Susanne Dröge, Tessa-Sophie Schrader

Zurück in die Zukunft? Die internationale Klimapolitik 2021

Neue Konstellationen für die europäische Klimadiplomatie

SWP-Aktuell 2021/A 13, Februar 2021, 8 Seiten

doi:10.18449/2021A13

In der internationalen Klimapolitik soll 2021 vieles nachgeholt werden, was 2020 nicht gelungen ist. Durch die Pandemie haben sich Termine verschoben und Prozesse verlangsamt. Wo stehen die wichtigen Akteure in der Klimapolitik zu Beginn des Jahres und was be­deu­tet dies für die zu erwartende Dynamik in den internationalen Gesprächen? Von der EU, den USA und China werden in diesem Jahr die wichtigen Impulse ausgehen. Da diese drei Mächte aber auch in Konkurrenz zueinander stehen, muss es der EU und ihren Mitglied­staaten gelingen, die multilaterale Zusammen­arbeit insgesamt mit Blick auf die Ziele des Pariser Abkommens zu stärken, klare An­sprüche zu formulieren und auf Einhaltung der Augenhöhe zu achten. Für Deutschland und die EU ist es deshalb wichtig, weiterhin entschieden auf ein gemeinsames Vorgehen in Netzwerken mit Partnerländern zu setzen und mit Blick auf die USA auf Kernthemen zu fokussieren. Naheliegende Felder der Kooperation mit Washington sind ein gemeinsamer diplomatischer Ansatz für die nächste internationale Klimakonferenz (COP26) und ein Zusammenführen von Klima- und Handelspolitik.

Die COP26 in Glasgow wird der Höhepunkt des Klimajahres 2021. Durch die Verschiebung um ein Jahr haben das Vereinigte König­reich und Italien, die Ko-Veranstalter, Vorbereitungszeit gewonnen. Beide haben in diesem Jahr zudem weitere wichtige Posi­tionen inne: Italien sitzt den G20 vor, das Vereinigte Königreich den G7. Diese und weitere Formate können für eine Vor­berei­tung der COP26 genutzt werden. Kon­struk­tive Impulse für die Konferenz gehen auch von der Konkretisierung klimapolitischer Vorhaben in der EU (Green Deal), den USA (Regulierungen) und China (Fünfjahresplan) aus. Die Kon­junkturmaßnahmen, die alle Staaten wegen der Pandemie ergreifen muss­ten, und die durch internationale Finanz­institutionen bereitgestellten Mittel zur Überwindung der Krise setzen oft auch einen Schwerpunkt auf nachhaltigen, »grü­nen« Wiederaufbau. Ihr klima­politischer Gehalt wird kontinuierlich über­prüft werden müssen.

Eine volle Agenda 2021

Das Pariser Abkommen sieht vor, dass die Vertragsstaaten neue und ambitioniertere »Nationale Beiträge« (Nationally Determined Contributions, NDCs) zum Klimaschutz und zu dessen Finanzierung ein­reichen. Bis Ende Januar hatten 71 Staaten neue NDCs vor­gelegt. Auch langfristige Klimapläne sind fällig. 36 Länder plus die EU haben sich zu sogenannten Neutralitätszielen be­kannt. Das sind Langfristziele, die sich an Artikel 4 des Pariser Abkommens orientieren: In der zweiten Hälfte des Jahrhunderts sollen die vom Menschen verursachten rest­lichen Treibhausgasemissionen ausgeglichen werden, zum Beispiel durch sogenannte Senken (Böden, Wälder, Speicherstätten).

Auch fehlt ein Kompromiss über letzte Punkte des Regelbuchs zum Abkommen. Es geht um die Zukunft des internationalen Emissionshandels und weiterer Instrumen­te, der sogenannten Cooperative Approaches (Arti­kel 6 PA). Zudem sind Regeln für Be­richt­erstattungspflichten noch umstritten.

Den Auftakt der Serie von Treffen in unterschiedlichen Formaten und Akteurs­konstellationen machten im Januar das Welt­wirtschaftsforum in Davos und der Climate Adaptation Summit in den Niederlanden. Am 22. April will US-Präsident Joseph Biden einen World Leaders Summit mit den größten Industrienationen einberufen. Im Juni wird der G7-Gipfel in Großbritannien stattfinden, im Juli das High-level Political Forum für Nachhaltige Entwicklung der Vereinten Nationen (VN) in New York. Im September wird die VN-Generalversamm­lung tagen und für Oktober ist der G20-Gip­fel in Italien geplant. Bei all diesen Treffen wird die Klimapolitik oben auf der Agenda stehen. Parallel wird unter der Klimarahmenkonvention der VN weiter verhandelt (Intersessionals, 31. Mai – 10. Juni), um Beschlüsse für die COP26 vorzubereiten.

Mit der Gipfel-Serie wird sichergestellt, dass die Aufmerksamkeit der Staats- und Regierungschefs für die Klimapolitik trotz der Pandemie hoch bleibt. Aber auch der Druck durch die Zivilgesellschaft wird wie­der zunehmen – nicht nur, aber auch, falls es wieder möglich ist, Proteste auf die Straße zu verlegen. Auch die für April angekündigte Veröffentlichung des ersten Teils des sechs­ten Sachstandsberichts des Intergovernmental Panel on Climate Change (IPCC) wird dafür Anlass bieten, ebenso wie weitere Teile des Berichts, die noch vor der COP26 im November erscheinen sollen.

Die Hauptakteure in der Klimadiplomatie 2021

Die neue US-Regierung hat sofort den Wie­dereintritt in das Pariser Abkommen ver­anlasst. Für die Verhandlungen im Jahr 2021 kündigt sich damit eine neue Dyna­mik an. Zu­sammen mit der EU und China werden die USA die internationale Klima­agenda bestim­men. Der chinesische Staats­chef hat im September neue natio­nale Klimaziele verkündet, die US-Regierung will dies bis April nachholen. Die Industrie­länder sehen sich zudem dem Drän­gen vieler Entwicklungsländer gegenüber, mehr Geld für die internationale Klimapolitik bereitzustellen und dabei auch die Folgen der Pandemie zu berücksichtigen. Ungeachtet dieser Dynamik werden einzelne G20-Staaten an ihrer Ablehnung der Pariser Klima­agenda festhalten, vor allem Saudi-Arabien, Russland und Brasilien.

Taktgeber bei den Klimazielen ist Europa

Die Staats- und Regierungschefs der Euro­päischen Union haben kurz vor Ende der deutschen Ratspräsidentschaft im Dezember 2020 die Erhöhung des EU-Klimaziels für 2030 auf mindestens 55 Prozent Emis­sionsminderung im Vergleich zu 1990 ver­abschiedet. Das Ziel ist Teil des Green Deals, der über 50 Vorhaben umfasst (u.a. Bio­diversitätsschutz, klimafreundliche Mobi­lität, Erhöhung der Energieeffizienz von Gebäuden, Förderung der ökologischen Landwirtschaft). Mit Legislativvorschlägen will die Kommission zügig dafür sorgen, dass die Mitgliedstaaten diese Klimaprojekte der EU umsetzen. Das EU-Klimagesetz (Euro­pean Climate Law), das Kommissionspräsi­dentin Ursula von der Leyen im März 2020 vorgelegt hat, ist ein Herzstück dieses Bemühens um rechtliche Verankerung der Klimaschutzpolitik. Es sieht die Festschrei­bung des Ziels vor, bis 2050 klimaneutral zu sein. Sowohl das Europäische Parlament (EP) als auch der Rat der Umweltministerin­nen und ‑minister haben dem Vorschlag mit wenigen Änderungen im Oktober 2020 zugestimmt. Die Verhandlungen über letzte Details zwischen dem EP und den Mitgliedstaaten sollen im März abgeschlossen wer­den. Bis zum Juni will die Kommission zwölf Gesetzesvorhaben voranbringen, die die EU »Fit for 55« machen sollen.

Mit Blick auf seinen Vorsitz in der bevorstehenden COP26 hatte das Vereinigte König­reich bereits im Juni 2019 als erste große Industrienation ein Gesetz beschlossen, das zur Treibhausgasneutralität im Jahr 2050 führen soll. Der Austritt aus der EU bedeu­tet, dass das bisher auf EU-Ebene vereinbarte NDC für London nicht mehr gilt. Vor dem Climate Ambition Summit im Dezember 2020 verkündete die britische Regierung ein neues NDC. Bis 2030 soll eine Emissions­reduktion um mindestens 68 Prozent er­reicht werden. Das Ziel wird eingebettet in den 10-Punkte-Plan der Regierung für einen grünen Wiederaufbau der britischen Wirt­schaft nach der Coronakrise. Das Programm sieht staatliche Investitionen von 12 Milliar­den britischen Pfund (13,4 Milliarden Euro) vor und soll bis zu 250 000 »grüne« Arbeits­plätze schaffen. Unter anderem soll London zum globalen Zentrum für »Green Finance« wer­den. 2021 wird sich die britische Regie­rung vor allem auf die Rolle des Gastgebers der COP und der G7 konzentrieren. Für Ver­hand­lungs­erfolge ist eine enge Zusammenarbeit mit der EU und Deutschland un­abdingbar.

Rückkehrer USA

An seinem ersten Amtstag hat der neue Präsident Joseph Biden den sofortigen Wie­der­eintritt der Vereinigten Staaten in das Pariser Abkommen veranlasst. Auch mit Personalentscheidungen signalisiert Biden, dass die USA die internationale Klimapolitik wieder gestalten wollen. John Kerry, Außen­minister während der zweiten Amtszeit Barack Obamas, ist Klimabeauftragter des Präsi­denten und sitzt mit am Kabinettstisch.

Biden hat die Klimapolitik zu einem der Top-4-Themen seiner Amtszeit und zu einem Bestandteil des Pandemie-Konjunk­turpakets der neuen Administration erklärt. Mit dem Dekret Tackling the Climate Crisis at Home and Abroad machte der Präsident sie zum Kern­anliegen seiner Außen- und Sicherheitspolitik. Um ihre internationale Glaubwürdigkeit wiederherzustellen, wer­den die USA neben der Klimadiplomatie vor allem ein ambitioniertes NDC formulieren und schnell umsetzen müssen. Analysten der Rhodium Group haben errechnet, dass die USA ein 2030-Klimaziel von minus 40–50 Prozent gegenüber 2005 erreichen müss­ten, damit die US-Wirtschaft bis 2050 bei Netto-Null-Emissionen ankommen kann. Der Biden-Plan für eine »Clean Energy Revo­lution and Environmental Justice«, mit dem in den nächsten zehn Jahren der klimafreundliche Umbau der Wirtschaft voran­getrieben wer­den soll, hat ein Volumen von 1,7 Billionen US-Dollar. Er sieht unter ande­rem vor, bis 2035 den Ausstoß von Treib­hausgasen im Energiesektor zu stoppen und 2050 US-weit netto bei null Emissionen zu sein. Auch die Förderung der Elektromobilität und die Erhöhung der Energie­effizienz der Gebäude sind enthal­ten. Darüber hin­aus hat Biden angekündigt, die Subventio­nierung von fossilen Brennstoffen zu ver­bie­ten, US-Finanzierungen ausländischer Öl- und Gas-Projekte auslaufen zu lassen und eine CO2-Abgabe auf Importe zu erheben.

Die nationale Implementierung dieser Maßnahmen ist allerdings nicht garantiert, obwohl die Demokraten nun auch im Senat eine knappe Mehrheit von 51 Stimmen haben. Um ein neues NDC festzulegen – das bisherige umfasst die Reduktion der Emissionen von 2005 um 26 bis 28 Prozent bis 2025 – muss Bidens-Klimapaket zügig auf den Weg gebracht werden. Neue Geset­zesvorhaben, zum Bei­spiel zur Einführung eines CO2-Preises, sind vor diesem Hintergrund poli­tisch riskant. Denn hierfür wür­den mindes­tens 60 Stim­men im Senat benötigt. Ein wesentliches Instrument des Plan for a Clean Energy Revolution and Environ­mental Justice der neuen US-Administration werden daher Regulierungen durch die Environment Protection Agency (EPA) und Dekrete des Präsidenten sein.

Damit die USA mit Blick auf die COP26 wieder Vertrauen herstellen können, wäre es neben einer zügigen Umsetzung wichtig, ein NDC vorzulegen, das als ambitioniert gilt, also weit über das bisherige hinausgeht. Betrachtet man die Dyna­mik, mit der die neue US-Regierung die Ge­schäfte auf­genommen hat, man­gelt es jedenfalls nicht am politischen Willen. Das Thema Finan­zen, an dem die Entwicklungsländer be­sonders interessiert sind, hat John Kerry bereits im Januar beim Climate Adaptation Summit aufgegriffen. Er kündigte signi­fikante, jedoch keine konkrete finanzielle Unterstützung für Anpassungs­maßnahmen an. Außerdem könnten inter­nationale Part­ner auf die Hilfe der USA durch Inno­vatio­nen und in Form von Klimadaten rechnen.

China und Indien – Spitze bei den Emissionen, aber nicht bei den Ambitionen?

2020 überraschte der chinesische Staatschef Xi Jinping mit der Ankündigung, sein Land wolle den Höchststand seiner Emissionen vor dem Jahr 2030 erreichen und werde noch vor 2060 CO2-neutral sein. Wie diese Ziele konkret erreicht werden sollen, ist offen, als NDC wurde das Ziel für 2030 bis­her nicht eingereicht. Der neue Fünfjahresplan 2021–2025, der im Frühjahr veröffent­licht wird, dürfte Antworten darauf enthal­ten, wie die chinesische Regierung ihre Wachstumsziele mit den Klimazielen in Ein­klang bringen will. Immerhin hält das Land Platz eins bei den globalen Emissionen, wenn auch die USA und Europa mit akkumulierten Werten in historischer Sicht vorn liegen.

Peking setzt bei der Energieversorgung weiterhin stark auf die Kohleverstromung. Allein für seine Kohlekraftwerke verbraucht China etwa die Hälfte des welt­weiten Kohle­angebots. Peking ist zudem an Investitionen in ausländische Kohlekraftwerke im Rah­men seiner Belt and Road Initia­tive (BRI) beteiligt. Schon der inländische Verbrauch ist das größte Hemmnis für das Erreichen ehrgeiziger Klimaziele in China. Die Leis­tung der Wind-und Solarenergiequellen müsste beispielsweise innerhalb der näch­sten fünf Jahre verdoppelt werden, wenn das 2060er-Ziel erreicht werden soll.

Die chinesische Regierung ordnet die Klimapolitik allerdings ihren geopolitischen Interessen unter und hat sich in den VN-Verhandlungen bisher nicht als Führungsmacht positioniert. Vielmehr hat sie Zu­sagen, die sie im Zuge der Klimaverhandlungen für das Pariser Abkommen gemacht hatte, unter dem Eindruck der letzten vier Jahre US-Außenpolitik zurückgenommen. Ursprünglich wollte der chinesische Staats­chef Xi Jinping die von den USA hinter­lassene Führungslücke zusammen mit der EU und weiteren Ländern füllen, ließ aber dieser Äußerung beim Weltwirtschafts­forum 2017 keine Taten folgen. Entsprechend überraschten die im letzten Septem­ber verkündeten Klimaziele. Dieser Schritt lässt den Schluss zu, dass Peking auch die Klimapolitik in den Systemwettbewerb mit den USA und der EU einbezieht. Immerhin entstand so der Eindruck, China sei den USA in der Klimapolitik weit voraus. Die EU und die USA werden dieses Jahr die Zusam­menarbeit mit China auf VN-Ebene und bi- und trilateral neu aushandeln müssen.

Im aktuellen NDC hat sich die indische Regierung keine Klimaziele gesetzt, die eine absolute Emissionsreduktion vorgeben, und, ähnlich wie im Fall Chinas, wird dies auch beim nächsten NDC nicht zu erwarten sein. Indien ist stark von der Pandemie betroffen und deren Bekämpfung bindet die politi­schen Kapazitäten. Die indische Regie­rung ist bei internationalen Umweltverpflichtun­gen jedoch schon immer zurückhaltend ge­wesen, insbesondere weil es die Industrie­länder in der Verantwortung sieht für den Klimawandel. Indien steht mit seinem An­teil an den globalen Emissionen auf Platz vier. Bisher hat die indische Regierung, statt absolute Ziele zu benennen, den Fokus auf die Emissionsintensität der Wirtschaft ge­legt. Diese soll pro Einheit des Brutto­inlands­produkts um 33 bis 35 Prozent gegenüber 2005 sinken. Die Energieversorgung Indiens aus nicht-fossilen Quellen soll 40 Prozent seines Strommixes bis 2030 erreichen. Auf­grund der wirt­schaftlichen Folgen der Corona-Pandemie sanken Indiens Emissionen 2020 zum ersten Mal seit vierzig Jah­ren. Sollte sich dieser Trend, der vor allem auf weniger Kohleverstromung basiert, fort­setzen, steuert das Land auf einen Anteil von 60–65 Prozent nicht-fossiler Energien zu. Indien ist für viele Entwicklungsländer der G77 ein Vorbild und Neu-Delhi grenzt sich immer mehr vom wirtschaftlichen Ein­fluss Chinas ab. Für Europa und die USA wird es wichtig sein, sich mit Indien auf dem Weg zur COP26 mit Blick auf die G77 eng auszutauschen. Dem trägt die Einladung Indiens zum G7-Gipfel durch Boris Johnson Rechnung. Für den 8. Mai ist ein EU-Indien-Gipfel geplant.

Japan und Südkorea ziehen mit, Australien nicht

Nachdem Peking seine Klimaziele öffentlich gemacht hatte, legte die japanische Regie­rung im Oktober 2020 nach und erklärte ihre Absicht, das Land bis 2050 klima-neutral zu machen (laut Climate Action Tracker). Japans aktuelles NDC für 2030 gilt als unambitioniert. Prä­sident Suga kündigte jedoch an, bis zur COP26 ein höheres Ziel vorlegen zu wollen. Für das Erreichen des 2050-Neutralitäts­ziels will Tokio auch den 708 Milliarden US-Dollar schweren Wieder­aufbauplan einsetzen. Da­rin ist ein Posten von 19,2 Milliarden US-Dollar für klima­politische Maßnahmen vorgesehen. Die japanische Wirtschaft will den Anschluss im Wettbewerb um Umwelttechnologien nicht verpassen. Die Regierung versucht entsprechend, den lange versäumten Struk­turwandel hin zu erneuer­baren Energie­trägern einzuleiten, und in­vestiert in Infra­struktur und Innovationen.

Auch Südkorea zog nach und meldete Ende 2020 ein NDC mit einer Emissions­reduktion um 24,4 Prozent gegenüber 2017. Spätestens 2025 will die Regierung ein ambitionierteres Ziel für das Jahr 2030 aus­rufen, das zur CO2-Neutralität bis 2050 hin­führt. Südkorea hatte nach der Finanz- und Wirtschaftskrise 2009 erklärt, dass es sich für die Etablierung einer grünen Wirtschaft (Green Economy) engagieren werde. Das süd­koreanische Corona-Wiederaufbau­programm hat ebenfalls einen grünen Fokus: Der so­genannte Korean New Deal (K‑New Deal) hat ein Volumen von 135 Mil­liarden US-Dol­lar, wovon fast die Hälfte für die Schaf­fung grüner Arbeits­plätze vor­gesehen ist. Neben Investitionen in Zukunfts­techno­logien und Infrastruktur beinhaltet der K-New Deal auch das Ziel, bis 2050 CO2-Neutralität herzustellen. Kritiker bemängeln, dass der K-New Deal eher grau denn grün sei, unter ande­rem weil er neben erneuerbaren Energien auch fossile Energie­träger wie LNG fördert. Ein nicht unerheb­licher Teil des Plans setze auf die Wett­bewerbsfähigkeit von Wasserstoff im Trans­portsektor, die zum jetzigen Zeitpunkt noch nicht gewährleistet sei.

Australien hingegen gehört zu jenen Staaten, deren Regierung ambitionierten Klimazielen kritisch gegenübersteht. Es hat auch sein NDC nicht erhöht. Australien ist der weltweit größte Exporteur von LNG und der zweitgrößte Kohleexporteur. Die aus­tralische Regierung unter Premierminister Scott Morrison vertritt offen die Interessen der Kohleindustrie und stellt sich gegen strenge internationale Klimavorgaben. Selbst die verheerenden Hitzewellen und Brände auf dem fünften Kontinent im Jahr 2020 haben – trotz öffentlicher Proteste für mehr Klimaschutz – nicht zu einer kooperativeren Haltung der Regierung in der internationalen Klimapolitik beigetragen. Besonders widersprüchlich wirkt die Klimapolitik Canberras angesichts der Pläne, sich weltweit als einer der größten Wasserstoffexporteure zu etablieren. Ge­meinsam mit Deutschland prüft Austra­lien mögliche Lieferketten für grünen Wasserstoff.

Ansatzpunkte der EU für den internationalen Klimaprozess

Kommissionspräsidentin von der Leyen will die EU als geopolitischen Akteur positionieren. Die Klimapolitik ist ein integraler Be­standteil dieses Bestrebens. Das Ziel der EU, sich angesichts der Machtrivalitäten zwi­schen China und den USA und multi­polarer Entwicklungen zu behaupten, konfligiert jedoch teilweise mit der eingespielten Klima­diplomatie. Ohne die größten Volks­wirtschaften USA und China kann die EU eine zügige Umsetzung des Pariser Abkom­mens nicht voranbringen. Genauso wichtig ist es, weitere G20-Staaten, vor allem Brasi­lien, Austra­lien, Saudi-Arabien und Russ­land, und auch die vielen G77-Staaten ein­zubinden. Sonst können die Klimaprojekte des Green Deal bis 2030 nicht erfolgreich sein (vgl. Beisheim/Dröge 2020). Das An­gebot der USA, wieder voll in die multi­laterale Klimapolitik mit einzusteigen, ist also vielversprechend. Es ist aber zwingend, dass sich die EU vor dem Hintergrund ihrer Green-Deal-Agenda und der Führungs­rolle, die sie in den letzten Jahren ausgefüllt hat, gegenüber allen Partnern deutlich positio­niert, denn auch die Biden-Regierung re­klamiert für sich, eine klimapolitische Super­macht sein zu wollen.

Positionierungen gegenüber China und den USA

Der EU ist es in der Vergangenheit gelun­gen, in der Klimapolitik mit China zu ko­operieren, unter anderem bei der Einführung eines Emissionshandels in der Volks­republik nach europäischem Vorbild. Die allgemeinen EU-China-Beziehungen haben sich in den letz­ten zwei Jahren aber ver­schlechtert. Zudem hat Peking in den VN‑Klimaverhandlun­gen erneut für sich den Status eines Ent­wicklungslands be­ansprucht, zum Beispiel um nicht die inter­nationalen Standards zur Messung von Treibhausgasen anwenden zu müssen.

Für die EU und die USA ist diese Transparenzfrage nicht verhandelbar und wird bei den COP26-Gesprächen wieder eines der kri­tischsten Themen sein. Die Klimadiplomatie der EU kann mit ihrem Green Deal nun aber nicht nur auf der VN-Ebene, son­dern auch im direkten Austausch mit Peking neue Akzente setzen. Dazu gehören ein Voranschreiten beim Klimaschutz auch mit handelspolitischen Initiativen und die Entwicklung neuer Technologien. Die Kom­mission will die europäischen Unter­neh­men, die sich wegen des neuen Klimaziels für 2030 steigenden Kosten gegenüber­sehen, vom Wettbewerbsdruck durch Im­porte ent­lasten. Ein Carbon Border Adjust­ment Mechanism (CBAM) ist Teil des Fit-for-55-Pakets. Die davon erfassten Importgüter, zum Beispiel Zement oder Stahlerzeugnisse, stammen zu einem erheblichen Teil auch aus China. Die Pläne könnten die natio­nalen Anstrengungen Pekings verstärken, seinen Emissionshandel breiter anzulegen und auch mit einer absoluten Emissionsobergrenze zu versehen. Denn dadurch könnte die EU-Grenzabgabe niedriger aus­fallen oder ganz umgangen werden. Unter anderem hierfür ist Trans­parenz der Daten un­erlässlich.

Während es gegenüber China darum geht, die richtige Balance zwischen Ko­ope­ration und Konkurrenz zu finden, wer­den die EU und ihre Mitgliedstaaten mit der neuen US-Regierung zügig ausloten müs­sen, wo eine Zusammenarbeit mit Blick auf die COP26 besonders zielführend wäre.

Beim CBAM wird ein gemeinsames Voranschreiten jedoch schwierig, weil die Kommission und die Mitgliedstaaten die Einhaltung von WTO-Vorgaben fordern. Ohne einen CO2-Preis in den USA – und einen solchen wird es auf nationaler Ebene auf absehbare Zeit nicht geben – wird die Biden-Administration mit Dekreten und handelsrechtlichen Kniffen hantieren müs­sen, um einen Klimazoll mit dem inter­nationalen Handelsrecht in Einklang zu bringen. Es sei denn, sie be­schließt, dieses zu ignorieren. Besser wäre es daher, die EU-US-Klima­kooperation mit neuen Anläufen für eine handelspolitische Zusammenarbeit zu verknüpfen und sich bei der CO2-Grenz­abgabe Zeit für gründ­liche Prüfungen zu lassen. Die Entschieden­heit, mit der sich die neue US-Regierung der Klimapolitik wid­met, wird über 2021 hin­aus den Wett­bewerb zwischen den drei großen Playern um neue Ideen, Techno­logien und die internationale Führung befeuern.

Fossile Brennstoffe und CO2-Märkte bleiben Knackpunkte

Ob sich auf internationaler Ebene Erfolge beim Klimaschutz erzielen lassen, wird ent­scheidend davon abhängen, ob die zöger­lichen Staaten mitgezogen werden können. Die wichtigsten Vorhaben der EU, der USA und in vielen weiteren der auf­geführten NDC richten sich auf eine Reduk­tion des Verbrauchs fossiler Brennstoffe. Während dies für Schwellenländer wie Indien vor allem eine Frage des Timings und der Kosten zu sein scheint, ist eine sinkende Nachfrage für die Exporteure dieser Energieträger (u.a. Irak, Australien, Russland) keine attraktive Aussicht. Saudi-Arabien, Top-Ölexporteur weltweit, hat aber, als es 2020 den G20-Vorsitz innehatte, die Rolle der Technologien zur Abscheidung und Speicherung von CO2 für den Klimaschutz hervorgehoben und will es Deutschland beim Ausbau er­neuerbarer Energien gleichtun. Es ist zu erwarten, dass bei der COP26 erneut techno­logische Fragen, die Kosten der Klima­politik für diese Produzentenländer und die Folgen für Investitionen thematisiert werden. Mit der Wasserstoffoffensive Deutschlands und der EU gibt es einen Ansatzpunkt, um neue Wege der Zusammenarbeit aufzuzeigen. Dafür braucht es international vereinbarte Stan­dards, die die garantieren, dass dieser Energieträger tatsächlich CO2-frei her­gestellt wurde (vgl. SWP-Aktuell 37/2020).

Die Verständigung auf eine Governance für den internationalen Handel mit Emis­sionszertifikaten, bei der hohe Standards für die Zertifizierung der Emissionen garan­tiert sind, wäre ein wichtiger Durchbruch für die COP26 und würde Investitionen in klimafreundliche Energien und für CO2-Senken anregen. Die EU braucht für dieses Vorhaben die Unterstützung der USA. Hohen Qualitätsvorgaben widersetzen sich jene Staaten, die auf neue Einnahmen aus Zertifizierungen und wenig Kontrolle hof­fen. Brasilien hat sich zudem bisher erfolg­reich gegen eine Eini­gung gesperrt, weil es seine hohen Zertifikateerlöse beim Über­gang vom alten Han­delssystem aus dem Kyoto-Protokoll sichern will.

Und nicht zuletzt: das Vertrauen in den VN-Prozess stärken

Die EU-Klimadiplomatie wird gefordert sein, die Entwicklungsländer davon zu überzeugen, dass sie dem VN-Prozess trotz der Pan­demiefolgen vertrauen können – und auch dem klimapolitischen Handeln der USA. Die vergangenen Kehrtwenden Washingtons, sowohl bei der Vertragstreue als auch der Klimafinanzierung, haben zu Zweifeln geführt, ob die USA überhaupt als langfristiger Partner verlässlich sind. Die europäischen Verhandlerinnen und Ver­handler werden sich 2021 in der Rolle wiederfinden, bei den armen Ländern um Vertrauen in die neue US-Klimapolitik zu werben.

Der jährliche Bedarf für Anpassungen an den Klimawandel in Entwicklungsländern wird im jüngsten UNEP Adaptation Gap Report auf 70 Milliarden US-Dollar ge­schätzt. Ein Anstieg bis 2030 auf das Vierfache wird für möglich gehalten. Durch die Pandemie sind die Kassen künftig leerer. John Kerry konn­te bei seinem ersten internationalen Auftritt beim Climate Adap­tation Summit noch keine konkreten finanziellen Zusagen der USA zur Unterstützung armer Länder machen, China ebenfalls nicht. Deutschland sicherte bei diesem Gipfel 220 Millionen Euro an zusätzlichen Hilfen zu. Die Frage der Finan­zierung wird aber erneut entscheidend da­für sein, ob bei der COP26 Fortschritte er­zielt werden, und entsprechende Forderungen werden in die­sem Jahr aufgrund der Pan­demie vehementer vorgebracht werden. Zu einer Verbes­serung der finanziellen Spielräume zur Unter­stützung der Entwick­lungsländer könnten auch Gespräche im Rahmen der G‑Formate dienen. Beispiels­weise könnten über die Minderung von Sub­ventionen für fossile Energieträger Hilfsmittel freigesetzt werden. Darüber hin­aus könnte ein gemeinsamer Schulden­erlass konzipiert werden, der an klima­politische Ziele ge­koppelt wird.

Fazit

Mit dem Wiedereinstieg der USA in die inter­nationale Klimapolitik scheinen Fortschritte bei der Umsetzung des Pariser Klima­abkommens wieder möglich. Neue Dyna­miken, auch in der Handelspolitik, zwi­schen den USA und China werden die 2021 vorgesehenen Gipfeltreffen beeinflussen.

Für die EU und ihre Mitgliedstaaten wird es notwendig sein, nach der ersten Phase der US-Klimaoffensive ihre Position zu be­stimmen und eigene Schwerpunkte zu verfolgen. Eine engere Zusammenarbeit über neue Technologieoffensiven und die Einführung von Importabgaben durch die EU stehen im Raum. Mit weiteren Part­nern sollten klima- und energiepolitische Initiativen weiter vorangetrieben werden, die auf Dauer angelegt sind.

Vier Jahre lang konnte Europa, wenn auch mit nur schleppenden Fortschritten, die internationale Klimapolitik als eines der wichtigsten multi­lateralen Themen nahezu allein voranbringen. Einige Projekte des Green Deals werden im Zuge der positiven Dyna­mik nun sicher neu bewertet werden müssen. Es ist aber wohl unvermeidlich, sich als Akteur zwischen den USA und China mit eigenen Ansprüchen zu be­haupten, wenn die EU ihre Bedeutung, auch für die vielen Entwicklungsländer, langfristig auf­rechterhalten will. In der Klimapolitik sollte die EU also neben der intensiveren Koope­ration mit den USA und, wo möglich, China, darauf achten, Augenhöhe zu wah­ren und ihre Interessen in den Verhandlungen deut­lich zu platzieren.

Weiterführende SWP-Materialien

Marianne Beisheim / Susanne Dröge

»Klar zur Wende? Internationale Klima- und Nachhaltigkeitspolitik gestalten«

in: Barbara Lippert / Stefan Mair / Volker Perthes (Hg.): Internationale Politik unter Pan­demie-Bedingungen. Tendenzen und Perspektiven für 2021

SWP-Studie 26/2020, Dezember 2020, S. 45–48.

Susanne Dröge

»Die CO2-Grenzabgabe der EU – Klima- oder Fiskalpolitik?«

SWP-Kurz gesagt, 3.8.2020

Christian Schaller / Tessa-Sophie Schrader

Der Anstieg des Meeresspiegels als Thema für den VN-Sicherheitsrat. Die völkerrechtliche Dimension des Problems muss stärker in den Fokus rücken

SWP-Aktuell 41/2020, Juni 2020.

Kirsten Westphal

Strategische Souveränität in Energie­fragen. Überlegungen zur Handlungs- und Gestaltungsfähigkeit Deutschlands in der EU

SWP-Aktuell 46/2020, Juni 2020.

Maria Pastukhova / Jacopo Maria Pepe / Kirsten Westphal

Die EU-Energiediplomatie – Aufwertung und Neuausrichtung für eine neue Ära

SWP-Aktuell 65/2020, Juli 2020.

Susanne Dröge / Felix Schenuit

Handels- und Klimapolitik der EU strate­gisch zusammenführen. Potentiale in Zeiten der Neuorientierung

SWP-Aktuell 20/2018, März 2018.

Siehe außerdem das SWP-Themendossier zur Klimapolitik

Dr. Susanne Dröge ist Senior Fellow in der Forschungsgruppe Globale Fragen.
Tessa-Sophie Schrader ist Forschungsassistentin der Forschungsgruppe Globale Fragen.

© Stiftung Wissenschaft und Politik, 2021

SWP

Stiftung Wissenschaft und Politik

ISSN 1611-6364

SWP-Studie

Ronja Kempin (Hg.)
Frankreichs Außen- und Sicherheitspolitik unter Präsident Macron

Konsequenzen für die deutsch-französische Zusammenarbeit


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