützung darauf, die Rückreise zu organisieren und zu finan­zieren – zuweilen ergänzt um eine finanzielle Start­hilfe im Herkunftsland. Seit einigen Jahren ist in vielen klassischen Zielländern ein Trend hin zu einer umfassenderen Reintegrationsunterstützung zu er­kennen, um Rückkehrzahlen zu steigern und einen »Drehtüreffekt« zu verhindern.51 In Zuge dessen enga­gieren sich auch entwicklungspolitische Akteure zunehmend in der Rückkehrförderung.52

Beispielhaft für diesen Trend ist das seit 2017 be­stehende Programm »Perspektive Heimat«, das auf eine gemeinsame Initiative des Bundesministeriums für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (BMZ) und des BMI zurückgeht. In den ersten vier Jahren war es mit einem Gesamtbudget von rund 450 Millionen Euro ausgestattet; umgesetzt wird es von der Deutschen Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit (GIZ) in dreizehn Ländern. Das Pro­gramm umfasst sowohl vorbereitende Beratungs- und Qualifizierungsangebote in Deutschland als auch Maß­nahmen zur beruflichen und sozialen Wiedereingliederung in den Herkunftsländern. Es soll die vorhandenen Angebote zur unterstützten Rückkehr um eine Reintegrationskomponente ergänzen und konzentriert sich laut BMZ auf die Länder, aus denen ein besonders hoher Anteil an ausreisepflichtigen Personen in Deutschland stammt und in denen die deutsche Entwicklungszusammenarbeit bereits aktiv ist. Lokale Beratungszentren in den Herkunftsländern informieren über Aus- und Weiterbildungsangebote sowie berufliche Chancen in der Region und unter­stützen beim Einstieg in den lokalen Arbeitsmarkt. Die in dem Programm enthaltenen Beratungsangebote stehen nicht nur Rückkehrenden, sondern allen Per­sonen in den jeweiligen Staaten offen.53

Insgesamt greift das Programm wichtige Befunde zu den Erfolgsbedingungen von Rückkehr auf, ins­besondere den Wert von preparedness (einer angemesse­nen mentalen und praktischen Vorbereitung auf die Rückkehr), den Bedarf an psychosozialer Unterstützung und die zentrale Bedeutung beruflicher Pers­pek­tiven im Herkunftsland.54 In diesem Sinne kann »Per­spektive Heimat« als gegenwärtige good practice im Bereich Rückkehrförderung verstanden werden. Aller­dings werden wissenschaftliche Erkenntnisse nur selek­tiv berücksichtigt: Vernachlässigt wird der wesent­liche Befund, dass die individuelle Unterstützung von Rückkehrenden meist nicht ausreicht, sondern dass andere Faktoren für das Gelingen der Reintegration ausschlaggebend sind, nämlich zum einen die Frei­willigkeit der Rückkehrentscheidung, zum anderen strukturelle Aspekte wie politische Stabilität und för­der­liche wirtschaftliche Bedingungen im Herkunfts­land.55

Diese konzeptionelle Lücke können die bisher im Rahmen von »Perspektive Heimat« umgesetzten struk­turbildenden Maßnahmen nicht schließen; der Fokus der Maßnahmen und ihrer Erfolgsmessung liegt ganz klar auf individueller Unterstützung. Auch folgte der ursprüngliche Impuls, das Programm aufzulegen, keiner genuin entwicklungspolitischen Motivation, sondern dem Anliegen der Regierung, die Rückkehrzahlen zu erhöhen.56 Hierauf gründet der Vorwurf, BMZ und GIZ ließen sich durch »Perspektive Heimat« für die Erfüllung ordnungspolitischer Ziele instrumentalisieren, was letztlich das Risiko berge, dass die gesamte deutsche Entwicklungszusammenarbeit an Glaubwürdigkeit verliere.57

Für politische Entscheidungsträgerinnen und ‑trä­ger, die sich in der oben skizzierten polarisierten De­batte bewegen, bietet das Engagement entwicklungspolitischer Akteure im Bereich Rückkehr und Re­integra­tion dennoch einen immensen Mehrwert.58

Die Beschränkung auf das »Wie« von Rückkehr trägt dazu bei, dass rückkehrpolitische Ziele über diejenigen anderer Politikfelder gestellt werden.

Indem sie den Fokus auf Reintegration und mögliche positive Entwicklungswirkungen von Rückkehr legen, erlau­ben entwicklungspolitische Maßnahmen einen rheto­rischen Brückenschlag zwischen ordnungs­politisch und menschenrechtlich begründeten Dis­kursen zur Rückkehr abgelehnter Asylsuchender und irregu­lärer Migrantinnen und Migranten. In der prak­tischen Umsetzung lässt sich die Angriffsfläche für öffent­liche Proteste dadurch mindern, dass die Härten erzwungener Rückkehr abgefedert werden.

Im Ergebnis lenken entwicklungspolitisch flankierte Reintegrationsangebote den Blick auf die Unterstützungsbedarfe einzelner Rückkehrerinnen und Rück­kehrer, hinterfragen dabei jedoch nicht den hohen politischen Stellenwert, den staatlich unterstützte oder erzwungene Rückkehr derzeit hat. Diese Beschrän­kung der Debatte auf das »Wie« von Rückkehr trägt dazu bei, dass rückkehrpolitische Ziele immer deut­licher über diejenigen anderer Politikfelder gestellt werden – ein Phänomen, das ebenso auf europäischer Ebene zu beobachten ist.

Entwicklungen auf europäischer Ebene

Der große politische Stellenwert, den das Thema Rückkehr in vielen EU-Mitgliedstaaten einnimmt, schlägt sich auf europäischer Ebene sowohl in Form von Gesetzgebung nieder als auch in einer Vielzahl umsetzungsorientierter Aktivitäten und Reformen. Grafik 5 (s. Seite 24f.) gibt einen Überblick über die rückkehrpolitischen Entwicklungen auf EU-Ebene. Diese Gesamtschau zeigt, dass Bemühungen um eine Erhöhung der Rückkehrzahlen zwar ein kontinuier­liches Element der EU-Migrationspolitik der letzten 20 Jahre darstellen, seit 2015 aber deutlich intensiviert worden sind.

Rückkehrpolitik als Nebenschauplatz (1999–2007)

Mit dem Inkrafttreten des Vertrags von Amsterdam 1999 erlangte die EU supranationale Entscheidungskompetenzen in der Asyl- und Migrationspolitik – und damit auch das Recht, eigene Rückübernahmeabkommen mit Drittstaaten abzuschließen.59 Einige frühe Rechtsakte regelten die gegenseitige Anerkennung von Rückführungsentscheidungen zwischen EU-Mitglied­staaten sowie die technische Zusammenarbeit bei Sammelflügen.60 Mitte der 2000er Jahre zeichneten sich dann zwei kontinuierliche Betätigungs­felder der EU in der Rückkehrpolitik ab: zum einen die Aushandlung rückkehrspezifischer Abkom­men mit einzelnen Partnerländern, zum anderen das En­gage­ment der EU-Grenzschutzagentur Frontex in der praktischen Umsetzung von Rückführungen.

Der Abschluss gemeinsamer EU-Rückübernahme­abkommen sollte sukzessive den bestehenden Flicken­teppich bilateraler Vereinbarungen ersetzen und dadurch die Rückkehrpolitik innerhalb der EU effek­tiver und konsistenter machen.61 Die ersten Frontex-Sammelabschiebeflüge entlasteten einzelne Mitgliedstaaten zwar nur minimal, symbolisierten aber trotz­dem die Handlungsfähigkeit der oft als bürokratisch und praxisfern kritisierten EU. Parallel zu diesen rück­kehrpolitischen Aktivitäten verhandelten die Staats- und Regierungschefs erstmals einen politischen Rah­men für die Ausgestaltung der externen EU-Migrations­politik. Das Ergebnis – der 2005 beschlossene Gesamt­ansatz Migration (GAM) – erwähnt die wirksame Umsetzung von Rückübernahmeverpflichtungen als mögliches Betätigungsfeld für die EU, wobei es auf das im Jahr 2000 verabschiedete Cotonou-Abkommen verweist. Gleichzeitig verdeutlicht der GAM, dass das Thema Rückkehr zu diesem Zeitpunkt nicht im Zent­rum der Debatte um die migrationspolitische Zusam­menarbeit mit Drittstaaten stand.62

Grafik 5

Quellen oberer Zeitstrahl: S. Anhang, Seite 43; Quelle unterer Zeitstrahl: Eigene Zusammenstellung.

Stärkung der EU-internen Zusammen­arbeit (2008–2014)

Die 2008 verabschiedete Richtlinie über gemeinsame Normen und Verfahren in den Mitgliedstaaten zur Rück­führung sich illegal aufhaltender Drittstaatsangehöriger (»Rückführungsrichtlinie«) ist der zentrale Referenzrahmen für die Ausgestaltung rückkehrpolitischer Maßnahmen in einzelnen EU-Mitglied­staaten.63 Die Richtlinie zielt darauf ab, die Maßnahmen zur Aufenthaltsbeendigung und zur Umsetzung von Rückführungen zu harmonisieren, unter anderem was die Gründe für und die Bedingungen von Abschiebehaft betrifft, außerdem den Zugang zu Rechtsbehelfen und die Verhältnismäßigkeit der Maßnahmen, die angewandt werden, um eine Ab­schiebung durchzusetzen. Jenseits der Bestimmung, dass freiwillige Rückkehr generell der erzwungenen Rückführung vorzuziehen ist, spiegelt die Richtlinie in vielerlei Hinsicht die restriktiven Präferenzen der Mitgliedstaaten wider.64

Gekoppelt an die Verabschiedung der Rückführungsrichtlinie war die Freigabe der Gelder aus dem neu eingerichteten EU-Rückkehrfonds.65 Dieser für den Zeitraum 2008–2013 mit 676 Millionen Euro ausgestattete Fonds sollte die Mitgliedstaaten dabei unterstützen, ihr Rückkehrmanagement effektiver zu gestalten.66 In der Folge arbeiteten die EU-Staaten ver­stärkt daran, Synergien in der operativen Zusammenarbeit und in den Verhandlungen mit Drittstaaten zu schaffen. So wuchs die Zahl der von Frontex durch­geführten Abschiebungen zwischen 2008 und 2010 um 150 Prozent. Zudem wurde ab 2011 eine Reihe zwischenstaatlicher Netzwerke zum Erfahrungs­austausch und zur verbesserten operativen Kooperation gegründet: die European Integrated Return Manage­ment Initiative (EURINT), das European Return Liaison Officers Network (EURLO) und das European Reinte­gration Network (ERIN), das 2018 in das Euro­pean Return and Reintegration Network (ERRIN) überging.

Parallel hierzu schloss die EU weitere Rückübernahmeabkommen ab, mit Kap Verde (2014) erstmals auch mit einem afrikanischen Staat.67 Der Gesamt­ansatz Migration und Mobilität (GAMM) von 2011, der den GAM abgelöst hat, kann dennoch zumindest in Teilen als Reaktion auf das Scheitern der EU gelesen werden, Rückübernahmeabkommen mit den Haupt­herkunftsländern abgelehnter Asylsuchender oder irregulärer Migranten und Migrantinnen zu verein­baren.68 Indem der GAMM eine wirksame Rückkehrpolitik als Vorbedingung für den Ausbau von legaler Migration und Mobilität formulierte, bildete er die zunehmende Bedeutung von Rückführung und Rück­übernahme in der externen EU-Migrationspolitik ab.69 Im Budget des neu eingerichteten Asyl-, Migrations- und Integrationsfonds (AMIF) für die Jahre 2014–2020 wurden 806 Millionen Euro für den Bereich Rückkehr eingeplant – also jährliche Mittel in einer ähnlichen Größenordnung wie in der vorherigen Budgetperiode.70

Rückkehrpolitik als Dreh- und Angel­punkt der EU-Migrations- und -Asylpolitik (seit 2015)

Das Jahr 2015 stellte für die Rückkehrpolitik der EU eine Zäsur dar. Schon vor den als »europäische Flücht­lingskrise« bezeichneten Ereignissen ab September 2015 reagierte die EU-Kommission mit der Europäischen Migrationsagenda auf die steigende Zahl an irregulären Grenzübertritten und Asylgesuchen. Dieses neue Rahmenprogramm misst im Vergleich zu seinen Vorgängern GAM und GAMM der Rückkehr irregulärer Migrantinnen und Migranten einen deut­lich größeren Stellenwert bei. Begründet wurde dies unter anderem mit den niedrigen Rückkehrzahlen und dem Argument, das daraus ersichtliche erheb­liche Vollzugsdefizit bei Rückführungen sei Anreiz für eine irreguläre Einreise in die EU.71

Die Quantifizierung der Rückführungsergebnisse durch eine jährlich berechnete Rückkehrrate avan­cierte daraufhin zu einem der fünf key performance indicators (bzw. einem von nur zwei migrationsbezo­genen Kernindikatoren), mit denen die Arbeit der General­direktion Migration und Inneres über die folgenden fünf Jahre beurteilt werden sollte.72 Ziel war es, die Rate bis 2020 im Vergleich zur baseline von 40 Prozent im Jahr 2014 signifikant zu erhöhen.73 Um dies zu erreichen und um auf den öffentlichen Druck zu reagieren, unter dem die Regierungen wichtiger Zielländer wie Deutschland standen, kam es in den folgenden Jahren zu weitreichenden Änderungen in der internen und externen Dimension der EU-Rück­kehrpolitik.

Entwicklungen in der internen Dimension

Um die Mitgliedstaaten bei der Durchsetzung der Ausreisepflicht zu unterstützen, publizierte die EU-Kommission im September 2015 einen Aktionsplan zu Rückkehr.74 Als restriktive Auslegung der Rück­führungsrichtlinie konzipiert, sollte er die Rückkehrrate in der EU kurz- und mittelfristig steigern.75 Dabei gilt freiwillige Rückkehr als bevorzugte Option, wird in der Umsetzung aber eng mit erzwungener Rück­füh­rung verknüpft: »the success of voluntary return schemes […] depends on how credible the prospect of forced return is«.76 Vor dem Hintergrund der großen Zuwanderungszahlen in der zweiten Jahreshälfte 2015 und im Jahr 2016 und weil kaum Fortschritte bei der Erhöhung der Rückkehrrate erzielt wurden (vgl. Gra­fik 3, S. 12), veröffentlichte die EU-Kommis­sion schon zwei Jahre später eine überarbeitete Ver­sion ihres Rückkehr-Aktionsplans, ergänzt um ein Handbuch mit praktischen Anleitungen, wie die Ausreisepflicht effektiv umgesetzt werden könnte. Zeitgleich stellte sie bis 2020 zusätzliche 200 Millionen Euro für rück­kehrbezogene Aktivitäten zur Verfügung.77 Im Rah­men der seit 2016 andauernden Bemühungen um eine Reform des Gemeinsamen Europäischen Asylsystems legte die Kommission auch eine Neufassung der Rück­führungsrichtlinie vor, die darauf abzielt, die unter­schiedlichen nationalen Angebote zur Unterstützung von Rückkehr zu harmonisieren und die Fluchtgefahr vor Abschiebungen zu verringern.78

Parallel dazu einigten sich der Europäische Rat und das Europäische Parlament darauf, Frontex perso­nell und finanziell auszubauen und die Agentur mit zusätz­lichen Befugnissen in der Organisation, Koordi­nie­rung und Umsetzung von Rückführungen auszu­statten. Im Sinne eines integrierten Systems der Rück­kehr­verwaltung wurde innerhalb der Agentur das Euro­pean Centre for Returns geschaffen.79 Daraufhin ver­vierfachte sich die Zahl der Rückführungen, die diese jährlich vornahm, von 2015 auf 2017. In einer 2019 verabschiedeten Verordnung zum Ausbau von Frontex wurde dem Aspekt Rückkehr noch größere Bedeutung zugesprochen, als er zuvor schon hatte; Rück­kehr ist nun neben »Grenzaktionen« eines der beiden primären Betätigungsfelder der Agentur.80 Für die Budgetperiode 2021–2027 avisierte diese die Um­setzung von 50.000 Rückführungen pro Jahr.81 Um die praktische Zusammenarbeit der Mitglied­staaten im Bereich Rückkehr zu stärken, entschied die Kommission, zudem die bestehenden zwischenstaatlichen Netzwerke EURINT, EURLO und ERRIN schritt­weise in Frontex zu überführen, was bis 2022 abge­schlossen sein soll.82

Der im September 2020 von der EU-Kommission präsentierte Vorschlag für ein neues Migrations- und Asylpaket strebt eine institutionelle Konsoli­die­rung der europäischen Rückkehrpolitik an. Er um­fasst eine Reihe zentraler Elemente, die die inner­europäische Kooperation verbessern sollen, darunter die Bestellung eines EU-Rückkehrkoordinators oder einer -koor­dinatorin, die Einrichtung eines hochrangi­gen Rück­kehr-Netzwerks und die Zusammenlegung von Asyl- und Rückführungsverfahren an den Außen­grenzen.83 Die wohl prominenteste rückkehrbezogene Kom­ponente des Kommissionsvorschlags sieht soge­nannte »Rückführungspatenschaften« vor. Dies eröff­net den EU-Mitgliedstaaten die Op­tion, ihren Beitrag zur EU-Verantwortungsteilung beim Flüchtlingsschutz allein dadurch abzugelten, dass sie sich bei der Umsetzung von Rückkehr engagieren. Damit deutet der Vorschlag die Rückführung abgelehnter Asyl­suchender in einen Akt europäischer Solidarität um. Dies zeigt, dass die EU-Kommission einen prominenten und dauerhaften Fokus auf Rückkehr für un­ab­dingbar hält, um das Gemeinsame Europäische Asylsystem zu reformieren.84 Hiermit hat die poli­tische Kopplung von Flüchtlingsschutz und Rückkehrförderung eine neue Qualität erreicht.

Entwicklungen in der externen Dimension

Reformen der internen Dimension allein genügen nicht, um die Rückkehrrate zu erhöhen – entscheidend ist in vielen Fällen der politische Wille der Regie­rungen von Herkunftsstaaten, die Rückführung ihrer eigenen Staatsangehörigen zu akzeptieren. Ungeachtet der fortdauernden Bemühungen der EU, Rückübernahmeabkommen mit wichtigen Herkunfts­ländern abzuschließen, spiegelt der 2016 von der Kommission vorgelegte Partnerschaftsrahmen im Kon­text der Europäischen Migrationsagenda die Ein­sicht wider, dass es anderer Formate und zusätzlicher Anreize bedarf, damit die Regierungen in der Praxis kooperieren. Dieses Rahmenwerk bietet die Grund­lage für die Vereinbarung sogenannter Migrationspartnerschaften mit Drittstaaten und verfolgt eine dreifache Zielsetzung: (1) Menschenleben im Mittel­meer zu retten, (2) die Rückkehrquote in die Herkunfts- und Transitländer zu steigern und (3) Migrantinnen und Migranten ebenso wie Flüchtlingen einen Ver­bleib nahe ihres Heimatortes zu ermöglichen und sie von dem Versuch abzuhalten, auf gefährlichem Weg nach Europa zu gelangen.85 Noch im gleichen Jahr wurden Migrationspartnerschaften mit Äthiopien, Mali, Niger, Nigeria und Senegal abgeschlossen. Sie beinhalten nicht die Aussicht auf einen Ausbau lega­ler Zuwanderungswege, sondern nutzen den Einfluss anderer Politikfelder und Instrumente taktisch – beispielsweise aus den Bereichen Entwicklungs­zusammen­arbeit, Handel, Energie oder Sicherheit –, um die oben genannten Ziele inklusive einer Erhö­hung der Rückkehrzahlen zu erreichen.86

Dieser Ansatz, Anreize und Sanktionen in anderen Politikfeldern im Sinne einer Hebelwirkung einzu­setzen, um die Zusammenarbeit bei der Rückkehr zu intensivieren, hat in den vergangenen Jahren Nieder­schlag gefunden in einer Reihe von EU-Instrumenten jenseits der Migrationspartnerschaften. Besonders erwähnenswert sind in diesem Zusammenhang (1) der 2020 verabschiedete neue Schengen-Visakodex, der mithilfe eines jährlichen Überprüfungsmechanismus gute Kooperation bei der Rückübernahme belohnen und mangelnde Kooperation in dieser Frage sanktionieren soll; (2) die Ende 2020 erlangte politische Eini­gung über das neue EU-Finanzierungsinstrument für Nachbarschaft, Entwicklungszusammenarbeit und internationale Zusammenarbeit (Neighbourhood, Development and International Cooperation Instru­ment, NDICI), das den Weg öffnet für negative Kon­ditionalisierung von Entwicklungszusammenarbeit hinsichtlich der Rückkehrkooperation der Partnerländer; (3) das Anfang 2021 fertig verhandelte Coto­nou-Folgeabkommen, das die schon im Vorgänger­abkommen eingeschriebene Verpflichtung zur Rück­übernahme eigener Staatsangehöriger noch einmal bekräftigt und die Vereinbarung enthält, zügige Iden­ti­fizierungsverfahren zu gewährleisten und geeignete Reisedokumente auszustellen.87

Parallel hierzu ist die EU-Kommission seit 2016 dazu übergegangen, informelle, juristisch nicht bin­dende Übereinkünfte mit wichtigen Herkunfts­ländern auszuhandeln, die von ihrem Gehalt her formellen Rückübernahmeabkommen ähneln,88 dabei aber mehr Flexibilität und Verhandlungsspielraum bieten, beispielsweise wenn es um die Klausel zu Drittstaatsangehörigen geht: Solche Klauseln sehen vor, dass das Partnerland auch Migrantinnen und Migranten anderer Nationalität zurücknimmt, die sich im Transit befanden. Die EU-Mitglied­staaten bestehen darauf, in offiziellen EU-Rückübernahme­abkommen diese besonders umstrittene Klausel beizubehalten. Dagegen hat die EU-Kommission bei der Aushandlung informeller Übereinkünfte mehr Spielraum, von Standardtexten abzuweichen und flexibel zu agieren.89 Neben den existierenden 18 offi­ziellen Rückübernahmeabkommen gibt es inzwischen sechs informelle Instrumente, die auf praktische Fort­schritte bei der Zusammenarbeit mit Herkunfts­län­dern abzielen – neben der ersten und wohl bekanntesten Vereinbarung mit Afghanistan (dem »Joint Way Forward« von 2016) zählen hierzu Übereinkünfte mit Äthiopien, Bangladesch, der Côte d’Ivoire, Gambia und Guinea. Abgesehen von diesen formellen und informellen Übereinkommen der EU mit Partner­ländern nutzen die einzelnen Mitgliedstaaten weiter­hin bilaterale Kanäle, um ihre rückkehrpolitischen Ziele zu erreichen.90

Die große Bedeutung des Themas Rückkehr in der EU-Migrationspolitik zeigt sich auch in der Budget­planung der EU.

Jenseits dieser unterschiedlichen Ansätze, Regierungen zur Rückübernahme ihrer eigenen Staats­angehörigen zu bewegen, verstärkt die EU ihr Engagement bezüglich Reintegration. Im Rahmen ihres Vor­schlags für ein neues Asyl- und Migrationspaket legte die Kommission eine Defizitanalyse der bishe­ri­gen Aktivitäten im Bereich freiwillige Rückkehr und Re­integration vor.91 Die im April 2021 veröffentlichte EU-Strategie für freiwillige Rückkehr und Wieder­eingliederung strebt an, das Potential von AVR(R)-Pro­grammen zur Erhöhung der Rückkehrzahlen besser auszuschöpfen.92 Die zentrale Rolle, die Frontex bei der Umsetzung dieser Strategie zugewiesen wird, wirft allerdings die Frage auf, wie freiwillige und erzwungene Rückkehr gegeneinander abgegrenzt werden können und welchen Rechenschaftspflichten die EU-Grenzschutzagentur unterliegen soll.93

Die in diesem Abschnitt dargestellte große Bedeutung des Themas Rückkehr in der internen und exter­nen Dimension der EU-Migrationspolitik manifestiert sich auch in der Budgetplanung der EU. Der neue Asyl- und Migrationsfonds für die Jahre 2021–2027 um­fasst 9,882 Milliarden Euro; hiervon sollen 2,195 Mil­liarden Euro dafür eingesetzt werden, irreguläre Mig­ration zu mindern und Rückkehr zu fördern – ein Vielfaches der hierfür in der vorherigen Budgetperiode zur Verfügung stehenden Mittel.94

Die Gesamtschau der rückkehrpolitischen Entwicklungen auf EU-Ebene zeigt, dass dieses schon seit Anfang der 2000er Jahre etablierte Politikfeld seit 2015 von besonders dynamischen Entwicklungen geprägt ist. Die Vielzahl der rückkehrbezogenen Policy-Aktivitäten und der hohe Stellenwert von Rück­kehr im Kontext des neuen Migrations- und Asyl­pakets der EU erklären sich zumindest zum Teil dar­aus, dass verstärkte rückkehrpolitische Bemühungen deutlich konsensfähiger sind als andere migrations- und flücht­lingspolitische Vorhaben, zum Beispiel die Entwicklung eines EU-weiten Verteilungsschlüssels für Asyl­suchende. Rückkehr bildet also in mancher Hinsicht den kleinsten gemeinsamen Nenner in den Verhandlungen um die seit Jahren ausstehende Re­form des Gemeinsamen Europäischen Asylsystems.

Allerdings haben die zahlreichen neuen Instrumente und gesetzgeberischen Vorschläge im Bereich Rückkehrförderung bisher nicht die erhofften Ergeb­nisse geliefert: Die von der EU-Kommission zur Mess­latte des Erfolgs erhobene Rückkehrrate sinkt, anstatt zu steigen. Gleichzeitig führt die Fokussierung auf eine Erhöhung der Rückkehrzahlen dazu, dass die poli­tische Debatte auf Fragen der Effizienz verengt wird. Die Auswirkungen der entsprechenden Maß­nahmen auf andere Politikfelder geraten dabei aus dem Blick. Das folgende Kapitel wendet sich möglichen Ziel­konflikten im Bereich Rückkehrförderung zu.

Risiken und Nebenwirkungen

Die Bemühungen der EU und ihrer Mitgliedstaaten, irreguläre Migrantinnen und Migranten sowie Asyl­suchende zur Rückkehr zu bewegen, haben nicht nur Auswirkungen auf die Betroffenen, sondern vor allem auch auf die Transit- und Herkunftsländer. Während sich politikberatende Papiere nach wie vor auf die effizientere und humanere Umsetzung von Rückkehr­politik konzentrieren, beschäftigen sich empiri­sche Untersuchungen aus dem akademischen Raum zu­neh­mend mit den gesellschaftlichen und politischen Folgen der Priorisierung von Rückkehr. Viele dieser Beiträge thematisieren das Spannungsverhältnis zwischen rückkehrpolitischen Zielsetzungen und denen anderer Politikfelder, insbesondere im Hin­blick auf die Zusammenarbeit zwischen europäischen und afrikanischen Staaten. Bisher wurde jedoch nir­gends versucht, diese meist aus einzelnen Länder­fallstudien gewonnenen Erkenntnisse zusammen­zuführen und zu ordnen.

In diesem Kapitel wird unterschieden zwischen den entwicklungs-, außen- und sicherheitspolitischen Implikationen der derzeitigen Ausgestaltung deut­scher und europäischer Rückkehrpolitik. Diese Unter­scheidung ist nicht trennscharf, bietet aber einen ersten systematischen Überblick über die negativen Folgewirkungen, die rückkehrpolitische Bemühungen in anderen Politikbereichen haben können. Dabei gilt es zu berücksichtigen, dass nicht alle Zielkonflikte in allen Ländern auftreten, sondern stark vom jeweiligen Kontext abhängig sind. Mögliche positive (Ent­wick­lungs-)Wirkungen von Rückkehr ergeben sich meis­tens in der Folge genuin freiwilliger Rückkehr ohne direkten oder indirekten Zwang; daher stehen sie hier nicht im Fokus.

Entwicklungspolitische Zielkonflikte

Die deutsche und europäische Entwicklungspolitik hat sich verpflichtet, eine Reihe zentraler internationaler Übereinkünfte umzusetzen, allen voran die Agenda 2030 und ihre 17 Ziele für nachhaltige Ent­wicklung (Sustainable Development Goals, SDGs) sowie die Erklärung von Paris über die Wirksamkeit der Entwicklungszusammenarbeit,95 die auf den Prinzipien Eigenverantwortung, Partnerausrichtung, Harmonisierung, Ergebnisorientierung und gegen­seitige Rechenschaftspflicht basiert.96 Das rückkehrpolitische Engagement der deutschen Entwicklungszusammenarbeit wird bisweilen mit dem Verweis auf SDG 10.7 begründet, das eine planvolle und gut gesteuerte Migrationspolitik anstrebt. Führt man sich allerdings die in dem Motto »leave no one behind« enthaltenen Kernziele vor Augen – Armut zu ver­rin­gern und benachteiligte Gruppen zu unterstützen –, wird deutlich, dass eine solche Bezugnahme dem Geist der Agenda 2030 nicht gerecht wird. Die Erklä­rung von Paris wiederum plädiert dafür, EZ-Maß­nahmen stärker an den Prioritäten der Partnerländer auszurichten, und zu diesen Prioritäten gehört in der Regel nicht die Rückübernahme abgelehnter Asyl­suchender und irregulärer Migrantinnen und Migranten.

Schwächung entwicklungspolitischer Prinzipien auf europäischer Ebene

Die im Zuge der Priorisierung rückkehrpolitischer Ziel­setzungen von europäischer Seite angewandten Stra­tegien der Informalisierung und Konditionalisierung führen zu Widersprüchen mit entwicklungspolitischen Grundsätzen und drohen diese zu schwächen.

Aus Furcht vor Kritik der eigenen Bevölkerung verweigern die Regierungen vieler Herkunftsländer den Abschluss eines rechtlich verbindlichen Rückübernahmeabkommens. Diesen Vorbehalten begeg­nete die EU in den letzten fünf Jahren zunehmend mit der Strategie, auf informelle, rechtlich nicht bin­dende Vereinbarungen auszuweichen.97 Diese Heran­gehensweise ist nicht neu, sondern schreibt eine Ten­denz fort, die in den bilateralen Rückübernahme­verhandlungen zwischen EU-Mitgliedstaaten und den Hauptherkunftsländern irregulärer Migration seit einigen Jahren besteht.98

Die zunehmende Priorisierung rückkehrpolitischer Ziele durchdringt immer stärker andere Politikbereiche, in erster Linie die Entwicklungszusammenarbeit.

Ungeachtet der Tatsache, dass sich die Inhalte in­formeller Rückübernahmevereinbarungen oft weit­gehend mit denen offizieller Rückübernahmeabkom­men decken, sind Erstere für die Regierungen der Herkunftsländer in der Regel leichter zu akzeptieren, da sie öffentlichkeitsfern verhandelt werden können und keiner demokratischen Kontrolle unterliegen.99 Für die EU hat diese Art von soft law den Vorteil, dass weniger gesetzgeberische Hürden zu überwinden sind und sie so in einer Krisensituation Einsatz signalisieren und den Erwartungen entsprechen kann, schnell und effektiv zu reagieren.100 Gleichzeitig birgt diese Strategie das Risiko, Transparenz und demokratische Rechenschaftspflicht in Herkunftsländern – zentrale Bestandteile guter Regierungsführung – zu untergraben. Die Art und Weise, wie verhandelt wird, um zu diesen Vereinbarungen zu gelangen, macht es Öffentlichkeit und Legislative unmöglich, ihre Kont­roll­funktion auszuüben und beispielsweise auf prob­lematische Regelungen hinzuweisen, geschweige denn ihre Umsetzung kritisch zu begleiten und zu prüfen. Im Ergebnis sinkt das Vertrauen in den Staat.101

Weder rechtlich bindende Abkommen noch informelle Übereinkünfte garantieren für sich genommen eine funktionierende rückkehrpolitische Zu­sammenarbeit. Die EU nutzt deshalb zunehmend andere Politikbereiche, um kooperatives Verhalten hinsichtlich Rückübernahme zu belohnen bzw. unkooperatives zu sanktionieren. Auch dieses Vor­gehen ist in der Sache nicht neu – bereits in der Vergangenheit hat die EU Anreize für den Abschluss von Rückübernahmeabkommen gesetzt.102 Bis 2015 waren diese aber weitgehend auf Visaliberalisierungen bzw. auf das Versprechen legaler Zuwanderungs­wege beschränkt.

Seitdem führt die zunehmende Priorisierung rück­kehrpolitischer Zielsetzungen zu einer Ausweitung dieser Strategie und durchdringt immer stärker andere Politikfelder, in erster Linie die Entwicklungszusammenarbeit. Diese als more for more bezeichnete Heran­gehensweise wird zum Beispiel erkennbar in der Ausgestaltung der seit 2016 mit wichtigen Herkunftsländern abgeschlossenen Migrationspartnerschaften ebenso wie in der Verteilung von Geldern aus dem 2015 eingerichteten Nothilfe-Treuhandfonds der EU für Afrika.103

Das eher auf Sanktionen als auf Anreizen basierende Gegenstück zu diesem Ansatz (less for less) ist ins­besondere in entwicklungspolitischen Kreisen äußerst umstritten.104 Dennoch wird es immer häufi­ger ein­gesetzt: Nicht nur der neue Schengen-Visa­kodex be­inhaltet explizit die Möglichkeit von Sanktionen; durch die Ausgestaltung von NDICI ist die Option einer nega­tiven Konditionalisierung von EZ-Mitteln in Reaktion auf mangelnde Kooperation bei der Rückübernahme nun offiziell in das entwicklungspolitische Portfolio der EU eingeschrieben. Der Kommissionsentwurf für ein neues Migrations- und Asylpaket der EU bekräftigt die strategische Nutzung von Hebeln aus anderen Politik­feldern, die Drittstaaten dazu bringen sollen, beim Thema Rückübernahme zu kooperieren.105 Die Erfolgs­aussichten dieses Ansatzes sind zweifelhaft.106 Zugleich ist er mit sehr realen entwicklungspolitischen Risiken verbunden: Werden EZ-Mittel nicht primär gemäß den Zielen der Agenda 2030 verwandt, sondern stattdessen klar interessengeleitet, kann dies negative Auswirkungen gerade auf längerfristig ange­legte Ansätze und Projekte haben, für die Vertrauen und Legitimität aus Sicht der Partner eine Erfolgs­bedingung sind. Klafft die Lücke zwischen normativem Anspruch und interessengeleiteter Umsetzung zu weit auseinander, droht dies die Entwicklungs­zusammenarbeit insgesamt zu delegitimieren.

Darüber hinaus widerspricht ein auf Sanktionen beruhendes Vorgehen dem entwicklungspolitischen Prinzip partnerschaftlicher Zusammenarbeit. So ist etwa Afghanistan maßgeblich auf Finanzhilfen der EU angewiesen. Die implizite Androhung der EU, diese zu kürzen, war ausschlaggebend dafür, dass die afghanische Regierung 2016 der »Joint Way Forward« genannten Vereinbarung zu einer verbesserten Zu­sam­menarbeit bei Rückführungen zugestimmt hat.107 Eine unter solchen Bedingungen zustande gekommene Kooperation untergräbt die Idee einer Partnerschaft auf Augenhöhe. Dies bleibt nicht ohne Folge­wirkung: Entpuppt sich das EZ-Prinzip der Part­nerschaftlichkeit als leere Formel, kann die Wirksam­keit und Nach­haltigkeit von Entwicklungszusammen­arbeit schwe­ren Schaden nehmen.

Legitimierung autoritärer Regime

Für die externe EU-Migrationspolitik gilt, dass Koope­rationsmuster gerade seitens autoritär regierter Part­nerländer von den Machterhaltungsinteressen und Legitimationsstrategien der jeweiligen Eliten geprägt sind.108 Gleichzeitig sind autoritäre Regime wegen ihrer größeren Unabhängigkeit vom Willen der Wäh­lerinnen und Wähler eher als demokratisch gewählte Regierungen in der Lage, auch innenpolitisch un­populäre Kooperationen im Bereich Rückkehr einzu­gehen. Dies spiegelt sich in den Reiseaktivitäten der deutschen Bundesregierung seit 2016 wider: Die klare Priorisierung einer Erhöhung der Rückkehrzahlen hatte zur Folge, dass deutsche Delegationen wiederholt einige kleinere autoritär regierte Staaten wie Guinea und Guinea-Bissau besuchten, die zuvor nicht im Fokus der deutschen Außenpolitik standen. Dies sollte den von Deutsch­land initiierten rückkehrpolitischen Verhandlungen Nachdruck verleihen. Mali109 und Niger erlebten im Zuge der Bemühungen um eine Umsetzung der Europäischen Migrationsagenda inklusive der darin enthaltenen rückkehrspezifischen Ziele ebenfalls deutlich mehr hochrangige Staats­besuche von europäischer Seite.110 Das offensichtliche Werben um die Kooperation der jeweiligen Regierungen wertet deren internationales Ansehen auf und stärkt sie auf diese Weise.

Europäische Regierungen befinden sich daher in dem Zwiespalt, einerseits rückkehrpolitische Zusam­menarbeit intensivieren zu wollen, andererseits auto­ritäre Regime eben dadurch zu legitimieren. Dieses Problem zeigt sich auch bei den Diskussionen um den Ende 2020 nicht verlängerten generellen Abschiebestopp von Deutschland nach Syrien. Während das BMI argumentiert, zumindest die mögliche Abschiebung von Gefährdern und Straftätern solle geprüft werden, verweisen Gegnerinnen und Gegner dieser Pläne darauf, dass aufgrund der vom Regime al-Assads verübten Menschenrechtsverletzungen keine diplo­matischen Beziehungen bestünden.111

Außenpolitische Zielkonflikte

Die deutsche und europäische Außenpolitik beansprucht für sich, sich weltweit für Frieden und Sicher­heit zu engagieren. Ferner möchte sie beitragen zu Krisenprävention, Stabilisierung, Konfliktnachsorge, humanitärer Hilfe, der Förderung von demokratischen und rechtsstaatlichen Grundsätzen sowie von Menschenrechten. Einzelne interessengeleitete Anlie­gen sollen dabei immer mit diesen übergreifenden Zielsetzungen abgeglichen und auf mögliches Kon­fliktpotential hin geprüft werden.112 Empirische Untersuchungen in Drittstaaten ebenso wie Gespräche mit deutschen Entscheidungsträgerinnen und ‑trägern weisen jedoch darauf hin, dass dies wegen der starken innenpolitischen Priorisierung von Rückkehr in den vergangenen Jahren nicht immer der Fall war. Nicht nur, dass es Verletzungen des Non-Refoulement-Gebots durch Drittstaaten im Kontext sogenannter Kettenabschiebungen gab und eine allgemeine Schwer­punkt­verschiebung in außenpolitischen Ver­handlungen zugunsten rückkehrpolitischer Ziele stattgefunden hat – insbesondere steht die aktuelle Rückkehrpolitik im Konflikt zu dem außenpolitischen Anspruch, fragile Staaten zu stabilisieren bzw. demokratische Regime zu konsolidieren.

Verletzung des Non-Refoulement-Gebots

Einer der größten Streitpunkte bei der Vereinbarung von Rückübernahmeabkommen ist die Forderung von europäischer Seite, dass sich die darin enthaltenen Verpflichtungen nicht nur auf die Rückübernahme von Staatsangehörigen des Partnerlandes beziehen, sondern auch auf Drittstaatsangehörige, die über das jeweilige Land eingereist sind. In manchen Fällen scheitern die Verhandlungen an dieser Klau­sel.113 Hat sich die EU bzw. ein einzelner EU-Mitglied­staat mit dieser Forderung durchgesetzt, kann dies eine Kettenreaktion erzwungener Rückführungen auslösen, deren Rechtmäßigkeit fraglich ist und die mit menschenrechtlichen Risiken für die betroffenen Menschen verbunden sind. Ein Beispiel ist das Rück­übernahmeabkommen zwischen Spanien und Maure­tanien, in dessen Folge andere Westafrikanerinnen und -afrikaner an der mauretanischen Grenze zu Mali oder Senegal praktisch ausgesetzt wurden.114 Laut Medienberichten geschah dies trotz Warnungen von UNHCR, weite Landesteile Malis seien unsicher, und ungeachtet der Hinweise der IOM, manche Asyl­suchende hätten keine Gelegenheit gehabt, einen Antrag auf Asyl zu stellen.115

An anderen EU-Außengrenzen werden ähnliche Vorwürfe laut: So sollen aus der EU bzw. aus Grie­chen­land in die Türkei rückgeführte Drittstaatsangehörige in sogenannten Kettenabschiebungen in ihre Herkunftsländer zurückgebracht worden sein, ohne Zugang zu Asyl und unter Missachtung des Non-Refoulement-Prinzips.116 Dieses Vorgehen birgt nicht nur individuelle menschenrechtliche Risiken für die Betroffenen. Die Nichtbeachtung des Non-Refoule­ment-Gebots unterminiert zudem eine wichtige, völ­kerrechtlich verankerte Errungenschaft des Flücht­lings- und Menschenrechtsschutzes.

Schwächung europäischer Verhandlungs­macht in anderen Politikbereichen

Die starke Fokussierung auf Rückkehr kann deutsche bzw. europäische Verhandlungspositionen in anderen Teilbereichen der Migrationspolitik oder in anderen Politikfeldern schwächen und dazu beitragen, dass Verhandlungen sich verzögern oder das Abschließen von Abkommen erschwert wird. Für viele Länder, die für Deutschland und die EU migrationspolitisch von Bedeutung sind, hat das Thema Rückkehr aus Europa keine oder nur geringe Priorität.117 Auch Reintegration steht nicht an erster Stelle ihrer Prioritätenliste. Den­noch – oder gerade deshalb – kann es Herkunfts­ländern gelingen, diese Problematik für sich zu nut­zen und die eigene Verhandlungsposition zu verbessern.

Ein Beispiel sind die Verhandlungen über Rückübernahmeabkommen, die ausnahmslos von euro­päi­scher Seite initiiert werden und bei denen das Inter­esse der EU und ihrer Mitgliedstaaten an einer Steige­rung der Rückkehrzahlen im Mittelpunkt steht. Je ausgeprägter der Wunsch der EU nach Kooperation ist, desto eher können Partnerländer eigene Bedingun­gen für eine Zusammenarbeit durchsetzen, was zu »umgekehrter Konditionalität« (reversed conditionality) führt.118 Auch wenn die Verhandlungsmacht der EU zunächst größer erscheint, kann der für Partnerländer offensichtlich hohe Stellenwert, den sie der Rück­kehrfrage beimisst, die Verhandlungsposition der EU schwächen.119

Dies illustriert das Beispiel Marokko: Das Land bedient sich des Themas Rückkehr dafür, auf inter­nationaler Bühne Unterstützung für die Anerkennung der Westsahara als marokkanisches Staatsgebiet einzuwerben. Dafür arbeitet Marokko mit verschiedenen europäischen Ländern bilateral im Bereich Rückkehr zusammen, unter anderem mit Spanien und Schweden. Durch die enge Kooperation konnte Marokko nicht nur spanischen Druck in der West­sahara-Frage abwenden;120 auch Schweden verkündete, als Gegenleistung für die Zusammenarbeit die Unab­hängigkeit der Westsahara nicht anzuerkennen.121 Im Februar 2016 einigte Marokko sich auch mit Deutsch­land auf ein Verfahren zur beschleunigten Rückführung marokkanischer Staatsbürgerinnen und ‑bürger, im Zuge dessen Marokko zustimmte, von der EU ausgestellte Laissez-passer-Dokumente als Ersatz für fehlende Pässe anzuerkennen. Dafür sicherte Deutsch­land Marokko zu, ein Berufungsverfahren der EU gegen ein Agrar- und Fischereiabkommen mit Ma­rokko zu unterstützen, das der Europäische Gerichtshof im Dezember 2015 teilweise für ungültig erklärt hatte, weil es die umstrittenen Gebiete der Westsahara einschloss.122 Verhandlungen über ein Rückübernahmeabkommen mit der EU als Ganzem stocken dagegen, nicht zuletzt wegen der Westsahara-Frage.123 Dies macht deutlich, wie Marokko das Thema Rück­kehr einsetzt, um seine Interessen im Westsahara-Konflikt zu verfolgen, und dabei bilaterale Kanäle den Verhandlungen auf europäischer Ebene vorzieht.

Die EU-Kommission hat erklärt, grundsätzlich alle Politikfelder nutzen zu wollen, um ihre migrations­politischen Vorstellungen umzusetzen.

Diese Form umgekehrter Konditionalität gilt nicht nur für Marokko, sondern in unterschiedlichem Aus­maß ebenfalls für andere afrikanische Transit- und Herkunftsländer.124 Um dem entgegenzuwirken und ihrerseits ihre Verhandlungsmacht zu vergrößern, hat die EU-Kommission in den letzten Jahren immer wieder erklärt, grundsätzlich alle Politikfelder nutzen zu wollen, um ihre migrationspolitischen Ziele zu erreichen, unter anderem Nachbarschaftspolitik, Ener­gie, Sicherheit, Digitalpolitik und Handel.125 Die für die jeweiligen Bereiche zuständigen Generaldirektionen sträuben sich jedoch, ihre eigenen Interessen den eng gesteckten migrationspolitischen Zielen unter­zuordnen und damit Gefahr zu laufen, eigene nicht realisieren zu können.

In der Handelspolitik könnte eine solche Verknüpfung etwa die mit der Neuausrichtung der EU-Afrika-Strategie angekündigten intensiveren Handelsbeziehungen untergraben und einen Dialog auf Augenhöhe mit afrikanischen Partnern schwierig machen.126 Auch die Generaldirektion Außenbeziehungen (bis 2011) und der Europäische Auswärtige Dienst (seit 2010), die sich mit breiteren politischen Zielen befas­sen, befürchten, die Fokussierung auf Rückkehr könne die politischen Beziehungen mit Partnerländern ge­fähr­den, und fordern einen ausgewogeneren Ansatz.127 Die Verhandlungen über die Ausgestaltung des Coto­nou-Folgeabkommens wurden zum Beispiel er­schwert, weil die europäische Seite das Thema Rück­kehr ins Zent­rum rückte128 – mit dem Ergebnis, dass sich die Einigung über das Abkommen erheblich ver­zögerte.129

Proteste und Unruhen in Herkunfts­ländern

Politische Entscheidungsträgerinnen und -träger in Herkunftsländern müssen bei der Frage, ob und in­wieweit sie mit der EU bei deren Migrationsanliegen zusammenarbeiten, verschiedene Aspekte berück­sichtigen, darunter sozioökonomische Kosten, Partei­politik, anstehende Wahlen, Medienaufmerksamkeit, die öffentliche Meinung und den Einfluss der Dias­pora.130 Insbesondere Kooperation bei der Rückübernahme stößt meist auf große Ablehnung in der Bevöl­kerung.131 Ein Grund hierfür ist die Bedeutung von Rücküberweisungen (remittances) aus dem Ausland: Diese kommen den Menschen vor Ort unmittelbar zugute und sichern häufig die Lebenshaltungskosten der zurückgebliebenen Familienangehörigen.132 Im Senegal beispielsweise hat etwa die Hälfte der Bevöl­kerung Verbindungen zu Familienmitgliedern im Ausland. Deren Rücküberweisungen ermöglichen den Zurückgebliebenen Zugang zu harten Währungen, was Wechselraten stabilisiert und den Konsum im Land und damit wirtschaftliches Wachstum insgesamt unterstützt. Dadurch fungieren die im Ausland lebenden Verwandten auch als soziales Sicherungsnetz.133 Wenn Migrantinnen und Migranten zurückkehren müssen, fallen diese Einnahmen und das damit einhergehende Maß an Planungssicherheit für die Zurückgebliebenen weg.134

Vor diesem Hintergrund kann die Bereitschaft der jeweiligen Regierung zur rückkehrpolitischen Zusam­menarbeit mit der EU zu innenpolitischen Spannungen führen. Die Tatsache, dass zum Beispiel Marokko und Algerien Abschiebungen auf dem Seeweg zu­lassen, die von der Öffentlichkeit wenig wahrgenom­men werden, gleichzeitig jedoch keine Rückführungen per Flugzeug gestatten, zeigt, wie gesellschaftlich aufgeladen die Thematik ist.135 Im schlimmsten Fall entlädt sich die Unzufriedenheit der Bevölkerung in Unruhen und Protesten und kann die Stabilität von Herkunftsländern gefährden, vor allem in fragilen Kon­texten oder in Ländern mit noch jungen Demokratien.136

So mündete ein im Jahr 2016 geplantes Rückübernahmeabkommen zwischen der EU und Mali in einem unerwarteten öffentlichen Aufruhr und in Pro­testen der örtlichen Bevölkerung. Die Diaspora und die Opposition kritisierten das geplante Abkommen ebenso, woraufhin die malische Regierung ihre Bereit­schaft zur Kooperation zurückzog.137 Dennoch hat die EU-Kommission angekündigt, die rückkehrpolitische Zusammenarbeit fortzusetzen. In einem ohnehin fragilen Kontext wie in Mali ist dies mit Risiken ver­bun­den: Spannungen können sich verschärfen, radi­kale Gruppen an Macht gewinnen, Gewaltkonflikte weiter angefacht werden.138

Auch in Gambia hat die rückkehrbezogene Zusammenarbeit mit der EU in der jüngeren Vergangen­heit massive innenpolitische Konflikte hervorgerufen. Die demokratisch gewählte Regierung von Adama Barrow, die 2017 die seit 1994 bestehende autokratische Herrschaft des vorherigen Präsidenten Yahya Jammeh abgelöst hat, wurde direkt nach Amtsantritt von europäischer Seite unter Druck gesetzt, bei der Rückübernahme stärker zu kooperieren.139 Das Ent­gegenkommen der gambischen Seite, das einen An­stieg der Rückkehrzahlen mit sich brachte, war aller­dings nicht von Dauer. Angesichts der Tat­sache, dass viele grund­legende Probleme des Landes auch nach dem Regie­rungswechsel weiter bestanden, wichtige Refor­men im Sicherheits- und Mediensektor aus­blieben und sich die wirtschaftliche Situation der gambischen Bevölkerung nicht verbesserte, nahmen es viele Gam­bierinnen und Gambier als Verrat wahr, dass die Regierung gleichzeitig die rückkehrpolitische Koope­ration mit der EU ausbaute. Öffentlicher Protest begann sich zu formieren – Anfang 2019 erklärte die Regierung daraufhin ein Rückkehrmoratorium.140 Dieses Aussetzen der rückkehrpolitischen Zusammen­arbeit war ein bedeutsames Signal, dass sie bereit war, die Interessen der eigenen Bevölkerung gegen­über ausländischen Interessen zu schützen, um die innen­politische Situation zu beruhigen und den lau­fenden Demokratisierungsprozess nicht zu gefährden.141

Die hier skizzierten Beispiele weisen auf das destabilisierende Potential einer starken Priorisierung von Rück­kehrpolitik hin, gerade in der Zusammenarbeit mit jungen Demokratien.

Sicherheitspolitische Zielkonflikte

Die deutsche und europäische Sicherheitspolitik legt einen Schwerpunkt auf das frühzeitige Erkennen, Vorbeugen und Eindämmen von Krisen und Konflik­ten. Sie bekennt sich dazu, international für dauer­haften Frieden, nachhaltige Sicherheit und globale Stabilität einzutreten, Menschenrechte und Demokratie aktiv zu fördern und Drittländer bei der Bekämpfung von Terrorismus zu unterstützen.142 Gleicht man diese Zielsetzungen mit den rückkehrpolitischen Bemühungen und Praktiken der letzten Jahre ab, zeigen sich Konflikte insbesondere hinsichtlich der Anstrengungen, Postkonfliktgesellschaften zu stabi­lisieren und Folgekonflikte zu vermeiden.

Neue Konflikte durch die Rückkehr von Flüchtlingen

Ein mögliches Sicherheitsrisiko bzw. eine Gefahr für die Stabilität eines Postkonfliktlandes liegt darin, dass zwischen zurückkehrenden Flüchtlingen und der üb­rigen Bevölkerung neue Konflikte entstehen können. Hierfür gibt es unterschiedliche Gründe; häufig geht es aber um Besitzansprüche an Land und Eigentum. So konnten beispielsweise vor allem 2007 und 2008 zurückkehrende Binnenvertriebene und Flüchtlinge im Irak ihre früheren Häuser und Wohnungen oft nicht wieder beziehen, weil diese von anderen Men­schen bewohnt (oder zerstört) waren. Die daraus resul­tierenden Konflikte können nicht nur den Rück­kehrprozess behindern, sondern auch erneute Gewalt und Instabilität auslösen.143

In Liberia veränderte der von 1989 bis 2003 währende Bürgerkrieg Siedlungsmuster, die Zusammensetzung von Gemeinden und ihre Landnutzung. Rück­kehrende Liberianerinnen und Liberianer fanden ihre Grundstücke in vielen Fällen – aus ihrer Sicht un­recht­mäßig – besetzt vor. Die neuen Bewohnerinnen und Bewohner, häufig ehemalige Kämpferinnen und Kämpfer, betrachteten ihr Vorgehen dagegen als an­ge­messene Belohnung für ihre Beteiligung am Kampf.144 In Burundi wiederum haben Landkonflikte zwischen rückkehrenden Flüchtlingen und nicht geflohenen Bewohnerinnen und Bewohnern erneute Fluchtbewe­gungen verursacht und zu Spannungen geführt, die eine ernsthafte Bedrohung für den Friedensprozess darstellten.145

Im Südsudan entwickelten sich Konflikte zwischen Rückkehrenden und Gebliebenen kurz nach der Grün­dung des Landes 2011 aus einem Gefühl der Entfremdung und Konkurrenz. Ressentiments rich­teten sich insbesondere gegen Rückkehrer aus ande­ren ost­afrika­nischen Ländern. Ihre englischen Sprach­kennt­nisse oder gar englischsprachigen Univer­sitäts­abschlüsse verschafften ihnen einen Vorteil im Wettbewerb um die spärlichen Arbeitsplätze bei der Regierung und in internationalen Organisationen, da Englisch nach der Staatsgründung zur einzigen Amtssprache erklärt wurde und Arabisch damit ins Hintertreffen geriet. Insgesamt wurden Rückkehrerinnen und Rückkehrer als fremd und bedrohlich angesehen, auch wegen westlicher, kulturfremder Kleidungsstile und Verhal­tensweisen, die ihnen zugeschrieben wurden. Die dar­aus erwachsende Feindseligkeit zwischen den Gruppen mündete in gewalttätigen Auseinander­setzungen zwischen Jugend-Gangs.146

Bei umfangreichen Rückführungs­initiativen müssen damit einhergehende Konfliktrisiken berücksichtigt werden.

Diese unterschiedlichen Beispiele zeigen, dass Rück­kehrbewegungen in Kombination mit tatsäch­licher oder wahrgenommener Diskriminierung auf­grund von Sprache oder mit Landkonflikten nicht nur be­stehende Ressentiments verschärfen können, son­dern ebenfalls gewalttätige Konflikte auf lokaler Ebene nach sich ziehen, Gesellschaften destabilisieren und damit Transformations- und Friedensprozesse gefähr­den können.

Auch wenn Vorsicht dabei geboten ist, Erfahrungen aus dem Süd-Süd-Kontext auf die Rückkehr aus Deutschland und Europa zu übertragen, deutet das Beispiel Bosnien und Herzegowina darauf hin, dass mit Rückkehr im Globalen Norden ähnliche Herausforderungen ver­bunden sein können. In diesem Fall führte die – in vielen Fällen unfreiwillige – Rück­kehr von circa einer Million geflüchteter Bosnierinnen und Bosnier nach dem Ende des von 1992 bis 1995 dauernden Bürgerkrieges zu einer weiteren gesellschaftlichen Spaltung (neben ethnisch-religiösen Gegen­sätzen und solchen zwischen ländlichen und urbanen Gebieten). Diese neu hinzugekommene Bruch­linie manifestierte sich unter anderem in struk­tureller Diskriminierung der Zurückgekehrten seitens der Behörden und auf dem Arbeitsmarkt.147

Entscheidend dafür, ob und in welchem Maße Rückkehr in Postkonfliktländer gesellschaftliche Spannungen zwischen Rückkehrern und vor Ort Gebliebenen hervorruft, ist letztlich wohl die Größen­ordnung der Rückkehrbewegung. Da es im Süd-Süd-Kontext mehr Fälle großer kollektiver Rückwanderungen nach Konflikten gibt, stammt auch das Gros der Beispiele für gesellschaftliche Spannungen, die auf Rückkehr zurückzuführen sind, aus diesem Kon­text. Weil jeder unfreiwilligen Rückkehr aus europäi­schen Staaten in der Regel eine Einzelfallprüfung vorausgeht, ist das Problem hier weniger ausgeprägt.

Relevant für die europäische und deutsche Rückkehrpolitik werden die geschilderten Probleme beson­ders vor dem Hintergrund einer möglichen Rückkehr syrischer Flüchtlinge. Von den knapp 800.000 Syre­rin­nen und Syrern in Deutschland haben viele nur einen subsidiären Schutztitel, der keinen langfristigen Aufenthalt erlaubt.148 Aktuell folgt die Bundes­regie­rung der Einschätzung von UNHCR, dass die Sicher­heitslage in Syrien keine Rückkehr einer größe­ren Zahl von Personen zulässt.149 Das Beispiel Däne­mark, wo seit Mai 2021 syrische Flüchtlinge zur Rückkehr aufgefordert werden, zeigt aber, wie schnell sich das ändern kann.150 Sollte es zu umfangreichen Rück­führungsinitiativen kommen, müssen die damit ein­her­gehenden Konfliktrisiken berücksichtigt werden – umso mehr, als die syrische Regierung mit ihrem kontroversen Gesetz Nr. 10 zu (Grund-)Eigentum und Enteignungen die Voraussetzung für Landkonflikte in größerem Umfang geschaffen hat.151

Kriminelle Rückkehrer als Sicherheits­risiko in den Herkunftsländern

Die Ausweisung und Abschiebung krimineller Aus­länderinnen und Ausländer könnte man als Minimal­konsens hinsichtlich unfreiwilliger Rückkehr bezeich­nen: Das Vorgehen ist im Unterschied zu anderen Rückführungen kaum umstritten; darüber hinaus schließt die Genfer Flüchtlingskonvention Flüchtlinge, die aufgrund »eines Verbrechens oder eines besonders schweren Vergehens« rechtskräftig verurteilt wurden, explizit von dem auf dem Flüchtlingsstatus beruhenden Ausweisungsverbot aus.152 Angesichts extremis­tisch-islamistischer Gewalttaten werden Abschiebungen in unterschiedlichen EU-Mitgliedstaaten seit Jahren zunehmend mit der Stärkung der inneren Sicherheit begründet. In Deutschland können als »Gefährder« eingestufte Menschen abgeschoben werden, ohne dass eine konkrete Straftat vorliegt.153

Mögliche negative Auswirkungen der Rückkehr von Extremisten und Straftäterinnen auf die öffent­liche Sicherheit in den Herkunftsländern werden selten thematisiert. Dabei birgt bereits die unfrei­willige Rückkehr abgelehnter Asylsuchender ohne kriminellen Hintergrund sicherheitspolitische Risi­ken: Ohne Arbeitsplatz und Perspektiven könnten diese sich frustriert der Kriminalität zuwenden oder sich bewaffneten Gruppen anschließen, die in Her­kunfts­ländern wie Nigeria in einigen Landesteilen aktiv sind.154 Auch in Ghana und Gambia werden Rück­kehrerinnen und Rückkehrer, die wegen unzurei­chen­der staatlicher Kapazitäten nicht angemessen re­inte­g­riert werden können, von der Regierung als Last emp­funden und mit einer steigenden Arbeitslosen- und Kriminalitätsrate in Verbindung gebracht.155 Gleiches gilt für Marokko, wo die Regierung aus Europa Abge­schobene nicht nur als wirtschaftliche, sondern im Fall von kriminellen oder radikalisierten Rückkehren­den auch als gesellschaftliche Hypothek betrachtet.156

Diese Befürchtungen sind keineswegs aus der Luft gegriffen: Das sogenannte Nördliche Dreieck in Zentral­amerika – Guatemala, Honduras und El Salvador – weist extrem hohe Raten an Tötungsdelikten auf, ob­wohl Gewaltkonflikte offiziell durch Friedensschlüsse beendet wurden.157 Die große Zahl gewaltsamer Todes­fälle ist vor allem auf organisierte Krimi­nalität durch Gangs zurückzuführen. Deren Geschichte ist eng mit Migration verbunden – viele ihrer Mit­glieder wurden aufgrund von Straftaten mit Gang-Hintergrund aus den USA abgeschoben, wohin ihre Eltern vor den Krie­gen in der Region geflohen waren. Nach ihrer Ab­schie­bung trafen sie auf schwache staatliche Sys­teme und einen Mangel an alternativen Perspektiven, was etwa in El Salvador nachweislich zur Folge hatte, dass Gang-Kultur und organisierte Kriminalität sich weiter ausbreiteten und die Gewalt­raten stiegen.158 Der kau­sale Zusammenhang zwischen der Abschiebung von Kriminellen und einem extre­men Anstieg der Gewalt in El Salvador ist inzwischen quantitativ belegt.159 Dies wiederum hat Auswirkungen für die internationale Gemeinschaft als Ganzes: Im Nördlichen Dreieck Zentral­amerikas führt die von orga­nisierter Krimina­lität ausgehende Gewalt – die Mord­rate in der Region liegt sieben Mal höher als im Rest der Welt – sowohl zu starker Binnenvertreibung als auch zu grenzüberschreitender Flucht nach Mexiko und in die USA.160

Letztlich wird bei der Rückführung von Straftätern und Gefährdern häufig mit zweierlei Maß gemessen: Auf der einen Seite ist die deutsche Regierung ebenso wie andere europäische Regierungen aus Gründen der inneren Sicherheit äußerst zurückhaltend, was beispielsweise die Rückübernahme eigener Staats­angehöriger aus dem syrisch-kurdischen Internierungslager al‑Haul anbelangt, die als IS-Anhängerinnen und -Anhänger gelten.161 Auf der anderen Seite unter­bleibt eine offene Debatte über die Risiken einer Ab­schiebung islamistischer Extremisten und Straf­täter aus Deutschland, die in ihren Herkunftsländern oft auf schwache Präventions- und Sicherheitssysteme sowie mangelnde alternative Einkommensquellen treffen, dafür aber an bestehende fundamentalis­tische Struk­turen anknüpfen können.

Die von europäischen Staaten betriebene Priorisierung rückkehrpolitischer Ziele in der Interaktion mit Herkunfts- und Transitstaaten hat Implikationen für beide Seiten: Für die EU und ihre Mitgliedstaaten droht die Schwächung von Verhandlungsmacht und die Unterminierung eigener Werte, während die Regie­rungen der Drittstaaten mit Protesten aus der eigenen Bevölkerung, mit möglichen Unruhen und rückkehrbedingten Sicherheitsrisiken umgehen müssen. Die Fülle der hier zusammengetragenen empirischen Bei­spiele verdeutlicht, dass es sich dabei nicht um Einzel­fälle, sondern um grundsätzliche Zielkonflikte han­delt. Die sich hieraus ergebenden entwicklungs-, außen- und sicherheitspolitischen Kosten unterscheiden sich von Land zu Land, müssen im Einzelfall aber berück­sichtigt und zur Zahl der jeweils betroffenen Ausreise­pflichtigen ins Verhältnis gesetzt werden. In den letz­ten Jahren gingen europäische Regierun­gen und die EU häufig so vor, dass sie Verhandlungs­part­ner mittels kurzfristiger Deals dazu bewogen, ein­malig die Rück­führung einer bestimm­ten Anzahl eigener Staats­bürgerinnen und ‑bürger zu akzeptieren. Ein solches Handeln wird weder dem außen- und ent­wick­lungs­politischen Gestaltungsanspruch der EU und ihrer Mitgliedstaaten gerecht, noch fördert es den Aufbau eines länger­fristigen gemeinsamen Problemverständnisses oder bietet die Grundlage für eine stabile künf­tige Zusammenarbeit.

Plädoyer für eine umfassende Kosten-Nutzen-Abwägung

Angesichts des als krisenhaft wahrgenommenen An­stiegs der Zuwanderungszahlen wurden die bereits bestehenden Bemühungen, die Ausreisepflicht abge­lehnter Asylsuchender und irregulärer Migrantinnen und Migranten durchzusetzen, seit 2015 deutlich intensiviert. Ein Kernanliegen der EU-Mitgliedstaaten ist, Herkunfts- und Transitstaaten zu mehr Koopera­tion bei der Rückübernahme zu bewegen. Dies äußert sich unter anderem darin, dass rückkehrpolitische Ziele in Verhandlungen mit den jeweiligen Staaten Priorität erhalten und andere Politikbereiche als Hebel eingesetzt werden, um die gewünschte Zusam­men­arbeit zu erreichen. In der Folge ist auch die Auf­merk­samkeit für die quantitativen Ergebnisse dieser Bemühungen gewachsen: Im deutschen Kon­text ist der Verweis auf das Vollzugsdefizit bei Ab­schie­bun­gen ein wiederkehrendes Motiv öffentlicher Debatten; auf EU-Ebene wurde die sogenannte Rück­kehrrate zum Maßstab für den Erfolg oder Misserfolg europäischer Migrationspolitik erhoben.

Die bisherigen Ergebnisse sind ernüchternd: Ungeachtet der beträchtlichen finanziellen, personellen und politischen Ressourcen, die in die Rückkehrförde­rung investiert wurden, stagnieren die Rückkehr­zahlen. Gleichzeitig verstetigt die Setzung quantita­tiver Ziele die politische Aufmerksamkeit und ver­größert die Angriffsfläche für rechtsextreme Parteien, die für das Scheitern von Rückkehrpolitik die Regie­rungen verantwortlich machen. Der hieraus resultierende fortwährende Handlungsdruck zeigt sich zum Beispiel darin, dass Rückkehrpolitik im aktuellen Kommissionsvorschlag für ein neues Migrations- und Asylpaket der EU eine zentrale Rolle einnimmt.

Obwohl die quantitativen Fortschritte bei der Durch­setzung der Ausreisepflicht hinter den Erwar­tun­gen zurückbleiben, haben die rückkehrpolitischen Bemü­hungen der letzten Jahre erhebliche Auswirkun­gen auf die Zusammenarbeit der EU und ihrer Mit­glieder mit wichtigen Herkunfts- und Transitstaaten sowie auf die Situation in diesen Ländern: Je nach Einzelfall werden hierdurch entwicklungspolitische Zielsetzungen konterkariert, europäische Verhandlungsmacht in anderen Politikfeldern geschwächt oder sicherheits­politische Risiken vor Ort verursacht. Diese negativen Folgewirkungen einer einseitigen Fokussierung auf Rückkehr sind anekdotisch bekannt, bleiben aber in der Ausgestaltung migrationspolitischer Prioritätensetzung bislang weitgehend unberücksichtigt.

Die Feststellung, dass Rückkehrpolitik einen nor­ma­len Teilbereich von Migrationspolitik bildet, ist richtig, sagt jedoch nichts aus über das Gewicht, das ihm beigemessen werden sollte. Daher stellt sich die Frage nach der Verhältnismäßigkeit der politischen und finanziellen Ressourcen, die im europäischen Kontext derzeit in die Bemühungen fließen, die Rück­kehrzahlen zu erhöhen. Um sie zu beantworten, müssen innenpolitischer Nutzen und außen-, ent­wick­lungs- und sicherheitspolitische Kosten der Prio­risierung von Rückkehr offen und transparent ein­ander gegenübergestellt werden. Neben einer um­fassenden Bestandsaufnahme der Ergebnisse infor­mel­ler Rückführungsabkommen und Konditionali­sie­rungs­ansätze gehört hierzu gleichermaßen eine unab­hängige und systematische Evaluierung vor­han­dener AVRR-Angebote.162 Gerade entwicklungspoli­tischen Akteuren mangelt es bisher an empirisch fundierten Erkenntnissen, um das positive Potential und die Nach­teile ihres rückkehrpolitischen Engagements gegeneinander abzuwägen – sowohl was kurz- und mittelfristige Reputationsrisiken als auch lang­fristi­gen Legitimitätsverlust betrifft.

Unabhängig vom Ergebnis dieser dringend erforder­lichen Kosten-Nutzen-Abwägung kommen politi­sche Entscheidungsträgerinnen und -träger um eine Er­kennt­nis nicht herum: Die Rückkehr aller ausreisepflichtigen Personen in ihre Heimatländer ist unrea­listisch, sowohl im deutschen als auch im europäischen Kontext. Um zu verhindern, dass sich eine große Gruppe von Menschen jahrelang in erheblicher Rechtsunsicherheit befindet – mit den bekannten schwerwiegenden Konsequenzen für die Betroffenen und für die Gesellschaft als Ganzes –, braucht es pragma­tische Lösungsansätze. Mit welchen Mitteln kann die Gruppe der Ausreisepflichtigen langfristig reduziert werden? Welche Alternativen zu Rückkehr gibt es, wie lassen sich rückkehrpolitische Zielsetzungen um realistische Bleibeperspektiven für eine Teil­gruppe der Betroffenen ergänzen?

Für die Beantwortung dieser Fragen ist im deutschen Kontext eine Ausein­andersetzung mit dem rechtlichen Konstrukt der Duldung ausschlaggebend. In der Literatur als »das Jein des Aufenthaltsrechts«163 beschrieben, verwischt die Duldung die Grenzen zwischen rechtmäßigem und unrechtmäßigem Auf­enthalt; ferner erschwert die inflationäre Verwendung des Titels eine klare und transparente Politik. Dies zeigt sich schon am Umgang mit den Zahlen: Während im deutschen AZR Geduldete zu der Gruppe der Ausreisepflichtigen gezählt werden, fließen sie auf europäischer Ebene nicht in die Statistik der Aus­reisepflichtigen ein. Die erst 2018 eingeführte Ausbil­dungsduldung ist darauf angelegt, gut integrierten jungen Menschen einen Weg zu einem sicheren Auf­enthalt zu eröffnen, und stellt damit faktisch eine Regularisierungsoption dar. Trotz dieser Perspektive werden die Betroffenen jahrelang der Gruppe der Ausreisepflichtigen zugerechnet, was zur Wahrnehmung eines gravierenden Umsetzungsdefizits bei Abschiebungen beiträgt.

Dies ist kontraproduktiv und verzerrt den politischen Diskurs. Die Regularisierung ausreisepflichtiger Personen, die bereits gut integriert sind oder deren Rückkehr mittelfristig unrealistisch ist, sollte kein Tabuthema sein, sondern als eine legitime politische Option unter anderen diskutiert werden. In diesem Sinne sind die Bemühungen um eine effektive Rück­kehrpolitik untrennbar verbunden mit der Diskussion um eine Reform des Aufenthaltsrechts. Angesichts der noch drängenderen Herausforderungen im Be­reich humanitärer Zugangswege ist dieses Thema in den vergangenen Jahren in den Hintergrund gerückt; gleichwohl ist es die zentrale Stellschraube für eine Befriedung der anhaltenden Kontroversen um Rück­kehrpolitik: Die hohen und weiter steigenden Dul­dungs­zahlen zeigen, dass die 2015 verabschiedete stichtagsunabhängige Bleiberechtsregelung zu vor­aussetzungsvoll ist, um längerfristig in Deutschland lebenden Menschen einen Zugang zu einem regu­lären Aufenthaltstitel zu ermöglichen.164

Auch in anderen Ländern könnten Regularisierungs­kampagnen, wie sie in den 1990er und 2000er Jahren in vielen EU-Mitgliedstaaten stattfanden, einen prag­matischen Ausweg bieten aus der sich verhärtenden Debatte um die Rückführung großer Gruppen lang­jährig ansässiger Drittstaatsangehöriger.165 Eine wei­tere Option, um die Gruppe der Ausreisepflichtigen zu ver­kleinern, ist die Einführung eines sogenannten »Spur­wechsels« im Asylverfahren. In Deutschland wird dar­unter die kontrovers diskutierte Option eines Wech­sels von Asylverfahren in Arbeitsmigration gefasst, die aktuell nicht besteht. Perspektivisch kann der Aus­bau zirkulärer Migrationsprogramme für geringqualifizierte Arbeitsmigranten und ‑migrantinnen, die die Möglichkeit einer wiederholten Ein- und Ausreise beinhalten, helfen, Wanderungsbewegungen in ge­regelte Bahnen zu lenken.

Die hier vorgestellten Optionen sind nicht neu, sondern altbekannte Elemente in der Debatte um die Ausgestaltung nationaler Migrations- und Asylpolitik. Wichtig im Kontext dieser Studie sind die Wechselwirkungen zwischen Zugangswegen, Aufenthaltsrecht und Rückkehrpolitik. Die Annahme, Rückkehr sei eine reine Frage der Rechtsdurchsetzung und damit ein primär »technisches« Feld, verkennt die poli­tische Natur der Entscheidungen, die der so häufig beklagten Diskrepanz zwischen der Zahl der Ausreise­pflich­tigen und der Zahl der von staatlicher Seite her­bei­geführ­ten Ausreisen zugrunde liegen. Vor diesem Hintergrund und wegen der dargelegten externen Risi­ken und Neben­wirkungen einer Priorisierung von Rück­kehr gilt es, rückkehrpolitische Entscheidungen als Bestand­teil eines größeren Kontextes strategischer Innen- und Außenpolitik zu begreifen und entsprechend zu handeln.

Anhang

Datenbasis zu von Frontex durch­geführten Rückführungen

Es existiert keine öffentlich zugängliche Übersicht dazu, wie sich die Zahl der von Frontex durchgeführten Rückführungen bzw. (seit 2020) unterstützten Rückreisen entwickelt hat. Die in Grafik 5 (s. Seite 24f.) dargestellten Zahlen sind daher aus unterschied­lichen Quellen zusammengetragen. Nur für das Jahr 2006 war hier der Rückgriff auf eine Sekundärquelle erforderlich, alle anderen Zahlen konnten aus ein­zelnen Frontex-Berichten oder aus öffentlich zugäng­lichen EU-Dokumenten rekonstruiert werden. Der einzige mehrjährige Überblick stammt aus einem internen Frontex-Trainingsdokument von 2019 und deckt die Jahre 2006–2018 ab; allerdings gibt es hier einige Diskrepanzen zu den Zahlen aus anderen Quel­len (leichte Abweichungen für die Jahre 2014 und 2015; signifikante Abweichungen für die Jahre 2017 und 2018). Im Falle solcher Diskrepanzen wur­den jeweils die Zahlen aus anderen Publikationen wieder­gegeben, weil die Autorinnen diese als ver­trauens­würdiger einschätzen. Um größtmögliche Transparenz zu schaffen, werden hier alle für die Zusammen­stel­lung der Frontex-Zahlen genutzten Quellen angeführt:

Abkürzungen

AA

Auswärtiges Amt

ABI

Arnold-Bergstraesser-Institut für kultur­wissen­schaftliche Forschung (Freiburg)

AMIF

Asyl-, Migrations- und Integrationsfonds

AU

Afrikanische Union

AVR

Assisted Voluntary Return

AVRR

Assisted Voluntary Return and Reintegration

AZR

Ausländerzentralregister

BAMF

Bundesamt für Migration und Flüchtlinge

BICC

Bonn International Center for Conversion

BMI

Bundesministerium des Innern, für Bau und Heimat

BMZ

Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammen­arbeit und Entwicklung

bpb

Bundeszentrale für politische Bildung

CIM

Centrum für internationale Migration und Entwicklung

DGAP

Deutsche Gesellschaft für Auswärtige Politik (Berlin)

DIIS

Danish Institute for International Studies (Kopenhagen)

DIMRG

Gesetz über die Rechtsstellung und Aufgaben des Deutschen Instituts für Menschenrechte

EC

European Commission

ECDPM

The European Centre for Development Policy Management (Maastricht)

ERIN

European Reintegration Network

ERRIN

European Return and Reintegration Network

ESI

European Stability Initiative

EU

Europäische Union

EURINT

European Integrated Return Management Initiative

EURLO

European Return Liaison Officers Network

EZ

Entwicklungszusammenarbeit

FAZ

Frankfurter Allgemeine Zeitung

FMU

Forced Migration Unit, University of Nottingham

Frontex

Europäische Agentur für die Grenz- und Küsten­wache

GAM

Gesamtansatz Migration

GAMM

Gesamtansatz Migration und Mobilität

GIZ

Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit

GRID

Global Report on Internal Displacement

IMISCOE

International Migration, Integration and Social Cohesion in Europe (International Migration Research Network)

IOM

Internationale Organisation für Migration

ISS

Institute for Security Studies (Pretoria)

MAGYC

Migration Governance and Asylum Crises

MEDAM

Mercator Dialogue on Asylum and Migration

MoRR

Ministry of Refugees and Repatriations

MPI

Migration Policy Institute (Washington, D. C.)

MS

Member States

Nato

North Atlantic Treaty Organization

NDICI

Neighbourhood, Development and International Cooperation Instrument

PRIO

Peace Research Institute Oslo

REAG / GARP

Reintegration and Emigration Programme for Asylum-Seekers in Germany /
Government Assisted Repatriation Programme

SDGs

Sustainable Development Goals

SVR

Sachverständigenrat deutscher Stiftungen für Integration und Migration

UNHCR

United Nations High Commissioner for Refugees

USIP

United States Institute of Peace (Washington, D. C.)

Literaturhinweise

Steffen Angenendt u. a.

Das neue EU-Migrations- und Asylpaket: Befreiungsschlag oder Bankrotterklärung?

Berlin: Stiftung Wissenschaft und Politik, September 2020 (SWP-Aktuell 78/2020)

Nadine Biehler / Amrei Meier

Rückkehr und Reintegration. Rückkehrförderung zwischen innenpolitischen Ansprüchen und entwicklungspolitischen Grund­sätzen

Berlin: Stiftung Wissenschaft und Politik, September 2019 (SWP-Aktuell 50/2019)

David Kipp u. a.

Negative Sanktionen und auswärtige EU-Migra­tions­politik. »Less for less« führt nicht zum Ziel

Berlin: Stiftung Wissenschaft und Politik, Juni 2020 (SWP-Aktuell 54/2020)

Anne Koch u. a. (Hg.)

Migrationsprofiteure? Autoritäre Staaten in Afrika und das europäische Migrationsmanagement

Berlin: Stiftung Wissenschaft und Politik, April 2018 (SWP-Studie 3/2018)

Endnoten

1

Vgl. u. a. Victoria Rietig/Mona L. Günnewig, Deutsche Rück­kehrpolitik und Abschiebungen. Zehn Wege aus der Dauerkrise, Berlin: Deutsche Gesellschaft für Auswärtige Politik (DGAP), Mai 2020 (DGAP Analyse Nr. 3); Kathleen Newland/Brian Salant, Balancing Acts. Policy Frameworks for Migrant Return and Reinte­gration, Washington, D. C.: Migration Policy Institute (MPI), Oktober 2018; Anna Knoll u. a., A Sustainable Development Ap­proach to Return and Reintegration: Dilemmas, Choices and Possibilities, Maastricht: The European Centre for Development Policy Management (ECDPM), Januar 2021 (Discussion Paper Nr. 291).

2

 Vgl. u. a. Arjen Leerkes u. a., »What Drives ›Soft Depor­ta­tion‹? Understanding the Rise in Assisted Voluntary Return among Rejected Asylum Seekers in the Netherlands«, in: Popu­la­tion Space and Place, 23 (2017) 8; Marieke van Houte/ Tine Davids, »Moving Back or Moving Forward? Return Migration, De­velop­ment and Peace-Building«, in: New Diversities, 16 (2014) 2, S. 71–87.

3

 Valentin Feneberg, »›Ich zwinge niemanden, freiwillig zurück zu gehen.‹ Die institutionelle Umsetzung der Politik der geförderten Rückkehr durch staatliche und nicht-staat­liche Akteure«, in: Zeitschrift für Flucht- und Flüchtlingsforschung, 3 (2019) 1, S. 8–43 (14f); Stephan Dünnwald, Freiwillige Rückführungen. Rückkehrpolitik und Rückkehrunterstützung von MigrantInnen ohne Aufenthaltsrechte, 2011, S. 1f; Pro Asyl, »Auf die harte Tour: ›Freiwillig‹ ist nicht gleich ›Freiwillig‹«, Frankfurt a. M., 20.11.2019.

4

 Knoll u. a., A Sustainable Development Approach to Return and Reintegration [wie Fn. 1], S. 7.

5

 Vereinte Nationen, Allgemeine Erklärung der Menschenrechte. Resolution der Generalversammlung 217 A (III), 10.12.1948, Artikel 13 (2). Auch der Internationale Pakt über bürgerliche und politische Rechte und das vierte Protokoll der Europäischen Menschenrechtskonvention enthalten das Recht auf Rückkehr ins eigene Land.

6

 Nils Coleman, European Readmission Policy. Third Country Interests and Refugee Rights, Leiden/Boston: Martinus Nijhoff Publishers, 2009, S. 28.

7

 United Nations High Commissioner for Refugees (UNHCR), Abkommen über die Rechtsstellung der Flüchtlinge, 28.7.1951, Artikel 33 (1).

8

 Europarat, Europäische Konvention zum Schutz der Menschenrechte und Grundfreiheiten, 4.11.1950; Vereinte Nationen, Übereinkommen gegen Folter und andere grausame, unmensch­liche oder erniedrigende Behandlung oder Strafe. Anti-Folter-Konvention, 10.12.1984.

9

 Europarat, Protokoll Nr. 4 zur Konvention zum Schutz der Menschenrechte und Grundfreiheiten, 16.9.1963, Artikel 4. Seit der Verabschiedung der Allgemeinen Bemerkung (General Comment) Nr. 15 zum Internationalen Pakt über bürgerliche und politische Rechte ist die überwiegende Mehrheit der Staaten an das Verbot der Kollektivausweisung gebunden.

10

 Vereinte Nationen, Globaler Pakt für Flüchtlinge, A/73/12 (Part II), New York 2018, Ziffer 87–89.

11

 Vereinte Nationen, Globaler Pakt für eine sichere, geordnete und reguläre Migration, A/CONF.231/3, 10.12.2018, Ziffer 37 a)–i).

12

 Vgl. International Organization for Migration (IOM), Managing Return Migration. Challenges and Opportunities, Genf 2016 (International Dialogue on Migration).

13

 UNHCR veröffentlicht diese kumulativen Zahlen unter Vorbehalt, da die ihnen zugrunde liegenden Länder­statis­ti­ken in vielen Fällen nicht verifiziert werden konnten. Zudem unter­scheidet UNHCR nicht zwischen selbstorgani­sierter und unterstützter bzw. zwischen freiwilliger und un­freiwilliger Rückkehr. Vgl. UNHCR, Global Trends. Forced Displacement in 2018, Genf 2019.

14

 UNHCR, Global Trends. Forced Displacement in 2019, Genf 2020, S. 11. Dies bedeutet aller­dings nicht, dass Flüchtlinge nur in stabile und endgültig befriedete Länderkontexte zurückkehren – in dem Zehnjahreszeitraum 2010–2019 war Syrien nach Afghanistan das Land mit den zweit­höchs­ten Rückkehrzahlen (ebd., S. 51).

15

 UNHCR, »Refugee Data Finder«.

16

 IOM, 2019. Return and Reintegration. Key Highlights, Genf 2020, S. 81.

17

 IOM, Assisted Voluntary Return and Reintegration. 2016 Key Highlights, Genf 2017, S. 3.

18

 Das Jahr 2020 stellt eine Ausnahme dar, weil die all­gemeinen Mobilitätsbeschränkungen aufgrund der Covid‑19-Pandemie auch den Bereich Rückkehr betrafen.

19

 Mercator Dialogue on Asylum and Migration (MEDAM), European and African Perspectives on Asylum and Migration Policy: Seeking Common Ground. 2020 MEDAM Assessment Report on Asylum and Migration Policies in Europe, Kiel 2020, S. 43.

20

 Rietig/Günnewig, Deutsche Rückkehrpolitik und Abschiebungen [wie Fn. 1], S. 18f.

21

 Kirsten Eichler, Ausbildung und Arbeit als Wege zu einem sicheren Aufenthalt? Die Ausbildungs- und Beschäftigungsduldung, Berlin 2020, S. 55.

22

 Katie Kuschminder, Return and Reintegration Policy between Europe and Africa. Expertise im Auftrag des Sachverständigenrats deutscher Stiftungen für Integration und Migration, Berlin 2020, S. 9f.

23

 Anna-Lucia Graff/Jan Schneider, Rückkehrpolitik in Deutschland. Wege zur Stärkung der geförderten Ausreise, Berlin: Forschungsbereich beim Sachverständigenrat deutscher Stiftungen für Integration und Migration (SVR), 2017 (Studie des SVR-Forschungsbereichs 2017-1), S. 28.

24

 Wouter van Ballegooij/Cecilia Navarra, The Cost of Non-Europe in Asylum Policy, Brüssel: European Parliamentary Research Service, 2018, S. 163.

25

 McKinsey & Company, Rückkehr – Prozesse und Optimierungs­potenziale. Abschlussbericht, Düsseldorf, 9.12.2016, S. 37f.

26

 Uri Dadush, The Economic Effects of Refugee Return and Policy Implications, Washington, D. C.: World Bank Group, Juni 2018 (Policy Research Working Paper 8497), S. 3f.

27

Bridget Anderson u. a., »Citizenship, Deportation and the Boundaries of Belonging«, in: Citizenship Studies, 15 (2011) 5, S. 547–563; Matthew J. Gibney, »Asylum and the Expan­sion of Deportation in the United Kingdom«, in: Government and Opposition, 43 (2008) 2, S. 146–167; Emanuela Paoletti, Deportation, Non-Deportability and Ideas of Membership, Oxford 2010 (Working Paper Series Nr. 65).

28

 Vgl. beispielsweise Reiner Burger, »Abschieben auf die sanfte Tour. Streit um Rückführungen«, in: Frankfurter All­gemeine Zeitung (FAZ) (online), 26.11.2015; Ulrich Exner, »CSU-Vor­schlag verschärft das Problem eher«, in: Welt (online), 16.6.2018.

29

 Vgl. CDU/CSU-Bundestagsfraktion, »Systematische Ver­hinderung von Abschiebungen muss strafbar werden. Forde­rung des BAMF-Präsidenten verdient Unterstützung«, Presse­mitteilung, 26.3.2019; Marcel Leubecher, »Von Merkels Ab­schiebungsoffensive fehlt jede Spur«, in: Welt (online), 8.6.2017.

30

 Martin Sökefeld, »Nations Rebound: German Politics of Deporting Afghans«, in: International Quarterly for Asian Studies, 50 (2019) 1–2, S. 91–118 (91).

31

 Ebd., S. 110.

32

 »Einwanderungsgesetz auf unbestimmte Zeit ver­schoben«, in: FAZ (online), 21.3.2019.

33

 Anna Triandafyllidou/Alexandra Ricard-Guay, »Govern­ing Irregular and Return Migration in the 2020s: European Challenges and Asian Pacific Perspectives«, in: Journal of Immigrant and Refugee Studies, 17 (2019) 2, S. 115–127.

34

 Vgl. UNHCR, Besserer Schutz für Flüchtlinge in der EU und weltweit, Genf, Dezember 2016, S. 17; Reiner Burger, »Woran die Abschiebung nach Nordafrika scheitert«, in: FAZ (online), 11.6.2016.

35

 Vgl. Volker Wagener, »Warum abgelehnte Asylbewerber selten abgeschoben werden«, Deutsche Welle (online), 14.1.2016.

36

 Michael Collyer, »Paying to Go: Deportability as Devel­opment«, in: Shahram Khosravi (Hg.), After Deportation. Ethnographic Perspectives, Cham: Palgrave Macmillan, 2017, S. 105–125; Giulia Scalettaris/Flore Gubert, »Return Schemes from European Countries: Assessing the Chal­lenges«, in: International Migration, 57 (2019) 4, S. 91–104.

37

 Vgl. European Stability Initiative (ESI), Why People Don’t Need to Drown in the Aegean. A Policy Proposal (Draft), Berlin/ Brüssel/Istanbul, 17.9.2015; ESI, »New Deal with Africa. Regular Access and Fast Return«, o. D.

38

 Vgl. »Vizekanzler Gabriel fordert schnellere Abschie­bun­gen«, in: Spiegel online, 8.1.2016; »Ausweisung der Täter – ›durchaus denkbar‹«, in: Tagesschau (online), 22.8.2017.

39

 Vgl. ebd.

40

 Auswärtiges Amt (AA), »Syrien: Reise- und Sicherheits­hinweise«, Stand: 14.6.2021.

41

 Vgl. »Abschiebungen nach Syrien ab Januar rechtlich wieder möglich«, in: Zeit Online, 11.12.2020; Deutscher Bun­destag, Diplomatische Beziehungen der Bundesrepublik Deutschland zur Arabischen Republik Syrien, Antwort der Bundesregierung auf Kleine Anfrage, Drucksache 19/11964, 26.7.2019.

42

 Amnesty International, Zurück in die Gefahr. Europa schiebt Asylsuchende nach Afghanistan ab, London 2017, S. 42.

43

 AA, Bericht über die asyl- und abschiebungsrelevante Lage in der Islamischen Republik Afghanistan (Stand: Juni 2020), Gz: 508-516.80/3 AFG, Berlin, 16.7.2020, S. 4. Die schlechte Sicher­heits­lage war auch der Grund dafür, dass die afghanische Regierung die Kooperation im Bereich Abschiebungen im Juli 2021 für drei Monate aussetzte. Dagegen forderte der deutsche Innenminister die EU-Kommission ungeachtet des Vormarsches der Taliban noch Anfang August 2021 dazu auf, Druck auf die afghanische Regierung auszuüben, weiter­hin bei der Rückübernahme afghanischer Staatsangehöriger zu kooperieren. Am 11. August 2021 beschloss die Bundes­regierung, Abschiebungen nach Afghanistan auszusetzen – drei Tage, bevor die afghanische Regierung vor den Taliban kapitulierte. Vgl. Ankie Broekers-Knol u. a., Returns to Afghani­stan – Letter to EU Commission, 5.8.2021; Ministry of Refugees and Repatriations (MoRR): »Declaration of MoRR Related to Stop of Forced Return From Europe Temporarily«, Kabul, o. D.; »Vorerst keine Abschiebungen nach Afghanistan«, in: Tages­schau (online), 11.8.2021.

44

 Reimar Paul, »Abschiebung ohne Papa«, in: Taz (online), 30.1.2020; Kai Weber, »Suizid in Abschiebungshaft«, in: Till Müller-Heidelberg u. a. (Hg.), Grundrechte-Report 2011. Zur Lage der Bürger- und Menschenrechte in Deutschland, Frankfurt a. M.: Fischer Taschenbuch Verlag, 2011, S. 36–37.

45

 Deutsches Institut für Menschenrechte, Entwicklung der Menschenrechtssituation in Deutschland. Juli 2019–Juni 2020. Bericht an den Deutschen Bundestag gemäß § 2 Absatz 5 DIMRG, Berlin 2020, S. 21.

46

 Markus Decker, »Nur ernsthaft Kranke werden nicht abgeschoben«, in: Frankfurter Rundschau (online), 21.1.2016.

47

 Vgl. beispielsweise »Protest gegen Abschiebung von Mitschüler – mehrere Verletzte«, in: Spiegel online, 31.5.2017; Birgit Heidingsfelder, »›Wollen unseren Freund zurück‹: Fürther Schüler protestieren gegen Abschiebung«, in: Nord­bayern (online), 18.2.2021.

48

 beck-aktuell – Heute im Recht, »Bundestag beschließt härtere Regeln für Abschiebungen«, München, 7.6.2019; Pro Asyl, »So sieht Merkels ›nationale Kraft­anstrengung‹ Abschiebung in der Praxis aus«, Frankfurt a. M., 21.12.2018.

49

 »Dobrindt beklagt eine ›Anti-Abschiebe-Industrie‹«, in: FAZ (online), 6.5.2018.

50

 Leerkes u. a. [wie Fn. 2].

51

 Rietig/Günnewig, Deutsche Rückkehrpolitik und Abschiebungen [wie Fn. 1], S. 16f; Jan Schneider, »Ausreisepflicht als Entwicklungs­impuls? Frei­willige Rückkehr und Reintegration abgelehnter Asyl­bewer­ber/innen im Kontext der aktuellen Flüchtlings­politik in Deutsch­land«, in: Christoph Beier u. a. (Hg.), Globale Wan­de­rungs­bewe­gun­gen. Beiträge der internationalen Zusammenarbeit zum Umgang mit Flucht und Migration, Wies­baden: Springer VS, 2020, S. 63–90, S. 67.

52

 Vgl. Organisation for Economic Co-operation and Devel­opment, Sustainable Reintegration of Returning Migrants. A Better Homecoming, Paris 2020.

53

 Deutscher Bundestag, Sachstand (WD 3 – 3000 – 042/20). Fragen zur Rückkehr von abgelehnten Asylbewerbern in Drittstaaten, Berlin, 9.3.2020.

54

 Jean-Pierre Cassarino, »A Case for Return Preparedness«, in: Graziano Battistella (Hg.), Global and Asian Perspectives on International Migration, Cham: Springer, 2014, S. 153–165.

55

 Newland/Salant, Balancing Acts [wie Fn. 1]; Kuschminder, Return and Reintegration Policy [wie Fn. 22].

56

 Einen Gegenentwurf stellen die ebenfalls durch das BMZ finanzierten Programme zur Rückkehr ausgebildeter Fach­kräfte dar, die vom Centrum für internationale Migration und Entwicklung (CIM) durchgeführt werden.

57

 Feneberg, »›Ich zwinge niemanden, freiwillig zurück zu gehen.‹« [wie Fn. 3].

58

 Vgl. van Houte/Davids, »Moving Back or Moving Forward?« [wie Fn. 2], S. 83.

59

 Peter Slominski/Florian Trauner, »Reforming Me Softly – How Soft Law Has Changed EU Return Policy since the Migration Crisis«, in: West European Politics, 44 (2021) 1, S. 93–113 (99).

60

 Rat der Europäischen Union, Entscheidung des Rates betref­fend die Organisation von Sammelflügen zur Rückführung von Dritt­staatsangehörigen, die individuellen Rückführungsmaßnahmen unter­liegen, aus dem Hoheitsgebiet von zwei oder mehr Mitglied­staaten, 2004/573/EG, Brüssel, 29.4.2004; ders., Richtlinie 2001/40/EG über die gegenseitige Anerkennung von Entscheidungen über die Rückführung von Drittstaatsangehörigen, Brüssel, 28.5.2001; ders., Richtlinie 2003/110/EG über die Unterstützung bei der Durch­beförderung im Rahmen von Rückführungsmaßnahmen auf dem Luftweg, Brüssel, 25.11.2003.

61

 Martin Schieffer, »Community Readmission Agreements with Third Countries – Objectives, Substance and Current State of Negotiations«, in: European Journal of Migration and Law, (2003) 5, S. 343–357.

62

 Rat der Europäischen Union, Gesamtansatz zur Migrationsfrage: Vorrangige Maßnahmen mit Schwerpunkt Afrika und Mittel­meerraum. Anlage 1 zu den Schlussfolgerungen des Vorsitzes des Euro­päischen Rates zur Tagung vom 15./16. Dezember 2005 (Übermittlungsvermerk 15914/1/05 REV 1), Brüssel, 30.1.2006.

63

 European Parliament and Council of the European Union, Directive 2008/115/EC of the European Parliament and of the Council of 16 December 2008 on Common Standards and Procedures in Member States for Returning Illegally Staying Third-country Nationals. Return Directive, Straßburg, 16.12.2008.

64

 Vgl. Diego Acosta, »The Good, the Bad and the Ugly in EU Migration Law: Is the European Parliament Becoming Bad and Ugly?«, in: European Journal of Migration and Law, 11 (2009) 1, S. 19–39; Anneliese Baldaccini, »The Return and Removal of Irregular Migrants under EU Law: An Analysis of the Returns Directive«, in: European Journal of Migration and Law, 11 (2009) 1, S. 1–17.

65

 Acosta, »The Good, the Bad and the Ugly in EU Migra­tion Law« [wie Fn. 64], S. 38.

66

 Europäische Kommission, Bericht der Kommission an das Europäische Parlament, den Rat, den Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschuss und den Ausschuss der Regionen über die erzielten Ergebnisse und über die qualitativen und quantitativen Aspekte der Durchführung des Europäischen Rückkehrfonds für den Zeitraum 2007–2009 (Bericht gemäß Artikel 50 Absatz 3 Buchstabe b der Entscheidung Nr. 575/2007/EG des Rates vom 23. Mai 2007), KOM(2011) 858 endg., Brüssel, 9.12.2011, S. 2.

67

 European Court of Auditors, EU Migrant Return Policy – Cooperation with Third Countries on Readmission. Audit Preview (Information on an Upcoming Audit), Juli 2020, S. 6.

68

 Sarah Wolff, »The Politics of Negotiating EU Read­mis­sion Agreements: Insights from Morocco and Turkey«, in: European Journal of Migration and Law, 16 (2014) 1, S. 69–95.

69

 Europäische Kommission, Mitteilung der Kommission an das Europäische Parlament, den Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschuss und den Ausschuss der Regionen. Gesamtansatz für Migra­tion und Mobilität, KOM(2011) 743 endg., Brüssel, 18.11.2011, S. 6.

70

 Europäische Kommission, Mitteilung der Kommission an das Europäische Parlament und den Rat über eine wirksamere Rück­kehrpolitik in der Europäischen Union – ein neuer Aktionsplan, COM(2017) 200 final, Brüssel, 2.3.2017, S. 13.

71

 Europäische Kommission, Mitteilung der Kommission an das Europäische Parlament, den Rat, den Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschuss und den Ausschuss der Regionen. Die Europäische Mig­rations­agenda, COM(2015) 240 final, Brüssel, 13.5.2015, S. 12f.

72

 Directorate-General Migration and Home Affairs, Strategic Plan 2016–2020, Brüssel, 12.5.2016, S. 34.

73

 Ebd., S. 10.

74

European Commission, Communication from the Commission to the European Parliament and to the Council. EU Action Plan on Return, COM(2015) 453 final, Brüssel, 9.9.2015.

75

 Slominski/Trauner, »Reforming Me Softly« [wie Fn. 59], S. 100.

76

 European Commission, EU Action Plan on Return [wie Fn. 74], S. 3.

77

 Europäische Kommission, Mitteilung […] über eine wirk­samere Rückkehrpolitik in der Europäischen Union [wie Fn. 70]; dies., Empfehlung (EU) 2017/2338 für ein gemeinsames ›Rückkehr-Handbuch‹, das von den zuständigen Behörden der Mitgliedstaaten bei der Durchführung rückkehrbezogener Aufgaben heranzuziehen ist, Brüssel, 16.11.2017.