Kirsten Westphal

Strategische Souveränität in Energiefragen

Überlegungen zur Handlungs- und Gestaltungsfähigkeit Deutschlands in der EU

SWP-Aktuell 2020/A 46, Juni 2020, 8 Seiten

doi:10.18449/2020A46

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Deutschland

Deutschlands Energiesouveränität wird durch die US-Sanktionen gegen die Gas­pipeline Nord Stream 2 beschnitten. Damit rücken Fragen der strategischen Handlungsfähigkeit in der Energiepolitik in den Fokus, die bisher in Deutschland kaum disku­tiert werden. Die Auseinandersetzung mit strategischen Interessen, Handlungs­maximen und Gestaltungsoptionen wird immer wichtiger angesichts der funda­mentalen Umbrüche in der internationalen Politik, insbesondere der strategischen Rivalität zwischen China und den USA. Chinas Industrie- und Konnektivitätspolitik, die Rolle der USA auf den Energiemärkten und die Energietransformation verändern die globale Energielandschaft und die Machtverhältnisse rasant. Die Corona-Pan­demie beschleunigt und vertieft die Trends zusätzlich. Deshalb tut es not, Fragen der Energiesouveränität in die politische Debatte darüber zu integrieren, wie eine nach­haltige und resiliente Energieversorgung ausgerichtet werden sollte. Nicht zuletzt gilt es, den Zusammenhalt in der Europäischen Union (EU) zu stärken.

Im strategischen Zieldreieck von Klimaschutz, Wettbewerbsfähigkeit und Versor­gungssicherheit dominierten seit der Jahr­tausendwende die ersten beiden Ziele in der deutschen Energiepolitik. Die Ener­gie­versorgung wird in Deutschland durch die Linse eines funktionierenden Marktes gesehen, selten vor dem Spiegel stra­tegi­scher und geopolitischer Entwicklungen. Denn Deutschlands Energieversorgung basiert auf einem Binnen- und Weltmarkt, der nach Wett­bewerbskriterien funktio­niert. Mit der Auflösung der so­genannten Deutschland AG hat die Bun­des­republik ihre Energie­unternehmen zuerst privatisiert, dann entflochten und weiterverkauft. Dagegen blieb in anderen (selbst markt­orien­tierten) EU-Mitgliedstaaten wie den Nieder­landen der Staat an Energieunternehmen beteiligt. Die Orien­tierung auf Markt und Effizienz führt dazu, dass Ent­scheidungen in Deutschland tech­nisch-kommerziell getrieben sind. Ganz anders etwa in Frankreich, Polen oder dem Bal­tikum, wo Souveränität in Energie­fragen handlungsleitend ist.

Zur Definition von strategischer Energiesouveränität

Strategische Souveränität bei der Energieversorgung ist dann gegeben, wenn hin­reichende, verlässliche Energielieferungen zu wirtschaftlichen Preisen auf eine Art erfolgen, die nicht mit den eigenen Werten, Interessen und außenpolitischen Zielen konfligiert oder diese gar gefährdet (Daniel Yergin). Souveränität in Energie­fragen ist also nicht einfach mit Versorgungs­sicher­heit gleichzusetzen. Vielmehr bildet ein technisch robustes Energie­system, das in Krisen und gegen politische Einflussnahme resilient ist, erst die Basis für stra­tegische Handlungsfreiheit.

Politische Handlungsspielräume werden darüber bestimmt, wie Energiesicherheit fortwährend bearbeitet und gewährleistet wird. Dabei geht es um ein möglichst hohes Maß an Flexibilität, Diversifizierung und möglichst viele Optio­nen. Die bestehende und künf­tige Energieversorgung muss es erlauben, selbstbestimmt eigene energie­politische sowie außen- und sicherheits­politische Prioritäten zu setzen und dem­entsprechend zu entscheiden. Dabei müssen Staaten über die institutionellen, politischen und materiellen Mittel ver­fügen, um diese Prioritäten in Zusammen­arbeit oder gegebenenfalls im Alleingang umzusetzen (siehe SWP-Studie 2/2019).

Um strategische Handlungsfähigkeit herzustellen, zu erhalten und auszubauen, muss Abhängigkeit da reduziert werden, wo sie zu Vulnerabilität führt. Autonomie ist jedoch keinesfalls zu verwechseln mit Autarkie. Im Gegenteil: Strategische Partner­schaf­ten und wechselseitige Bezie­hun­gen müssen dort gepflegt werden, wo sie Gestaltungs­räume vergrößern. Die Fähig­keit, strategisch selbstbestimmt zu agieren, erwächst immer im Verhältnis zu anderen und zur Umwelt.

Strategische Souveränität hat aber auch eine Binnendimension, denn Ziele, Inter­essen und Handlungsmaximen sollten klar umrissen sein. Das setzt einen Grund­konsens des politischen Gemeinwesens voraus.

Nord Stream 2 und die EU‑Energieunion

Die US-Sanktionen gegen die Gaspipeline Nord Stream 2, die den Bau Ende 2019 gestoppt haben, beschneiden Berlins Sou­ve­ränität. Schon im April 2019 war Berlins Rechtsposition ausgehebelt worden, die sich auf die Anwendung deutschen bzw. inter­na­tio­nalen Rechts (siehe SWP-Studie 21/2016) stützte. Denn die EU änderte die Gasricht­linie und dehnte die Vorschriften des EU-Binnenmarktes aus auf Rohrleitungen, die aus Drittstaaten in die Union führen. Damit wurden auch Kompetenzen in der EU-Außen­energiepolitik nach Brüssel verlagert. Dies ist Teil eines Trends: Die zunehmende Regulierung durch die EU macht eigentlich hoch­politische Fragen zu Verwaltungs­handeln. Damit sind sie zwar der Politisierung entzogen, letztlich aber werden auch politische Handlungsräume beschränkt.

Die Entwicklungen um die Nord Stream 2 zeigen darüber hinaus, wie wenig die Bun­des­regierung in der Kommunikation nach außen auf eigene Interessen abgehoben hat. Dabei ist der Schritt, die Kapazität der direkt von Russland nach Deutschland füh­renden Pipelines auf 110 Milliarden Kubik­meter zu verdoppeln, mit großen strategischen Gewinnen für Deutschland ver­bun­den. Dazu gehören die Minimierung von Transitrisiken, die Stär­kung des Markt­platzes und des Industriestandortes. Dieser strategische Mehrwert hätte ab­gewo­gen werden müssen gegen die politischen Ver­werfungen in der EU und die Auswirkungen auf die Ukraine. Die Europäische Kom­mis­sion und mehrere Mitgliedsländer sahen nämlich die Ziele der Energie­union und eigene Bestrebungen für mehr Energie­souveränität unterminiert. Dieser strategische Ziel­konflikt ist durch den Rückzug der Bundes­regierung auf Markt- und Rechtsprinzipien nicht offen thematisiert worden.

Daran lässt sich eine weitere Überlegung knüpfen: Laut Artikel 122 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) orientiert sich auch das Leitbild der Soli­darität an Maßnahmen, die der Wirt­schafts­lage ange­messen sind. Somit hätte eine Betonung wirtschaftlicher Inter­essen die Gegner der Pipeline zu einem Inter­essen­­ausgleich gezwungen – oder zumin­dest zu einer Auseinandersetzung mit der deutschen Position. Schließlich haben andere EU-Staaten Solidarität auf Basis eigener politischer und wirtschaftlicher Interessen eingefordert. Versorgungssicherheit, Soli­darität und Vertrauen wiederum bilden die erste Dimension der EU-Energie­union. Gleichzeitig sind »die Bedingungen für die Nutzung seiner Energieressourcen, seine Wahl zwischen verschiedenen Ener­gie­quellen und die allgemeine Struktur seiner Energieversorgung« das Recht jedes Mit­gliedstaats (Artikel 194 Absatz 2 AEUV).

Vertrauen und Solidarität fußen letztlich auf einem diffusen Versprechen und auf Annahmen über zukünftiges Verhalten, die auf gemeinsamen Grundideen beruhen. Wenn diese aber nicht vorab geteilt wer­den oder gar wirtschaftliche Inter­essen einander entgegenstehen, müssen die Mitgliedstaaten einen Interessenausgleich suchen. Bei den Ostsee-Pipelines ist es nicht gelungen, einen tragenden Konsens in der EU herzustellen. Wegen einer Klage Polens hat das Euro­päi­sche Gericht die Aus­nahme­genehmigung für die Ostsee-Pipe­line-Anbindungsleitung an Nord Stream 1 rechtlich bewertet und im Zuge dessen die Anwendung des Solida­ritätsprinzips nach­justiert. Seitdem ist es nicht mehr nur politisches Leitbild, sondern als Kriterium für administrativ-regulato­rische Entscheidungen etabliert. In der EU wird also der Dreiklang zwischen Energie­sicherheit, Solidarität und Souveränität von großen Misstönen überlagert.

Damit fällt ins Gewicht, dass strategische Souveränität eine Binnendimension hat. Denn die Fähigkeit, vorausschauend zu han­deln und Gestaltungsmacht auszuüben, setzt ein Leitbild voraus, das in einem Gemeinwesen geteilt wird und / oder auf einem Abgleich der Interessen basiert.

Das strategische Zieldreieck von Klima- und Umweltverträglichkeit, Wettbewerbsfähigkeit und Versorgungssicherheit bietet zwar den Referenzrahmen und zwischen den Zielen bestehen durchaus Synergien – aber eben auch Spannungsfelder. Diese müssen permanent austariert werden. Hier­bei haben sich Bruchstellen und Konflikt­linien in der EU aufgetan: Das Paradigma des Marktes hat sich spürbar hin zum Pri­mat der Politik verschoben, Energie­souve­ränität und Versorgungssicherheit werden unter­schiedlich interpretiert, Klima­politik ist umstritten. Diese politischen Span­nun­gen scheinen abgekoppelt von der komfortablen Versorgungssituation auf den Öl- und Gasmärkten, von der die EU seit über einer Dekade profitiert und die eigent­lich große Handlungsspielräume eröffnet.

Versorgungssicherheit und Souveränität

Versorgungssicherheit ist die Grundlage für strategische Handlungsfähigkeit. Der deut­sche Primärenergiebedarf wird immer noch zu rund 60 Prozent von Erdöl und Erdgas domi­niert. Die Abhängigkeit vom Import, der beim Erdöl 98 und beim Erdgas 94 Pro­zent ausmacht, ist numerisch zwar hoch; der seit mehr als zehn Jahren zunehmende Wettbewerb auf den Öl- und Gasmärkten schafft jedoch viele Optionen und flexible Bezugsquellen. Außer­dem hat er zu einem sogenannten »Käufermarkt« geführt, der die Machtbalance von den Produzenten- hin zu den Verbraucher­ländern verschiebt. Die Ab­neh­mer können so in Verhandlungen ihre Vor­stel­lungen etwa bei Preisen durchsetzen.

Deutschlands Erdölimporte sind sehr diversifiziert, allerdings sinkt, wie beim Erd­gas, die EU-eigene Förderung. Es bezieht zwar mehr als 50 Prozent seiner Gasimporte aus Russland, ist aber vollständig in den EU-Gasmarkt integriert. Dieser hat sich in den letzten anderthalb Jahren zusehends diver­sifiziert, weil der Anteil an verflüssigtem Erdgas (LNG) signifikant gestiegen ist; bei den Importen über Pipelines dominieren weiter­hin Russland, Norwegen und Alge­rien.

Im EU-Gasmarkt wurde das Prinzip der Solidarität über die Präventions- und Krisen­mechanismen in Sekundärrecht der EU übersetzt. Diese haben sich beim Erdgas in der Kälteperiode 2012 (siehe SWP-Aktuell 24/2012) bewährt. Die Stresstests 2014 und 2017 ergaben eine relativ hohe Resilienz, wenn die EU-Staaten kooperieren. Aus deut­scher Sicht ist deswegen auf Markt- und Krisenmechanismen Verlass.

Für die osteuropäischen EU-Mitglieder stand indes Energiesouveränität im Zen­t­rum. Diese bedeutete vor allem eine Diver­sifizierung weg von Russland, aber auch eine Integration in den Welt-, nicht nur in den EU-Markt. Die Bundes­regierung sah Importe aus Russland im Hinblick auf wirtschaftliche Verwundbarkeit nicht als problematisch an, sondern betrachtete sie als Teil wechselseitiger Verflechtungen sowie als Basis gemeinsamer Interessen. In anderen Mitgliedsländern hingegen wurde das Thema zunehmend »versicherheitlicht«, das heißt wirtschaftliche Fragen der Ver­sor­gungssicherheit mit brei­teren Sicherheitsfragen verknüpft. Die von Deutschland propagierte »Kompartmentalisierung«, also die Eingrenzung des Themas auf reine Wirtschaftsfragen gerade im Ver­hältnis zu Russland, fand daher keine ausreichende Unterstützung in der EU.

Hinsichtlich der Herstellung von Souveränität ergeben sich innerhalb der EU dem­nach sehr unterschiedliche Heran­gehens­weisen. Deutschland steht vor dem Dilem­ma, dass seine Vorstellungen nicht geteilt wer­den, Berlin aber absehbar den Zusammenhalt in der Union braucht, um weiter­hin handlungsfähig zu sein und Energie­sicherheit zu erlangen.

Nicht nur in der EU, auch global verstärkt sich nämlich der Trend, dass Fragen von Ener­gie, Außenpolitik und Sicherheit enger mit­ein­ander verwoben werden. Macht­rivali­täten werden mit ökonomischen Mitteln aus­ge­tragen und wirtschaftlicher Druck einge­setzt, um politische Ziele zu erreichen. Das schafft ein neues Umfeld und bringt Her­aus­forderungen für die Handlungs- und Gestal­tungsfähigkeit Berlins (und Brüssels) mit sich.

USA: Kein Partner(verbraucher)-Land mehr

Die USA waren jahrzehntelang Partner der Europäer; diese zwei großen Ver­braucher­zentren formten den Nukleus einer »Energie­sicherheitsgemeinschaft« unter dem Dach der Internationalen Energie­agentur (IEA). Europa pro­fitierte sicherheitspolitisch von den USA, die freie See- und Handels­wege garantierten, unter anderem aus dem Kaspischen Raum und im Mittleren Osten.

Das politische Leitbild eines freien Han­dels von (Energie)gütern verliert heute auch deswegen an Strahlkraft, weil die USA ihre zentrale Rolle bei den globalen Finanz­strö­men sowie die Rolle des Dollars als wich­tigs­tes Zah­lungsmittel instrumentalisieren, um außen- und wirtschaftspolitische Ziele durch­zusetzen. Ein Beispiel dafür sind Wa­shing­tons unilaterale Sanktionen gegen Russ­land, den Iran und Venezuela. Ihre extra­terri­torialen Auswirkungen treffen euro­päi­sche multinationale Öl- und Gas­konzerne, deren Aktions­radius sich zuguns­ten von Staatskonzernen aus Asien und Mittelost ver­ringert; ein Trend, den die Corona-Pan­de­mie noch ver­stärken könnte, da Staats­kon­zer­ne auf staatliche Mittel zurückgreifen können.

Der Schock für Deutschland, der aus der US-Politik resultiert, ist deshalb so groß, weil er die neue Ausgangslage schonungslos vor Augen führt: Der »energiewirtschaft­liche Westen« existiert nicht mehr. Ener­gie­poli­tische Handlungsfähigkeit und Resi­lienz in Krisenzeiten wurde jahrzehntelang in Alli­anz mit den USA hergestellt. Nun kommt nicht nur der wichtigste Partner abhanden, sondern seine Politik offenbart zugleich die eigene mangelnde Handlungs­fähigkeit. Berlin und Brüssel fehlt es an wirk­samen Hebeln und Instrumenten, um die Wirkung der US-Sanktionen abzufedern oder abzu­wenden (siehe SWP-Studie 28/2019 und SWP-Aktuell 1/2019).

Die neue Situation des Energiereichtums in den USA hat der Interessenallianz die wesentliche Grundlage entzogen. Die Frage für die Zukunft ist, inwieweit Washington außen(wirtschafts)politische Handlungsspielräume ausschöpft und ob das liberale Paradigma von Wettbewerb und Freihandel, das die IEA-Mitgliedstaaten in den 1990er Jahren als Regel auf dem internationalen Ölmarkt etabliert hatten, weiter aktiv ausgehöhlt wird.

Die Corona-Pandemie hat im ersten Halb­jahr 2020 eine doppelte Krise auf dem Öl­markt ausgelöst: Die Nachfrage­ ist um fast ein Viertel eingebrochen, gleichzeitig be­stand zeitweise ein mas­sives Überangebot von bis zu 10 Millio­nen Barrel am Tag (bei einem Vorkrisenverbrauch von circa 100 Mil­lionen Barrel am Tag). Zwar ist dadurch der Ölmarkt er­schüttert worden und die US-Fracking-Industrie in eine Krise geraten. Trotzdem wird die komfortable Versor­gungs­situation für die USA bestehen bleiben. Für die EU dagegen zeichnen sich signifikante Aus­wirkungen auf die Versorgungs­sicher­heit ab: Erstens stehen teure Öl­förder­projekte etwa in der Nordsee und in Nor­wegen – und damit in geo­politisch stabi­len Regio­nen – vor schwierigen Zeiten. Noch weitreichen­der könnten, zweitens, die Auswirkungen für die euro­päischen Raffi­nerien sein. Drittens gehen letztlich Know-how, Kompetenzen und somit Handlungsspielräume verloren, deren Basis ein eige­ner Produktionsstandort ist. Nicht zuletzt könn­te die EU zuneh­mend abhängig werden von vulnerablen und langen Liefer­wegen durch die Straße von Hormus. Die Corona-Pande­mie nimmt also quasi Effekte der Energietransformation voraus. Die Pan­demie könnte eine katalytische Wir­kung haben, denn die erwähnten strategischen Gründe untermauern für die EU die Notwen­digkeit eines geordneten Ausstiegs aus Öl.

Öl ist mit über 30 Prozent immer noch größter Energieträger im deutschen Ener­gie­mix. Fossile Energieträger sind auf abseh­bare Zeit günstig und bezahlbare Energie wird für die wirtschaftliche Erholung Deutschlands und in der EU wichtig sein. Hier zeichnen sich schwierige Abwägungsfragen ab: Auf der einen Seite stehen kurz­fristige, schnelle Gewinne zu dem Preis, dass das bestehende Energie­system bei­behalten wird; auf der anderen Seite relativ höhere Vorlaufkosten eines Struktur­wan­dels, aber mit der Aussicht auf langfris­ti­gere Vorteile einer nachhaltigen resilienten Entwicklung. Der Umbau wäre mit Struktur­brüchen verbunden, die nicht unbedingt deckungsgleich sind mit den Einschnitten durch die Corona-Pandemie.

Energiewende und Handlungsspielräume

Die Energiewende beinhaltet einen zwei­fachen Systemwandel: den Ausstieg aus dem konventionellen Energiesystem und den Aufbau eines neuen Energiesystems. Die Herausforderungen für die Steue­rungs­leistung des Staates (und der Union) sind beträchtlich. Gleichzeitig muss die Ver­sor­gungs­sicherheit gewährleistet werden, wo­bei sich trefflich über das richtige Maß zwi­schen Effizienz und Sicherheit streiten lässt.

Die Energiewende ist aus Klima- und Umweltsicht dringend geboten. Einmal umgesetzt, bedeu­tet sie größere poli­tische Handlungsspielräume, weil erneuerbare Quellen, die überall verfügbar sind, Energie dezent­raler und lokaler bereitstellen.

Allerdings trägt der Prozess des Umbaus zu mehr Unwägbarkeiten bei (siehe SWP-Aktuell 51/2018). Der Ausstieg aus fossilen Importen bringt vielleicht mehr Auto­nomie mit sich, aber nicht gleich mehr Gestaltungs­möglichkeiten, da relevante Kanäle des inter­nationalen Interessenausgleichs, der Koope­ration und des Dialogs wegfallen. Zudem drohen in der Abwicklungs­phase Konflikte.

In Zukunft sind Fragen der Vernetzung weit mehr durch politische Entscheidungen getrieben als in der Vergangenheit, als die geologische Verfügbarkeit von Öl und Gas strukturbildend gewirkt hat. Ein Beispiel da­für sind Stromnetze; die Ent­scheidung, sich zu vernetzen, basiert auf einem ge­mein­samen politischen Beschluss. »Stromnetz­gemein­schaften« teilen Risiken und Vorteile.

Schon heute ist das hohe Maß an Ver­sorgungssicherheit bei Strom der EU-Markt­integration zu verdanken, die es Deutschland im Strombereich erst ermöglicht, die Netze zu stabilisieren und Strom über die Grenzen hinweg zu handeln. In Zukunft wird Deutschland noch mehr auf ein eng vermaschtes europäisches Netz angewiesen sein. Angesichts der weiteren Elek­tri­fizie­rung und Sektorkopplung wird von einem wachsenden Strombedarf in Deutsch­land ausgegangen. Gleich­zeitig werden bis 2022 die sechs verbleibenden Kernkraftwerke mit einer Nennleistung von 8,5 GW sowie Braun­kohlekraftwerke mit 15 GW vom Netz gehen. Um diesen Aus­stiegs­pfad zu realisieren, werden auch Stabilisierungsmaßnahmen über Grenzkuppelstellen not­wendig, der grenzüberschreitende Strom­handel wird wachsen (müssen). Dies ist ganz im Sinne der euro­päischen Markt­integration und Resilienz des Stromsystems.

In den Wirtschaftsbereichen, in denen direkte Elektrifizierung nicht möglich ist, spielen klimaneutrale gasförmige oder flüs­sige Energieträger auf Wasserstoffbasis (siehe SWP-Aktuell 37/2020) künftig eine bedeu­tende Rolle. Auch hier gilt in der Zukunft, dass mehr Diversifizierung denkbar ist, weil klimaneutraler Wasserstoff auf Basis unter­schiedlicher Verfahren und deswegen an vielen Orten weltweit erzeugt werden kann. Das schafft für Deutschland und die EU Flexi­bilität und Gestaltungsoptionen, be­darf aber auch internationaler Kooperation.

Schließlich setzt die Transformation des Energiesystems Zugang zu und Verfügbarkeit von Metallen und seltenen Erden voraus, ebenso wie deren weitere Veredelung und Ver­arbeitung. Diese Wertschöpfungsketten bringen neue Vulnerabilitäten mit sich, denn sie werden mitunter von wenigen Unternehmen dominiert, unter anderem aus China.

China: Die Systemische Heraus­forderung

Der Umbau des Energiesystems ist verbunden mit neuen Herausforderungen, da die Bedeu­tung von Indus­trie- und Technologiepolitik steigen wird. Der ökonomische Wert wird nämlich nicht mehr mit der Energieressource generiert, sondern ver­lagert sich auf die Stufe der Umwandlung in Nutz­energie und ist damit technologiebasiert (siehe SWP-Aktuell 51/2018).

Innovationen bei Energietechnologien (CleanTech) werden zunehmend Bestandteil industriepolitischer und geo­ökonomischer Auseinandersetzungen. Für Deutschland stellt sich die Frage von Ener­gie­technologie-Souveränität akut mit Blick auf Kontrolle und Verfügbarkeit von kriti­schen Rohstoffen, Schlüsseltechnologien und ‑fertig­keiten. Dabei gibt es keine ein­fachen Ant­worten auf die Frage, welche Tech­nolo­gien und welches Know-how strate­gisch so wichtig sind, dass sie geschützt werden sollen. Letztlich spielen auch Überlegungen zu Industriestandorten, Produktionsclustern, Arbeitsplätzen, Bezahl­barkeit und Effizienz eine Rolle.

Klar ist aber, dass sich China in der letz­ten Dekade sehr gezielt bei Energietechnologien wie Photovoltaik, Batte­rien, Elektro­mobilität und CSP-Turmkraftwerken in eine Schlüssel­position gebracht hat. Chine­sische Unternehmen bieten Plattformen und System­lösun­gen, sie bündeln smarte Anwendungen durch ihre Vormacht­stellung im mobilen Internet (5G), überdies bei Über­tragungs­netzen und Umspannung. Das Land der Mitte domi­niert zum Bei­spiel die Wertschöpfungs­ketten bei Solar­panelen vom Abbau über die Veredelung der dafür benötigten Rohstoffe bis hin zur Fertigung der Anlagen. China produziert über 70 Prozent der Solarmodule. Eine Bertelsmann-Studie zu Weltklassepatenten zeigt, wie rasant China in innovationsgetriebenen Energiesektoren seine Position ausbaut. Deutschland hat seinen Spitzenplatz in der Photovoltaik an China verloren. Bei Batte­rien hält China knapp 11 Prozent der welt­weiten Patente hinter Japan und Korea, wäh­rend Deutschland – mit fallendem Trend – bei 7,5 Prozent liegt.

Beim Ausrollen von Strategie, Infrastrukturen und Technologien wirft Peking die Größe des Marktes in die Waagschale. Im Ausland setzt China einen staatlich orches­t­rierten Instrumentenkasten ein, der auf der engmaschigen bzw. direkten Kontrolle der Unternehmen beruht. Er kann Pakete aus Krediten, Planung, Organisation und Um­setzung sowie technischen System­lösungen als »one-stop-shop« gezielt hebeln.

Nach der Finanzkrise 2008/2009 hat Peking in der EU in (kritische) Infra­struktu­ren und Schlüsseltechnologien investiert. Das sollte sich nach der Corona-Pandemie nicht wiederholen.

Pekings Strategien »Made in China 2025« und »China Standards 2035« sind klar for­mu­liert. China setzt mit seinem Innova­tions­hunger weiter auf eine Lokalisierung von High Tech und auf Technologieführerschaft. Das Land möchte in Zukunfts­technologien die Standards setzen. Mittler­weile kann Peking auf vorteilhafte Pfad­abhängigkeiten bei Infor­mations­techno­logien bauen, wobei sich mit den Energie­netzen zwei kritische Infrastrukturen derzeit zunehmend verschränken.

Raum versus Netz und das Problem diffuser politischer Autorität(en)

Pekings »Belt and Road«-Initiative definiert die globale Verflechtung neu und sichert sich Einflusskanäle. Die Vektoren und die Dyna­mik der Vernetzung werden auf China ausgerichtet. Diese Konnektivitätsstrategie verschafft Peking einen Zugriff auf zentrale Knotenpunkte von Energie- und Kommunikationsnetzen. Peking nutzt diese neuartigen technopolitischen Einflusssphären jen­seits des territorialen Raums zur Projektion poli­tischer Macht und Autorität (siehe SWP-Studie 1/2020, Beitrag Schulze/Voelsen).

Modernisierung und Umbau des Energiesystems führen dazu, dass sich Energienetze ent- und rekoppeln, dass Ener­giesysteme neue Räume ausprägen, die nicht mehr de­ckungsgleich sind mit Juris­diktionen. Regel­setzung erfolgt dann ent­lang techno­politi­scher und territorial ungebundener Sphä­ren. Im Kern dieser Auseinandersetzungen stehen Normen und Standards. Die EU hat ihr wichtigstes In­stru­ment – Regulie­rung – an den eigenen Rechtsraum sowie die ›Rechts­gemeinschaft‹ im Rahmen der Euro­päischen Energie­gemeinschaft geknüpft. Die Souveränität von Nationalstaaten ist ans Territorium gebunden. Allerdings: Wenn Handlungs­fähigkeit von der Verfügbarkeit und Kon­t­rolle neuer Schlüsseltechnologien abhängt, kann politische Autorität auf­weichen.

Der neuartige Antagonismus von Raum versus Netz bestimmt zunehmend die Dyna­mik – auch in der Nachbarschaft der EU. Räume, Rollen und die Regelsetzung ver­ändern sich in dem Maße, wie sich klas­si­sche Sicherheitspolitik und die Kon­trolle über geographische Einflusssphären ver­schiebt hin zur Beherrschung von Fließ­prozessen aus Gütern, Wissen, Kapital und Infor­mationen.

Dabei wird die Kohäsion Europas nicht nur durch China, sondern auch durch Russ­land und die USA herausgefordert. Keiner der drei hat Interesse an einer geeinten EU; bei der Neukartierung der (Energie)welt geht es um relationale Gewinne und nicht um ein kooperatives Miteinander. Im Ver­hältnis zu Deutschland hat Washington die Sollbruchstellen benannt, etwa was den Bei­trag zu kollektiver Sicherheit und die Nord Stream 2 anbelangt, und den Kauf von US-LNG propagiert. Gegenüber anderen EU-Mit­gliedern schnürt Washington sehr kon­krete Pakete der Solidarität: zum Beispiel politi­sche Unterstützung für die Drei-Meere-Ini­tia­tive, die auf die Anbindung der ost­euro­päi­schen Gasmärkte an den Weltmarkt (und US-LNG) setzt, aber zugleich die Inte­gration des EU-Gasmarktes zumindest verlangsamt.

Handlungsoptionen »Out of the Box« prüfen

Die Energie­wende bringt Vorteile für Sou­veränität und damit Resilienz des Systems mit sich. Wenn strategische Souveränität größeres Gewicht bekommen soll, sind energiepolitische Handlungsoptionen aus­zuloten und der Instrumentenkasten – der bisher auf ordoliberale Instrumente und Energiediplomatie begrenzt ist – zu prüfen.

Das heißt: Erstens, angesichts des neuen internationalen Umfeldes erweist es sich tatsächlich als Problem, dass der Staat heute über keine direkten Einflusskanäle im Energiesektor verfügt und sich Deutschlands Marktmacht außenpolitisch nur unzureichend hebeln lässt. Was kann man aus dem Modell der Deutschland AG lernen? Nicht zuletzt bot das korporatis­tische Aushandlungsmodell damals Mög­lich­keiten, den strategisch bedeut­samen gesellschaftlichen Konsens zu schaffen.

Zweitens, banal, aber umso gültiger ist die Feststellung, dass es des Zusammen-halts in der EU bedarf, um im Macht­konzert der Großen Gehör zu finden. Deswegen sollte die Herstellung europäischer Souveränität klarer Referenzpunkt deutscher Energiepolitik sein; auch und gerade im Bewusstsein bestehender Dis­sonanzen. Berlin sollte die Abstimmung mit anderen Mitgliedsländern suchen, zum Beispiel durch eine schnelle europäische Einbettung seiner Wasserstoffstrategie sowie eine aktive Rolle bei Ausbau und Synchronisierung des Stromnetzes mit den baltischen Staaten und der Ukraine.

Drittens, Deutschland und die EU könnten ein »Airbus-Projekt« europäischer Staaten für Lithium-Ionen-Batterien an­stoßen, vielleicht auch im Wasserstoff­bereich. Eine schnelle Implementierung der Tech­nologie wäre nötig, um die gute Ausgangsposition zu nutzen und diese nicht wieder – wie bei der Photovoltaik – an China zu ver­spielen. Das bedeutet nichts anderes, als stra­tegisch wichtige Technologien weitgehend in der EU selbst her­zu­stellen, also solche (wie auch Windenergie), die Schlüssel­funktionen im modernen Energiesystem erfüllen. Rohstoff- und Liefer­ketten sowie Produktionscluster dürfen dann nicht nur nach Effizienz-, sondern müssen auch nach Resilienzkriterien ausgestaltet sein, sprich entlang Substituierbarkeit, Diversifizierung und Nach­haltigkeit. Europäische Kernkompetenzen müssen an entscheidenden Schaltstellen bewahrt werden: bei der hohen Integration von Erneuerbaren Energien durch Übertragungsnetzbetreiber, beim Fast-in-Echtzeit-Lastmanagement im Übertragungsnetz, beim gleichtägigen Handel oder bei virtu­ellen Kraftwerken. Selbst wenn die große IT-Revolution verschlafen wurde – dort hat die EU strategische Knotenpunkte von Digitalisierung und Stromnetz besetzt.

Viertens, Souveränität sollte nicht als Autarkie definiert werden, sondern dezi­diert auf internationale Verflechtung, Diver­sifizierung und Kooperation setzen. Das heißt dann auch, dass die Realisierung und Finanzierung strategischer Projekte (wie der Erdgasröhrendeal in den 1970er / 1980er Jahren) wieder möglich werden müssen, um Technologie »Made in Germany and the EU« im internationalen Wett­bewerb zu unterstützen. Flankierend dazu braucht es einen Pro­du­zenten-Konsumen­ten-Dialog, um den Aus­stieg aus dem bis­herigen Energiesystem und seinen Umbau krisenfest zu gestal­ten. Das wird es not­wendig machen, Umbaupfade von der Aus­gangssituation und nicht vom Ziel her anzugehen. Das offenkundige Auseinander­klaffen zwischen den Klima­zielen und den realen Verbrauchspfaden erschwert näm­lich den Dialog.

Fünftens, Deutschland und die EU müssen ihre außenwirtschaftlichen Instru­mente an das kompetitive internationale Umfeld anpassen. In Deutschland und weiten Teilen der EU dominieren Mittelstand und Start-ups, auch bei neuen Tech­nologien. Für diese Firmen wird das inter­nationale Umfeld schwieriger und Markt­räume schließen sich. Was immer ein Plus für die Innovations- und Wettbewerbs­fähigkeit war, ist nun ein Nachteil. Denn Protektionismus, Lokalisierung und Sank­tio­nen erschweren den Markt­eintritt, ganz abgesehen davon, dass reziproker Markt­zugang etwa zum chine­sischen Markt nicht gewährt wird.

Vor dem Hintergrund der einschneidenden Corona-Krise sei am Ende betont, dass Energiesouveränität freilich nur ein Leitbild ist, das im strategischen Zieldreieck gegen­über Wettbewerbsfähigkeit / Bezahlbarkeit und Klima- / Umweltschutz austariert werden muss. Diesen Ausführungen liegt die Annahme zugrunde, dass der Green Deal der EU, der Energie- und Klima­politik mit Technologie- und Industrie­politik ver­schränkt, ein passendes Leitkonzept ist, um den Energiesektor zu transformieren. Ein Weiter-so lässt sich weder im Hin­blick auf Generationen­gerechtigkeit und Schuldenbedienung vertreten noch aus dem Gesichts­punkt der Energiesouveränität ableiten.

Dr. Kirsten Westphal ist Wissenschaftlerin in der Forschungsgruppe Globale Fragen. Sie leitet das Projekt »Energiewende und Geopolitik«.

© Stiftung Wissenschaft und Politik, 2020

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