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Vom Umgang mit Taiwan

SWP-Studie 2022/S 04, 06.04.2022, 98 Seiten

doi:10.18449/2022S04

Forschungsgebiete
  • Das de facto politisch unabhängige Taiwan wird von der Volksrepublik China und deren Wiedervereinigungsanspruch immer stärker unter Druck gesetzt. Neben militärischen Drohgebärden nutzt Peking dabei wirtschaftliche und politische Mittel sowie Cyberangriffe und Des­informationskampagnen. Dies gefährdet Stabilität und Status quo in der Taiwan-Straße.

  • Taiwan ist in Ostasiens geopolitischen Dynamiken von immenser Bedeu­tung: geostrategisch als Teil der ersten Inselkette, die den Zugang der VR China zum Pazifik einschränkt, und wirtschaftlich-techno­logisch als führender Produzent von Mikrochips. Im globalen Systemkonflikt zwischen liberal-demokratischen und autoritären Gesellschaftsordnungen besitzt Taiwan als konsolidierte, pluralistische Demokratie und politisches Gegenmodell zum autoritären System der VR China eine heraus­ragende Stellung.

  • Deutschlands und Europas Interesse liegt darin, Frieden und Stabilität in der Taiwan-Straße zu wahren, Taiwans ökonomische und technologische Potentiale besser zu nutzen und wertebasierte Unterstützung für dessen freiheitliches Gesellschaftssystem zu leisten.

  • Deutschland bekennt sich zu einer Ein-China-Politik, welche die diplo­matische Anerkennung Taiwans ausschließt. Trotzdem existieren Spielräume, um die Beziehungen zu Taiwan auszubauen und zu intensivieren und so Chinas Politik der Einschüchterung und Isolation Taiwans ent­gegenzuwirken.

  • Die Taiwan-Politiken der USA, Japans, Singapurs, Südkoreas, Australiens, Indiens sowie europäischer Partner offenbaren Möglichkeiten, engere Bezie­hungen zu Taiwan zu gestalten und zugleich an der Ein-China-Politik festzuhalten. Handlungsoptionen bestehen in der Außen- und Sicherheitspolitik, der Handels- und Wirtschaftspolitik sowie der Kulturpolitik.

Inhaltsverzeichnis

1 Einleitung: Taiwans Zwangslage

Hanns Günther Hilpert / Alexandra Sakaki / Gudrun Wacker

1.1 Veränderte Rahmenbedingungen

1.2 Chinesisches Kalkül und das Risiko eines militärischen Konflikts

1.3 Chinas Zermürbungstaktik

1.4 Taiwans Resilienz

1.5 Die internationale Gemeinschaft und die Taiwan-Frage

2 Außenpolitik Taiwans: Ständiger Drahtseilakt

Gudrun Wacker

2.1 Historischer Rückblick

2.2 Außenpolitik Taiwans: Institutionen und Akteure

2.3 Internationale Repräsentation und diplomatische Anerkennung

2.4 Außenpolitik: Prinzipien und Schwerpunkte

2.5 Fazit

3 Handels- und Technologiepartner Taiwan

Hanns Günther Hilpert

3.1 Taiwan in der Weltwirtschaft

3.2 Neue Herausforderungen für Taiwans Wirtschaftspolitik

3.3 Strategische Positionierung in der Halbleiterindustrie

3.4 Taiwans defensive Außenwirtschaftspolitik

3.4.1 Multilaterale Ebene

3.4.2 Unilaterale Ebene

3.4.3 Cross-Strait

3.4.4 Bilaterale und regionale Ebene

3.5 Fazit

4 Die Taiwan-Politik der USA – Balanceakt unter erschwerten Bedingungen

Marco Overhaus

4.1 Die politischen und gesellschaftlichen Beziehungen zwischen den USA und Taiwan

4.2 Sicherheits- und verteidigungspolitische Beziehungen

4.3 Wirtschaftliche Interessen der USA gegenüber Taiwan

4.4 Gesellschaftlicher und wissenschaftlicher Austausch

4.5 Fazit

5 Japan-Taiwan: More than meets the eye

Alexandra Sakaki

5.1 Neubewertung von Taiwans Bedeutung

5.2 Politische Beziehungen

5.2.1 Quasi-diplomatische Kanäle

5.2.2 Funktionale und Think-Tank-Dialoge

5.2.3 Parlamentarier- und Parteiendialog

5.3 Sicherheitspolitische Beziehungen

5.4 Wirtschaftliche Beziehungen

5.5 Kultur und Zivilgesellschaft

5.6 Fazit

6 Viel Diplomatie ohne diplomatische Beziehungen: Singapurs Außenpolitik und Taiwan

Felix Heiduk

6.1 Einleitung

6.2 Politische Beziehungen

6.2.1 Umgang mit Druck aus Peking

6.3 Sicherheitspolitik

6.4 Wirtschaft

6.5 Kulturelle und zivilgesellschaftliche Beziehungen

6.6 Fazit

7 Im Schatten des »Systems 1992« – Die Beziehungen zwischen Südkorea und Taiwan

Eric J. Ballbach

7.1 Einleitung

7.2 Politische Beziehungen

7.2.1 Abbruch diplomatischer Beziehungen und Trennung von Politik und Wirtschaft

7.2.2 Informelle Kooperation

7.3 Sicherheitspolitische Beziehungen

7.4 Wirtschaftliche Beziehungen

7.4.1 Handel und Investitionen

7.4.2 Aktueller Stand und Herausforderungen der Wirtschaftskooperation

7.4.3 Erschließung weiterer Kooperationsfelder

7.5 Bildungs- und Kulturbeziehungen und »People-to-People Exchange«

7.6 Fazit

8 Australien und Taiwan: Wachsende Übereinstimmung in Zeiten der Großmächterivalität

Mark Harrison

8.1 Australien, die Republik China (ROC) und Japan

8.2 Australiens Ein-China-Politik

8.3 Australiens Hinwendung zu Asien

8.4 Wirtschaftliche Beziehungen

8.5 Beziehungen in der Sicherheits- und Verteidigungspolitik

8.6 Politische Beziehungen im Kontext regionaler Interessen

8.7 Kulturelle und zivilgesellschaftliche Beziehungen

8.8 Wachsende Angleichung

9 Im Schatten Chinas: die indisch-taiwanischen Beziehungen

Christian Wagner

9.1 Die politischen Beziehungen

9.2 Sicherheitspolitik

9.3 Wirtschaft

9.4 Kulturelle und zivilgesellschaftliche Beziehungen

9.5 Ausblick

10 Europäisch-taiwanische Beziehungen (EU, ausgewählte Mitgliedstaaten und Großbritannien)

Volker Stanzel

10.1 Hintergrund

10.2 Europa und Taiwan: Gesamtbild

10.3 Die Europäische Union als Partner Taiwans

10.3.1 Politik

10.3.2 Wirtschaft

10.3.3 Kultur und Wissenschaft

10.4 Deutschland als Partner Taiwans

10.4.1 Politik

10.4.2 Wirtschaft

10.4.3 Kultur und Wissenschaft

10.5 Frankreich als Partner Taiwans

10.5.1 Politik

10.5.2 Wirtschaft

10.5.3 Kultur und Wissenschaft

10.6 Großbritannien als Partner Taiwans

10.6.1 Politik

10.6.2 Wirtschaft

10.6.3 Kultur und Wissenschaft

10.7 Ausblick

11 Schlussfolgerungen und Empfehlungen

Hanns Günther Hilpert / Alexandra Sakaki / Gudrun Wacker

11.1 Gemeinsamkeiten

11.2 Unterschiede

11.3 Besonderheiten

11.4 Deutsche und europäische Interessen

11.5 Konkrete Vorschläge

11.5.1 Außen- und Sicherheitspolitik

11.5.2 Handels- und Wirtschaftspolitik

11.5.3 Wissenschafts- und Kulturpolitik

11.6 Nachtrag: Der Ukraine-Krieg und Taiwan

12 Anhang

13 Abkürzungen

13.1 Lektüreempfehlungen

14 Die Autorinnen und Autoren

Einleitung: Taiwans Zwangslage

Hanns Günther Hilpert / Alexandra Sakaki / Gudrun Wacker

Taiwan ist de facto ein unabhängiges Land, doch immer weniger Staaten erkennen es auch formell an. Im Dezember 2021 traf das nur noch auf 14 (kleinere) Staaten zu. Darüber hinaus hat Taiwan sich in den letzten drei Jahrzehnten von einer Militärherrschaft zu einer konsolidierten Demokratie gewandelt. Seit 2016, als die Demokratische Fortschrittspartei (Demo­cratic Progressive Party, DPP) die Präsidentschafts- und Parlamentswahlen in Taiwan erneut gewann, sind die Spannungen im Verhältnis zwischen der Volksrepublik China (VRCh) und der Republik China auf Taiwan (Republic of China, ROC) gewachsen. Peking vertritt die Auffassung, die Insel sei »untrennbarer Bestandteil« des chinesischen Territoriums. Auf den Wahlausgang 2016 reagierte die chinesische Führung, indem sie den politischen, wirtschaftlichen und militärischen Druck erhöhte – und das, obwohl Taiwans Präsidentin Tsai Ing-wen angekündigt hatte, sich um Stabilität in der Taiwan-Straße zu bemühen.

Chinas militärische Drohgebärden gegenüber Taiwan sorgen international für einige Unruhe. Seit März 2019 lässt Peking Flugzeuge der chinesischen Luftwaffe durch Taiwans Luftraumüberwachungs­zone (Air Defense Identification Zone, ADIZ) südwestlich der Insel fliegen (siehe Karte 1, S. 6). Im Jahr 2021 regi­strierte das taiwanische Verteidigungsministe­rium rund 950 solcher Flüge, also weit mehr als die 380 Fälle des Jahres 2020.1 Zwar sind bisher keine chinesischen Maschinen in Taiwans nationalen Luft­raum eingedrungen, der zwölf Seemeilen vor dessen Küste beginnt. Trotzdem werden diese Flüge in Tai­wan als Provokation wahrgenommen. Die ADIZ ist eine von Taiwan einseitig ausgerufene Zone, in der sich Flugzeuge gegenüber taiwanischen Behörden identifizieren sollen. Ähnliche Zonen haben auch Tai­wans Nachbarländer ausgewiesen, darunter China.

Besorgnis erregt in Taiwan außerdem, dass seit März 2020 chinesische Flugzeuge auch nachts in die ADIZ fliegen und in Manövern manchmal eine scharfe Linkskurve ziehen, was im Falle eines militärischen Konflikts einen neuen möglichen Angriffsvektor be­schreiben könnte.2 Neben der Luftwaffe hat auch die chinesische Marine ihre Präsenz um Taiwan verstärkt. Zudem zeigt sich das taiwanische Verteidigungsmini­sterium irritiert, dass Chinas Militär auf mehreren seiner Trainingsgelände Nachbildungen taiwanischer Gebäude errichtet hat.3

Taiwan kritisiert nicht nur Pekings militärische Machtdemonstrationen, sondern beschuldigt die chi­nesische Führung auch, hinter Cyberattacken gegen Regierungsbehörden und andere Akteure zu stehen sowie gezielt Fehlinformationen zu streuen, um die öffentliche Meinung zu beeinflussen.4 Zudem hat China in den letzten Jahren auch im Bereich Wirt­schaft die Muskeln spielen lassen, indem es beispiels­weise den Strom chinesischer Touristen nach Taiwan drosselte oder einen Importstopp für taiwanische Ananas verhängte.

Die Spannungen in der Taiwan-Straße haben besonders die USA alarmiert. Zwar ist Washington keine Bündnisverpflichtung gegenüber Taipei ein­gegangen, muss laut dem Taiwan Relations Act von 1979 aber dafür Sorge tragen, dass Taiwans Status nur auf friedlichem Weg verändert wird. Im März 2021 warnte der scheidende US-Kommandant für den Indopazifik, Admiral Philip Davidson, vor einem Kon­flikt innerhalb der nächsten sechs Jahre. Auch für seinen Nachfolger Admiral John Aquilino ist ein Kon­flikt mit China »viel näher, als die meisten denken«.5 Taiwans Präsidentin Tsai äußerte im Januar 2020 etwas vorsichtiger die Einschätzung, dass die Möglich­keit von Krieg nicht ausgeschlossen werden könne.6

Veränderte Rahmenbedingungen

Karte 1

Es sind drei Entwicklungen, welche die bisherige Stabilität in der Taiwan-Straße heute deutlich pre­kärer erscheinen lassen als vor zwei Jahrzehnten: Erstens hat die VR China unter der Führung Xi Jin­pings politisch, wirtschaftlich, technologisch und militärisch nochmals erheblich an Macht gewonnen. Weil sich die Kräfteverhältnisse zugunsten Chinas verschoben haben, genießen die USA in der Region nicht mehr den unangefochtenen Status der mili­tärisch überlegenen Macht.7 China hat beispiels­weise mit Mittelstrecken- und Antischiffsraketen seine Fähig­keiten deutlich ausgebaut, den Zugang zur Region zu verwehren oder die Operationsfreiheit darin ein­zuschränken (Anti-Access/Area-Denial). Amerikanischen Medienberichten zufolge zeigen auch Taiwan-Konfliktsimulationen des Pentagons, dass die USA sich ihrer Überlegenheit nicht sicher sein können.8

Zweitens grenzt sich die Bevölkerung Taiwans immer stärker von Festlandschina ab, indem sie ihre Eigenidentität betont. Laut Umfragen steigt der Anteil derer, die sich nur noch als Taiwanerinnen bzw. Tai­waner identifizieren, während immer weniger Befrag­te sowohl eine taiwanische als auch eine chinesische Identität für sich reklamieren.9 In einer Umfrage Ende 2019 zum Beispiel bezeichneten sich 66% als Taiwaner bzw. Taiwanerinnen, gegenüber 28%, welche zugleich die chinesische und die taiwanische Identität als für sich zutreffend ansahen.10 Junge Leute zwischen 18 und 29 Jahren fühlen sich dabei mit der überwältigenden Mehrheit von 83% nur als Taiwanerinnen bzw. Taiwaner. Tendenziell steigt damit der Anteil derer, die mehr politische oder anderweitige Abgrenzung von der VR China befürworten. Peking könnte daraus den Schluss ziehen, dass die Aussichten auf eine friedliche Vereinigung mit Taiwan schwinden.

Drittens lässt sich das Verhältnis zwischen den USA und China immer mehr als Großmachtkonflikt charakterisieren, bei dem beide Seiten, getrieben von gegenseitigem Misstrauen, um Macht und Status konkurrieren. Für beide Seiten ist Taiwan im geopoli­tischen Ringen um die Vorherrschaft von großer Bedeutung. Mit seiner geographischen Lage als Teil der ersten Inselkette ist Taiwan strategisch wichtig (siehe Karte 2, S. 8). Auch im Technologiewettbewerb zwischen den USA und China spielt Taiwan eine Schlüsselrolle, da es aufgrund seiner überragenden technologischen Kompetenz weltweit führend in der Halbleiterproduktion ist. Für die Großmächte geht es in Taiwan überdies um ihren Systemkonflikt zwischen liberal-demokratischer und autoritärer Gesellschaftsordnung. Vor diesem Hintergrund ist Peking das demokratische System Taiwans zweifellos ein Dorn im Auge, da es ein Gegenmodell zum eige­nen System bietet. Die USA und China sehen Taiwan daher zunehmend als entscheidenden Bau­stein in ihrem Wettstreit um Dominanz und in ihrer System­konkurrenz.

Chinesisches Kalkül und das Risiko eines militärischen Konflikts

Die wachsende Präsenz chinesischer Flugzeuge und Schiffe in Gebieten um Taiwan erhöht das Risiko un­beabsichtigter Zwischenfälle, die militärisch eskalieren könnten. Unterschiedlich aber wird beurteilt, ob China bewusst ein militärisches Vorgehen wählen könnte, um Taiwan unter seine Kontrolle zu bringen. Offiziell befürwortet China eine friedliche Wiedervereinigung, schließt militärische Mittel aber nicht grundsätzlich aus.11 Als Hinweis auf die Bereitschaft, möglicherweise auch militärisch zu handeln, gilt eine Rede von Präsident Xi Jinping aus dem Jahr 2019. Darin definierte er die Vereinigung mit Taiwan als »Kerninteresse«, dessen Verwirklichung nicht von Generation zu Generation weitergegeben werden dürfe.12 Gleichzeitig verwies er aber auch mehrfach auf Chinas Wunsch nach einer friedlichen Vereinigung. Manche Beobachter glauben, dass der 68-jähri­ge Xi mit dieser Rede seinen Willen öffentlich machte, als politisches Vermächtnis eine Vereinigung unter seiner Führung ins Werk zu setzen – denn der näch­ste Präsident wird wohl einer jüngeren Generation angehören. Ein mögliches Zeitfenster dafür böte die als wahrscheinlich geltende dritte Amtszeit Xis von 2022 bis 2027.

Karte 2

Allerdings hat Xi in neueren Reden nicht wiederholt, dass die Weitergabe der Taiwan-Frage an nach­kommende Generationen vermieden werden müsse. Bei seiner Rede zum 100. Jahrestag der Gründung der Kommunistischen Partei im Juli 2021 etwa bezeichnete er die Wiedervereinigung als »historische Mission und unerschütterliche Verpflichtung« der Partei und äußerte abermals den Wunsch nach einem fried­lichen Prozess.13 Damit deutete er an, dass die Legiti­mität der Partei auch davon abhängt, ob diese die Taiwan-Frage lösen kann. Wann dies geschehen soll, lässt sich aus Xis Äußerungen jedoch nicht ableiten.

Zudem spricht einiges dagegen, dass China tatsächlich zu militärischen Mitteln greifen wird, um eine Wiedervereinigung zu erzwingen.14 Xi Jinping hat für die nächsten Jahre eine ehrgeizige innenpolitische Agenda für sein Land formuliert. Eine militärische Auseinandersetzung würde seine Pläne gefährden, denn China müsste nicht nur mit wirtschaftlichen Strafmaßnahmen des Westens rechnen, sondern auch mit einem militärischen Eingreifen der USA. Dies hätte unabsehbare Folgen. Solange in Peking die Hoff­nung besteht, eine Vereinigung auf friedlichem Wege erreichen zu können (»siegen, ohne zu kämp­fen«), ist es wenig wahrscheinlich, dass die chinesische Führung sich zur Annexion Taiwans entschließt. Kategorisch ausgeschlossen werden kann ein militä­rischer Konflikt freilich nicht, denn Peking könnte auch zu dem Schluss gelangen, dass ein Erfolg garan­tiert und der Preis für ein solches Vorgehen akzep­tabel ist. Die weitere Entwicklung des Krieges in der Ukraine könnte Chinas Überlegungen ebenfalls mit­beeinflussen. Es ist allerdings zu früh, um beurteilen zu können, welche Lehren Chinas Führung und Mili­tär aus der russischen Invasion ziehen wird.

Chinas Zermürbungstaktik

Einstweilen versucht die VR China, Taiwans Regierung und Bevölkerung unter Druck zu setzen und durch sogenannte Grauzonen-Aktivitäten zu zermürben. Dazu zählen Desinformationskampagnen, Cyber­angriffe, militärische Drohgesten und »Übungen« in unmittelbarer Umgebung sowie Bemühungen, Taiwan international zu isolieren. Damit bringt Peking zum Ausdruck, dass es eine formale Unabhängigkeit Tai­wans nicht akzeptieren würde. Außerdem soll Pekings Zermürbungstaktik die Bevölkerung der Insel zur Einsicht bewegen, dass eine Vereinigung angesichts des Kräfteverhältnisses unausweichlich und damit Widerstand zwecklos sei.

Die häufigen Flüge durch Taiwans ADIZ sind eine große Belastung für das taiwanische Militär, denn es muss sich in ständiger Bereitschaft halten, um mit Abfang-Flügen zu reagieren. Durch Desinformation und andere innenpolitische Maßnahmen versucht China die taiwanische Gesellschaft zu spalten sowie das Vertrauen in die eigene Regierung und die all­gemeine Zuversicht zu schwächen. Solche Aktivitäten, mit denen China den Willen und die Denkweise der Bevölkerung beeinflusst, bezeichnet Taiwan als »kognitive Kriegsführung«.15 Die chinesische Führung setzt aber auch wirtschaftliche und finanzielle An­reize für Unternehmer, Führungskräfte, Ingenieure und Studierende aus Taiwan, um diese ans chinesische Festland zu binden. Damit will China Unter­stützer aus der taiwanischen Wirtschaft gewinnen16 und Abhängigkeiten verstärken. Gleichzeitig bewirkt dieses Vorgehen auch eine industrielle Aushöhlung Taiwans durch Abwerbung talentierter Kräfte.

Taiwans Resilienz

Chinas Drohungen und Einschüchterungsversuche haben in den letzten Jahren aber eher die Entschlossenheit Taiwans gestärkt, die eigenen Demokratie- und Freiheitsrechte zu verteidigen. Begründet ist Tai­wans Resilienz und Stehvermögen in der nicht ver­handelbaren demokratischen Identität des Landes, die auf liberalen Normen und Werten beruht. Die demo­kratische Transition seit den späten 1980er Jahren hat sich als nachhaltig erfolgreich erwiesen. Aus Taiwans Perspektive kann daher eine Änderung des Status quo nicht einfach verfügt werden.

Taiwans Außenbeziehungen sind ein wesentlicher Bestandteil der nationalen Bemühungen, die De-facto-Unabhängigkeit der Insel zu sichern. In Taiwans politischen, wirtschaftlichen und gesellschaftlichen Außenkontakten geht es immer auch um einen sichtbaren Ausweis von Eigenständigkeit, um den Gewinn von Anerkennung und Reputation. Daher kommt nicht nur den offiziellen Bemühungen um internationale Repräsentation und diplomatische Anerkennung politische Bedeutung zu. Wichtig ist auch, dass Taiwan freiwillig internationale Verträge und Normen einhält, obgleich es selbst nicht deren Signatarstaat sein kann. Weiterhin grundlegend für die Bewahrung der Unabhängigkeit Taiwans sind seine wirtschaftliche Leistungskraft, sein technologisches Innovationsvermögen und seine tiefe Einbettung in die internationale Arbeitsteilung. Taiwans Unternehmen besetzen Knotenpunkte in den globa­len Lieferketten. Seine Kompetenzen und Produktions­kapazitäten sind für die globale Halbleiter­industrie unverzichtbar geworden.

Die internationale Gemeinschaft und die Taiwan-Frage

Um Taiwan in seiner Existenz als demokratischer Staat zu unterstützen und die Gefahr eines militärischen Vorgehens Pekings zu verringern, ist es aus Sicht des Auslands wichtig, die Beziehungen zu Taipei in allen Bereichen – Wirtschaft, Politik, Gesellschaft, Wissenschaft, Kultur – zu stärken. Auch bei einem prinzipiellen Festhalten an der Ein-China-Politik gibt es dafür Spielräume. Diese besser zu nutzen erfordert nicht nur Einfallsreichtum und Kreativität, sondern auch den politischen Willen, die Reaktionen Pekings – überwiegend wirtschaftlicher Druck und Strafmaßnahmen – auszuhalten.

Die weitaus meisten Mitglieder der internationalen Gemeinschaft haben sich bei der Aufnahme diplomatischer Beziehungen zur VR China in der einen oder anderen Form zur Ein-China-Politik bekannt. Das schließt die diplomatische und formelle Anerkennung Taiwans aus. Allerdings unterhalten fast alle dieser Länder gleichzeitig informelle Beziehungen zu der Insel und haben dort Quasi-Botschaften. Eine wach­sende Zahl westlicher Länder sowie Japan, Australien und Neuseeland sprechen sich immer vernehmlicher für die Wahrung von Frieden und Stabilität in der Taiwan-Straße aus und lehnen jeden Versuch ab, den Status quo unilateral und gegen den Willen der ande­ren Seite zu verändern.

Die Autorinnen und Autoren der vorliegenden Studie vergleichen systematisch, wie Staaten, die von Deutschland und Europa als wichtige Partner ein­gestuft werden, ihre Beziehungen zu Taiwan über die Jahre gestaltet haben. Betrachtet werden die USA, Japan, Singapur, Südkorea, Australien, Indien, Euro­pa allgemein mit Schwerpunkt EU sowie Frankreich, Deutschland und Großbritannien.

Die vergleichenden Länderanalysen sollen offen­legen, welche Spielräume andere Länder in ihrem Verhältnis zu Taiwan nutzen, um die Beziehungen zu stärken, auf diese Weise zur Stabilität in der Taiwan-Straße beizutragen und Chinas Übermacht entgegenzuwirken.

Außenpolitik Taiwans: Ständiger Drahtseilakt

Gudrun Wacker

Die Politik Taiwans (offiziell Republik China: Repub­lic of China, ROC) wird vor allem von drei Faktoren bestimmt. Der erste Faktor ist die Volksrepublik China (VRCh). Obwohl Taiwan de facto ein Land mit eigener Außenpolitik und eigenen Streitkräften ist, werden seine Außenbeziehungen maßgeblich von der VRCh beeinflusst. Diese erhebt den Anspruch, die einzig legitime Regierung ganz Chinas zu sein, und betrachtet Taiwan als dessen untrennbaren Teil. Er-klärtes Ziel der chinesischen Führung ist die »Wieder«-Vereinigung mit Taiwan. Der zweite Faktor ist Tai­wans Innenpolitik. Vereinfacht gesprochen, spielen hier sowohl die Polarisierung zwischen den beiden dominierenden politischen Parteien als auch die um­strittene Identität eine Rolle. Während die »Festlands­partei« Kuomintang (KMT) eher für die chinesische Identität der Insel steht, vertritt die »Unabhängigkeitspartei« Demokratische Fortschrittspartei (Democratic Progressive Party, DPP) eine spezifisch taiwanische Identität. Der dritte Faktor sind die USA als Haupt­sicherheitsgarant Taiwans. Dabei ist Washington weder an einer Eskalation des Konflikts der beiden Seiten interessiert noch an einer zu starken Annäherung zwischen ihnen.1

Historischer Rückblick

Die Republik China war 1945 Gründungsmitglied der Vereinten Nationen (VN) und hatte auch einen Ständigen Sitz im VN-Sicherheitsrat. Nachdem die regierende nationalistische KMT 1949 im Bürgerkrieg auf dem chinesischen Festland den Kommunisten unterlegen war, zog sich die Regierung mit ihren ver­bliebenen Truppen auf die Insel Taiwan zurück und vertrat von dort aus die Ansprüche der Republik China auf das gesamte chinesische Territorium.2 Sie repräsentierte China auch weiterhin in den VN und im Sicherheitsrat. Die Insel selbst war 1683 dem chinesischen Kaiserreich als Teil der Küstenprovinz Fujian einverleibt worden. Als Japan den Krieg 1894/95 gegen China gewonnen hatte, ging Taiwan gemäß dem Vertrag von Shimonoseki 1895 in japa­nischen Besitz über und blieb dies bis 1945. Nach dem Ende des Zweiten Weltkriegs im Pazifik wurde Taiwan mit einigen vorgelagerten kleineren Inseln wie Jinmen (auch Kinmen), Matsu (beide waren von Japan besetzt) und Penghu an die ROC zurückgegeben, die zu der Zeit von der KMT regiert wurde (siehe Karte 1, S. 6). Nach ihrem Rückzug auf die Insel über­nahm die KMT dort die Alleinherrschaft und errich­te­te eine Militär­diktatur. Bis 1987 galt das Kriegsrecht.

Mit den Besuchen von US-Außenminister Henry Kissinger 1971 und US-Präsident Richard Nixon 1972 in der Volksrepublik China sowie der damit eingeleite­ten Aufnahme diplomatischer Beziehungen zwischen Peking und Washington – die allerdings erst 1979 endgültig erfolgte – veränderte sich der diploma­tische Status der ROC in der internationalen Staatengemeinschaft nachhaltig. Im Jahr 1971 wurde die VRCh gemäß Resolution 2758 der VN-General­versammlung Mitglied der VN und übernahm als alleiniger Vertreter Chinas außerdem den Sitz der ROC im Sicherheitsrat.3 Auch aus allen Unterorganisationen der VN wurde die ROC bzw. Taiwan damit ausgeschlossen. Viele westliche Länder erkannten nun ebenfalls die VRCh diplomatisch an und folgten – in verschiedenen Varianten – einer »Ein-China-Politik«, wie es auch die USA im Kommuniqué von Shanghai 1972 einräumten. Danach vertraten die Chinesen auf beiden Seiten der Taiwan-Straße die Haltung, es gebe nur ein China, und Taiwan sei ein Bestandteil davon.4

In einigen regionalen Organisationen musste Tai­wan statt »ROC« eine andere Benennung akzeptieren, um weiterhin repräsentiert zu sein: Bei der Gründung der Asian Development Bank (ADB) im Jahr 1966 ver­trat die ROC dort zunächst ganz China, konnte aber nach dem Beitritt der VRCh (1986) unter der Bezeichnung »Taipei, China« in der Entwicklungsbank ver­bleiben. Unter dem Namen »Chinese Taipei«5 wurde Taiwan 1991 gleichzeitig mit der VRCh und Hongkong, damals noch britische Kronkolonie, Mitglied der Asia-Pacific Economic Cooperation (APEC), die zwei Jahre zuvor gegründet worden war.6 Zu anderen offiziellen regionalen Foren wie dem ASEAN Regional Forum (ARF, gegründet 1994) hatte die ROC bzw. Tai­wan von Beginn an keinen Zugang. Das Land ist allen­falls in dazugehörigen informellen Track-2-Foren vertreten.

Die ROC war zwar 1945 mit dem Etikett »China« auch Gründungsmitglied des Internationalen Wäh­rungsfonds (International Monetary Fund, IMF), verlor aber ihren Sitz 1980 an die VRCh.7 Gleiches gilt für die Mitgliedschaft der ROC in der Weltbank. Einzige Ausnahme ist die Welthandelsorganisation (World Trade Organization, WTO), der die Insel kurz nach der VRCh am 1. Januar 2002 beitrat, und zwar als »separates Zollgebiet Taiwan, Penghu, Kinmen und Matsu«.8

Außenpolitik Taiwans: Institutionen und Akteure

Die Außenpolitik der ROC bzw. Taiwans entspricht organisatorisch weitgehend derjenigen anderer Staa­ten mit einem Präsidialsystem. Der Präsident oder die Präsidentin gibt die Richtung vor und setzt Schwerpunkte; die Außenvertretung obliegt dem Außen­ministerium. Dies gilt auch für die Quasi-Vertretun­gen, die das Land in 60 von denjenigen Staaten der Welt unterhält, welche keine offiziellen Beziehungen zu Taiwan unterhalten, darunter auch in den meisten EU-Staaten.9 Diese inoffiziellen Botschaften firmieren als »Wirtschafts- und Kulturbüro« oder »Vertretung Taipeis«. Fachministerien der ROC wie etwa für Wirt­schaft, Kultur oder anderes spielen in ihren jeweiligen Bereichen ebenfalls eine außenpolitische Rolle.

Um die Beziehungen zwischen Peking und Taipei zu koordinieren, wurden eigens zwei Institutionen geschaffen.

Es gibt allerdings eine Besonderheit: Für Planung und Koordinierung der Beziehungen zwischen den beiden Seiten der Taiwan-Straße wurden zwei spezi­elle Institutionen aus der Taufe gehoben. In Taiwan ist dies der Rat für Festlandsangelegenheiten (Main­land Affairs Council, MAC).10 Sein Gegenstück in der VRCh bildet das Taiwan Affairs Office (TAO). Beide haben den Rang von Ministerien.

In Taiwan wurde zunächst 1988 das Inter-Agency Mainland Affairs Committee geschaffen, seit die VRCh erstmals Verwandtenbesuche aus Taiwan auf dem Festland zuließ. Das Committee wurde schließlich 1991 als eigenständige Regierungseinrichtung MAC formalisiert. Dieser ist nicht nur für die VRCh zuständig, sondern auch für Hongkong und Macao sowie die Innere Mongolei und Tibet, denn laut ihrer Verfassung erhebt die ROC in der Tradition Vorkriegs-Chinas ebenfalls weiterhin formell Anspruch auf ganz China. Zwar gab es in der zweiten Amtsperiode des taiwanischen Präsidenten Ma Ying-jeou (2012–2016) direkte Treffen zwischen den Leitern von MAC und TAO. Offizielle Linie ist aber, dass die VRCh und Taiwan nicht miteinander verhandeln. Daher ob­lie­gen die direkten Kontakte und Verhandlungen zwischen den beiden Seiten in der Regel Vertretern zweier wei­terer, eigens dafür gegründeter inoffizieller Organisationen. Auf taiwanischer Seite ist dies die Straits Ex­change Foundation (SEF), auf dem Festland die Asso­ciation for Relations Across the Taiwan Straits (ARATS).

Es ist eigentlich nicht Aufgabe des Außenministeri­ums der ROC, sich um die Beziehungen zum Festland zu kümmern. Dennoch beobachtet es vor allem die Versuche Pekings, Taiwans internationale Präsenz zurückzudrängen. Seit 2009 veröffentlicht das Mini­sterium eine fortlaufende Auflistung mit Fällen, in denen es Taiwans Souveränität durch andere Staaten oder internationale Organisationen und Vereinigungen – meist auf Druck der VRCh – verletzt sieht.11

Die Entwicklungszusammenarbeit ist ebenfalls im Außenministerium angesiedelt. Im Jahr 2009 publi­zierte es erstmals ein Weißbuch zu Taiwans Entwicklungshilfe,12 und in unregelmäßigen Abständen er­scheinen Berichte des Ministeriums zur internationalen Kooperation und Entwicklung.13 Abgewickelt wer­den Projekte im Wesentlichen durch den International Cooperation and Development Fund (TaiwanICDF oder ICDF),14 unter anderem im Auftrag des Außenministeriums. Die Aktivitäten erstrecken sich nicht nur auf die diplomatischen Partner Taiwans, die mit Ausnahme des Vatikans allesamt Entwicklungsländer sind, sondern auch auf andere Partnerländer. Im Mittelpunkt stehen Themen aus den Bereichen Um­welt, Landwirtschaft, Gesundheit und Medizin, Erziehung sowie Informations- und Kommunikationstechnologie. Der ICDF kooperiert auch mit interna­tionalen Organisationen und Nichtregierungsorganisationen (NGOs).

Weil Taiwan nur von wenigen Staaten diplomatisch anerkannt und aus zahlreichen internationalen Organisationen ausgeschlossen wurde, spielen NGOs eine wichtige ergänzende Rolle in der Außenpolitik des Landes und werden von der Regierung finanziell unterstützt. Oft sind sie Taiwans einzige Möglichkeit, an internationalen Ereignissen teilzunehmen, wie beispielsweise der Conference of Parties (COP) der Klimarahmenkonvention der Vereinten Nationen (UN Framework Convention on Climate Change, UNFCCC). Im Außenministerium wurde dafür bereits im Jahr 2000 eine eigene Kommission zusammen­gestellt, die seit 2012 als Department for NGO Inter­national Affairs firmiert.15

Internationale Repräsentation und diplomatische Anerkennung

Die Anzahl der Staaten, die diplomatische Beziehungen mit der Republik China unterhalten, schrumpfte im Laufe der Jahrzehnte zusammen. In den Jahren 2000 bis 2008 stellte die laut Parteistatut für Taiwans Unabhängigkeit eintretende Demokratische Fortschrittspartei (DPP) den Präsidenten. Während dieser Zeit versuchte die VRCh aktiv, diplomatische Verbün­dete Taiwans zu einem Wechsel zu motivieren. In dieser Phase der »Scheckbuchdiplomatie« setzten beide Seiten Entwicklungshilfe als Instrument ein. Auch blockierte die VRCh immer rigoroser Taiwans Zugang zu internationalen Organisationen. Peking beschuldigte den Präsidenten Chen Shui-bian, Taiwans Status einseitig und sukzessive zu verändern, indem er veranlasste, den National Unification Council aufzulösen, neue Reisepässe einzuführen, öffentliche Gebäude umzubenennen und weitere Schritte der »Taiwanisierung« zu unternehmen.16 Zwischen 1993 und 2006 versuchte die ROC jedes Jahr, direkt oder durch ihre diplomatischen Partner einen besseren Status bei den VN zu erlangen, schaffte es damit aber nie auf die Agenda. Im Jahr 2007, noch unter der Präsidentschaft Chen Shui-bians, forderte seine Regie­rung die Aufnahme des Landes als Vollmitglied in die VN unter der Bezeichnung »Taiwan«. Der damali­ge VN-Generalsekretär Ban Ki-moon erteilte diesem Versuch eine kategorische Absage.17 Bei der Präsident­schaftswahl im folgenden Jahr sollte die Bevölkerung dann per Referendum über Taiwans Repräsentation in den VN entscheiden. Die rivalisierenden Parteien DPP und KMT formulierten jeweils eigene Fragen und ließen darüber abstimmen. Beide Referenden verfehl­ten jedoch das notwendige Quorum.

Als die KMT 2008 sowohl die Parlaments- als auch die Präsidentschaftswahlen gewonnen hatte, setzte eine Phase der Annäherung zwischen den Kontrahenten beidseits der Taiwan-Straße ein. Der neue taiwa­nische Präsident Ma Ying-jeou rief 2010 zu einem »diplomatischen Waffenstillstand« (diplomatic truce) auf, und obwohl Peking auf diesen Vorschlag nie offiziell reagierte, verlor Taiwan in den nächsten acht Jahren keinen seiner damals noch 23 diplomatischen Verbündeten.18 Taiwan verzichtete auch auf direkte Vorstöße in den VN und konzentrierte sich stattdessen auf die Forderung nach »sinnvoller Beteiligung« (meaningful participation) an Sonderorganisationen der VN. Dies war zumindest teilweise erfolgreich. Ab 2009 gestattete die VRCh über einige Jahre hinweg Taipeis Teilnahme als Beobachter an der Generalversammlung der Weltgesundheitsorganisation (World Health Assembly, WHA). Seit 2013 durften zudem taiwanische Repräsentanten mit Pekings Plazet an der nur alle drei Jahre stattfindenden Versammlung der Internationalen Zivilluftfahrtorganisation (Internatio­nal Civil Aviation Organization, ICAO) teilnehmen. Allerdings bedurfte es dazu jeweils einer gesonderten Einladung, die zu jeder Versammlung neu ausgesprochen werden musste.19 Weitere internationale Orga­nisationen, in denen Taiwan nach wie vor zumindest Beobachterstatus anstrebt, aber erfolglos blieb, sind Interpol und die UNFCCC.

Seit 2016 hat sich Pekings Haltung gegenüber Taipei verhärtet, und die Insel verliert Verbündete.

Seit Tsai Ing-wens Sieg bei der Präsidentschaftswahl und der Rückkehr der DPP an die Macht im Jahr 2016 zeigt die VRCh jedoch keinerlei Entgegenkommen mehr. Trotz großer internationaler Unterstützung für eine funktionale Beteiligung Taiwans an inter­nationalen Organisationen, die keine Staatlichkeit voraus­setzen, blockiert Peking wieder konsequent jeden Schritt in diese Richtung.20 Seit 2017 wird Tai­pei nicht mehr zu WHA und ICAO eingeladen. Auch der Ausbruch der Covid-19-Pandemie änderte nichts an Pekings harter Haltung. Taiwan blieb der Zugang zur WHO bzw. WHA auch in dieser Ausnahmesituation verwehrt, da jegliches Zugeständnis in Sachen internationaler Kooperation als Anerkennung von Taiwans Staatlichkeit interpretiert werden könnte.

Die Zahl der diplomatischen Verbündeten Taiwans ist seit Tsai Ing-wens Amtsübernahme weiter gesun­ken. Im Juli 2021 unterhielt Taiwan nur noch zu 15 Staaten offizielle Beziehungen, überwiegend in Mittelamerika und im Südpazifik.21 In Europa war in diesem Kontext schon seit langem einzig der Vati­kanstaat als Verbündeter verblieben, dem deshalb besondere Bedeutung zukommt.

Diplomatische Beziehungen wenigstens zu einigen Staaten aufrechtzuerhalten ist nicht nur für Taiwans Selbstwertgefühl und Würde wichtig. Diese Beziehungen bieten auch Gelegenheit für eine wenn auch beschränkte Teilhabe an internationalen Angelegenheiten sowie für Staatsbesuche und Reisen ranghoher Politiker, denen der Besuch anderer Staaten verwehrt bleibt.22 Solche offiziellen Reisen wurden üblicherweise auch für Zwischenstopps (zum »Auftanken«) und inoffizielle Treffen genutzt, besonders in den USA.23 Zudem hatte Taiwan in der Vergangenheit eine bessere Chance, zu internationalen Zusammenkünften eingeladen zu werden, wenn diese in einem der Staaten stattfanden, zu denen es diplomatische Beziehungen unterhielt.

Außenpolitik: Prinzipien und Schwerpunkte

Seit Beginn der Demokratisierung in den 1980er Jahren hat Taiwan in seiner Außenpolitik verschiede­ne Phasen durchlaufen, die stark vom jeweiligen Präsidenten oder der Präsidentin geprägt waren. Lee Teng-hui (KMT), der erste demokratisch gewählte Präsident der ROC,24 setzte auf eine flexible Außen­politik, mit der er vor allem das internationale Standing der ROC verbessern wollte, selbst wenn dies Zugeständnisse in der Bezeichnung erforderlich machte. Sein Nachfolger Chen Shui-bian (DPP, 2000–2008) betrieb – auch als Reaktion auf die Gesprächsverweigerung und das Misstrauen seitens Pekings – eine Diplomatie der Nullsummenlogik, die nicht nur seine politischen Gegner als »Diplomatie der ver­brannten Erde« (scorched earth diplomacy) titulierten. Auch das Verhältnis zu den USA wurde durch Chens Politik erheblich belastet, da Washington sie als unnötige Provokation Pekings auffasste.

Ma Ying-jeou (KMT, 2008–2016) kehrte dann zu der pragmatischen und flexiblen Haltung zurück, die in Lees Regierungszeit vorgeherrscht hatte und als »praktikable Diplomatie« (viable diplomacy) bezeichnet wird.25 Die Schwerpunkte lagen darauf, die noch bestehenden diplomatischen Beziehungen in einem »diplomatischen Waffenstillstand« zu konsolidieren, das Verhältnis zu anderen Staaten zu verbessern, vor allem zu den USA und zu Japan, eine funktionale Beteiligung Taiwans an internationalen Organisationen, auch über NGOs, zu ermöglichen, die taiwanische Wirtschaft wiederzubeleben und dafür bilaterale und regionale Freihandelsabkommen wie die Regio­nal Comprehensive Economic Partnership (RCEP) und die Trans-Pacific Partnership (TPP) zu nutzen sowie schließlich Kulturdiplomatie als Ausdruck taiwanischer soft power zu betreiben.26 Nach der turbulenten Periode unter Chen Shui-bian konnten mit diesem pragmatischen Ansatz vor allem die Beziehungen zu den USA normalisiert werden. Was den internatio­nalen Spielraum anbelangt, war die Bilanz, wie oben ausgeführt, gemischt: Die wenigen Erfolge blieben abhängig vom guten Willen der VRCh, denn Peking wollte keinesfalls Präzedenzfälle schaffen, die auch nach einem neuerlichen Regierungswechsel in Taipei weiter gegolten hätten.

Präsidentin Tsai Ing-wen, die seit 2016 im Amt ist, knüpfte zwar an Richtung und Prinzipien der Vor­gängerregierung an, setzte dabei aber eigene Schwer­punkte. Im Unterschied zur Regierung Ma Ying-jeous konnte die DPP-Regierung nicht auf eine entgegenkommende Haltung Pekings bauen, obwohl Tsai sich zu Stabilität in der Taiwan-Straße bekannte. Immerhin gelang es ihr, Washington davon zu überzeugen, dass von ihr keine Überraschungen wie zuvor unter Chen Shui-bian zu befürchten waren.27

Ein zentrales Merkmal der Außenpolitik unter Tsai, das auch schon unter Ma eine Rolle spielte, besteht darin, dass Taiwan bewusst und freiwillig international vereinbarte Standards einhält und internationale Verträge erfüllt, auch wenn es keine Möglichkeit hat, diesen Vereinbarungen formell beizutreten. Taiwan agiert, als wäre es Mitglied der wesentlichen internationalen Organisationen, und versucht dazu beizutragen, deren Ziele zu erreichen bzw. umzusetzen.28 Damit präsentiert sich Taiwan als verantwortungsvoller Akteur in der internationalen Gemeinschaft und als vorbildliche Demokratie. Dies gilt für die Einhaltung der Menschenrechte, den Kampf gegen den Klimawandel und die Erreichung der Nachhaltigkeitsziele (Sustainable Development Goals, SDGs) der VN.29 Bei der Entwicklungszusammenarbeit richtet sich Taiwan nach OECD-Standards.30 Unter der Tsai-Regierung setzt Taiwan bewusst seine »herz­liche Macht« (warm power) dem diplomatischen In­strumentarium der VRCh entgegen. Dieses Arsenal Pekings wird mittlerweile als »scharfe Macht« (sharp power) bezeichnet, weil die chinesische Führung unter anderem wirtschaftlichen Druck ausübt sowie syste­matische Desinformation und eine aggressive, so­genannte Wolfskrieger-Diplomatie betreibt.31

Interessant im Zusammenhang mit Taiwans »Als ob«-Verhalten sind die Streitigkeiten im Ost- und Südchinesischen Meer. Taiwan vertritt hier historisch deckungsgleiche maritime Ansprüche wie die VRCh32 und hielt an diesen auch unter der Präsidentschaft Tsai Ing-wens fest. Es bezieht sich dabei aber auf Prin­zipien der internationalen Seerechtskonvention der VN und plädiert dafür, die Freiheit der Schifffahrt und Überflugrechte zu garantieren.33 Taiwan war auch bereit, sich an den Verhandlungen in Den Haag über das Südchinesische Meer zu beteiligen, wurde aber nicht gehört. Schon aus diesem Grund lehnte Taiwan das Urteil des Gerichthofs ab.34

Unter Tsais Regierung startete Taiwan im Jahr 2017 erneut eine Kampagne, um seinen Status bei den VN aufzuwerten.35 Diese basiert auf drei Forderungen: verbesserter Zugang der Bevölkerung Taiwans zum VN-System, Beendigung der Diskriminierung von Bürgern Taiwans beim Betreten von VN-Gebäuden36 und schließlich Einbeziehung Taiwans in Zusammen­künfte, Mechanismen und Aktivitäten im SDG-Kontext. In der Substanz stellt diese Kampagne nichts Neues dar, und es ist keine Überraschung, dass sie ebenso ergebnislos blieb wie frühere Versuche.

Mit seiner »New Southbound Policy« will Taiwan die Abhängigkeit von der Volksrepublik reduzieren.

Eine Initiative, die Taiwan nach dem Amtsantritt Tsai Ing-wens 2016 unter neuem Namen wieder­belebte, ist die »New Southbound Policy« (NSP) – eine »Go South«-Politik hatte es auch schon unter den Präsidenten Lee und Chen gegeben.37 Die NSP zielt darauf ab, die Beziehungen zu den Staaten Süd- und Südostasiens sowie zu Australien und Neuseeland zu intensivieren und so die einseitige, vor allem wirt­schaftliche Abhängigkeit von der VRCh zu reduzieren. Ursprünglich standen dabei die zehn ASEAN-Staaten und Indien im Mittelpunkt. Mit der Ausweitung des geographischen Blickfeldes stellt Taiwan einen expliziten Bezug zwischen der NSP und den Indopazifik-Konzepten der USA, Japans und anderer Staaten her und schließt sich deren Strategie eines »freien und offenen Indopazifiks« an.38 Die NSP um­fasst vier Dimensionen: Wirtschafts- und Handels­kooperation, Austausch von Talenten, gemeinsame Nutzung von Ressourcen und regionale Konnekti­vität. Während Mas Präsidentschaft hatte die Annähe­rung an die VRCh im Vordergrund gestanden – in den beiden Amtsperioden waren 23 bilaterale Ab­kommen ausgehandelt worden. Zudem hatte sich in jener Zeit die wirtschaftliche Integration Taiwans mit dem Festland verstärkt, aber auch seine Abhängigkeit von der VRCh. Im Zentrum der NSP hingegen steht die Diversifizierung.

Fazit

Der offizielle und informelle Bewegungsspielraum für Taiwans Außenpolitik bleibt durch die VRCh massiv eingeschränkt: Selbst in der Phase der Annäherung zwischen den beiden Seiten während der zwei Amts­zeiten Ma Ying-jeous achtete Peking darauf, keinen Präzedenzfall zu schaffen, aus dem sich ein Recht Tai­wans auf dauerhafte Teilnahme an internatio­nalen Organisationen – wenn auch nur als Beobachter – hätte ableiten lassen. Die Aufnahme in inter­nationale Organisationen oder in regionale Freihandels­abkom­men wie das RCEP oder das Comprehensive and Pro­gressive Agreement for Trans-Pacific Partner­ship (CPTPP) wird Taiwan kaum gegen Pekings Wider­stand durchsetzen können. Daran ändert auch nichts, dass die Unterstützung aus anderen Ländern wie zu­letzt in der gemeinsamen Erklärung der G7-Staaten lauter und deutlicher geworden ist. Peking hat seine Instru­mente ausgeweitet und geschärft, mit denen es nicht nur Druck auf Taiwan selbst, sondern auch auf internationale Organisationen, andere Staaten und Unternehmen ausübt.

Um die innenpolitische Unterstützung der jeweils eigenen Wählerschaft nicht zu verlieren, muss jede Regierung in Taiwan, sei sie von der KMT oder der DPP geführt, eine Balance finden zwischen der An­näherung an das Festland einerseits und dem Ein­treten für die Souveränität und Würde Taiwans ande­rerseits. Taiwans Außenpolitik muss dabei nach Mög­lichkeit Schritte vermeiden, welche die VRCh oder die USA als einseitige Infragestellung des Status quo, der sich ohnehin ständig verändert, wahrnehmen könnten. Schließlich muss Taipei darauf achten, sich nicht von außen benutzen zu lassen, beispielsweise in den Streitigkeiten im Südchinesischen Meer.

Unterhalb der Schwelle formeller diplomatischer Be­ziehungen versucht Taiwans Diplomatie Spiel­räume systematisch und klug zu nutzen. Das Land bleibt aber abhängig davon, wie weit seine jeweiligen Part­ner bereit sind, dies zuzulassen und mitzutragen. Taiwan kann allerdings einiges in die Waagschale werfen. Dazu gehören wirtschaftliche Stärken wie etwa bei der Produktion von Halbleitern, international regelkonformes Verhalten, normative, kulturelle und gesellschaftliche soft power sowie reichlich Erfah­rung im Umgang mit Chinas außenpolitischem Instrumentarium, besonders Cyberangriffen, Desinformation, militärischen Drohungen, aber auch wirt­schaftlichen Verlockungen. All das macht Taiwan zu einem attrak­tiven Partner auch für jene, die nicht diplomatisch mit ihm verbunden sind.

Handels- und Technologiepartner Taiwan

Hanns Günther Hilpert

Für Taiwan, dessen nationale Existenz von dem über­mächtigen Nachbarn China politisch bestritten wird, hängt das staatliche Überleben von der eigenen wirt­schaftlichen und technologischen Stärke mindestens so sehr ab wie von seiner Diplomatie und Außenpolitik. Wirtschaftlich und technologisch steht Taiwan unter ständigem Druck, eine Spitzenposition einzu­nehmen, die Abhängigkeit von China so gering wie möglich zu halten und für Dritte attraktiv zu bleiben. Aus der Außensicht stellen sich die Fragen, wie Tai­wan mit dieser Drucksituation umgeht und wie und wo eine gehaltvolle ökonomische und technologische Zusammenarbeit möglich ist.

Taiwan in der Weltwirtschaft

Trotz der geringen Bevölkerungsgröße (23,6 Millionen) und der diplomatischen Außenseiterrolle des Landes sollte das weltwirtschaftliche Gewicht Taiwans nicht unterschätzt werden. Mit einem Bruttoinlandsprodukt (BIP) von 668,5 Milliarden US-Dollar lag Taiwan im Jahr 2020 unter den Volkswirtschaften weltweit immerhin auf dem 21. Rang und war die sechstgrößte in Asien nach China, Japan, Indien, Korea und Indo­nesien. Bei einem Pro-Kopf-Einkommen von 28.306 US-Dollar (2020) ist Taiwan das viertwohlhabendste Land Asiens, nach Singapur, Japan und Korea.1

Selbst für asiatische Maßstäbe ist Taiwans Volkswirtschaft makroökonomisch äußerst stabil. Wie schon in der Asienkrise (1997/98) und der globalen Finanzmarktkrise (2008/09) erwies sich Taiwan auch in der Pandemiekrise 2020 als außerordentlich krisenresilient. Obwohl Taiwan geographisch nicht weit vom Infektionsherd China entfernt liegt, konnte es lange Zeit größere Infektionsausbrüche vermeiden2 und profitierte zudem von der steigenden globalen Nachfrage nach elektronischen Bauelementen sowie Büro- und Konsumelektronik. Taiwan wies 2020 einen geschätzten Zuwachs des BIP von real 3,1% auf. Damit wuchs seine Wirtschaftsleistung erstmals seit Chinas Tiananmen-Krisenjahr 1989 stärker als die der Volksrepublik. Derweil verharrte im Jahr 2020 die Arbeitslosenrate bei 3,9%, die Inflationsrate unverändert bei 0%. Zwar stiegen öffentliches Haushalts­defizit und Staatsverschuldung auf 4,7% bzw. 35,6%. Gleichzeitig erhöhten sich bei einem Leistungsbilanz­überschuss in Höhe von 9,6% des BIP aber auch die Währungsreserven auf den Rekordstand von 541 Mil­liarden US-Dollar, so dass Taiwan nun nach China, Japan, der Schweiz, Russland und Indien das Land mit den weltweit sechstgrößten Währungsreserven ist.3

Ein außergewöhnlich hoher Anteil der taiwanischen Wertschöpfung, nämlich 36%, entfällt auf das verarbeitende Gewerbe.4 Als industrieller Fertigungs­standort ist Taiwan sehr breit aufgestellt und dabei überwiegend mittelständisch strukturiert. Einigen wenigen Großunternehmen wie Foxconn, Pegatron, Taiwan Semiconductor Manufacturing Company (TSMC), MediaTec und Formosa Petrochemical stehen zahlreiche kleine und mittlere Unternehmen gegen­über, die der taiwanischen Volkswirtschaft ihre an­erkannt hohe Dynamik und Flexibilität verleihen. Während der industrielle Schwerpunkt in den Berei­chen Elektronik, Information und Kommunikation liegt, verfügt Taiwan auch über beträchtliche Kapazi­täten in traditionellen Industriesektoren. Dazu zählen Maschinen- und Fahrzeugbau, Chemie, Kunststoff, Stahl, Pharmazeutik, Textil, Bekleidung und Nahrungs­mittelverarbeitung.

Grafik 1

Die besonderen Wettbewerbsstärken Taiwans liegen in der Auftragsfertigung für multinationale Industriekonzerne. Attraktiv sind taiwanische Firmen als Auftragnehmer nicht allein wegen ihrer Kostenvorteile, nicht zuletzt aufgrund der oft aufs Festland und ins Ausland verlagerten Produktion, sondern auch wegen ihrer Fähigkeit, Fertigungsprozesse rasch und flexibel an Kundenwünsche, Markterfordernisse und technologischen Wandel anzupassen. Von Vor­teil sind dabei die industrielle Breite Taiwans, das kooperative wirtschaftliche Umfeld und die interna­tionale Vernetzung.

Über Produktions- und Lieferketten ist Taiwan tief in die regionale Arbeitsteilung von »Factory Asia« ein­gebettet. In Relation zur inländischen Wertschöpfung belief sich der Anteil der Exporte und Importe 2020 wertmäßig auf 94,4%, der Anteil der ausländischen Direktinvestitionen (Bestände) auf 52%.5 Auch wenn damit für Taiwan politische Abhängigkeiten und Ver­wundbarkeiten einhergehen, ist China der bei weitem wichtigste Handelspartner (Export 24,6%, Import 20,3%) und Investitionsstandort (55%) für das Land (siehe Grafiken 1 und 2). Dies mag angesichts der poli­tischen Gegensätze paradox erscheinen, kann aber wegen der ökonomischen Komplementarität und geo­graphisch-kulturellen Nähe der beiden Volkswirtschaften auch nicht überraschen. Die Verlagerung arbeits- und ressourcenintensiver Fertigungsprozesse auf das chinesische Festland war durchweg ein unter­nehmerischer Bottom-up-Prozess. Als unwidersteh­liche Investitionsanreize erwiesen sich die unmittelbaren Kosteneinsparungen und vor allem die Aus­sicht auf enorme Gewinne im Zuge expandierender Festlandproduktion.

Grafik 2

Obwohl noch bis 2008 direkte Schiffs- und Flugverbindungen verboten waren und die Regierung in Taipei immer wieder mit Subventionen versuchte, taiwanische Auslandsinvestitionen nach Südostasien zu lenken, investierte Taiwans Wirtschaft vornehmlich auf dem Festland. Am Jahresende 2020 beliefen sich Taiwans Festlandsinvestitionen auf 192,4 Milliar­den US-Dollar, was 55% seiner gesamten Auslands­investitionen entsprach. Allerdings sind Taiwans laufende Investitionen in China seit dem Jahr 2015 rückläufig, sowohl in absoluten Zahlen als auch relativ im Vergleich zu seinen übrigen Auslandsinve­stitionen.6 Eine ähnliche Entwicklung ist in Taiwans Außenhandel festzustellen. Zwar hat der China-Handel des Landes auch in der vergangenen Dekade in absoluten Werten weiter zugenommen. Aber der Stellenwert Chinas in Taiwans Export stagniert seit 2010 unterhalb von 30%, im Import seit 2015 bei rund 20% des Gesamtwertes.

Die Kehrseite der ökonomischen Vernetzung mit dem Festland ist die höhere politische Abhängigkeit der Insel von der Volksrepublik.

Die Kehrseite der profitablen ökonomischen Vernetzung mit dem Festland ist die erhöhte politische Abhängigkeit der Insel von der Volksrepublik und größere Verwundbarkeit ihr gegenüber. Obgleich um 2015 ein Diversifizierungstrend einsetzte, bleibt das Volumen von Taiwans Außenhandel mit den USA (Export 11,7%, Import 12,7%), Japan (Export 6,6%, Import 16%), dem Ver­band Südostasiatischer Natio­nen (ASEAN) (Export 17,6%, Import 12,6%) und der Europäischen Union (EU) (Export 12,7%, Import 10,8%) noch immer deutlich geringer als der Cross-Strait-Handel (siehe Grafiken 1 und 2).

Als Investor in Taiwans Wirtschaft spielt die Volksrepublik China aufgrund der taiwanischen Restrik­tionen nach wie vor eine geringe Rolle. Unter den Auslandsinvestoren dominieren die EU (25,7%), die USA (13,1%) und Japan (12,4%) (siehe Grafik 2).

Neue Herausforderungen für Taiwans Wirtschaftspolitik

In der Entwicklung Taiwans zu einem fortgeschrit­tenen Industrieland hat der Staat immer eine führen­de Rolle gespielt. So dominierte die Staatswirtschaft in den Nachkriegsjahren zunächst Produktion und Außenhandel. Aber schon in den 1960er Jahren schal­tete die Politik auf eine marktwirtschaftliche, außen­orientierte Industriepolitik um und legte dabei den Schwerpunkt auf eine regelgebundene sektorale Inno­vations- und Investitionsförderung. Ihre wichtigsten Instrumente waren und sind die breite Förderung einheimischer MINT-Fakultäten und -Studiengänge, die Etablierung staatlicher Forschungsprojekte in prospektiven Industriebereichen, die Errichtung und der Betrieb gut funktionierender Industrie- und Tech­nologieparks sowie die aktive Ein- bzw. Anwerbung von Direktinvestitionen und chinesischstämmigen Ingenieuren aus dem Ausland. Zuweilen trat auch der Staat selbst als Unternehmer auf, etwa wenn sich die mittelständisch strukturierte einheimische Industrie wegen Kapitalmangels oder unzureichender Risiko­bereitschaft und Forschungsorientierung nicht selbst engagierte.7 Beispielsweise sind in der Mikroelektronik und im Flugzeugbau wirtschaftlich erfolgreiche Unternehmen aus dem Spin-off vormals staatlicher Forschungseinrichtungen entstanden.8

Trotz aller Entwicklungserfolge in Industrie und Wirtschaft ist Taiwan mit strukturellen Problemen und Herausforderungen konfrontiert. Nach den Worten von Präsidentin Tsai Ing-wen sind Taiwans Entwicklung durch die fünf Knappheiten bei Land, Wasser, Energie, Arbeitskräften und Talenten Gren­zen gesetzt. Nach der Millenniumswende haben nicht nur die lohnintensiven Textil-, Bekleidungs- und Metallverarbeitungsbetriebe Taiwan den Rücken ge­kehrt, sondern auch viele Betriebe mit hoher Wert­schöpfung. So finden inzwischen rund 80% der Pro­duktion taiwanischer Firmen im Bereich Informations- und Kommunikationstechnologien (IKT) auf dem chinesischen Festland statt.9 Im Perlflussdelta und im Großraum Shanghai sind Forschungs- und Produktionsökosysteme entstanden, die jenen Tai­wans ebenbürtig, wenn nicht überlegen sind. Neben Kostenvorteilen, der unmittelbaren Präsenz im chi­nesischen Markt und der massiven industriepolitischen Förderung durch verschiedene chinesische Körperschaften spricht mittlerweile auch das inno­vative und dynamische industrielle Umfeld für das Festland.

Zwar hat es Taiwans Wirtschaft verstanden, mittels Kostenanpassungen, Produktivitätsverbesserungen und betrieblicher Flexibilität seinen ungewöhnlich hohen Industrieanteil an der inländischen Wertschöpfung zu halten. Nur in Ansätzen aber ist es ge­lungen, neue Industrien zu entwickeln.10 Der zöger­liche industrielle Strukturwandel hat auch makroökonomisch problematische Konsequenzen. So stag­nierten in den ersten beiden Dekaden des 21. Jahr­hunderts die Löhne, und die Bruttoanlageinvestitio­nen entwickelten sich verhalten. Daher blieb das gesamtwirtschaftliche Wachstum schwach, anders als etwa in Südkorea. Die Schere in der Verteilung von Einkommen und Vermögen ging derweil auseinander.

Strategische Positionierung in der Halbleiterindustrie

Ein Bereich, in dem Taiwan sich ausgezeichnet im globalen Wettbewerb behauptet, ist die Mikroelek­tronik. Eine Schlüsselstellung hält Taiwan in der Produktion von Halbleitern, dem materiellen Grund­stoff und technologischen Treiber des Digitalisierungszeitalters. Im Jahr 2020 erwirtschafteten taiwa­nische Unternehmen 20,1% des Weltumsatzes im Chip-Design, 77,3% in der Chip-Fertigung und 57,7% in der Chip-Verpackung und -Testung. Firmen aus Taiwan gehören zu den Weltmarktführern, so MediaTec in der Chip-Entwicklung, TSMC und United Microelectronics Corporation (UMC) in der Chip-Fertigung, Globalwafers in der Wafer-Fertigung (dem Silikon-Substrat der Chip-Produktion) sowie Advanced Semiconductor Engineering (ASE) im Chip-Verpacken und -Testen.11 Elektronische Bauelemente sind das mit Abstand wichtigste Exportprodukt des Landes (siehe Grafik 3). China, die ASEAN-Staaten, Japan und Korea sind die bedeutendsten Abnehmer.

Grafik 3

Der Erfolg der taiwanischen Halbleiterindustrie beruht auf einer Reihe von Faktoren. Dies sind die generell guten lokalen Standortbedingungen für industrielle Produktion im Land, der langanhaltende Brain-Drain von in den USA ausgebildeten chinesischstämmigen Ingenieuren aus dem Silicon Valley, der Nachfragesog taiwanischer und chinesischer Chip-Anwendungsindustrien sowie eine langfristig planen­de, intensive industriepolitische Förderung.12

Eindrucksvoll ist die Branchendominanz von TSMC. Im Auftrag von Halbleiterfirmen ohne eigene Fertigungsstätten (»fabless«) führte das Unternehmen Ende der 1980er Jahre die Spezialisierung auf Chip-Fertigung als unternehmerische Innovation ein. In­zwischen hat sich dieses Geschäftsmodell der Auftrags­fertigung (»foundry«) gegenüber der integrierten Halb­leiterproduktion weitgehend durchgesetzt. Im Jahr 2020 hielt TSMC 55% des Weltmarktes in der Chip-Auftragsfertigung und avancierte zum elftgrößten Unternehmen weltweit, gemessen an der Marktkapitalisierung. TSMC ist auch Innovationsführer, denn dem Konzern gelang es als erstem, die kommerzielle Halbleiterproduktion mit einer Strukturbreite von 5 Nanometer aufzunehmen.13 Gegenwärtig beabsichtigt das Unternehmen seinen technologischen Vor­sprung auszubauen. Dazu plant es bis 2024 massive Investitionen in Höhe von 100 Milliarden US-Dollar, die in den Aufbau der Halbleiterproduktion mit Struk­turbreiten von 3 bzw. 2 Nanometer fließen sollen. Gemeinsam mit dem Massachusetts Institute of Tech­nology (MIT) soll die 1-Nanometer-Technologie ent­wickelt werden.14

Der taiwanische Konzern TSMC ist in der globalen Halbleiterindustrie nahezu konkurrenzlos.

Kraft seiner Marktmacht und seiner Technologieführerschaft im Bereich der Hochleistungsprozessoren ist die Stellung des Konzerns TSMC in der globa­len Halbleiterindustrie einzigartig. De facto ist er in den neueren Produktgenerationen nur noch einem begrenzten Wettbewerb ausgesetzt. Der immense Investitionsbedarf für Entwicklung und Installation ist eine effektive Markteintrittshürde. Als First Mover und zeitweiliger Monopolist in den frühen Produkt­lebenszyklen von Halbleitern kann TSMC hohe Absatz­preise durchsetzen und lukrative Pionierrenten ab­schöpfen. Die Unverzichtbarkeit von Halbleitern der neuesten Generation in Anwendungen wie der Künst­lichen Intelligenz, Hochgeschwindigkeitsrechnern, Cloud-Servern, 5G-Kommuni­kationssystemen, Auto­nomem Fahren oder militärischen Drohnen verleiht der Unternehmenspolitik von TSMC gleichsam eine geopolitische Dimension. Denn die quasi monopol­artige Existenz technologisch führender Halbleiterproduktionsstätten in Taiwan hat nicht nur für die globalen industriellen Wertschöpfungsketten strate­gische Bedeutung, sondern auch für die Außen- und Sicherheitspolitik. Ein gegen Taiwan gerichteter kriegerischer Akt Chinas würde die Versorgung des Festlandes mit diesem so kritischen Input gefährden. Metaphorisch gesprochen verfügt Taiwan über einen »Schutzschild aus Silizium« (»silicon shield«).15

Aus taiwanischer Perspektive ist es günstig, dass das kommerzielle Interesse von TSMC und das außen­politische Interesse Taiwans derzeit durchaus kon­gruent sind in dem Bestreben, die zentrale Position der Insel als global führender Standort der Halbleiter­produktion zu verteidigen und damit den strategischen Wert Taiwans als Teil der technologischen Einflusssphäre Amerikas zu unterstreichen. Ent­scheidend dabei ist, dass TSMC seinen Kompetenz­vorsprung mit eigener Pilotproduktion der jeweils neuesten Chip-Generationen in Taiwan behauptet. Sobald Fertigungs­stätten in Auslandsmärkten wie Amerika, Japan und eventuell Europa errichtet wer­den, könnte TSMC seine weltweit führende Markt­stellung sogar noch ausbauen.

Zwar muss TSMC zwischen Peking und Washington einen gewissen Spagat vollziehen, doch positioniert sich das Unternehmen klar auf der Seite Ameri­kas. Sicherlich verfolgt TSMC kommerzielle Interessen in der Volksrepublik, dem bei weitem wichtigsten Absatzmarkt für Halbleiter überhaupt: Mehr als 50% der jährlichen Weltproduktion an Chips werden zur industriellen Weiterverarbeitung in China verwendet.16 TSMC hat angekündigt, seine Fertigungsstätte älterer Generation in Nanjing zu erweitern und zu modernisieren. Wichtiger aber bleibt für TSMC seine Anbindung an Amerika. Denn der Konzern erzielt zwei Drittel seines Umsatzes mit amerikanischen Fir­men, ist auf industrielle Zulieferungen aus den USA (sowie Japan, Korea und Europa) existentiell angewiesen und arbeitet in der Entwicklung mit amerikanischen Forschungsinstitutionen eng zusammen. Es war daher für TSMC unausweichlich, den von der Trump-Administration im Mai 2020 erlassenen Exportkontroll­maßnahmen Folge zu leisten und die Chip-Liefe­rungen an den chinesischen Telekommunikations­konzern Huawei einzustellen, damals immerhin der nach Apple zweitwichtigste Kunde des Unternehmens. Außerdem sagte TSMC zu, 12 Milliarden US-Dollar zu investieren, um eine 5-Nanometer-Produk­tionsanlage in Arizona zu errichten. Da die Produk­tionskosten in den USA aber etwa 20% höher liegen als in Taiwan, konnte TSMC mit Amerika Ausgleichssubventionen aushandeln.17

Die Probleme und Sorgen von TSMC in Bezug auf China sind ähnlich gelagert wie die Amerikas. Der Konzern muss sich immer wieder chinesischer Patent­rechtsverstöße und Industriespionage erwehren und ist der konstanten Abwerbung seiner Ingenieure aus­gesetzt. Währenddessen hat sich Chinas Industrie­politik zum Ziel gesetzt, über die gesamte Wert­schöpfungskette eine global führende Halbleiter­industrie zu entwickeln und mittelfristig den heimi­schen Markt aus heimischer Produktion zu decken. Zu diesem Zwecke erhalten chinesische Unternehmen exorbitante Subventionen für Forschung, Entwicklung und Produktion.18 Demgegenüber versucht Tai­wans Regierung durch Investitionsrestriktionen und neuerdings durch Abwerbeverbote die Abwanderung der industriellen Kompetenzen nach China zu unter­binden.19 Hilfreich muss es da aus taiwanischer Per­spektive anmuten, dass die amerikanische Regierung im Dezember 2020 auch gegenüber dem chinesischen Unternehmen Semiconductor Manufacturing Inter­national Corporation (SMIC) Exportkontrollmaßnahmen erließ, dem wichtigsten chinesischen Wett­bewerber von TSMC.20 Ohne den Import der für tech­nologisch fortgeschrittene Halbleiterproduktion erfor­derlichen Anlagen, Ausrüstungen und Materialien wird SMIC bis auf weiteres nur die weniger lukrativen Halbleiter älterer Generationen herstellen können.21 Insofern profitiert Taiwans Halbleiter­industrie von Amerikas konfrontativer Handelspolitik gegenüber China.

Taiwans defensive Außenwirtschaftspolitik

Taiwans tiefe Integration in die internationale Arbeitsteilung, die prominente Rolle taiwanischer Unternehmen in den regionalen Wertschöpfungs­ketten sowie die Offenheit der Insel für Importe und Direktinvestitionen verdeutlichen unmittelbar, wie notwendig und wichtig eine für die Insel probate Außenwirtschafts- und Handelspolitik ist. Angesichts der von Peking negierten Souveränität Taiwans ist die handelspolitische Ausrichtung zwangsläufig defensiv. Nicht die Erweiterung der Exportmöglichkeiten und damit die Zuwächse an Einkommen, Beschäftigung und Wachstum stehen im Vordergrund. Vielmehr geht es im Zuge der weltweit steigenden Zahl handels­politischer Abkommen darum, Diskriminierungen zu vermeiden oder wenigstens zu begrenzen, denn die in bilateralen und regionalen Freihandelsabkommen vereinbarten Liberalisierungen gelten nicht für Drittstaaten. Länder wie Taiwan, die an den Abkommen nicht beteiligt sind, werden von den Vergünstigungen ausgeschlossen und dürfen bei der Weiterentwicklung von Handelsregeln nicht mitwirken. Taiwans Unternehmen und die von ihnen gelenkten Produktions- und Lieferketten müssen aber anschlussfähig bleiben, wenn anderswo neue Standards für Zoll­abwick­lung, Ursprungsregeln, Investitionen und Nachhaltigkeit gesetzt werden. Güter und Dienst­leistungen »Made in Taiwan« müssen ihre preisliche Wettbewerbsfähigkeit wahren, wenn für sie andernorts vereinbarte Zollliberalisierungen nicht gelten.

In diesem Sinne als defensiv zu verstehen ist auch die allgemeinpolitische Maßgabe an Taiwans Außen­wirtschaftspolitik, auf eine Diversifizierung der eige­nen Absatz- und Investitionsmärkte hinzuwirken. Groß ist nämlich die Sorge, dass Taiwans Widerstand gegen Chinas Annexionsstreben gebrochen werden könn­te, wenn die ökonomische Abhängigkeit vom Festland und damit die politische Verwundbarkeit gegenüber der Volksrepublik übermächtig werden.

Jenseits der ökonomischen Motive hat Taiwans Han­delspolitik zwangsläufig auch eine politische Kom­po­nente. Jedes handelspolitische Abkommen mit einem Drittstaat, jede Mitgliedschaft Taiwans in multilateralen Organisationen steht symbolhaft für die staatliche Souveränität des Landes und hat damit einen außen­politischen Wert an sich. Gleichwohl liegt die insti­tu­tionelle Zuständigkeit für Handels­politik beim Wirt­schaftsministerium.

Vor dem Hintergrund dieser extremen Rahmen­bedingungen verfolgt Taiwan mit seiner Handels­politik ambitionierte Ziele auf multilateraler, unilate­raler und bilateraler Ebene.

Multilaterale Ebene

Unter der Bezeichnung Zollgebiet Taiwan, Penghu, Kinmen und Matsu trat Taiwan am 1. Januar 2002 der Welthandelsorganisation (World Trade Organization, WTO) bei, genau einen Monat später als die Volks­republik China. Seitdem ist es eigenständiges WTO-Mitglied mit allen Rechten und Pflichten. Vor allem genießt Taiwan reziprok, also auf Grundlage der Gegenseitigkeit und zum wechselseitigen Nutzen, Meistbegünstigung im Marktzugang der WTO-Welt und ist im Gegenzug an die gegebenen Zusagen in der Importliberalisierung und Zollsetzung gebunden. Als WTO-Mitglied nahm Taiwan aktiv an der später gescheiterten Doha-Welthandelsrunde teil und ist mehreren plurilateralen WTO-Abkommen beigetreten, allen voran dem Übereinkommen über das öffent­liche Beschaffungswesen (2009) und dem Informa­tionstechnologie-Abkommen (1996/2015).22 Taiwan scheut auch nicht davor zurück, den WTO-Streit­schlichtungsmechanismus zu nutzen, wenn es sich durch Importprotektion zu Unrecht benachteiligt sieht. Tatsächlich endeten die insgesamt sieben von Taiwan angestrengten Verfahren gegen die EU, Indien, Indonesien, Kanada und die USA erfolgreich, soweit sie bis dato abgeschlossen wurden. Andererseits wurde gegen Taiwan bisher kein Streitschlichtungsverfahren eingeleitet, was als Beleg für die offe­ne, rechtsstaatskonforme Handelspolitik der Insel gelten kann. Durch die Teilnahme als Drittstaat an bislang 129 Konsultationen im Rahmen von Streitschlichtungsverfahren zeigt Taiwan Präsenz auf der internationalen Bühne und baut juristische Kompetenzen im internationalen Handelsrecht auf.23

Unilaterale Ebene

Seit jeher verfolgte Taiwan eine aktive Außenwirtschaftspolitik, um Entwicklung, Industrialisierung und Wachstum zu befördern.24 Um den in oder aus Taiwan heraus operierenden multinationalen Unter­nehmen die erforderlichen außenwirtschaftlichen Freiräume zu gewähren, öffnete das Land bereits vor dem WTO-Beitritt 2002 sukzessive seine Importmärkte und senkte die Industriezölle auf ein vergleichsweise niedriges Niveau. Gegenwärtig beläuft sich der gebundene Durchschnittzollsatz Taiwans auf 6,9%, der handelsgewichtete Durchschnittszollsatz auf 1,9%. Zum Schutz der heimischen Landwirtschaft ist der gebundene Agrar-Durchschnittszollsatz mit 18,5% allerdings hoch.25

Angesichts der unwiderstehlichen ökonomischen Attraktivität der Volksrepublik drohte Taiwans Außenorientierung etwa ab Mitte der 1990er Jahre eine selbstzerstörerische Wirkung zu entfalten. Befürchtet wurde zum einen eine industrielle Aus­höhlung Taiwans, da zahlreiche Produktionsstätten auf das Festland verlegt wurden. Zum anderen wurde geargwöhnt, die politische Loyalität seiner in China investierenden Unternehmer könne so weit erodieren, dass diese als ökonomische Interessensvertreter der Volksrepublik zur »fünften Kolonne« Pekings in Taiwan werden könnten. Gegen diesen Trend setzten die Administrationen Lee Teng-hui und Chen Shui-bian (1996–2008) eine »Go South«-Politik, die pro­aktiv taiwanische Auslandsinvestitionen in Südost­asien förderte. Angesichts unvergleichlich günstiger Standortbedingungen und überragender Gewinn­möglichkeiten in China konnte diese Politik das Inve­stitionsverhalten von Taiwans Unternehmen aber nicht nennenswert ändern.26

Unter einem weitaus günstigeren Stern dagegen steht die gleichfalls auf Diversifizierung der Auslandsinvestitionen abzielende »New Southbound Policy« der gegenwärtigen Administration unter Präsidentin Tsai Ing-wen. Aufgrund gestiegener Arbeitskosten, strengerer Umweltauflagen und eines zunehmend schwierigen politischen Umfelds auf dem Festland hatten sich Taiwans Investoren ohnehin schon seit etwa Mitte der 2010er Jahre verstärkt Südostasien zu­gewendet. Die Decoupling-Politik der Trump-Admini­stration lieferte seit 2018 ein weiteres Argument, außerhalb von China zu investieren.27 Tatsächlich hat Taiwans Außenhandel mit Südostasien in den ver­gangenen Jahren überproportional zugenommen. Bemerkenswert ist der Anstieg von Taiwans Direkt­investitionen in den ASEAN-Staaten von 1,8 Milliarden US-Dollar (2015) auf 4,9 Milliarden US-Dollar (2020).28 Die »New Southbound Policy« hat zudem nicht nur die Staaten Südostasiens im Blick, sondern auch Indien, Südasien sowie Australien und Neuseeland. Taiwan strebt generell ein partnerschaftliches Verhältnis mit all diesen Ländern an, jenseits eines rein dem ökonomischen Kalkül folgenden Interesses an Lohnveredelung und Exportplattformen. Neben Lieferkettenkooperationen, betrieblicher Ausbildung und Investitionsgarantien sind auch Tourismus, Bildung und People-to-people-Beziehungen tragende Elemente der Initiative »New Southbound Policy«.29 Gerade derartige diplomatische Erfolge in den Bezie­hungen Taiwans zu seinen südlichen Nachbarn aber sind ein gewichtiger Grund dafür, dass Peking prin­zipielle Vorbehalte gegen die Internationalisierung der taiwanischen Wirtschaft hegt und systematisch versucht, Taipeis Handlungsspielräume einzuengen. Beispielsweise verweigerte Peking die Teilnahme an der Belt and Road Initiative (BRI) und eine Mitgliedschaft in der Asiatischen Infrastrukturinvestmentbank (Asian Infrastructure Investment Bank, AIIB).30

Cross-Strait

Im Zuge von Chinas Öffnung und Entwicklung sind die beiden Volkswirtschaften diesseits und jenseits der Taiwan-Straße der ökonomischen Logik folgend über Handel, Investitionen und Personenverkehr eng zusammengewachsen, ungeachtet der Bemühungen der Administration unter Chen Shui-bian (2000–2008), Investitionen auf dem Festland zu unterbinden. Das im Jahr 2010 von der Administration unter Präsi­dent Ma Ying-jeou (2008–2016) mit der Volksrepublik geschlossene Rahmenabkommen über Wirtschaftliche Zusammenarbeit (Economic Cooperation Frame­work Agreement, ECFA) lässt sich gewissermaßen als politische Flankierung dieses ökonomischen Prozesses verstehen. Das Abkommen sah sektorale Marktöffnun­gen und erste Zollsenkungen im Warenverkehr vor. Es sollte den Rahmen für weitere Vereinbarungen zwischen Peking und Taipei bilden. Bereits im Jahr 2008 waren die Verkehrs- und Telekommunikationsverbindungen sowie der direkte Warenhandel, die sogenannten three links, wieder aufgenommen worden.

Die mit dem ECFA verbundenen politischen Kal­küle hätten aber gegensätzlicher kaum sein können. Während Peking das Abkommen als notwendigen Zwischenschritt auf dem Weg zur Einbindung der Insel in den chinesischen Wirtschaftsraum und zur politischen Wiedervereinigung betrachtete, sah Taipei das ECFA als Instrument, um die angestrebten bilateralen und regionalen Freihandelsabkommen mit Drittstaaten zu schließen. Daher überrascht es kaum, dass die handelspolitische Annäherung cross-strait in eine Sackgasse geriet. Als das 2013 von der Ma-Administration ausgehandelte Cross-Strait-Dienst­leistungsabkommen (Service Trade Agreement, CSSTA) Befürchtungen einer chinesischen Dominanz über Taiwans Infrastruktur, Binnenwirtschaft und Medien weckte, protestierten zivilgesellschaftliche Gruppen unter der Bezeichnung »Sonnenblumen­bewegung« und die oppositionelle Democratic Pro­gressive Party (DPP) heftig gegen das Abkommen. Das innenpolitisch kontroverse CSSTA wurde nie vom Legislativ-Yuan (dem Parlament Taiwans) ratifiziert. Verhandlungen über ein ebenfalls avisiertes Frei­handelsabkommen wurden erst gar nicht aufgenommen. Peking wiederum verlegte sich darauf, Taiwans Bemühungen um handelspolitische Vereinbarungen mit Dritten zu hintertreiben.31

Bilaterale und regionale Ebene

Die von Peking vehement verfochtene Ein-China-Politik beschränkt systematisch die Möglichkeiten Taiwans, mit Drittstaaten bilaterale Handelsabkommen zu schließen oder einem regionalen Handels­abkommen beizutreten. Wenig Zweifel besteht an Pekings Entschlossenheit, bei Verletzung der Ein-China-Politik dem Drittstaat wirtschaftlichen oder politischen Schaden zuzufügen.

Taipei kann nur dann Handelsabkommen schließen, wenn Peking zustimmt oder die Partner dessen Druck widerstehen.

Vor diesem Hintergrund sind für Taiwan nur dann handelspolitische Vereinbarungen möglich, wenn Peking diesen aus­drücklich zustimmt oder der bzw. die Partner bereit sind, dem Druck der Volksrepublik zu widerstehen. Taiwans Beitritte zur WTO (2002) und zur Asiatisch-Pazifischen Wirtschaftsgemeinschaft (Asia-Pacific Economic Cooperation, APEC, 1991) er­folgten mit dem Einverständnis Pekings. Der Grund für die Zu­stimmung war, dass auch China damals eine Mitglied­schaft angestrebt hatte und eine politi­sche Verknüpfung zwischen den beiden Beitrittsanträ­gen bestand. Gleichwohl sind die Mitgliedschaften Taiwans in WTO und APEC außerordentlich bedeutsam für die handelspolitischen Ambitionen der Insel. Die Bezeich­nung Taiwans in der WTO als separates Zollgebiet Taiwan, Penghu, Kinmen und Matsu eröff­net einen politisch gangbaren Weg für bilaterale Ab­kommen, ohne das Ein-China-Prinzip zu verletzen. APEC bildet den außenpolitischen Rahmen dafür, die lang geheg­te Vision einer pazifischen Freihandels­zone (Free Trade Area of the Asia-Pacific, FTAAP)32 zu verwirk­lichen oder zumindest multilaterale Freihandels­abkommen zu schließen, wie beispielsweise die asia­tische Freihandelszone Regional Comprehensive Economic Partnership (RCEP) oder das transpazifische Partnerschaftsabkommen Comprehensive and Pro­gres­sive Agreement for Trans-Pacific Partnership (CPTPP).33

Ein Beitritt zur RCEP dürfte für Taiwan bis auf weiteres allerdings ausgeschlossen sein, denn dem wird das RCEP-Mitglied China kaum zustimmen. Die Chancen auf einen Beitritt zum CPTPP stehen dagegen etwas besser. Tatsächlich hat Taiwan – wie kurz vorher auch China – offiziell Ende September 2021 einen entsprechenden Antrag eingereicht. Die CPTPP-Beitrittskriterien dürfte Taiwan anders als China auch gut und schnell erfüllen können, selbst wenn die Liberalisierung des Agrarimports für Taipei innenpolitisch heikel ist. Zu erwarten ist aber, dass China auf alle CPTPP-Mitglieder politischen Druck ausüben wird, der Aufnahme Taiwans zu widersprechen. Es ist daher vorstellbar, dass mittelfristig die Beitrittsgesuche Taiwans und Chinas politisch ver­knüpft werden, wie dies auch bei APEC und WTO der Fall war.

Die wirtschaftlichen Kooperationsabkommen, die Taiwan (als Zollgebiet Taiwan, Penghu, Kinmen und Matsu) mit Neuseeland (ANZTEC, 2013) und mit Sin­ga­pur (ASTEP, 2014) abschloss, besaßen Pekings Ein­verständnis. Neuseeland und Singapur hatten schon einige Jahre vorher jeweils ein Freihandels­abkommen mit China vereinbart, und unter der damaligen Administration Ma Ying-jeous war Peking gegenüber Taipeis Bemühungen um Handelsabkommen mit Dritten deutlich toleranter als in der Gegenwart. Dieses Fenster der Gelegenheit, mit Pekings Plazet Handelsabkommen mit Drittstaaten abzuschließen, war aber offenbar nur kurze Zeit geöffnet. Schon die 2013 mit Indonesien, den Philippinen und Malay­sia aufgenommenen Verhandlungen kamen über die Erstellung einer Machbarkeitsstudie nicht hinaus.34 Leichter scheint es Taiwan zu fallen, bilaterale Inve­stitionsabkommen zu schließen, so geschehen unter anderem mit Mazedonien (1999, seit 2019 Nord­mazedonien), Indien (2002/2018), Japan (2011), den Philippinen (2017) und Vietnam (2019). Mit Kanada wurden am Jahresanfang 2022 Verhandlungen für ein bilaterales Investitionsabkommen aufgenommen.

Außerdem hat Taiwan eine Reihe von Freihandelsabkommen mit Staaten unterzeichnet, die diploma­tische Beziehungen mit Taiwan (als Republik China) unterhalten oder dies früher taten. Zu nennen sind die Freihandelsabkommen mit Panama (2003), Guate­mala (2005), Nicaragua (2006), El Salvador und Hon­duras (2007). Wirtschaftliche Partnerschaftsabkommen wurden 2019 mit Eswatini, Paraguay, Belize und den Marshallinseln vereinbart.35 Bei all diesen Län­dern handelt es sich indes um Partner, die im Welthandel eine marginale Rolle spielen. Ihr Anteil am Außenhandel Taiwans belief sich 2019 gerade einmal auf 5%.

Wirtschaftlich und politisch weit wichtiger für Taiwan sind die handelspolitischen Vereinbarungen, die es mit den USA und Japan getroffen hat. Beide Länder respektierten dabei das Ein-China-Prinzip und nahmen diplomatische Konflikte mit China in Kauf.36 Japan hat mit der taiwanischen Administration eine Reihe sektoraler Abkommen geschlossen, dabei indes direkte Regierungskontakte vermieden. Das betrifft vor allem Abkommen zu Investitionen (2011), Open Skies (2011), Finanzinformationsaustausch (2012), Fischerei (2013), Industrie (2012), E-Commerce (2013) und Patentschutz (2013).

Die USA unterhalten mit Taiwan seit 1994 ein Handels- und Investitionsrahmenabkommen (Trade and Investment Framework Agreement, TIFA). Beide Seiten hielten es immer für grundsätzlich möglich, sich auf ein Freihandelsabkommen zu verständigen. Innenpolitische Hürden stan­den dem aber meist ent­gegen. Für geraume Zeit scheiterten schon die Vor­gespräche an Taiwans Weigerung, Importe an Rind- und Schweinefleisch bei Verwendung des Futtermittel­zusatzes Ractopamin zuzulassen. Zu Jahres­beginn 2021 hat Taiwan diese Importrestriktion gelockert, und das gegen diese Maßnahme angestrengte Refe­ren­dum scheiterte in der Abstimmung am 18. Dezember 2021. In den USA wiederum steht der Abschluss han­delspolitischer Abkommen weit unten auf der Priori­tätenliste der gegenwärtigen Biden-Administration.

Fazit

Trotz seiner geringen Größe ist Taiwan ein gewichtiger Akteur in Welthandel und Weltwirtschaft. Vor allem im Bereich der elektronischen Bauelemente nimmt Taiwan eine Schlüsselrolle ein. Der Konzern TSMC besitzt aufgrund seiner technologisch führenden Produktionsstätten und global dominanten Marktstellung strategische Relevanz nicht nur bei der Versorgung globaler Wertschöpfungsketten, sondern auch für die Außen- und Sicherheitspolitik. Andererseits ist Taiwan im Zuge seiner Integration in die industrielle Festlandproduktion ökonomisch erpress­bar und politisch verwundbar geworden. Die Trend­wende hin zu einer außenwirtschaftlichen Diversifizierung nach Südostasien und Indien ab Mitte der 2010er Jahre hat Taiwans ökonomische Abhän­gigkeit von China nicht merklich abgemildert. Zugleich steht Taiwans Außenwirtschaftspolitik angesichts der weltweit wachsenden Zahl von Freihandels- und Investi­tionsabkommen vor der schwierigen Aufgabe, die gegen das Land wirkenden Diskriminierungen zu begrenzen und Anschluss an neue handelspolitische Regel­setzungen zu halten. Zwar ist Taiwan in An­betracht seiner Mitgliedschaften in der Asiatischen Entwicklungsbank (ADB), APEC und WTO auf der Ebene der Außenwirtschaft diplomatisch erfolg­reicher als in anderen Bereichen. Die Bemühungen des Landes um bilaterale und regionale Handels- und Investitionsabkommen bleiben aber Stückwerk.

Die Taiwan-Politik der USA – Balanceakt unter erschwerten Bedingungen

Marco Overhaus

Die Ein-China-Politik der USA und die inoffiziellen Beziehungen zu Taiwan beruhen seit über 40 Jahren weitgehend auf demselben politischen und recht­lichen Fundament. Auf dieser Basis hat sich das bilate­rale Verhältnis eher schrittweise als grundlegend fortentwickelt. Dabei hat Washington einen delikaten Balanceakt vollzogen, nämlich zwischen dem Streben nach einem stabilen und berechenbaren Verhältnis zu Peking, dem Eintreten für die Sicherheit Taiwans und dem Versuch, Taipei nicht zu einseitigen Schrit­ten hin zur Unabhängigkeit zu ermutigen.

Es sind vor allem zwei Entwicklungen, die diesen Balanceakt zunehmend erschweren. Zum einen hat sich in Washington während der letzten Jahre die überparteilich geteilte Wahrnehmung verfestigt, dass es sich bei der Rivalität mit China um ein episches Ringen zwischen dem marktwirtschaftlich-demokra­tischen System des Westens einerseits und dem staatskapitalistisch-autoritären Gegenmodell Chinas andererseits handelt. Das gilt umso mehr seit dem Amtsantritt von US-Präsident Joseph Biden, der die Selbstbehauptung der Demokratien gegenüber Auto­kratien zu einem programmatischen Wesensmerkmal seiner Außenpolitik erhoben hat. Zugleich hat die Zerschlagung demokratischer Institutionen in Hong­kong endgültig verdeutlicht, dass das Angebot »Ein Land, zwei Systeme« der Volksrepublik China an Taiwan eine Farce ist.

Zum anderen wächst in den USA die Befürchtung, dass China aufgrund des sich zu seinem Vorteil ver­schiebenden Kräfteverhältnisses eher früher als spä­ter versuchen könnte, mit militärischem Zwang über den Status Taiwans zu entscheiden. Gleichzeitig sinkt das Vertrauen in die eigene Abschreckungsfähigkeit.

Diese Entwicklungen haben in Washington dazu beigetragen, den innenpolitischen Druck zugunsten einer Intensivierung der Beziehungen mit Taiwan sowie eines Ausbaus der US-amerikanischen Verteidigungskapazitäten im Indopazifik weiter zu erhöhen. Zugleich scheute sowohl die Trump- als auch bislang die Biden-Administration eine grundsätzliche Neu­orientie­rung der amerikanischen Taiwan-Politik. Zu schwer wiegt die Sorge vor einer militärischen Kon­frontation mit China.

Die politischen und gesellschaftlichen Beziehungen zwischen den USA und Taiwan

Als die USA 1972 die Normalisierung ihrer Beziehungen zur Volksrepublik China einleiteten, verkündete die Nixon-Administration in einem gemeinsamen Kommuniqué, dass sie die Position »aller Chinesen auf beiden Seiten der Taiwan-Straße« anerkenne, wonach es »nur ein China« gebe und »Taiwan ein Teil von China« sei.1 Die Taiwan-Frage solle von »den Chinesen« auf friedlichem Wege selbst beantwortet werden. Das zweite gemeinsame Kommuniqué der USA und der Volksrepublik von 1979 besiegelte mit der Aufnahme diplomatischer Beziehungen zugleich das Ende der formalen Beziehungen mit Taiwan. Damit erkannte Washington an, dass »die Regierung der Volksrepublik die einzige rechtmäßige Regierung Chinas« sei.2

Kurz bevor 1982 ein drittes amerikanisch-chinesi­sches Kom­muniqué veröffentlicht wurde, gab US-Präsident Ronald Reagan dem taiwanischen Präsidenten Chiang Ching-kuo – allerdings unter Ausschluss der Öffent­lichkeit – einige Zusicherungen (assurances), denen sich auch die folgenden US-Regierungen bis heute verpflichtet fühlen. Demnach versprach Wash­ington3 Taiwan unter anderem, dass die USA weder eine Vermittlerrolle zwischen Peking und Taipei anstrebten noch Taiwan zu Verhandlungen mit der Volksrepublik drängen würden. Ein weiterer Punkt auf der Liste der Zusicherungen betraf die Position der USA zur Souveränität der Insel. Diese Haltung war indes mehrdeutig und ist es bis heute.

Der Taiwan Relations Act (TRA) von 1979 bildet den rechtlichen und politisch-institutionellen Rah­men der inoffiziellen Beziehungen. So sah er die Grün­dung des American Institute in Taiwan (AIT) vor, das als Nichtregierungs-/Nonprofit-Organisation4 anstelle einer regulären Botschaft die Interessen der USA in Taiwan vertritt. Trotz dieses rechtlichen Konstrukts als Nonprofit übernimmt das AIT quasi­staatliche Aufgaben, beispielsweise im konsularischen Bereich. Es wird aus dem Budget des US-Außen­ministeriums finanziert. Das Personal des AIT rekru­tiert sich zwar überwiegend aus dem US-Außen­ministerium sowie anderen amerikanischen Regierungsbehörden, doch die Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter besitzen keinen Diplomatenstatus. So wird das AIT auch nicht von einem Botschafter oder einer Botschafterin geleitet, sondern von einer Direktorin. Gegenwärtig hat Sandra Oudkirk diese Position inne, eine Diplomatin des US-Außenministeriums.

Der TRA enthält auch die rechtliche Grundlage für die Interessenvertretung Taiwans in den USA. Seit Anfang der 1990er Jahre heißt sie Taipei Economic and Cultural Representative Office (TECRO) und ver­fügt über zwölf Zweigstellen in den USA. Deren Mit­arbeiterinnen und Mitarbeiter haben ebenfalls nicht den offiziellen Status von Diplomaten, genießen aber ähnliche Privilegien wie diese.5

Der politische Dialog zwischen den beiden Seiten wird dadurch erschwert, dass formale Regierungs­beziehungen fehlen. Erst seit Anfang der 1990er Jahre erlauben die USA den Besuch hochrangiger Regierungsvertreter in Taiwan, sofern sie »wirtschaftliche und technische« Ministerien oder Behörden vertreten. Carla Hills war als Handelsbeauftragte der Admini­stration unter George H. W. Bush 1992 die erste Ver­treterin mit Kabinettsrang, die Taiwan nach dem Abbruch der diplomatischen Beziehungen besuchte. Lediglich fünf weitere Besuche durch US-Vertreter­in­nen und -Vertreter auf dieser Ebene verzeichnete der Congressional Research Service bis 2014.6 Erst 2020 entsandten die USA während der Präsidentschaft Donald Trumps mit Gesundheitsminister Alex M. Azar II erneut ein Kabinettsmitglied auf die Insel. Da Azar Taiwans Präsidentin Tsai Ing-wen traf, gilt dies als das hochrangigste bilaterale Treffen »seit Jahrzehnten«.7

Der Besuch hochrangiger US-Vertreterinnen und -Vertreter in Taiwan ist weiterhin eher die Ausnahme als die Regel.

Seit 1979 hat indes kein Präsident, kein Außen- und kein Verteidigungsminister der USA Taiwan besucht, wenngleich in den (sozialen) Medien berich­tet wurde, US-Außenminister Mike Pompeo habe einen solchen Schritt erwogen. Auch reisten bis Anfang der 2000er Jahre grundsätzlich weder hohe Beamte aus dem Außen- und dem Verteidigungs­ministerium noch ranghohe Militärs nach Taiwan.8 In den letzten Jahren scheint sich diese Praxis aller­dings geändert zu haben. Im März 2018 trat der Taiwan Travel Act in Kraft, mit dem der Kongress unter anderem Regierungskontakte »auf allen Ebenen« fordert.9 Berichten zufolge besuchten Taiwan daraufhin sowohl Beamte des Außen- und des Ver­teidigungsministeriums auf Ebene des Deputy Assistant Secretary als auch ein Zwei-Sterne-General des Indo­pazifik-Kommandos.10 Einige Beobachter äußerten, dies seien keineswegs Präzedenzfälle gewesen, und es habe schon vorher entsprechend hochrangige Visiten gegeben. Dennoch scheinen sie weiterhin eher die Ausnahme als die Regel zu sein.

Weitreichende Einschränkungen gelten auch, wenn es um den Besuch politischer Vertreterinnen und Vertreter Taiwans in den USA geht. Im Zuge einer regierungsinternen Überprüfung der US-ameri­kanischen Taiwan-Politik (Taiwan Policy Review) hatte die Clinton-Administration 199411 unter ande­rem festgelegt, dass die politische Führung Taiwans – der Präsident bzw. die Präsidentin, Vizepräsident oder Premierminister – lediglich für kurzfristige Transits in die USA einreisen durften.12 Diese werden dessen ungeachtet auch für politische Gespräche ge­nutzt, etwa mit Mitgliedern des US-Kongresses.

Für Regierungskontakte in Washington gibt es ebenfalls exekutive Reglements, denen unter ande­rem zu entnehmen ist, in welchen Gebäuden sich Abgesandte der USA und Taiwans treffen dürfen. Wenige Tage vor seinem Ausscheiden aus dem Amt sorgte Außenminister Pompeo im Januar 2021 für Schlagzeilen, als er ankündigte, dass er sämtliche bestehenden Beschränkungen aufheben werde.13

Die Biden-Administration hat diese weitreichende Entscheidung aber offensichtlich nicht vollzogen. Antony Blinken bekräftigte bei seiner Senatsanhörung zwar, dass er als neuer Außenminister »mehr Raum für Kontakte« schaffen wolle.14 Das US-Außen­ministerium teilte später lediglich mit, dass neue Richtlinien die Vorgaben für Kontakte liberalisieren würden, nannte aber keine Details.15 Von hoher sym­bolischer Bedeutung war allerdings, dass Biden die höchste Vertreterin Taiwans in den USA zu seiner Inaugurationsfeier im Januar 2021 einlud. Seit dem Abbruch der diplomatischen Beziehungen hatte kein ins Amt kommender US-Präsident einen solchen Schritt getan.

Ein ebenfalls wichtiger Aspekt der US-amerikani­schen Politik gegenüber Taipei ist der Rückhalt für Taiwan in internationalen Organisationen und Foren. In der Folge der bereits erwähnten Taiwan Policy Review unterstützt Washington seither Taiwans Mitgliedschaft in jenen internationalen Organisationen, die keine Staatlichkeit voraussetzen. Wo eine Vollmitgliedschaft formal nicht möglich ist, setzen sich die USA dafür ein, dass Taiwan sich auf andere Art und Weise Gehör verschaffen kann, zum Beispiel als Beobachter.16 Auch die Biden-Administration hat sich zu diesem Ziel bekannt und forderte beispielsweise die Weltgesundheitsorganisation auf, Taiwans Teilnahme an deren Generalversammlung, der World Health Assembly, wieder zu ermöglichen.

Sicherheits- und verteidigungspolitische Beziehungen

Aufeinanderfolgende US-Administrationen und überparteiliche Mehrheiten im Kongress haben das amerikanische Interesse an der Sicherheit Taiwans weit nachdrücklicher hervorgehoben als bei vielen anderen sicherheitspolitischen Partnerschaften der USA. Zwar wird unter dem Stichwort »strategische Ambiguität«17 oft darauf verwiesen, dass die USA sich nicht festlegen, ob und wenn ja wie sie im Falle eines militärischen Angriffs Taiwan zu Hilfe kommen wür­den. Zumindest mit Blick auf das »Wie« einer Reak­tion zeichnet eine solche Ambiguität allerdings auch formelle US-Allianzen wie die Nato aus. Im Taiwan Relations Act ist festgeschrieben, dass die USA Taiwan mit »defensiven« Rüstungsgütern versorgen und zu­gleich selbst die militärischen Fähigkeiten aufrechterhalten, einem eventuellen Angriff auf Taiwan ent­gegenzutreten.18

Bis zur Taiwan-Krise 1995/96 fußten die sicherheits- und verteidigungspolitischen Beziehungen zwischen den USA und Taiwan fast ausschließlich auf den amerikanischen Rüstungsverkäufen. Seit 2003 behandeln die USA Taiwan zudem wie einen wich­tigen Nicht-Nato-Verbündeten (Major Non-NATO Ally). Mit diesem Status gehen Erleichterungen in der Rüstungskooperation einher.19 In den Haushaltsjahren 2016 bis 2020 haben die USA im Rahmen ihres Pro­gramms Foreign Military Sales Waffen im Wert von zirka 16,7 Milliarden US-Dollar an Taiwan verkauft, wobei die Zahlen von Jahr zu Jahr erheblich schwank­ten.20 Im Haushaltsjahr 2020 war Taiwan mit 11,8 Mil­liarden US-Dollar sogar der größte Kunde Wash­ingtons. Zu den Waffensystemen, deren Verkauf die Trump- bzw. Biden-Administration in den Jahren 2017 bis 2021 beim US-Kongress beantragte, zählen unter anderem F-16-Kampfflugzeuge, Abrams-Kampf­panzer, Harpoon-Raketensysteme für die Küsten­verteidigung sowie Artilleriewaffen.21

Die Taiwan-Krise Mitte der 1990er Jahre hat aus Sicht der USA zwar die eigene Abschreckungsfähigkeit gegenüber China belegt, zugleich aber verdeutlicht, dass der Verkauf von Waffensystemen an Taiwan allein nicht ausreicht, um die Verteidigungsfähigkeit der Insel zu gewährleisten.22 Daher haben Taipei und Washington seither ihren Austausch auch jenseits der Rüstungsverkäufe ausgebaut und inten­siviert. So wurden amerikanische Bildungsprogramme für taiwanische Militärangehörige zugänglich gemacht, gemeinsame Beurteilungen der militärischen Fähigkeiten Taiwans verfasst und bilaterale Dialogformate eingerichtet.23

US-Militärbeobachter nehmen schon seit längerem regelmäßig an Übungen des taiwanischen Militärs teil,24 aber gemeinsame Manöver fanden zumindest offiziell lange nicht statt. Im November 2020 berich­teten lokale taiwanische Medien jedoch über die Präsenz von Spezialkräften des US-Heeres sowie der US-Marineinfanterie für gemeinsame Übungen in Taiwan,25 und auch 2021 gab es diese offenbar. Das Wall Street Journal sprach im Oktober 2021 von etwa zwei Dutzend US-Spezialkräften in Taiwan.26 Möglicherweise wurden gemeinsame Manöver auch schon in früheren Jahren abgehalten.27 Den Wechsel von einer stillen Präsenz weniger Militärberater im Zusammenhang mit US-Waffenverkäufen hin zu einer aktiveren Rolle der USA bei der Ausbildung taiwanischer Marinekräfte scheint bereits die Trump-Administration eingeleitet zu haben.28

In einem Bericht vom Oktober 2020, der auf Gesprächen mit ehemaligen US-Regierungsbeamten beruht, listet die Task Force on U.S. Policy Toward Taiwan am Center for Strategic and International Studies (CSIS) insgesamt neun Dialogformate auf, die regelmäßig stattfinden. Teilnehmer aus den USA sind demnach senior officials, officials bzw. military leaders aus dem Außen- und dem Verteidigungsmini­sterium sowie dem Nationalen Sicherheitsrat.29

Bei der öffentlichen Darstellung dieser Dialog­formate lässt die US-Administration äußerste Zurück­haltung walten. Informationen dazu sind weder auf der Internetseite des Außen- noch auf jener des Verteidigungsministeriums zu finden. Regelmäßige Dialoge auf politischer Ebene, wie beispielsweise die »Zwei-plus-Zwei«-Gespräche der Außen- und Verteidigungsminister in den Bündnissen mit Japan und Südkorea, werden zwischen den USA und Taiwan nicht geführt.

In Washington wird debattiert, ob sich die USA expliziter zur Verteidigung Taiwans bekennen sollten.

In den USA hat sich in jüngster Zeit die Debatte darüber intensiviert, ob und wie die sicherheits- und verteidigungspolitischen Beziehungen zu Taiwan weiterentwickelt werden können. Dabei geht es im Kern um die Frage, ob Washington die »strategische Ambiguität« hinsichtlich seiner Sicherheitszusagen gegenüber Taipei aufgeben und sich stattdessen viel expliziter zur Verteidigung Taiwans bekennen solle.

Hintergrund dieser Diskussionen ist die verbreitete Wahrnehmung in Washington, dass sich die militä­rischen Kräfteverhältnisse in Asien zugunsten Chinas verschieben. Demnach schrumpfen die militärischen Vorteile, die Taiwan aufgrund seines technologischen Vorsprungs und seiner Insellage genoss. Zudem inve­stiert China seit Jahren gezielt in sogenannte Anti-Access/Area-Denial-Fähigkeiten wie ballistische Rake­ten und Marschflugkörper. Diese Fähigkeiten würden es den USA im Konfliktfall enorm erschweren, Tai­wan überhaupt zu Hilfe zu kommen.

Folglich sehen sich die USA immer stärker in die Defensive gedrängt und gehen davon aus, dass China seine gewachsene militärische Stärke früher oder später nutzen wird, um in Taiwan Fakten zu schaffen. Es mehren sich Zweifel an der Fähigkeit der USA, China vor einem Angriff auf Taiwan abzuschrecken, der als See- oder Luftblockade, gezielte Luftschläge oder gar Invasion der Insel durch die Volksbefreiungs­armee denkbar wäre.30 So erregte im Frühjahr 2021 der damalige Chef des Indopazifik-Kommandos der US-Streitkräfte einige Aufmerksamkeit, als er vor dem US-Kongress äußerte, China könne bereits in sechs Jahren den Versuch einer gewaltsamen Vereinigung mit Taiwan unternehmen.31

Im Oktober 2021 sorgte dann US-Präsident Biden für Verwirrung innerhalb und außerhalb der USA, weil er öffentlich den Anschein erweckte, die USA hätten eine ausdrückliche Bündnisverpflichtung, Taiwan gegen einen Angriff zu verteidigen.32 Bislang sieht es aber nicht so aus, als wollten die USA unter der Biden-Administration den offenen, mehrdeutigen Charakter der sicherheits- und verteidigungspolitischen Beziehungen grundsätzlich abwandeln.33

Bidens Sprecherin »präzisierte« die Aussagen des Präsidenten dahingehend, dass sich Grundlagen und Ausrichtung der amerikanischen Taiwan-Politik ein­schließlich des Taiwan Relations Act nicht verändert hätten. Stattdessen setzt die Biden-Administration wie schon die Vorgängerregierung darauf, Washingtons Abschreckungsfähigkeit gegenüber Peking wieder zu stärken, indem sie gezielt in militärische Fähigkeiten investiert und sich geographisch auf den indopazifischen Raum konzentriert.

Wirtschaftliche Interessen der USA gegenüber Taiwan

Taiwan ist ein wichtiger Markt für amerikanische Produzenten aus dem verarbeitenden Gewerbe und der Landwirtschaft. Mit einem Volumen von 31 Mil­liarden US-Dollar bei den US-Exporten und 54 Milliar­den US-Dollar bei den US-Importen stand Taiwan 2019 für die USA jeweils an 13. Stelle ihrer Handelspartner.34 Darüber hinaus besitzt Tai­wan essentielle wirtschaftliche und technologische Bedeutung für die USA, da taiwanische Firmen Markt­führer im Bereich Mikroelektronik sind.35 Dennoch galten die Wirtschafts- und Handelsbeziehungen lange Zeit als eher vernachlässigtes Feld in den Bezie­hungen zwischen den USA und Taiwan.

Aus Sicht der USA spielt Taiwan als Hochtechno­logieland eine herausragende Rolle im globalen Ringen um technologische Führerschaft, vor allem mit China. Taiwanische Firmen, allen voran die Taiwan Semiconductor Manufacturing Corporation (TSMC), sind weltweit führend bei der Herstellung von Halbleitern und Mikrochips. Wie fragil die Liefer­ketten bei diesen Produkten sind, bekamen zuletzt die Autohersteller in den USA und weltweit zu spüren.36 Zudem sind taiwanische Konzerne wie TSMC Technologieführer bei der Fertigung besonders fort­geschrittener Chips und Prozessoren. Diese sind un­verzichtbar für Zukunftstechnologien wie Künstliche Intelligenz, 5G-Quanten-Computer und autonome Systeme, welche allesamt auch militärisch enorm relevant sind.

Zu den größten Kunden von TSMC zählen sowohl US-amerikanische Unternehmen wie etwa Apple als auch chinesische Firmen wie beispielsweise Huawei. Im Mai 2020 erließ die Trump-Administration Export­kontrollen, sodass TSMC die Lieferung von Chips an Huawei einstellen musste. Vor dem Hintergrund politischen Drucks und wirtschaftlicher Anreize kündigte TSMC bereits im Mai 2020 an, eine neue Chip-Fabrik in Arizona zu errichten und für den Zeitraum 2021–2029 rund 12 Milliarden US-Dollar in diese zu investieren.37 Die Trump-Administration feierte dies als wichtigen Schritt, »um Lieferketten für kritische Technologien zurück in die USA zu ver­lagern«.38

Auch Präsident Biden hat bekundet, künftig Produktionskapazitäten wieder in den USA anzusiedeln, um die Verwundbarkeiten und Abhängigkeiten bei kritischen Versorgungsketten im Bereich Chip-Pro­duktion zu reduzieren.39 Dazu sollen erhebliche öffentliche Mittel für den Ausbau der heimischen Infrastruktur bereitgestellt werden.

In den USA mehren sich die Stimmen, welche die Wirtschafts- und Handelsbeziehungen zu Taiwan vertiefen und formalisieren wollen.

In den USA wurden zuletzt jene Stimmen zahl­reicher und lauter, welche die Wirtschafts- und Handelsbeziehungen zu Taiwan insgesamt vertiefen und formalisieren wollen. Bereits 1994 schlossen Washington und Taipei ein Abkommen (Trade and Investment Framework Agreement, TIFA), mit dem sie vor allem einen Rahmen für regelmäßige Konsul­tationen über wirtschafts- und handelspolitische Fragen schaffen wollten. Überlegungen zum Abschluss eines bilateralen Handelsabkommens kamen jedoch jahrelang nicht von der Stelle, weil sie durch Streitig­keiten über taiwanische Importbeschränkungen bei landwirtschaftlichen Produkten wie Rind- und Schweinefleisch blockiert wurden. Zuletzt stieg der innenpolitische Druck von Seiten des US-Kongresses, ein umfassendes Abkommen mit Taiwan zu erreichen. Ein Hauptargument dafür ist die wachsende wirtschaftliche und technologische Rivalität mit China.40

Die Biden-Administration hat erkennen lassen, dass sie eine Vertiefung der handelspolitischen Bezie­hungen mit Taiwan unterstützen würde. Im Juni 2021 fanden erstmals seit 2016 wieder Handels­gespräche im Rahmen des TIFA statt.41 Diese hatte die Trump-Administration ausgesetzt. Offen blieb zunächst, ob dabei auch Verhandlungen über ein formales Handels­abkommen angestoßen werden sollten, und wenn ja, in welchem Umfang. Die US-Handelsbeauftragte Katherine Tai erklärte im Zusammenhang mit den wieder aufgenommenen Gesprächen, es beständen weiterhin Hürden aus Sicht der USA, darunter die Zugangsbeschränkungen des taiwanischen Marktes für amerikanisches Rindfleisch und andere Agrar­produkte.42

Gesellschaftlicher und wissenschaftlicher Austausch

Die USA haben sich nicht nur dafür eingesetzt, die internationale Vernetzung Taiwans im Rahmen der inoffiziellen Beziehungen zu stärken. Darüber hinaus sollte auch der gesellschaftliche und wissenschaft­liche Austausch zwischen den USA, Taiwan und weiteren Staaten gefördert werden. Ein wesentliches Instrument dazu ist das Global Cooperation and Training Framework (GCTF),43 das im Juni 2015 durch ein Memorandum of Understanding zwischen dem AIT und TECRO begründet wurde. Im März 2019 kam Japan als Partnerland hinzu. Die drei Partner werben für das GCTF als Forum zur Bewältigung globaler Pro­bleme und organisieren in diesem Kontext Expertenworkshops zu so unterschiedlichen Themen wie der Bekämpfung digitaler Piraterie oder dem Schutz der Weltmeere.44

Dem gesellschaftlichen Austausch zwischen den USA und Taiwan sollen ferner die 148 Städtepartnerschaften dienen. Seit 2012 kommen Taiwanerinnen und Taiwaner in den Genuss des Visa-Waiver-Pro­gramms. Es erlaubt ihnen, ohne Visum in die USA einzureisen. Laut dem letzten Stand der Informationen aus dem US-Außenministerium 2018 war Taiwan zudem siebtgrößtes Ursprungsland für internationale Studenten in den USA. Dieser Austausch wird durch das Fulbright-Programm und das International Leader­ship Program gefördert.45

Im Dezember 2020 unterzeichneten AIT und TECRO ein Memorandum of Understanding zur Förderung der Bildungskooperation. Es soll unter anderem mehr US-amerikanische Studierende dazu ermutigen, in Taiwan Chinesisch zu lernen.46 Wenige Tage später besiegelten die beiden Vertretungen darüber hinaus ein Abkommen, um den Austausch zwischen Wissenschaftlerinnen und Wissenschaftlern bzw. Expertinnen und Experten aus den beiden Ländern zu erleichtern.47 Das Abkommen enthält überdies Bestimmungen zum gegenseitigen Schutz geistigen Eigentums.

Fazit

Die sich verschärfende politische, sicherheitspolitische und wirtschaftliche Rivalität mit China und die Zerstörung demokratischer Institutionen in Hongkong haben Stimmen in den USA lauter werden lassen, die Beziehungen zu Taiwan grundsätzlich zu überdenken. Bislang gibt es jedoch keine Anzeichen dafür, dass Washington den Kurs der letzten Jahr­zehnte aufgibt. Nach wie vor gelten die traditionellen Prinzipien der amerikanischen Taiwan-Politik, nämlich die Beziehungen inoffiziell zu halten, eine eindeutige Position zur Souveränität Taiwans zu vermeiden und eine friedliche Lösung zu fordern. Im Einklang damit haben die USA lediglich einige zwar sichtbare, aber kleine Schritte getan, um die Beziehungen zu vertiefen.

So wurden Beschränkungen persönlicher Kontakte auf politischer Ebene, auf Ebene hoher Beamter sowie zwischen den Militärs gelockert. Dennoch finden diese Kontakte meist wie bisher im Schatten der Vertraulichkeit statt. Noch immer gibt es keine regelmäßigen und institutionalisierten Dialogformate auf politischer Ebene, erst recht nicht in den beson­ders sensiblen Bereichen der Außen- und Verteidigungs­politik.

Trotz entsprechender Forderungen aus dem Kongress und der sicherheitspolitischen Think-Tank-Landschaft sperrte sich sowohl die Trump- als auch die Biden-Administration dagegen, sich eindeutiger auf den militärischen Schutz Taiwans vor einem Angriff Chinas zu verpflichten. Den Entscheidungsträgerinnen und ‑trägern in Washington ist weiterhin bewusst, wie wichtig die Taiwan-Frage für das Ver­hältnis zu China ist und welche militärischen Risiken eine Konfrontation in der Taiwan-Straße auch für die USA birgt. Deshalb ist auch künftig nicht davon auszugehen, dass eine erneute Taiwan-Krise durch einen einseitigen Schritt Washingtons ausgelöst würde, der den Status quo gefährdet. Die Frage wäre eher, ob Chinas gewachsenes Selbstbewusstsein die Führung in Peking zum Versuch verleiten könnte, selbst Fakten gegenüber Taiwan zu schaffen.

Japan-Taiwan: More than meets the eye

Alexandra Sakaki*

Japan ist geographisch gesehen Taiwans nächster Nachbar: Mit Yonaguni, einer kleinen bewohnten Insel, ist Japans westlichster Punkt gerade mal rund 110 Kilometer1 von Taiwan entfernt. Nach dem Sino-Japanischen Krieg (1894/95) war Taiwan von 1895 bis 1945 japanische Kolonie. Dieses historische Kapi­tel prägt bis heute die bilateralen Beziehungen, aller­dings nicht unbedingt negativ. Die Bewertung der japanischen Kolonialzeit in Taiwan fällt weniger kri­tisch aus als etwa in Südkorea oder der VR China. Im Vergleich zu den nachfolgenden »Besatzern« Taiwans – den Festlandchinesen unter der Kuo­min­tang – gingen die japanischen Herrscher gegen die Bevölkerung Taiwans weniger repressiv vor und trieben in Bereichen wie Infrastruktur und Bildung die Moderni­sierung entscheidend voran.2 Enge kul­turelle und gesellschaftliche Verbindungen zwischen Japan und Taiwan konnten daher auch nach 1945 aufrecht­erhalten werden und begünstigten die Vertie­fung und Verbesserung des bilateralen Verhältnisses.

Im Jahr 1972 brach Tokio mit der Anerkennung der Volksrepublik China als »alleinige rechtmäßige Regierung Chinas«3 allerdings seine offiziellen Kon­takte mit Taipei ab. Dennoch pflegt Japan nicht nur enge wirtschaftliche, kulturelle und zivilgesellschaftliche Beziehungen mit Taiwan, sondern hat auch eine Vielzahl politischer Kanäle ausgebaut, die einen Aus­tausch auf Arbeitsebene ermöglichen. Nach Tokios Dafürhalten handelt es sich dabei um »nichtstaat­liche« Beziehungen.

Grundsätzlich hat sich an diesem Ansatz Japans in den letzten Jahren nichts geändert. Trotzdem lassen sich wichtige Veränderungen im japanischen Denken zu Taiwan beobachten: Debatten der letzten fünf bis zehn Jahre bezeugen ein deutlich gestiegenes Be­wusst­sein unter politischen Entscheidungsträgern und Wissenschaftlern von Taiwans internationaler Rolle und Bedeutung.

Vor diesem Hintergrund spricht Japans diplomatisches Blaubuch 2020 erstmals von Taiwan als einem »äußerst kritischen Partner und wichtigen Freund.«4 Zehn Jahre zuvor hatte das Weißbuch dagegen gerade mal mit einem Halbsatz auf die Unsicherheiten in der Taiwan-Straße hingewiesen.5 Aufsehen erregte auch das gemeinsame Statement von Premierminister Suga Yoshihide und US‑Präsident Joe Biden vom April 2021, in dem beide die »Bedeutung von Frieden und Stabilität in der Taiwan-Straße«6 hervorhoben – die erste Erwähnung in einer solchen Erklärung, seitdem Japan seine diplomatischen Beziehungen zu Taiwan abgebrochen hat.

Neubewertung von Taiwans Bedeutung

Drei Faktoren haben zu dieser Neubewertung von Taiwans Bedeutung beigetragen: Erstens ist in Japan die Wahrnehmung einer Bedrohung durch die VR China gewachsen. Das militärische regionale Gleich­gewicht fällt zunehmend zugunsten Chinas aus; Peking tritt nach innen wie nach außen immer kom­promissloser auf. Mit militärischer und paramilitä­rischer Präsenz setzt die Volksrepublik nicht nur Tai­wan, sondern auch Japan unter Druck – vor allem im Gebiet rund um die von Tokio kontrollierten, aber von der VR China (und ebenso von Taiwan) beanspruch­ten Senkaku-/Diaoyu-Inseln, ungefähr 170 Kilo­meter7 von Taiwan entfernt (siehe Karte 1, S. 6). Wach­sendes Misstrauen zwischen den Großmächten USA und China sorgt zudem für ein erhöhtes Eska­lationsrisiko bei Zwischenfällen.

Aus japanischer Sicht lässt sich daher eine militä­rische Auseinandersetzung um Taiwan nicht mehr grundsätzlich ausschließen. Die Diskussionen über dieses Risiko haben sich nach dem russischen Ein­marsch in die Ukraine noch einmal intensiviert. In einem solchen Szenario wäre Japan unmittelbar betroffen – einerseits aufgrund seiner geographischen Nähe und andererseits wegen der Militärbasen des US-Bündnispartners auf der Insel Okinawa, die für mögliche amerikanische Operationen von zen­traler Bedeutung wären. In Japan hat sich daher die Sichtweise durchgesetzt, dass eine militärische Krise um Taiwan eine unmittelbare Krise für Japan bedeu­ten würde.8

Die japanische Öffentlichkeit nimmt zunehmend eine Verbundenheit mit Taiwan wahr.

Zweitens nimmt die japanische Öffentlichkeit zu­neh­mend eine gesellschaftliche Verbundenheit mit Taiwan wahr. Die großzügigen, weitgehend privaten Spenden aus Taiwan nach der Dreifachkatastrophe in Japan vom März 2011 haben auf Seiten der Japaner ein nachhaltiges Gefühl der Dankbarkeit hinterlassen. Die Hilfen beliefen sich auf rund 20 Milliarden Yen (etwa 200 Millionen Euro) – nach den USA der größte Beitrag aus dem Ausland.9 Gleichzeitig ist das Bewusstsein für gemeinsame Wertvorstellungen wie Demokratie und Menschenrechte gestiegen. Taiwans Status als pluralistische, reife Demokratie steht in deut­lichem Gegensatz zum autoritären und repressiven System Pekings.

Drittens ist vor allem seit Beginn der Covid-19-Krise in Japan in noch stärkerem Maße Taiwans Bedeutung als Technologiepartner deutlich geworden. Die welt­weit gestiegene Nachfrage nach Halbleitern und die daraus resultierenden Lieferengpässe haben die her­aus­ragende Stellung von TSMC, dem weltweit füh­ren­den Chip-Produzenten, in diesem Markt unterstrichen. TSMC beliefert auch japanische Konzerne.10 Zugleich verschärft sich die technologische Rivalität der USA mit China. Tokio sieht daher die Notwendigkeit, Tai­wan als Technologiepartner strategisch besser an sich zu binden.11

Politische Beziehungen

Nach 1972 entwickelten Tokio und Taipei verschie­dene quasi-diplomatische sowie informelle politische Kanäle für den Austausch. Taiwans Demokratisierung in den 1990er Jahren gab den Beziehungen Aufwind. Die eher positive Bewertung der japanischen Kolo­nial­zeit in Taiwan führt dazu, dass Geschichtsstreitigkeiten selten die Agenda der Beziehungen zwischen den beiden Inselstaaten dominieren. Der größte Streit­punkt – der Territorialkonflikt um die Senka­ku‑/ Diaoyu-Inseln – konnte 2013 mit einem Fische­rei­abkommen entschärft werden.

Quasi-diplomatische Kanäle

Nach Abbruch der diplomatischen Beziehungen grün­dete Japan 1972 die Interchange Association – eine De-facto-Botschaft in Taipei, die kulturelle, wirtschaftliche und zivilgesellschaftliche Kontakte fördern soll. Taiwan etablierte mit der Association of East Asian Relations ein Pendant in Tokio. Beide Repräsentanzen übernehmen nicht nur die Federführung im poli­ti­schen Dialog, sie verhandeln und unterschreiben auch stellvertretend bilaterale Abkommen, wie etwa ein Investitionsschutzabkommen 2011 und eine ganze Reihe weiterer meist funktionaler Vereinbarun­gen der letzten Jahre (siehe Tabelle 1). Im Jahr 2013 unterzeichneten beide Seiten ein Fischereiabkommen, das taiwanischen und japanischen Fischern die Nut­zung umstrittener Gewässer um die Senkaku-/Diaoyu-Inseln ermöglicht. Dadurch hat sich der Inselstreit weitgehend beruhigt, auch wenn die Souveränitätsfrage fortbesteht.12

Als Tokios Repräsentanz 2017 in Japan-Taiwan Exchange Association umbenannt wurde, war dies symbolträchtig: Japan richtete sich damit nicht nur gegen Chinas Bestreben, anstelle von »Taiwan« inter­national den Begriff »Chinese Taipei« durchzusetzen, die Nebeneinanderstellung von Japan und Taiwan im Namen suggeriert auch die Ebenbürtigkeit der Repu­blik China als politischer Akteur. Taipei folgte wenige Monate später, indem es seine Repräsentanz in Taiwan-Japan Relations Association umtaufte. Die japanische Repräsentanz wird von einem hochrangigen Vertreter des Außenministeriums geführt.

Über die De-facto-Botschaften kommt es auch zu Zusammentreffen zwischen Ministerialbeamten bei­der Seiten. Kontakt zwischen Spitzenvertretern der Außen- und Verteidigungsministerien wird vermieden. In anderen Bereichen gelten Begegnungen bis hin zur Direktoren- oder gar Vizeministerebene als grundsätzlich machbar, setzen aber eine Einzelfallprüfung voraus.13 Japans hochrangigster Besucher in Taiwan seit 1972 war Akama Jiro, Staatssekretär für Innere Angelegenheiten und Kommunikation, der im März 2017 für eine Tourismusmesse anreiste.14 Zur olympischen Eröffnungsfeier im Juli 2021 wurde eigentlich Taipeis Ministerin für digitale Angelegenheiten Audrey Tang in Tokio erwartet. Doch konnte dieser Plan pandemiebedingt nicht realisiert werden.15

Ein weiterer bilateraler politischer Gesprächskanal besteht über ehemalige Staatsoberhäupter. Seit 2003 haben beispielsweise die ehemaligen Premierminister Mori Yoshiro, Aso Taro und Abe Shinzo Taiwan besucht und dort Gespräche mit hochrangigen Poli­tikern geführt.16 In der anderen Richtung war der ehe­malige taiwanische Präsident Lee Teng-hui wieder­holt Gast in Japan. Regelmäßig fliegen auch Präsident­schaftskandidaten Taiwans nach Japan, um sich mit dortigen Politikern auszutauschen.17 So soll die heutige Präsidentin Tsai Ing-wen beispielsweise im Jahr 2015 vor ihrer erfolgreichen Wahl Premiermini­ster Abe Shinzo getroffen haben.18

Funktionale und Think-Tank-Dialoge

Seit 2019 ist Japan, vertreten durch die Japan-Taiwan Exchange Association, offizieller Mitausrichter des Global Cooperation and Training Framework (GCTF), das die USA und Taiwan 2015 ins Leben gerufen haben und bei dem Japan von Beginn an Beobachterstatus innehatte.19 GCTF ist eine Kooperationsplattform, die Taiwan den Austausch mit Experten und Regierungsbeamten anderer Länder ermöglicht. Die dort behandelten Themen umfassen etwa öffentliche Gesundheit, Energieeffizienz, Cybersicherheit oder Katastrophenhilfe.20 Positiv ist aus japanischer Sicht, dass das GCTF auf keine starken Gegenreaktionen Pekings trifft.21

Tabelle 1 Ausgewählte Vereinbarungen zwischen
Japan und Taiwan seit 2010

Monat/
Jahr

Vereinbarung

4 / 2010

  • Memorandum zur Stärkung von Aus­tausch und Kooperation

9 / 2011

  • Arrangement zur Liberalisierung, Förde­rung und zum Schutz von Investitionen

11 / 2011

  • Open-Skies-Abkommen

4 / 2012

  • Memorandum zum Austausch von Finanzinformationen im Zusammenhang mit Geldwäsche / Terrorismusfinanzierung

4 / 2013

  • Fischereiabkommen

11 / 2013

  • Abkommen zur E-Commerce-Kooperation

  • Arrangement zur Kooperation im Bereich der Regulierung von medizinischen Produkten

  • Memorandum of Understanding (MoU) zur Kooperation in der Finanzaufsicht

11 / 2014

  • Memorandum zur Tourismus-Kooperation

  • Memorandum zur Grenzkontroll-Koope­ration

11 / 2015

  • Abkommen zur Vermeidung von Doppel­besteuerung und zur Verhinderung von Steuerhinterziehung in Bezug auf Einkommenssteuer

  • Memorandum zur Zusammenarbeit und zum Austausch im Bereich des Katastrophenschutzes

11 / 2017

  • Abkommen zur Kooperation in Zoll­angelegenheiten

  • Memorandum zur Kooperation beim kulturellen Austausch

12 / 2017

  • MoU zur Kooperation bei maritimen Not­fällen und Rettung

11 / 2018

  • Memorandum zur Unterstützung kleiner und mittelständischer Unternehmen (SMEs) und zur Förderung der Kooperation zwischen diesen

12 / 2018

  • MoU zur Kooperation bei der Bekämpfung von Schmuggel und illegaler Einwanderung

10 / 2019

  • Memorandum zum Austausch / Koope­ration im Bereich des Umweltschutzes

  • Memorandum zur Kooperation in Patent­verfolgung

Quelle: Auswertung der Internetseite der Japan-Taiwan Exchange Association, <https://www.koryu.or.jp/>; eigene Über­setzung und verkürzte Darstellung der Vereinbarungen.

Japan und Taiwan haben eine Reihe von Think-Tank-Dialogen institutionalisiert.

Japan und Taiwan haben auch eine Reihe von Think-Tank-Dialogen institutionalisiert. Offiziell werden diese auf Track-2-Ebene geführt. Allerdings nehmen regelmäßig Ministerialbeamte oder Politiker beider Seiten teil – beispielsweise als »Beobachter« oder Besucher bei gemeinsamen Essen, so dass es sich de facto eher um Track-1.5-Formate handelt.22

Zu diesen Foren des Austauschs zählt auch ein trilateraler Dialog mit den USA, organisiert von den Think-Tanks Japan Institute for International Affairs, Prospect Foundation (Taiwan) sowie dem amerikanischen Project 2049 Institute. Das Gesprächsformat, das seit 2011 existiert, läuft seit 2018 unter dem Namen Taiwan-US-Japan Indo-Pacific Security Dia­logue. Neben Wissenschaftlern nehmen auch Parla­mentarier und ehemalige hochrangige Ministerial­bürokraten daran teil.23

Seit 2019 gibt es mit dem Japan-Taiwan Strategic Dialogue auch ein bilaterales Forum mit Fokus Sicher­heitspolitik. Organisiert wird dieser auf japa­nischer Seite vom Security Strategy Research Institute of Japan – einem unabhängigen Think-Tank mit Nähe zum Veteranenverband. Bisher nahmen bei­spiels­weise japanische Generalleutnants und Vize­admiräle der Streitkräfte im Ruhestand teil.24

Parlamentarier- und Parteiendialog

Gegenseitige Besuche von Parlamentariergruppen bilden einen weiteren wichtigen Kommunikations­kanal. Die zentrale Institution auf japanischer Seite ist hier der parteiübergreifende Japan-ROC Diet Mem­bers’ Consultative Council, besser bekannt als Nikka­kon. Im Jahr 2019 zählte Nikkakon nach Angaben ihres Vorsitzenden Furuya Keiji 287 Mitglieder – immerhin rund 40% der japanischen Parlamen­tarier beider Kammern.25 Auf Initiative von Nikkakon ver­abschiedete das Oberhaus im Juni 2021 erstmals und einstimmig eine Resolution, die Taiwans Teil­nahme an der Weltgesundheitsversammlung (World Health Assembly, WHA) befürwortet.26

Nikkakon initiierte auch federführend einen tri­lateralen »strategischen Dialog« mit Parlamentariern Taiwans und der USA. Das erste Treffen fand im Juli 2021 per Videokonferenz statt. Etwa 30 Teilnehmer diskutierten über Themen wie wirtschaftliche Zu­sam­menarbeit, den Umgang mit dem militärischen Druck Chinas oder die Vision eines »freien und offenen Indopazifiks«.27 Der japanische Verteidigungsminister Kishi Nobuo nahm zwar selbst nicht teil, ließ aber immerhin ein Grußwort verlesen.28

Auf japanische Initiative hin fand im August 2021 erstmals auch ein digitaler Dialog zwischen den Regie­rungsparteien beider Seiten statt. Dieser stellt ein Substitut für das sogenannte 2+2-Gesprächsformat dar, das im Falle anderer Länder die jeweiligen Außen- und Verteidigungsminister zusammenbringt. Für Taiwans Fortschrittspartei (DPP) nahmen je ein Repräsentant der parlamentarischen Ausschüsse für Außen- und Verteidigungspolitik teil; die Liberal­demokratische Partei Japans (LDP) vertraten die Leiter der entsprechenden parteiinternen Ausschüsse.29 Neben der Kooperation im Halbleiterbereich thema­tisierten beide Seiten den Umgang mit Chinas mili­tärischem Druck. Der Dialog soll in Zukunft fort­gesetzt werden.

Sicherheitspolitische Beziehungen

Taiwans sicherheitspolitische Bedeutung für Japan liegt nicht allein in seiner geographischen Nähe, sondern auch in seiner Lage entlang wichtigen mari­timen Handelsrouten. Schon 1978 unterstrich der damalige Leiter der japanischen Defense Agency Kane­maru Shin daher, dass Taiwans Sicherheit für Japan wichtig sei.30 Bis heute gibt es aber keinerlei direkten Austausch zwischen den Streitkräften beider Länder.31 Allerdings entsendet Tokio seit 2003 einen Zwei-Sterne-General im Ruhestand an seine De-facto-Botschaft.32

Lange Zeit galt in Japan die militärische Überlegenheit der USA gegenüber China als Garant für Stabilität in der Taiwan-Straße. Daran änderte auch die Taiwan-Krise von 1995/96 wenig.33 Mittlerweile blickt Tokio – wie eingangs erwähnt – jedoch mit Sorge auf Chinas militärische Aufrüstung und Modernisierung.

Japan lässt bewusst offen, ob und inwiefern es sich an einem militärischen Konflikt um Taiwan an der Seite der USA beteiligen würde.

Tokios Politik gegenüber Taiwan ist seit 1997 von »strategischer Ambiguität« gekennzeichnet – mit gewissen Parallelen zur US-Politik: Japan lässt be­wusst offen, ob und inwiefern es sich an einem mili­tärischen Konflikt um Taiwan an der Seite der USA beteiligen würde. Dadurch will es die Abschreckung gegenüber der VR China erhöhen und zum Fort­bestand des Status quo Taiwans beitragen. 1997 erweiterte Tokio die mögliche Rolle seiner Verteidigungsstreitkräfte innerhalb des Bündnisses mit den USA auf »Unterstützung im rückwärtigen Bereich« (rear-area support), also auf logistische Unterstützung in »Situationen in Gebieten rund um Japan«.34 Theo­retisch ist die Regelung auf eine Krise um Taiwan anwendbar.35 Auch die japanischen Sicherheitsgesetze von 2015 könnten im Falle eines Taiwan-Konflikts greifen. Danach darf Tokio sich an der Seite der USA an Kampfhandlungen beteiligen, wenn die Lage als unmittelbare Bedrohung für Japan eingestuft wird – eine politische Einzelfallentscheidung, die aber auf­grund der Nähe Taiwans leicht zu begründen wäre.36

Die gemeinsame Erklärung von Suga und Biden vom April 2021 unterstreicht insofern Japans »stra­tegische Ambiguität«, als darin die Stabilität in der Taiwan-Straße als gemeinsames Ziel der Bündnispartner hervorgehoben wird. Der Vorschlag dazu kam offenbar von Biden; Suga ging trotz anfänglicher Sorge um Chinas Reaktion darauf ein.37 Anschließend setzte sich Tokio dafür ein, dass ähnliche Formulierungen zu Taiwan beispielsweise in der Gipfelerklärung mit der EU vom Mai 2021 und in der G7-Ab­schlusserklärung im Juni 2021 aufgegriffen wurden. Keine Auskünfte gibt die japanische Regierung indes darüber, ob es nach der Suga-Biden-Erklärung mili­tärische Planungen für Zwischenfälle um Taiwan eigenständig oder im Bündnis vorantreibt.

Wirtschaftliche Beziehungen

Japan und Taiwan sind füreinander wichtige Wirt­schaftspartner. Mit einem bilateralen Handelsvolumen von rund 68,8 Milliarden US-Dollar im Jahr 2020 war Japan nach der VR China und den USA Taiwans drittwichtigster Handelspartner.38 Bei Taiwans Im­porten steht Japan sogar nach der VR China an zwei­ter Stelle, wobei chemische Erzeugnisse, elektronische Bauelemente und Maschinen mehr als die Hälfte der Einfuhren ausmachen.39

Andersherum war Taiwan für Japan im selben Jahr viertgrößter Handelspartner, nach der VR China, den USA und nur knapp hinter Südkorea.40 Damit ent­fielen auf den benachbarten Inselstaat etwa 5,6% des japanischen Außenhandels.41 Den größ­ten sekto­ralen Anteil an den japanischen Impor­ten aus Taiwan haben mit rund 43% elektronische Bauelemente, ins­besondere Halbleiter.

Nach den Niederlanden, den britischen Übersee­gebieten in der Karibik und den USA ist Japan die viertgrößte Quelle von Auslandsinvestitionen in Tai­wan.42 Das kumulative Volumen von 23,5 Milliarden US-Dollar an japanischen Kapitaleinlagen entspricht 12,4% der ausländischen Investitionsbestände in Tai­wan.43 Dessen Investitionen in Japan belaufen sich demgegenüber auf 9,6 Milliarden US-Dollar.44 Positiv ausgewirkt haben dürfte sich auf beiden Sei­ten das umfassende Investitionsabkommen von 2011, das alle wesentlichen Schutzstandards für Investoren beinhal­tet, die unter Industrieländern üblich sind, und auch Diskriminierungsverbote (Inländergleichbehandlung, Meistbegünstigung) umfasst.45 Insgesamt ergänzen sich Japan und Taiwan wirtschaftlich. Fir­men beider Seiten arbeiten in der IT- und Elektronikbranche eng zusammen. Taiwans Halbleiterbranche ist von japani­schen Firmen abhängig, die zum Beispiel Maschinen und chemische Komponenten für die Herstellung liefern. Angesichts der gestiegenen internationalen Nachfrage nach Halbleitern hat eine Reihe japani­scher Zulieferer in Taiwan investiert. So gab Shin-Etsu Chemical beispielsweise im Oktober 2020 bekannt, sich an einer neuen Fotolack-Produktionsstätte in Taiwan beteiligen zu wollen.46

Japan wirbt um taiwanische Investitionen in die eigene Halbleiterfertigung und in die Forschung in diesem Bereich.

Umgekehrt wirbt Tokio auch gezielt um taiwa­ni­sche Investitionen in die japanische Halbleiter­fer­ti­gung und in die Forschung in diesem Techno­logie­segment. Japan möchte seine Konkurrenzfähigkeit in digitalen Schlüsseltechnologien wie der Halb­leiter­produktion verbessern und für Sicherheit in den Lieferketten sorgen. Ende Mai 2021 gab TSMC be­kannt, dass es unter Beteiligung japanischer Unter­nehmen ein Zentrum für Forschung und Entwicklung in Iba­raki, nördlich von Tokio, aufbauen wird. Die japa­nische Regierung übernimmt etwa die Hälfte der Projekt­kosten von rund 37 Milliarden Yen (ungefähr 276 Mil­lionen Euro).47 Im Oktober 2021 offenbarte TSMC zudem Pläne für den Bau eines Halbleiterwerks in Japan. Die Firma Sony ist an dem Projekt beteiligt. Die japanische Regierung wird Medienberichten zu­folge etwa die Hälfte der Gesamtkosten von 800 Mil­liarden Yen (ungefähr 6 Milliarden Euro) subventionieren.48 Tai­wa­nische Firmen wiederum hoffen, durch Investitionen in Japan oder Kooperation mit dortigen Firmen ihren technologischen Vorsprung gegenüber Konkurrenten verteidigen zu können.

Die Quasi-Botschaften Japans und Taiwans richten seit 1976 jährlich die Japan-Taiwan Economic and Trade Conference aus, um bilaterale Wirtschafts­fragen zu erörtern. Diskussionen über ein Freihandels­abkommen zwischen den beiden Staaten liegen auf Eis, seit Taipei im Gefolge der japanischen Dreifachkatastrophe 2011 den Import von Lebensmitteln aus fünf Präfekturen wegen möglicher Strahlenbelastung verbot.49 Wenngleich Taiwan im Februar 2022 die Import­restriktionen aufhob, bleibt abzuwarten, ob derartige Überlegungen wieder aufgegriffen werden.50 In Japan wird der Sinn eines Freihandelsabkommens hinterfragt, da das zweiseitige Zollniveau niedrig ist und wie erwähnt seit 2011 ein bilaterales Investitions­abkommen besteht.51

Von größerer Bedeutung könnte dagegen ein Bei­tritt Taiwans zum multilateralen Comprehensive and Progressive Agreement for Trans-Pacific Partnership (CPTPP) sein, bei dem Japan als faktische Führungsmacht gilt.52 Im September 2021 stellte Taipei einen Antrag auf Aufnahme in diesen Handelsblock, nach­dem die VR China sich ebenfalls um Mitgliedschaft beworben hatte.53 Die japanische Regierung hat wie­der­holt ihre Unterstützung für Taiwan bei diesem Unterfangen signalisiert, sofern der Inselnachbar die Beitrittskriterien erfüllt.54 Allerdings fürchtet sie, dass die VR China bei einer solchen Aufnahme den Druck auf Taiwan erhöhen würde.55

Kultur und Zivilgesellschaft

Auch in den Bereichen Kultur, Zivilgesellschaft und Bildung gibt es enge bilaterale Beziehungen. Beför­dert werden diese durch eine positive gesellschaft­liche Wahrnehmung des jeweils anderen Landes.56 Seit 2005 gilt eine Visa-Befreiung bei Aufenthalten bis zu 90 Tagen für taiwanische Einreisende in Japan, was dem zwischenmenschlichen Austausch zugutekommt.57 2011 schloss Japan ein Open-Skies-Agree­ment mit Taiwan, woraufhin neue bilaterale Flug­routen eingerichtet wurden.58

Bis zur Covid-19-Pandemie florierte der bilaterale Tourismus. 2019 besuchten erstmals mehr als 2 Mil­lionen japanische Touristen Taiwan; nur aus der VR China kamen in jenem Jahr mehr Menschen auf die Insel.59 Umgekehrt reisten 2019 fast 4,9 Millionen Taiwanerinnen und Taiwaner nach Japan – die dritt­größte ausländische Besuchergruppe.60

Auch zwischen Schulen und Universitäten der beiden Seiten gibt es regen Austausch. Die De-facto-Botschaft Japans unterstützt finanziell Zentren für Japan-Stu­dien an taiwanischen Universitäten, so etwa an der National Taiwan University.61 2019 waren mehr als 10.000 japanische Studierende an taiwanischen Uni­versitäten eingeschrieben – eine Verfünffachung gegenüber zehn Jahren zuvor.62 Junge Leute in Tai­wan zeigen ebenfalls Interesse an Japan, wie bei­spiels­weise die steigende Antragszahl für Working-Holiday-Visa in Japan belegt. Für solche Visa ver­doppelte Japan im Falle Taiwans 2019 die Quote von 5.000 auf 10.000 pro Jahr.63

Auf Lokalebene gibt es zudem ein Netz an Partnerschaften zwischen Städten oder Präfekturen der bei­den Seiten. Insgesamt existieren 99 solcher Partnerschaften, von denen allein 77 in den letzten zehn Jah­ren entstanden sind.64 Dadurch wird auch der Aus­tausch zwischen Bürgermeisterinnen und Bürger­meistern der beiden Seiten gefördert, was von politi­scher Bedeutung ist, da vor allem in Taiwan der Karriereweg sol­cher Lokalpolitiker oft in die nationale Politik führt.65

Fazit

Auf politischer, wirtschaftlicher und zivilgesellschaftlicher Ebene entwickeln sich die Japan-Taiwan-Bezie­hun­gen insgesamt positiv. Japanische Debatten zeu­gen von einem wachsenden politischen Bewusstsein für die Rolle und Bedeutung des südlichen Nachbarn. Trotzdem wahrt Tokio den Anschein einer Ein-China-Politik.

Mit dem gestiegenen Bewusstsein geht auf Seiten der japanischen Führung aber eine größere Bereitschaft einher, die eigene Taiwan-Politik nicht mehr komplett der VR-China-Politik unterzuordnen. Als Peking im März 2021 wegen eines angeblichen Schild­lausbefalls einen Importstopp für taiwanische Ananas erließ, zeigte sich Tokio solidarisch mit Taipei, indem es 10.000 Tonnen der Früchte abnahm.66 Trotz eige­ner schleppender Impfkampagne lieferte Tokio im Juni und Juli 2021 zudem etwa 3,4 Millionen Covid-19-Impfdosen an Taiwan, nachdem Taipei Peking beschuldigt hatte, eine Lieferung von BioNTech-Impf­stoff aus Deutschland zu blockieren.67

In Tokio gibt es eine Fülle kreativer Ideen für die Fortentwicklung der Beziehungen zu Taiwan. So er­arbeitete ein neu gegründetes »Taiwan Project Team« der regierenden LDP im Juni 2021 diesbezügliche Vorschläge. Die Projektmitglieder verweisen beispiels­weise auf die Möglichkeit, Musikfeste und andere Kulturveranstaltungen der Streitkräfte als Vorwand zu nutzen, um Kontakte zwischen aktiven Militär­angehörigen der beiden Seiten anzubahnen.68 Auch unter der Prämisse der Ein-China-Politik sieht Japan also noch Spielräume für den Ausbau der Beziehungen zu Taiwan.

Viel Diplomatie ohne diplomatische Beziehungen: Singapurs Außenpolitik und Taiwan

Felix Heiduk

Einleitung

Singapur erkennt Taiwan diplomatisch nicht an, hat aber – vielleicht mehr als jeder andere Staat Süd­ost­asiens – umfassende und intensive Beziehungen zu Taiwan aufgebaut und über Jahrzehnte gepflegt. Dies hat vor allem historische Gründe, denn die Beziehungen zwischen der Insel Taiwan und der Stadt Singa­pur reichen mindestens bis ins 19. Jahrhundert zu­rück. Während der britischen Kolonialherrschaft über Britisch-Malaya siedelten sich in Singapur Arbeitsmigranten an, die vornehmlich aus Südchina stamm­ten, vor allem aus den Provinzen Fujian, Guangdong und Hainan, aber auch Taiwan.1 Als Folge dieser Migra­tionsbewegungen entstanden transnationale Familiennetzwerke zwischen Südchina und Singapur, die teilweise bis heute bestehen. Die chinesische Migra­tion bewirkte zudem, dass sprachliche, religiöse und kulturelle Praktiken von Südchina nach Singapur gelangten. Bei­spielsweise entstanden religiöse Netz­werke zwischen buddhistischen Tem­peln auf Taiwan und vielen Orten Südostasiens.2

Im 20. Jahrhundert unterhielt Singapur als Teil Britisch-Malayas zunächst diplomatische Beziehungen zur Republik China (1912–1949), die ab 1928 von der Kuomintang (KMT) regiert wurde. Als Singapur 1965 unabhängig wurde, erkannte die bis heute regierende People’s Action Party (PAP) für kurze Zeit die Repu­blik China unter Führung Chiang Kai-sheks an. Der Beschluss der Vereinten Nationen im Jahr 1971, die Volksrepublik (VR) China als rechtmäßige Vertreterin anzuerkennen,3 wirkte sich zwar auch auf die diplo­matischen Beziehungen zwischen Singapur und Taiwan aus, verhinderte jedoch nicht eine weitere Annäherung der beiden. Auf politischer Ebene einte Taiwan und Singapur in der Ära des Kalten Krieges unter anderem ihr Antikommunismus. Aber auch auf wirtschaftlicher und vor allem militärischer Ebene wurden die Beziehungen intensiviert. Handelsvertretungen wurden bereits 1969 eingerichtet, und durch das »Exercise Starlight«-Abkommen von 1975 wurde Taiwan zu einem der zentralen Partner beim Aufbau der singapurischen Streitkräfte. Die Vereinbarung beinhaltete unter anderem das Training singapurischer Streitkräfte auf taiwanischen Militärbasen und die Ausbildung der Singapore Armed Forces (SAF) durch taiwanische Militärs.4 Im Gegensatz dazu nahm Singapur erst in den 1970er Jahren inoffizielle Bezie­hungen zur VR China auf, und erst seit dem 3. Okto­ber 1990 unterhält es als letzter Staat Südostasiens auch offizielle diplomatische Beziehungen zur Volks­republik.5 Schon vor diesem Datum hatte Singapurs damaliger Premier Lee Kuan Yew offiziell eine Ein-China-Politik vertreten, der zufolge die Frage der Wie­dervereinigung Taiwans mit der VR China zur inter­nen Angelegenheit Chinas erklärt und eine Unabhängigkeit Taiwans rundheraus abgelehnt wurde.

Politische Beziehungen

Vor allem die politische Dynastie um Singapurs Gründervater Lee Kuan Yew und dessen Sohn und der­­zeitigen Premierminister Lee Hsien Loong verfügt über umfangreiche politische Kontakte zu Taipei. Lee Kuan Yew reiste mehrmals nach Taiwan, wie auch sein Sohn, dessen letzter privater Besuch 2004 kurz vor seinem Amtsantritt als Premierminister erfolgte. Wie eng die persönlichen Bezie­hungen der Familie Lee zur KMT sind, lässt sich etwa daran ablesen, dass der damalige tai­wanische Premier Ma Ying-jeou 2015 bei den Trauerfeiern zur Beerdigung Lee Kuan Yews zugegen war. Ma nahm jedoch nicht am offiziellen Staatsakt teil, sondern besuchte stattdessen als Ehren­gast der Familie deren Trauerfeier, die noch vor dem Staatsbegräbnis abgehalten wurde. Wenngleich diese Anekdote in erster Linie die intensiven persönlichen Verbindungen zwischen der politischen Elite Singa­purs und der KMT illustriert, so ist sie auch bezeichnend für einige der Herausforderungen, mit denen Singapurs Diplomaten in ihren Beziehungen zwi­schen Taiwan und der VR China kreativ umgehen müssen.

Zur derzeit in Taipei regierenden Democratic Pro­gressive Party (DPP) bestehen hingegen traditionell weniger enge Beziehungen. Der Unabhängigkeitskurs der DPP wird von Singapur seit Jahren kritisch kom­mentiert.6 Die singapurische Regierungspartei PAP vertritt den Standpunkt, die Betonung taiwanischer Eigenstaatlichkeit durch die DPP sei vor allem innen­politisch motiviert, erweise sich außenpolitisch jedoch als kontraproduktiv, da sie Peking verärgere und damit die Instabilität in der Region fördere. Gleichzeitig sind Singapurs Beziehungen zu Taiwan schwieriger geworden. Das liegt vor allem an den zunehmenden wirtschaftlichen Verflechtungen zwischen Singapur und der VR China, unter anderem durch hohe singapurische Direktinvestitionen dort im Kontext der Belt and Road Initiative.7 Zwar ist Singa­pur aufgrund seiner breit angelegten, weltweiten Handelsbeziehungen ökonomisch weniger abhängig von der VR China als viele Nachbarländer wie auch Taiwan. Allerdings ist die singapurische Führung stets darauf bedacht, Peking nicht zu brüskieren.

Dennoch hat Singapur über wechselnde Regierungen in Taipei hinweg enge politische Beziehungen zu Taiwan aufgebaut, ohne dabei von seiner Interpretation der Ein-China-Politik merklich abzuweichen. Inter­national agiert Singapur in diesem Zusammenhang sehr »still« bzw. »leise« bezüglich Taiwans.8 Es gibt zum Beispiel weder offizielle Unterstützungs­bekundungen für Taiwan in internationalen Organi­sationen noch offizielle Besuche singapurischer Regie­rungsvertreter oder Parlamentarier auf der Insel. Politische Führungspersönlichkeiten besuchen Tai­wan stets privat oder erst nach ihrem Ausscheiden aus dem Staatsdienst.9 Und auch bilaterale Dialoge sind rar. Aus Taiwan reisen jedoch regelmäßig Mitarbeiter des Wirtschafts- oder des Verteidigungsministeriums zu Gesprächen nach Singapur – aller­dings unter Ausschluss jeglicher Presseberichterstattung.10 Auch werden regelmäßig taiwanische Ver­treter qua ihrer Funktion als Experten bzw. Wissen­schaftler zum Shangri-La-Dialog eingeladen, einem der bedeutendsten sicherheitspolitischen Dialogforen der Region. Im Stadtstaat fanden wiederholt Treffen auf Regierungsebene zwischen Taiwan und der VR China statt, wie zum Beispiel zuletzt 2015 die Zusam­menkunft von Xi Jinping und Ma Ying-jeou.11

Singapur erkennt Taiwan diplomatisch nicht an, hat aber ein Freihandelsabkommen mit dem Inselstaat geschlossen.

Singapur erkennt Taiwan zwar diplomatisch nicht an, was den Stadtstaat jedoch nicht davon abhielt, mit Taipei bilaterale Abkommen zu schließen, so etwa ein Freihandelsabkommen und eine Vereinbarung über das militärische Ausbildungsprogramm Exercise Starlight. Taiwanischen Diplomaten in Tai­wans inoffizieller Vertretung, dem Taipei Represen­tative Office, gewährt Singapur zudem Privilegien, die einem formellen diplomatischen Status gleichkommen.12 Sie gelten im Gegenzug auch für die Mitarbeiter der Vertretung Singapurs auf Taiwan, dem 1979 eingerichteten Singapore Trade Office. Unter anderem handelt es sich um die Gewährung diplomatischer Immunität, die Verwendung von Diplomatenpässen, die Nutzung diplomatischer Privilegien an Flughäfen sowie Steuerbefreiungen.13

Kooperationen mit Taiwan gibt es überdies in vielen Bereichen auf technischer Ebene. Zum Beispiel unterstützt Taiwan Singapur dabei, seinen öffent­lichen Nahverkehr zu verbessern.14 Ein weiteres The­menfeld ist der öffent­liche Wohnungsbau, wo taiwa­nische Besuchsdelegationen in Singapur Ideen und »best practices« erwerben konnten.15 Vertreten durch Experten bzw. Wissenschaftler, nimmt der Stadtstaat auch am ursprünglich von den USA und Taiwan ge­gründeten Global Cooperation and Training Framework (GCTF) teil, unter anderem wenn es um Themen wie Industriespionage und Schutz geistigen Eigentums geht.16 Auf wissenschaftlicher Ebene existieren zudem Kooperationen mit Taiwan im ASEAN-Kontext. So ist das Singapore Institute of International Affairs (SIIA) Mitglied des Netzwerks ASEAN Institutes of Stra­tegic and International Studies (ASEAN ISIS). Zusammen mit Taiwans Institute of International Relations (IIR) der National Chengchi University ver­anstaltet das Netzwerk regelmäßig wissenschaftliche Dialoge zu außen- und sicherheitspolitischen Belan­gen.17

Umgang mit Druck aus Peking

In den letzten Jahren hat die VR China wiederholt auf direkte und indirekte Weise versucht, Einfluss auf Singapurs Umgang mit Taiwan zu nehmen. Aus Sicht Singapurs ist hierbei bemerkenswert, dass die Volks­republik den Stadtstaat offenbar als in ethnischer, kultureller und sprachlicher Hinsicht »chinesisches Land« betrachtet und daher erwartet, dass er sich so­zusagen »naturgemäß« Pekings Positionen anschlie­ßen oder ihnen zumindest nicht widersprechen solle. Für Singapur hieße dies jedoch, seine eigenen natio­nalen Interessen hintanzustellen.18 Weil Singapur sich bisweilen nicht so verhielt, wie Peking erwartete, entstanden immer wieder Konflikte. Beispielsweise protestierte die VR China 2004 vehement gegen einen privaten Besuch des stellvertretenden singapurischen Regierungschefs Lee Hsien Loong in Taiwan kurz vor seiner Vereidigung als Premierminister. Peking wer­tete Loongs Verhalten als Unterstützung für die »Sepa­ratisten« in Taipei. Singapur konterte, die Reise sei privater und damit inoffizieller Natur, und stellte klar, es werde nicht von seiner Ein-China-Politik abweichen und die Unabhängigkeit Taiwans nach wie vor nicht unterstützen. Zugleich pochte Singapur auf seine Unabhängigkeit und Souveränität und wies Pekings Forderung, die Reise abzusagen, zurück.19

Ein weiteres Beispiel sind die Proteste der VR China gegen Ausbildung und Training im Rahmen von Exer­cise Starlight 2016. Nach der Wahl Tsai Ing-wens zur Präsidentin Taiwans im selben Jahr verlangte Peking, künftig keine militärischen Ausbildungs- und Trai­ningsprogramme mehr auf Taiwan durchzuführen. Singapur lehnte ab und verwies erneut auf seine Souveränität. Im November 2016 ließ Peking dar­auf­hin militärische Transportfahrzeuge der SAF, die nach dem Ende von Exercise Starlight per Schiff auf dem Weg nach Singapur waren, in Hongkong wegen angeblichen illegalen Waffenhandels festsetzen.20 In Singapur wurde dies von vielen als Test interpretiert, inwieweit sich der Stadtstaat chinesischem Druck beugen würde. Peking schlug vor, Singapur könne die militärischen Ausbildungsprogramme von Taiwan auf die Insel Hainan verlegen, doch die Regierung Singapurs gab dem Druck nicht nach. Beobachter mut­maßten, Singapur habe sich deshalb geweigert, weil es einer erweiterten verteidigungspolitischen Kooperation mit Peking misstraute und weil Taipei und Washington diplomatisch intervenierten.21

Mehrere Monate später wurden die Militärfahrzeuge in Hongkong stillschweigend freigegeben und zu­rück nach Singapur verschifft.22 Laut dessen Außenmini­ster wurde der Konflikt schließlich auf der Basis inter­nationalen Rechts und gegenseitigen Respekts bei­gelegt.23

Nicht nur direkt, sondern auch indirekt versucht die VR China, mehr Einfluss auf Singapurs Außen­politik zu gewinnen. So jedenfalls argumentieren Think-Tanks wie auch ehemalige singapurische Diplo­maten. Dem Bericht einer US-Denkfabrik zufolge gebe es Hinweise darauf, dass Wirtschaftslobbyisten Markt­zugänge zur VR China als Lockmittel benutzten, um für prochinesische Positionen etwa im Konflikt um das Südchinesische Meer zu werben. Auch instrumen­talisiere Peking kulturelle Austauschforen mit Singa­pur und chinesischsprachige Medien für propagan­distische Zwecke.24 Beobachter wie etwa der frühere Diplomat Bilahari Kausikan glauben zudem, Peking stelle die »multiethnische« Identitätspolitik Singapurs aktiv in Frage, indem es kulturelle Gemeinsamkeiten zwischen Singapurs mehrheitlich chinesischstämmiger Bevölkerung und der VR China hervorhebe und gezielt den Unterschied zwischen den Begriffen »chinesische Staatsbürger« und »Aus­landschinesen« verwische. Singapurs Identitätspolitik sei aber fundamentaler Bestandteil der Unabhängigkeit wie der inneren Stabilität des Stadtstaats.25

Generell ist jedoch festzustellen, dass signifikante Veränderungen auf der politischen Ebene im Umgang Singapurs mit Taiwan bislang ausgeblieben sind, obwohl die Spannungen zwischen der VR China und Taiwan wachsen. Singapurs Regierung bekennt sich nach wie vor klar zur Ein-China-Politik und positioniert sich unmissverständlich gegen jedwede Unab­hängigkeitsbestrebungen Taiwans. Dabei wird Taiwan als diplomatisch überaus sensibles Thema aufgefasst, und es wird möglichst vermieden, Peking zu provo­zieren. Gleichzeitig hat sich der Stadtstaat erfolgreich dagegen gewehrt, dass die VR China die engen mili­tär­politischen und wirtschaftlichen Beziehungen Singapurs zu Taipei beeinflusst – und dies, obwohl Singapur weder militärpolitisch noch wirtschaftlich von Taiwan abhängig ist. Wie singapurische Beobachter es einschätzen, gäbe Singapur seine Souveränität zumindest teilweise auf, wenn es auf Druck der VR China seine Beziehungen zu Taiwan herabstufte.

Kommentatoren zufolge hat jedoch ein Wandel auf regionaler Ebene, vor allem die sich zuspitzende sino-amerikanische Rivalität, den Spielraum Singapurs in seinen Beziehungen zu Taiwan schrumpfen lassen.26 Hinzu kommen Veränderungen in Taiwans Innen­politik, besonders infolge des Amtsantritts und der Wiederwahl Tsai Ing-wens, die sich ebenfalls auf die singapurisch-taiwanischen Beziehungen ausgewirkt haben. Einer womöglich drohenden Verschlechterung des Verhältnisses zwischen Peking und Taipei ver­sucht Singapur entgegenzuwirken. So betont es kon­tinuierlich die freundliche Beziehung zu beiden Akteuren, hält an seiner Ein-China-Politik und seiner Neutralität fest und bietet an, als Vermittler zu die­nen, sollte dies von beiden Konfliktparteien gewünscht sein.27 Derzeit ist es daher wenig wahrscheinlich, dass die politischen Beziehungen Singapurs zu Tai­wan und der VR China weiter vertieft werden.

Sicherheitspolitik

Singapurs Beziehungen zu Taiwan stechen hauptsächlich durch ihre intensiven militärischen Koope­rationen hervor. Seit 1975 gibt es, wie oben erwähnt, mit Exercise Starlight ein formelles jährliches Trai­ningsprogramm für singapurische Militärs auf der Insel.

Singapur und Taiwan unterhalten eine intensive militärische Kooperation.

In den 1980er und 1990er Jahren nahmen jeweils bis zu 15.000 Soldaten an dem Programm teil, und Taiwan war lange der wichtigste Partner Singapurs für mili­tärische Trainings und Manöver, die aufgrund der begrenzten Landfläche des Stadtstaates auf dessen Gebiet nicht möglich sind. Die Trainings umfassen mittlerweile auch Aspekte wie Terrorabwehr und den Umgang mit Naturkatastrophen. Um die gemein­samen militärischen Trainings und Manöver besser zu koordinieren, reisen immer wieder Delegationen des taiwanischen Verteidigungsministeriums und 2014 sogar des Verteidigungsministers nach Singapur. Die Regierung dort schließt allerdings kategorisch aus, Tai­wan im Falle einer Krise (militärisch) zu unter­stützen.

Seit Anfang der 2000er Jahre ist Singapur militä­rische Kooperationen auch mit anderen Staaten wie Australien, Brunei oder auch der VR China eingegangen, aber Exercise Starlight mit derzeit jährlich etwa 3.000 teilnehmenden singapurischen Soldaten be­steht bis heute fort.28 Gleichzeitig hat Singapur jedoch seine militärische Zusammenarbeit mit der VR China ausgeweitet. Im Rahmen des seit 2008 existie­renden und 2019 erweiterten Agreement on Defense Exchanges and Security Cooperation (ADESC) finden regelmäßig Militärübungen gemeinsam mit der Volks­befreiungsarmee (People’s Liberation Army, PLA) statt, ebenso wie regelmäßige Dialoge auf Mini­sterebene oder auch gegenseitige Hafenbesuche der Marine.29

Wirtschaft

Singapur ist das einzige südostasiatische Land und neben Neuseeland das einzige Land im Indopazifik, welches trotz diplomatischer Nichtanerkennung ein Freihandelsabkommen mit Taiwan geschlossen hat. Dieses Agreement between Singapore and the Sepa­r­ate Customs Territory of Taiwan, Penghu, Kinmen and Matsu on Economic Partnership (ASTEP) vom November 2013 sollte zur Vertiefung der bilateralen Wirtschaftsbeziehungen zwischen Taiwan und Singa­pur beitragen. Das ASTEP hat zum Ziel, die gegenseitigen Marktzugänge zu liberalisieren. Zölle für den Güterhandel wurden entweder direkt mit Abschluss des Abkommens aufgehoben oder mit wenigen Aus­nahmen, zum Beispiel für landwirtschaftliche Pro­dukte, innerhalb der folgenden 15 Jahre nach und nach auf null reduziert. Es enthält darüber hinaus aber auch Kapitel zu Wettbewerbspolitik, Zollverfahren, Mechanismen für die Beilegung von Streitig­keiten, E-Handel, Rechte an geistigem Eigentum, Investitionen, technische Handelshindernisse und Dienstleistungen.

Zum Zeitpunkt des Vertragsabschlusses 2013 war Singapur für Taiwan fünftgrößter Handelspartner und viertgrößter Exportmarkt; für Singapur wieder­um war Taiwan der achtgrößte Handelspartner und der zehntgrößte Exportmarkt.30 2020 gingen 5,4% aller Warenexporte aus Taiwan nach Singapur, und 3% aller taiwanischen Warenimporte kamen aus Singapur. Im selben Jahr wurden 4,9% aller singapurischen Erzeugnisse nach Taiwan ausgeführt, wäh­rend 8,8% aller nach Singapur eingeführten Produkte aus Taiwan stammten. 4,3% aller taiwanischen Direktinvestitionen im Ausland wurden in Singapur getätigt, wohingegen singapurische Direktinvestitionen in Taiwan einen Anteil von 4,6% ausmachten. Vom Volumen her ist Singapur für taiwanische Ex­porte augenblicklich die fünftgrößte Destination nach der VR China, Hongkong, den USA und Japan. Für Singapur ist Taiwan derzeit der siebtgrößte Exportmarkt nach der VR China, Hongkong, Malaysia, den USA, Indonesien und Japan. Insgesamt ergibt sich für Singapur jedoch ein klares Handelsbilanzdefizit im Hinblick auf Taiwan, da der Stadtstaat wesentlich mehr Waren aus Taiwan einführt (2020 im Wert von über 28 Milliarden US-Dollar) als dorthin ausführt (2020 im Wert von mehr als 17 Milliarden US-Dollar).31

Die engen Handelsbeziehungen zwischen Taiwan und Singapur sind nicht nur wirtschaftlich, sondern auch strategisch wichtig.

Zwar sind beide Länder exportorientierte Volkswirtschaften, doch Konkurrenzbeziehungen bestehen nur in wenigen Wirtschaftssektoren, zum Beispiel im Maschinenbau oder bei der Künstlichen Intelligenz.32 Taiwan exportiert vor allem Halbleiter, Maschinen, Elektronikartikel und landwirtschaftliche Produkte, während Singapur stärker auf Dienstleistungen und den Finanzsektor setzt. Beobachter sehen die Volks­wirtschaften der beiden Länder daher als komplemen­tär an.33 Für Taiwan und Singapur gehört der jeweils andere allerdings nicht zu den bedeutendsten Han­dels­partnern, denn unter anderem die VR China, Hongkong und die USA sind in diesem Kontext weit­aus wichtiger für beide. Neben den konkreten wirt­schaftlichen Vorteilen der engen Handelsbeziehungen und besonders des ASTEP heben Kommentatoren daher immer auch strategische Aspekte hervor.34

Aus Sicht Taiwans war das Freihandelsabkommen mit Singapur 2013 in strategischer Hinsicht außer­ordentlich bedeutsam, denn es ermöglicht Taiwan, durch Diversifizierung seine hohe wirtschaftliche Abhängigkeit von der VR China mittelfristig zu redu­zieren. Auch hoffte Taipei, auf Basis der Übereinkünfte mit Neuseeland und Singapur in naher Zukunft weitere Freihandelsabkommen mit anderen ASEAN-Staaten schließen zu können. Außerdem bezeichnete Taiwans damaliger Außenminister David Lin die Vereinbarung mit Singapur als »wegbereitend« für einen späteren Beitritt seines Landes zu regionalen Freihandelsabkommen wie der seinerzeit verhandelten Trans-Pacific Partnership (TPP) und der Regional Comprehensive Economic Partnership (RCEP).35 Für Singapur, das auf den Export angewiesen ist, war der Vertrag mit Taiwan Teil seiner Strategie, den Frei­handel in der Region auszuweiten. Singapurs Regie­rung betrachtet bilaterale wie regionale Freihandelsabkommen als Haupt­instrumente dafür, dieses strategische Ziel zu erreichen.36 Zudem argumentieren Beobachter, trotz eines separaten Freihandels­abkommens zwischen Peking und Singapur sei auch Taiwan für singapurische Unternehmen attraktiv. Grund dafür sei, dass viele taiwanische Firmen über das Economic Cooperation Framework Agreement (ECFA) zwischen Peking und Taipei spezifische öko­nomische Verbindungen mit dem chinesischen Fest­land haben, welche durch die Öffnung von Bereichen wie dem Bank- und dem Versicherungswesen ermög­licht wurden.37

Der Vertragsschluss 2013 fiel genau in die Phase der Annäherung zwischen der Kuomintang-Regierung in Taipei und der chinesischen Führung. Einiges spricht dafür, dass die VR China, mit der Singapur zuvor ebenfalls ein Freihandelsabkommen vereinbart hatte, dem Vertrag stillschweigend zugestimmt hat.38 Unterzeichnet wurde er streng genommen nicht von Regierungsseite: Für Taiwan setzten der Vertreter des Taipei Representative Office, Hsieh Fa-dah, und für Singapur sein Pendant Calvin Eu vom Singapore Trade Office ihre Unterschriften unter das Dokument. Die Vereinbarung mit Taiwan steht auch nicht auf der Liste der Freihandelsabkommen Singapurs, die vom Ministry of Trade and Industry herausgegeben wird.39

Kulturelle und zivilgesellschaftliche Beziehungen

Die zivilgesellschaftlichen Beziehungen zwischen Singapur und Taiwan sind zumindest in einigen Teil­bereichen weniger intensiv, als es die engen politischen, militärischen und wirtschaftlichen Beziehungen nahelegen. Beispiels­weise studieren im regio­nalen Vergleich sehr wenige Singapuris in Tai­wan. Es gibt zwar ein eigens dafür eingerichtetes Stipendienprogramm,40 doch die weitaus meisten ausländischen Studierenden stammen aus ande­ren Ländern Süd­ost­asiens wie Indonesien oder Vietnam. Für singapurische Studierende ist ein Studienaufenthalt auf der Insel bisher wenig interessant, da die Universitäten in ihrem Heimatland besser ausgestattet und in den inter­nationalen Universitätsrankings sehr viel höher platziert sind. Zudem bewerben sich Singapuris, unter anderem aufgrund ihrer Englischkenntnisse, auf Studienplätze an prestigeträchtigeren Universi­täten in den USA, Australien oder im Vereinigten König­reich. Im akademischen Bereich gibt es trotz­dem einige Kooperationen zwischen singapurischen und taiwanischen Universitäten, zum Beispiel bei der Entwicklung »smarter« Technologien.41 Die akademischen Kooperationen mit der VR China überwiegen jedoch bei weitem die mit Taiwan.42

Bedeutsamer ist hingegen der Austausch auf kul­tureller Ebene. Taiwan war viele Jahre lang das Zen­trum der chinesischsprachigen Musikindustrie, vor allem des Mandarin Pop (»Mandopop«). Chinesischsprachige singapurische Musiker frequentierten daher regelmäßig Aufnahmestudios in Taiwan, veröffentlichten ihre Platten über taiwanische Plattenfirmen und traten auf der Insel auf. Taiwans Filmindustrie hat wesentliche Bedeutung für chinesischsprachige Filme. Entsprechend häufig halten sich chinesischsprachige Schauspieler aus Singapur für Filmproduktionen in Taiwan auf. Taiwanische Filme und Serien wurden seit den 1970er Jahren in Singapur vermarktet. Aber auch singapurische Filmstudios haben eine lange Tradition in der Produktion chinesischsprachi­ger Filme und Serien, die wiederum in Taiwan und anderen Staaten der Region vertrieben wurden. Durch die Verbreitung von Filmen und Musik ent­standen gemeinsame kulturelle Marker und Referenzen zwischen Taiwan und Singapur.43

Auch haben wohltätige buddhistische Organisationen wie Tsu Chi, Dharma Drum oder Fo Guang Shan mit Stammsitz auf Taiwan unter anderem Ableger in Singapur errichtet. Diese religiösen Organisationen sehen sich neben ihrer karitativen Arbeit auch als Anlaufstellen für kulturellen Austausch zwischen Tai­wan und seinen Nachbarn. Darüber hinaus gibt es über Jahrzehnte etablierte Netzwerke zwischen Tem­peln in Taiwan und Singapur.44

Vor der Covid-19-Pandemie war Taiwan zudem ein beliebtes Ziel für singapurische Touristen. 2019 wur­den auf der Insel über 460.000 Einreisen aus Singapur registriert, mit einer jährlichen Zuwachsrate von 5 bis 8% seit den 2000er Jahren.45 Ein bilaterales Abkommen ermöglicht singapurischen wie taiwanischen Staats­bürgern bis zu 30 Tage visafreien Aufenthalt in Taiwan bzw. Singapur.

Fazit

Trotz fehlender diplomatischer Anerkennung Tai­wans seitens des Stadtstaats sind die singapurisch-taiwanischen Beziehungen durch eine Vielzahl diplomatischer Kontakte und daraus resultierende Kooperationen gekennzeichnet. Substantielle, enge Beziehungen bestehen mittlerweile in einer Reihe von Politikfeldern wie der Handels-, der Verteidigungs- oder auch der Kulturpolitik. Dies ist vor allem historisch begründet. Zum einen musste Singapur Verbündete finden, da es sich 1965 von Malaysia un­abhängig erklärt hatte und infolgedessen vulnerabler geworden war. Zum anderen sah sich auch Taiwan gezwungen, neue Partner zu suchen, nachdem es 1971 seinen Sitz in den Vereinten Nationen verloren hatte und Gefahr lief, immer weiter isoliert zu wer­den. Zwischen den politischen Eliten Singapurs und Taiwans entstanden enge persönliche Beziehungen, auf deren Grundlage die bilaterale Zusammenarbeit ab Ende der 1960er Jahre intensiviert und über Ab­kommen wie Exercise Starlight oder ASTEP for­ma­li­siert wurde. Eine Abkehr von dieser Politik ist trotz wachsenden Drucks aus Peking bisher nicht zu beob­achten, obwohl wirtschaftliche wie verteidigungs­politische Kooperationen Singapurs mit Taiwan in den letzten beiden Dekaden angesichts mannigfaltiger Alternativen materiell an Bedeutung verloren haben. Ein wichtiger Grund für die ungebrochene Inten­sität der bilateralen Beziehungen liegt in Singa­purs Be­stre­ben, seine Souveränität als ethnisch mehr­heitlich chinesischer Stadtstaat gegenüber einer immer for­scher auftretenden VR China zu behaupten.

Im Schatten des »Systems 1992« – Die Beziehungen zwischen Südkorea und Taiwan

Eric J. Ballbach

Einleitung

In der Diskussion der Beziehungen zwischen Süd­korea (kurz ROK für Republik Korea) und Taiwan (kurz ROC für Republik China) wird oft auf die gemeinsam geteilte Geschichte verwiesen: von der Erfahrung der japanischen Besatzung über die anti­kommunistische Außenpolitik nach dem Zweiten Weltkrieg bis hin zur wirtschaftlichen Liberalisierung und politischen Demokratisierung in den 1980er und 1990er Jahren. Doch das Ende des Kalten Krieges und insbesondere die Normalisierung der Beziehungen zwischen Südkorea und der Volksrepublik (VR) China im Jahr 1992 führten zu einer Entfremdung zwischen den beiden Ländern. Dennoch haben Seoul und Tai­pei ihren wirtschaftlichen und kulturellen Austausch sukzessive ausgebaut, auch wenn es keine formellen diplomatischen Beziehungen gab bzw. gibt. Dies legte den Grundstein für ein Netz komplexer, in weiten Teilen höchst informeller und inoffizieller Beziehungen. Aus sicherheitspolitischer Perspektive bleibt Tai­wan für Südkorea jedoch ein überaus heikles Thema – Seoul lehnt es angesichts seiner schwierigen geo­politischen Situation sowie des Primats der Nordkorea­politik bis dato ab, im sicherheitspolitischen Bereich mit Taipei zusammenzuarbeiten.

Politische Beziehungen

Korea und Taiwan unterhalten eine historische Ver­bindung, die bis vor die Gründung der Republik Korea 1948 zurückreicht. So unterstützte die Kuo­min­tang die Provisorische Regierung der Republik Korea bereits, als diese 19191 entstand, sowie bei ihrer anschließenden Anerkennung durch die Republik China. In der Zeit des Kalten Krieges waren sowohl die ROC auf Taiwan als auch Südkorea wichtige Ver­bündete der USA. Die im August 1948 aufgenommenen diplomatischen Beziehungen zwischen der ROC und Südkorea basierten auf dem von beiden verfol­g­ten Grundsatz des Antikommunismus. Dies führte vor allem in den 1950er und 1960er Jahren zu einer engen politischen, wirtschaftlichen, militärischen und kulturellen Zusammenarbeit der beiden Länder.2

Das außenpolitische Kalkül Südkoreas änderte sich indes fundamental vor dem Hintergrund der Nixon-Doktrin, der Übernahme der Vertretung Chinas bei den Vereinten Nationen (VN) 1971 durch die Volks­republik sowie der Aufnahme diplomatischer Bezie­hungen zwischen den USA und der VR China am 1. Januar 1979 (die mit dem Abbruch der Beziehungen der USA zur Republik China verbunden war). So rückte Südkorea insbesondere von der strikt anti­kommunistischen Ausrichtung seiner Außenpolitik ab: In den 1970er Jahren kam es nicht nur zu ersten Verhandlungen mit Nordkorea – Seoul baute auch seine Beziehungen zu Peking in den folgenden Jahren nach und nach aus. Die sogenannte »Nordpolitik« des südkoreanischen Präsidenten Roh Tae-woo (Amtszeit 1988–1993) zielte explizit darauf ab, das Verhältnis Seouls zu den engsten Verbündeten Nord­koreas zu ver­bessern, um die militärischen Spannungen auf der koreanischen Halbinsel abzubauen und die Außen-(Handels-)Beziehungen Seouls zu diversifizieren.

Abbruch diplomatischer Beziehungen und Trennung von Politik und Wirtschaft

Nach geheimen Verhandlungen zwischen Südkorea und der VR China haben diese beiden Länder am 22. August 1992 diplomatische Beziehungen aufge­nommen; Südkorea hat damit als letztes asiatisches Land die formellen diplomatischen Beziehungen zur ROC gekappt.3 Taipei reagierte mit offener Kritik und einer Reihe von Strafmaßnahmen gegen die Republik Korea. Insbesondere hob Taiwan das Luftverkehrs­abkommen mit Südkorea auf, wodurch alle direkten kommerziellen Flugverbindungen nach Seoul ein­gestellt und südkoreanischen Flugzeugen die Nut­zung des taiwanischen Luftraums verboten wurde. In den folgenden zwölf Jahren fanden zwischen den beiden Ländern nur Charterflüge statt.4 Darüber hin­aus beendete Taiwan die Vorzugsbehandlung Süd­koreas im Handel, leitete ein Antidumpingverfahren gegen koreanische Produkte ein und untersagte süd­koreanischen Unternehmen, sich an öffentlichen Pro­jekten in Taiwan zu beteiligen. Nicht zuletzt verbot Taiwan koreanischen Schiffen die Nutzung der Tai­wan-Japan-Route und taiwanischen Staatsunternehmen diejenige koreanischer Frachtschiffe. In der Folge kühlten die Beziehungen zwischen Südkorea und Taiwan merklich ab, in Taiwan breitete sich eine zunehmend antikoreanische Stimmung aus.5

Kern der informellen Beziehungen zwischen Südkorea und Taiwan ist wirtschaftliche und kulturelle Zusammenarbeit.

Trotz der Verschlechterung des politischen Verhältnisses konnten es sich Südkorea und Taiwan auch aufgrund ihrer wirtschaftlichen Interdependenz nicht leisten, die Beziehungen vollständig abzubrechen. Mit der Wiederaufnahme informeller Beziehungen 1993 verlagerte sich der Schwerpunkt von politischen und militärischen Fragen darauf, die wirtschaftliche Zu­sam­menarbeit aufrechtzuerhalten und zu erweitern sowie den kulturellen Austausch zu fördern. Dieser Austausch im privaten Sektor bildete die Grundlage für den sukzessiven Aufbau eines Netzwerks infor­meller politischer Beziehungen.

Informelle Kooperation

Think-Tank-Kooperation und Track‑1.5‑Diplomatie

Nach dem Abbruch der offiziellen Beziehungen gehörten taiwanische und südkoreanische Think-Tanks zu den ersten Akteuren, die die entstandenen Lücken im offiziellen Dialog beider Länder zu füllen versuchten. Das wichtigste Track-1.5-Projekt, das Taipei-Seoul Forum/Seoul-Taipei Forum (TSF/STF), haben das Institute of International Relations in Taipei und das Seoul Forum for International Affairs ins Leben gerufen.6 Es fand erstmals 1989 statt und zeigt, wie persönliche Kontakte und intensive soziale Vernetzung über mehrere Jahrzehnte sowie Verbindungen zwischen Think-Tanks dazu beitrugen, die labilen bilateralen Beziehungen während einer extrem schwierigen Zeit zu erhalten.7 Dank hochrangiger politischer Unterstützung und einflussreicher Teil­nehmer auf beiden Seiten entwickelte sich das Forum nach 1992 zu einem halboffiziellen diploma­tischen Raum.8 Obwohl es von akademischen Einrich­tungen ausgerichtet wird, sind die meisten Teilnehmer ent­weder ehemalige oder amtierende hochrangige Be­amte. Das TSF/STF ermög­lichte somit einen direk­ten Dialog zwischen Regierungsvertretern, Politi­kern, Wissenschaftlern und bedeutenden Think-Tanks in Taiwan und Südkorea, der auch dazu diente, Miss­verständnisse auszuräumen und einschlägige Fragen zu erörtern. So spielte das TSF/STF etwa eine entschei­dende Rolle bei den Verhandlungen über das 2004 unterzeichnete Abkommen über die Wiederaufnahme direkter Luftverkehrsverbindungen, das das Ergeb­nis eines jahrelangen kontinuierlichen Dia­logs zwi­schen Wissenschaft, Industrie und öffent­lichem Sektor war.9

Diplomatische Missionen

Im Juli 1993 besuchte Taiwans stellvertretender Außen­minister Fang Chin-yen Seoul, um die Möglich­keiten einer Wiederaufnahme der bilateralen Bezie­hungen auszuloten. Es war das erste Treffen auf Vize­ministerebene seit dem Abbruch der diplomatischen Beziehungen ein Jahr zuvor.10 Kurz darauf beschlossen beide Seiten, nicht nur informell wieder Kontakte zu pflegen, sondern verständigten sich darauf, quasi­diplomatische Vertretungen einzurichten. Die korea­nische Vertretung in Taipei ist im November 1993 eröffnet worden, diejenige Taiwans in Seoul im Janu­ar 1994. Offiziell kümmern sich die beiden Büros um die wirtschaftlichen und kulturellen Beziehungen und regeln konsularische Angelegen­heiten. In der Pra­xis fungiert die koreanische Mission in Taipei jedoch als Repräsentanz Südkoreas in Tai­wan und dient in Ermangelung offizieller diplomatischer Beziehungen als De-facto-Botschaft. Sie unter­steht direkt dem Außenministerium der Republik Korea, ihr Leiter ist in der Regel ein hochrangiger Beamter. Die Missionsleiter beider Seiten nehmen regel­mäßig an kulturellen, wirtschaftlichen und öffent­­lichen Veranstaltungen teil, begleiten aber auch hochrangige Besucher aus ihren jeweiligen Ländern und unter­zeichnen offizielle Dokumente und Ab­kom­men (wie etwa das oben genannte zur Wiederaufnahme direk­ter Flugverbindungen).

Parlamentarischer Austausch

Im August 1996 hat die südkoreanische National­versammlung die Parlamentarische Freundschafts­vereinigung zwischen der ROC und der ROK geschaffen. Als Reaktion darauf ist im Dezember 1996 die ROC-ROK Inter-Parliamentary Amity Association in Taipei gegründet worden, wo sie auch ansässig ist. Kurz vorher hatte die bis dato hochrangigste Dele­gation südkoreanischer Parlamentarier unter der Leitung des Abgeordneten Chung Jae Moon Taipei besucht. Das Kernziel der Vereinigungen ist die För­derung des parlamentarischen Austauschs. Der dama­lige Präsident des taiwanischen Parlaments, Liu Sung-pan, bezeichnete deren Gründung als einen entscheidenden Schritt, um die Beziehungen zwischen den beiden Ländern wiederzubeleben, und stellte fest, die diplomatischen Bemühungen der Parlamentarier seien zu einem wichtigen Mittel geworden, die inter­nationalen Beziehungen Taiwans zu verbessern.11

Die parlamentarischen Vereinigungen ebneten den Weg dafür, dass in den folgenden Jahren die Inter­aktionen sukzessive zunahmen und die informellen Beziehungen zwischen Südkorea und Taiwan gestärkt wurden. Vor allem nach der Wahl von Chen Shui-bian zum Präsidenten der ROC im Jahr 2000 fanden wechselseitige parlamentarische Besuche weitaus regel­mäßiger statt. Die Abgeordneten erörterten dabei auch einschlägige Themen wie die Option, erneut Konsultationen auf Ebene der Wirtschafts- und Han­dels­minister aufzunehmen oder ein Freihandels­abkommen zwischen den beiden Ländern zu unter­zeichnen, ferner regionale Sicherheitsfragen und den mög­lichen Beitritt Taiwans (als Beobachter) zur Welt­gesund­heitsorganisation (WHO).

Diplomatie der Ehemaligen

Ein weiterer informeller Kanal zwischen Taiwan und Südkorea ist die »Diplomatie der Ehemaligen«, das heißt die gegenseitigen Besuche ehemaliger hoch­rangiger Regierungsbeamter.

Von besonderer Bedeutung waren die wiederholten Reisen des ehemaligen südkoreanischen Präsidenten Kim Young-sam nach Taiwan, der damit der profilierteste Besucher aus Südkorea nach dem Abbruch der diplomatischen Beziehungen zwischen den beiden Ländern war. Insgesamt reiste Kim fünf Mal nach Taiwan, nachdem er 1998 aus dem Amt geschieden war.12 Bemerkenswert ist, dass viele dieser Besuche trotz Kritik aus China stattfanden und Kim bei allen persönlich mit Taiwans Präsident Chen zusammentraf. Bei den informellen Konsultationen wurde unter anderem darüber diskutiert, wie direkte Flugverbindungen wiederhergestellt werden könnten, welche Maß­nahmen die Beziehungen zwischen den beiden Ländern stärken könnten, vor welchen Herausforderungen sie standen und ob jährliche Wirtschafts­treffen auf Ministerebene denkbar wären. Darüber hin­aus gab es einen regelmäßigen Meinungs­austausch über strategische regionale Fragen, ein­schließ­lich darüber, wie Stabilität und Wohlstand im asiatisch-pazifischen Raum gefördert werden könnten.

Auf taiwanischer Seite besuchte die ehemalige Vizepräsidentin Annette Lu nach ihrem Ausscheiden aus dem Amt (2008) mehrmals Südkorea. Während ihrer Aufenthalte traf sie koreanische Politiker wie etwa den stellvertretenden Sprecher der National­versammlung Lee Ju-young und führende Vertreter der Zivilgesellschaft. Lu sprach sich wiederholt dafür aus, die bilateralen Beziehungen zwischen Taiwan und Südkorea zu formalisieren, und forderte sowohl die Regierungs- als auch die Oppositionsparteien Süd­koreas auf, dieses Anliegen zu unterstützen.13

Sicherheitspolitische Beziehungen

Südkoreas Außenpolitik in Ostasien ist in weiten Teilen Ausdruck seiner schwierigen geopolitischen Lage. Mehr noch als andere Staaten in der Region muss es vorsichtig navigieren zwischen China und den Vereinigten Staaten, seiner eigenen Position innerhalb der Südkorea-US-Allianz und seinen bi­lateralen Beziehungen zu Japan und Nordkorea. Da die Nordkoreafrage insbesondere für liberale Regie­rungen in Seoul im Zentrum des außenpolitischen Interesses steht, ist Südkorea sehr um diplomatische Äquidistanz zu China und den USA bemüht – seinen größten Handelspartnern und den beiden wichtigsten externen Akteuren in der Koreafrage. Deshalb agiert Südkorea in sensiblen Angelegenheiten wie der Tai­wanfrage äußerst zurückhaltend, nicht zuletzt um chinesische Strafmaßnahmen wie 2017 zu vermeiden.14

Südkorea zögert, die Beziehungen zu Taiwan zu vertiefen, da es Chinas Reaktionen fürchtet.

Die Chancen einer vertieften Beziehung zu Tai­wan werden den Gefahren untergeordnet, die eine Ver­schlechterung des Verhältnisses zur VR China ver­mutlich mit sich brächte. Auch wenn der neu gewähl­te Präsident Yoon Suk-yeol eine kritischere Haltung gegenüber China einnimmt und für eine enger an die USA angelehnte Außenpolitik steht, bleibt es daher unwahrscheinlich, dass Südkorea Taiwan direkt oder indirekt sicherheitspolitisch entgegenkommen wird oder das Streben Taipeis nach internationaler An­erken­nung unmittelbarer als bisher unterstützt.15 Gleichwohl haben die südkoreanischen Entscheidungs­träger 2017 auch eine bittere Lektion aus den Risiken einer (zu) großen Abhängigkeit von der chi­nesischen Wirtschaft gelernt.

Die sich verschärfende Rivalität zwischen China und den USA wird die Zwänge der südkoreanischen Außenpolitik weiter verstärken – und es ist an­zu­nehmen, dass es für Seoul zukünftig immer schwieriger wird, zwischen den USA und China zu navigieren. Gleichzeitig ist eine wachsende Besorgnis über die Ent­wicklung der Lage in der Taiwan-Straße zu erken­nen. Denn selbst wenn bis dato nicht damit gerechnet wird, dass die USA Südkorea in einem Krisenfall um direkte militärische Unterstützung bitten wür­den, so beträfe ein Zwischenfall in jener Region auch Südkorea unmittelbar, etwa wenn US-Truppen in Süd­korea dortige Militärstützpunkte einbinden bzw. nutzen würden.

Wirtschaftliche Beziehungen

Handel und Investitionen

Im Jahr 2020 belief sich der bilaterale Handel zwischen Taiwan und Südkorea auf 34,9 Milliarden US-Dollar. Dies ist ein Anstieg von rund 30% gegenüber 2010 und knapp 170% gegenüber dem Wert aus dem Jahr 2000. Nach Angaben der Konferenz der Vereinten Nationen für Handel und Entwicklung (UNCTAD) ist Südkorea gegenwärtig der siebtwichtigste Ex­portmarkt und die sechstwichtigste Importquelle für Taiwan. Die Liste der Export- und Importgüter wird angeführt von elektronischen Bauelementen (51,2% / 50,6%), petrochemischen und chemischen Erzeugnissen (20,4% / 21,6%) sowie Maschinen (6,0% / 4,6%).16

Während weltweit und auch unter aktiver Teilnahme Südkoreas und Taiwans die Direktinvestitionen in den 1990er und insbesondere in den 2000er Jahren stark anstiegen, ist das Niveau der Direktinve­stitionen zwischen den beiden Volkswirtschaften erstaunlich niedrig: Laut der Investitionskommission des Wirtschaftsministeriums in Taipei investierten Taiwans Unternehmen bis einschließlich 2020 gerade einmal 1,6 Milliarden US-Dollar in Südkorea. Zu den wichtigsten Investitionssektoren gehören die Her­stellung elektronischer Komponenten, das Finanz- und Versicherungswesen, die pharmazeutische Pro­duktion, die Herstellung von Computer- und Elek­tronikprodukten sowie die Herstellung optischer Produkte. Im Vergleich dazu umfassten die Investi­tionen Süd­koreas in Taiwan bis Jahresende 2020 ledig­lich 1,3 Milliarden US-Dollar, was einem Anteil von 0,7% entsprach. Sie flossen hauptsächlich in die Herstellung elektronischer Komponenten, den Groß- und Einzelhandel, die Herstellung von Com­putern, elektronischen und optischen Produkten, in das Finanz- und Versicherungswesen, die Informations- und Kommunikationsbranche sowie das Bau­wesen.17

Aktueller Stand und Herausforderungen der Wirtschaftskooperation

Um die bilateralen Handelsbeziehungen zu fördern, wurde 2007 ein taiwanisch-südkoreanisches Forum für wirtschaftliche Zusammenarbeit veranstaltet.18 Die Tatsache, dass dies das erste seiner Art seit dem Abbruch der diplomatischen Beziehungen war, unter­streicht einerseits die symbolische Bedeutung dieses hochrangigen Treffens. Andererseits spiegelt es das ungenutzte Potential der ökonomischen Kooperation zwischen den beiden Ländern wider, denn sowohl das niedrige Investitionsniveau wie auch die noch immer unter ihren Möglichkeiten operierenden Handels­beziehungen sind in erster Linie auf die ungünstigen politischen Rahmenbedingungen zurückzuführen. Zentrale Grundlagen wie etwa ein Investitionsschutzabkommen oder ein Abkommen zur Vermeidung von Doppelbesteuerungen wurden bis heute nicht aus­gehandelt.19 Ebenso blieben wiederholte Forderungen, Verhandlungen über ein Freihandelsabkom­men aufzunehmen, bislang ohne Ergebnis. Überdies bestehen verschiedene Beschränkungen, die die tai­wanische Regierung koreanischen Schifffahrtsunternehmen auferlegt hat, weiter fort.20 Trotz anders gelagerter Interessen der südkoreanischen Wirtschaft sträubt sich Seoul, solche Gespräche zu forcieren, um einen Konflikt mit der VR China zu vermeiden.21 Jedoch haben Seoul und Taipei nacheinander eine Reihe kleinerer Abkommen und Memoranden über ihre Zusammenarbeit in verschiedenen Bereichen unterzeichnet; sie betreffen zum Beispiel den Aus­tausch elektronischer Ursprungszeugnisse (2008), den Patent Prosecution Highway (PPH, 2015), den Austausch von Informationen über gewerblichen Rechtsschutz (2015), den elektronischen Austausch von Prioritätsdokumenten (PDX, 2015) sowie die gegenseitige Anerkennung zugelassener Wirtschaftsbeteiligter (2016).22

Erschließung weiterer Kooperationsfelder

Durch den beidseitig geteilten Wunsch nach einer außen­politischen und ‑wirtschaftlichen Diversifizierung ergeben sich – unterhalb der sicherheitspoli­tischen Ebene – durchaus realistische Möglichkeiten, die Zusammenarbeit auszubauen.

Zum einen verfolgen Taiwans »New Southbound Policy« unter Präsidentin Tsai Ing-wen und Südkoreas »New Southern Policy« unter Präsident Moon Jae-in ähnliche Ziele, etwa in Bezug auf die Ausweitung stra­tegischer Investitionen in den indopazifischen Raum. Eine vertiefte Zusammenarbeit in Südostasien, die auch der neu gewählte Präsident Südkoreas Yoon Suk-yeol explizit anstrebt, ist ebenfalls realistisch, zum Beispiel in der Finanzierung von Infrastrukturprojekten, nicht nur um der Attraktivität von Chinas Belt and Road Initiative (BRI) in der Region entgegen­zuwirken. Obwohl taiwanische und südkoreanische Unternehmen unter anderem in der Halbleiterproduk­tion miteinander konkurrieren, besteht die Möglichkeit, enger zusammenzuarbeiten, etwa um die Wider­standsfähigkeit von Lieferketten zu verbessern.

Zum anderen könnten die Beziehungen zwischen Südkorea und Taiwan über das Global Cooperation and Training Framework (GCTF), an dem Südkorea bisher nur sporadisch partizipiert, vertieft werden. Das GCTF wurde unter der Schirmherrschaft des American Institute in Taiwan ins Leben gerufen und umfasst eine Reihe von Workshops, die es Taiwan gestatten, sein Fachwissen mit anderen Staaten zu teilen. Eine weiterreichende Kooperation zwischen Seoul und Taipei im Rahmen des GCTF ist gut vor­stellbar, nicht zuletzt da es Probleme bearbeitet, auf die beide Länder reagieren müssen und die in der Regel weniger sensibel sind als traditionelle Sicherheitsfragen.

Bildungs- und Kulturbeziehungen und »People-to-People Exchange«

Die kulturellen und bildungspolitischen Beziehungen zwischen den beiden Seiten haben sich in den ver­gangenen Jahren erheblich intensiviert. Die Politikwissenschaftler Heo und Kim argumentieren in die­sem Zusammenhang, dass die durch den Wirtschafts-, Kultur- und Bildungsaustausch entstandenen Netz­werke zwischen Südkorea und Taiwan eine Schlüsselrolle bei der Entwicklung der bilateralen Beziehungen gespielt haben.23 Neben politischen Fortschritten wie dem Luftverkehrsabkommen trug nicht zuletzt auch der Erfolg südkoreanischer Kulturprodukte (wie etwa Hallyu) maßgeblich dazu bei. Vor diesem Hintergrund wuchs die Zahl der taiwanischen Stu­denten in der ROK von 631 im Jahr 2003 auf 4.329 im Jahr 2018.24 Parallel dazu nahm ebenso die Zahl der wechselseitigen touristischen Besuche deutlich zu – von 300.000 im Jahr 1992 auf über 2,5 Millionen im Jahr 2019.25 Dabei stieg die Anzahl taiwanischer Touristen in Südkorea nach Angaben des taiwanischen Tourismusbüros zwischen 2013 und 2017 um 71,3% an. Somit stellt Taiwan die drittgrößte Gruppe inter­nationaler Touristen in Südkorea nach China und Japan.26 Dies schlägt sich auch in einem starken An­stieg der Direktflüge nieder: Während es zwischen 1992 und 2004 gar keine gab, gibt es heute deren zehn pro Tag zwischen Taipei und wichtigen Zielen in Südkorea. Zum 1. Juli 2012 haben die beiden Länder gegenseitig die Visumspflicht für Besucher dahingehend geändert, dass letztere sich 90 Tage im jeweils anderen Land aufhalten dürfen.

Im akademischen Bereich haben 55 taiwanische Universitäten Partnerschaftsabkommen mit 92 korea­nischen Universitäten und Hochschulen geschlossen. Die National Taiwan University allein unterhält 99 Part­nerschafts- und Kooperationsabkommen mit ver­schiedenen Einrichtungen und Departments von 18 südkoreanischen Universitäten.27 Darüber hinaus haben viele akademische Organisationen in Südkorea und Taiwan Foren für den akademischen Austausch gegründet. Beispiele sind die Korea Society for Chi­nese Studies, der Korea-China Education Fund und der Taiwan Culture and Education Fund. Die Hankuk University of Foreign Studies in Seoul hat im Mai 2011 ein Forschungszentrum für zeitgenössische Tai­wan­studien eröffnet; ähnliche Einrichtungen existie­ren in der Anyang-Universität und der Hallym-Uni­versität.28

Fazit

Die Beziehungen zwischen Südkorea und Taiwan sind komplex, in weiten Teilen höchst informell und den­noch für beide Länder von zu großer Bedeutung, um sie zu ignorieren. Trotz Fortschritten in den wechselseitigen Beziehungen nach 1992, vor allem in Wirt­schaft und Handel sowie der kulturellen Kooperation, haben es die beiden Länder nicht geschafft, ihr volles Potential in der Zusammenarbeit auszuschöpfen, ins­besondere nicht in sicherheitspolitischen Fragen. Dies erklärt sich in erster Linie aus dem geopolitischen Dilemma Südkoreas und dem Primat der Nordkorea­frage für Seoul, die eine direkte sicherheitspolitische Kooperation mit Taiwan bis auf weiteres unwahrschein­lich macht. Bis dato hat Südkorea die strategische Entscheidung getroffen, dass die zu erwartenden Kosten einer Aufwertung seiner Beziehungen zu Tai­wan die potentiellen Erträge übersteigen. Vor diesem Hintergrund ist zwar die Erschließung neuer Ko­ope­ra­tionsfelder in weniger sensiblen Bereichen möglich – eine prinzipielle Abkehr vom bisherigen vorsichtigen Kurs steht jedoch vorerst nicht in Aussicht.

Australien und Taiwan: Wachsende Übereinstimmung in Zeiten der Großmächterivalität

Mark Harrison*

Das Verhältnis zwischen Australien und Taiwan lässt sich einerseits als normale internationale Beziehung verstehen, in der sich beide Seiten vor allem außen­wirtschaftlich ergänzen. Andererseits herrschen zwi­schen Canberra und Taipei besondere und komplexe Verhältnisse – dafür sorgen die starke Präsenz der Volksrepublik China im gemeinsamen Umfeld, ihr Gebietsanspruch auf Taiwan und die davon ausgehen­den Konsequenzen für die regionale Sicherheit. Tai­wan ist Australiens zwölftgrößter Handelspartner und ein wichtiger Markt für australische Energie- und Rohstoffexporte. Gleichzeitig ist Taiwan ein kritischer Faktor für Australiens Verhältnis zu China, für seine Allianz mit den USA und seine Beziehungen in den pazifischen Raum. Der vielschichtige und zuweilen widersprüchliche Charakter der bilateralen Beziehun­gen korrespondiert mit umstrittenen Weichenstellun­gen der australischen Regierung, in denen die teils inkonsistenten Ziele ihrer Außenpolitik zutage tre­ten. Hatte sich diese in den 1990er Jahren noch vorwiegend an wirtschaftlichen Themen orientiert, so wurde sie später zunehmend von der Sorge um Sicherheit und Verteidigung im indopazifischen Raum bestimmt. Zuletzt haben sich die Sichtweisen in Canberra und Taipei angenähert, was den Blick auf das China unter Führung Xi Jinpings und den inter­nationalen Spiel­raum Taiwans angeht.

Australien, die Republik China (ROC) und Japan

Verkompliziert werden die Beziehungen zwischen Australien und Taiwan durch die Kolonialvergangenheit beider Länder und durch Chinas moderne Ge­schichte, zu der die Republik China (ROC) ebenso gehört wie die Volksrepublik (VR) China. Das austra­lisch-taiwanische Verhältnis kann auch als das zwi­schen Australien und der Republik China verstanden werden. Insofern offenbaren sich hier Taiwans insta­bile Außenbeziehungen und sein Platz außerhalb des internationalen Systems.

Die Republik China wurde 1912 durch die chinesischen Nationalisten der Kuomintang (KMT) gegründet. Australien wiederum war bis in die 1940er Jahre in seiner Außenpolitik durch den Status als britisches Dominion eingeschränkt. Selbst nach dem Balfour-Bericht von 1926, der den Dominions das Recht gab, unabhängige Außenbeziehungen zu unterhalten, wurden Australiens externe Angelegenheiten noch weitgehend von Großbritannien bestimmt. Dennoch hatte Australien in den 1920er Jahren einen Handelsbeauftragten in Shanghai, und die ROC unterhielt während dieser Zeit eine diplomatische Vertretung in Australien.1 Dort gab es eine sehr vielfältige chinesische Diaspora; dazu gehörten auch Organisationen, die die ROC unterstützten, sowie überseeische Orts­verbände der KMT.2

Die Insel Taiwan war zu dieser Zeit ein japanisches Kolonialgebiet, und Australien betrachtete deren Bürger als Untertanen des kaiserlichen Japan. Die Beziehungen zu Taiwan wurden unter jenen zu Japan subsumiert, auch während des Zweiten Weltkriegs, als etwa tausend Taiwaner in Australien mit der Be­gründung interniert wurden, sie seien japanische Bürger.

Das bilaterale Verhältnis veränderte sich nach dem Zweiten Weltkrieg. Die Regierung der Republik China zog sich 1949 nach Taipei – in den Hauptort der Insel Taiwan – zurück, und im Jahr darauf brach der Koreakrieg aus. Die Beziehungen zwischen Australien und Taiwan wurden nun durch den Kalten Krieg und den 1951 unterzeichneten ANZUS-Verteidigungs­vertrag zwischen den USA, Australien und Neuseeland geprägt. Sowohl Australien als auch die ROC gehörten dem amerikanischen Bündnissystem an und hatten sich dem Widerstand gegen den Kommunismus verpflichtet; trotzdem blieb ihr bilaterales Ver­hältnis relativ kühl. Australien unterhielt diploma­tische Beziehungen mit der Republik China, während es die Volksrepublik China nicht anerkannte. Den­noch hatte Canberra in den 1950er und 1960er Jahren über weite Strecken keinen Botschafter in Taipei.

Australiens Ein-China-Politik

1972 erkannte die australische Regierung im Zuge der Annäherung zwischen Washington und Peking die VR China an und brach ihre Beziehungen zu Taipei ab. In einem Kommuniqué zwischen Australien und der Volksrepublik hieß es damals:

»The Australian Government recognises the Government of the People’s Republic of China as the sole legal Government of China, acknowledges the position of the Chinese Government that Taiwan is a province of the People’s Republic of China, and has decided to remove its official representation from Taiwan before 25 January 1973.«3

Damit wurde der Grundstein für die australische Ein-China-Politik gelegt: Canberra versagt Taiwan die Anerkennung als Staat im internationalen System, bleibt jedoch in Bezug auf dessen Souveränität zwei­deutig und nimmt Pekings Haltung lediglich »zur Kenntnis«, dass Taiwan zum Gebiet der Volksrepublik gehöre. Bis Ende der 1970er Jahre waren die australisch-taiwanischen Beziehungen nichtexistent, da Canberra sich in dieser Zeit aktiv Peking zuwandte.

In der VR China wiederum begann nach dem Tod Mao Tse-tungs 1976 die Ära von »Reform und Öff­nung«. Politik und Wirtschaft des Landes wurden zugunsten einer stärkeren internationalen Verflechtung umgestaltet. Dies betraf auch die Beziehungen Pekings zu Taipei. Der Brief an die taiwanischen Landsleute aus dem Jahr 1979, beschlossen vom Stän­digen Ausschuss des 5. Nationalen Volkskongresses, zog einen formellen Schlussstrich unter die Mao-Periode und schuf neue Grundlagen für Pekings Taiwan-Politik, einschließlich der Formel »Ein Land – zwei Systeme« für die von Peking angestrebte Ver­einigung der beiden Seiten und für die Beziehungen zwischen der KMT und der Kommunistischen Partei Chinas (KPCh).4

Auch die Vereinigten Staaten revidierten ihre bisherige Taiwan-Politik, indem sie 1979 die diplomatische Anerkennung der ROC für beendet erklärten, den US-ROC-Verteidigungsvertrag aufkündigten und den Taiwan Relations Act verabschiedeten. Letzterer diente Australien als Vorbild für die Wiederaufnahme inoffizieller Beziehungen zu Taiwan. 1981 wurde das Australian Commerce and Industry Office (ACIO) in Taipei eingerichtet, das viele der Funktionen einer Botschaft übernahm, jedoch ohne formelle diplomatische Anerkennung des Gastlandes. 2012 änderte das ACIO seinen Namen in Australian Office.5

Seit den 1980er Jahren unterhält Australien damit politische Kontakte zu Taiwan, die sich im Rahmen der Ein-China-Politik bewegen, und fördert den Aus­tausch in Handel, Kultur und Bildung. Zwar gibt es bilaterale Regierungskontakte, doch ist Australien vorsichtig mit allen Schritten, die den Eindruck er­wecken könnten, Taiwan werde als souveräner Staat behandelt. Der letzte Besuch eines australischen Premierministers auf der Insel war der von Harold Holt im Jahr 1966. Im Laufe der Zeit sind indes eine Reihe Track-1,5- oder Track-2-Dialoge unter Think-Tanks beider Seiten entstanden.

Australiens Hinwendung zu Asien

Auch jenseits der Reaktion auf die sino-amerika­nische Annäherung und deren geopolitische Folgen begann Australien in den 1980er Jahren, seinen inter­nationalen Kurs zu ändern. Dies schuf eine neue konzeptionelle Grundlage für die Beziehungen zu Taiwan, die fortan als australisch-taiwanische Bezie­hungen verstanden wurden und nicht mehr als Be­ziehungen zur Republik China.

Unter dem Schlagwort »Reform« leitete Australien in dieser Zeit eine Reihe von Maßnahmen ein, die darauf abzielten, die heimische Wirtschaft zu libera­lisieren und den Export zu stärken. Diese ökonomische Wende war speziell auf Asien ausgerichtet; sie betraf die politische Kultur Australiens ebenso wie seine außen- und handelspolitische Orientierung. Die Identität des Landes als ehemalige britische Kolonie und militärischer Verbündeter der USA trat zurück, dafür suchte es nun wirtschaftlich und kulturell einen Platz in Asien. Motiviert wurde dieser Umbruch durch langfristige Veränderungen in den interna­tio­nalen Beziehungen Australiens. Dazu gehörten Groß­britanniens Beitritt zur Europäischen Wirtschafts­gemeinschaft (EWG) im Jahr 1973 und das Ende der verbliebenen Handelspräferenzen des britischen Empire.6

Für Australien war es Teil des eigenen Reformprozesses, die Beziehungen zu Taiwan voranzubringen.

Ihren Ausdruck fand die neue politische Linie in dem durch die australische Regierung beauftragten Bericht »Australia and the North East Asian Ascendancy«. Darin wurde empfohlen, sich ökonomisch an den schnell wachsenden Volkswirtschaften Asiens zu orientieren – insbesondere an Japan, aber auch den »Tigerstaaten« Taiwan und Südkorea. Diese Länder wurden zum einen als politische Vorbilder für Aus­tralien gepriesen, was ihre dynamischen, deregulierten und exportorientierten Ökonomien anging. Zum anderen bildeten sie selbst neue Schlüsselmärkte, die den australischen Exporteuren wachsende Mittel­schichten und eine angemessene Konsumkultur boten, um den wirtschaftlichen Wohlstand des eige­nen Landes zu sichern.

Dieser politische und wirtschaftliche Wandel in Australien schuf die Voraussetzungen für eine duale Struktur im Verhältnis zu Taiwan. Die Handels­kontakte waren dynamisch und profitabel, während der diplomatische Austausch durch mehrere Faktoren erschwert wurde – den prekären internationalen Status Taiwans, das Fehlen einer formellen Anerkennung durch Canberra und die Beziehungen zwischen Australien, der VR China und den USA.

Wirtschaftliche Beziehungen

In den späten 1980er und den 1990er Jahren waren es die Handelsbeziehungen, die Australiens Politik gegenüber Taiwan beherrschten und das bilaterale Verhältnis stärkten. Dies entsprach zum einen Can­berras nationalen Prioritäten, zum anderen spiegelte sich darin die Entwicklung einer globalen Handels­architektur in der Ära der »Globalisierung« nach dem Kalten Krieg. Die ökonomischen Beziehungen ergänz­ten sich wechselseitig, wobei Australien vor allem Rohstoffe und Agrargüter lieferte, Taiwan wiederum Industriewaren des Konsum- und des Technologie­sektors.

Aus Sicht Australiens war es Teil des eigenen poli­tischen und wirtschaftlichen Reformprozesses, die Beziehungen zu Taiwan voranzubringen. Der Insel­staat wiederum sah sich mit anderen Erfordernissen konfrontiert, litt er doch unter zunehmender Isola­tion. Für Taiwan war der funktionierende Handels­austausch ein Mittel, um seinen internationalen Raum im Rahmen von Regierungskontakten zu wah­ren, selbst wenn keine formellen diplomatischen Beziehungen bestanden. So bildete Taipei den Ansatz heraus, seine internationalen Beziehungen zu »taiwa­nisieren«, statt zu versuchen, als »Republik China« direkt mit der VR China zu konkurrieren. Angesichts der Bemühungen Pekings, die außenpolitischen Spielräume Taiwans einzuschränken, suchte Taipei nach Wegen, seinen bestehenden Aktionsradius zu verteidigen und ihn mit neuen Hebeln im internationalen System zu erweitern.

Für diese sich überschneidenden Zwecke nutzten Australien und Taiwan in den 1990er Jahren die internationale wie regionale Handelsarchitektur, die sich nach dem Kalten Krieg entwickelte. 1989 war unter australischer Führung die Asiatisch-Pazifische Wirtschaftsgemeinschaft (APEC) gegründet worden. Australien bot sich damit eine regionale Architektur, die auf Freihandel, Investitionen und ökonomischer Entwicklung beruhte, mit den beteiligten Volkswirtschaften als Grundeinheiten. Dazu gehörten Staaten in Südost- und Nordostasien ebenso wie die USA und Kanada. Für Taiwan war die APEC eine Chance, ohne formelle diplomatische Kontakte regionale Beziehungen zu etablieren. Es trat dem Format im Jahr 1991 als »Chinese Taipei« bei, während zeitgleich die VR China und Hongkong separate Mitglieder wurden.

Die APEC konzentriert sich heute wie damals auf Handel und Investitionen; dabei liegt ihr Schwerpunkt auf der Zusammenarbeit in den Bereichen geis­tiges Eigentum, Zölle und Angleichung der Handelsvorschriften, ebenso auf den neuen Wirtschaftssektoren. Überdies ermöglicht sie eine Kooperation zwi­schen den Regierungen auf den Feldern Technologie, Gesundheit und Arbeit. In diesem Zusammenhang veranstaltet die APEC zahlreiche Foren zu technischen Handelsfragen sowie einen jährlichen Wirtschaftsgipfel, an dem die Regierungschefs teilnehmen. Hochrangige Persönlichkeiten aus Wirtschaft und Politik vertreten den taiwanischen Präsidenten bei diesen Treffen.7

Jenseits der APEC wurden die australisch-taiwani­schen Beziehungen in den 1990er und 2000er Jahren durch zwischenstaatliche Memoranda of Understan­ding (MoU) institutionalisiert. Diese konzentrierten sich auf technische Aspekte des Handels sowie auf bestimmte Felder der wissenschaftlichen und kultu­rellen Zusammenarbeit. Insofern verblieben die bila­teralen Absprachen innerhalb der Parameter von Australiens Ein-China-Politik, während sie zugleich die administrativen Voraussetzungen für eine effektive Beziehungspflege schufen. Zwei der MoU stammen von 1996: erstens eine Übereinkunft zwi­schen dem taiwanischen Amt für Wareninspektion und Quarantäne (Bureau of Commodity Inspection and Quarantine) und der australischen Gesellschaft für Qualitätssicherungsdienste (Quality Assurance Services Pty Limited), zweitens eine Vereinbarung zwischen dem Taipei Economic and Cultural Office und dem Australian Commerce and Industry Office, betreffend die Anwendung der Gesetze über Wett­bewerb und fairen Handel. Im Jahr 2007 erfolgte ein Briefwechsel, ebenfalls zwischen dem taiwanischen Wirtschafts- und Kulturbüro und dem australischen Büro in Taipei, zur gegenseitigen Anerkennung von Geräten, die unter die Vereinbarung über die Regu­lierung elektromagnetischer Energie (EME) fallen. Weitere Abkommen betreffen Postdienste, Investitionen und branchenspezifische Handelsförderung; darunter ist eine bilaterale Übereinkunft zwischen dem taiwanischen Büro in Canberra und dem austra­lischen Ministerium für Landwirtschaft, Fischerei und Forstwirtschaft aus dem Jahr 2001, die sich der Zu­sammenarbeit in Land­wirtschaft und Agrarindustrie widmet.

Unterdessen jedoch wurde die VR China zu einem immer wichtigeren Wirtschaftspartner für Australien. 1996 betrieb das Land erstmals mehr Handel mit der Volksrepublik als mit Taiwan, wobei im einen wie im anderen Fall das Volumen rund 5% von Austra­liens gesamtem internationalen Handel ausmachte. Japan hatte damals einen Anteil von 16%.8 Bis 2017 indes war der Handel mit Taiwan auf 3% des australischen Gesamthandels gesunken – wäh­rend sich der Anteil Chinas auf 28% erhöht hatte. Die Volksrepublik war mittlerweile der mit Abstand größte Handelspartner Australiens. Zu dieser Ent­wicklung beigetragen hatten das 2014 zwischen Peking und Canberra geschlossene Abkommen über eine umfassende strategische Part­nerschaft sowie das China-Australien-Freihandels­abkommen (ChAFTA) von 2015.

Während das Gewicht der VR China für die aus­tralische Wirtschaft in den späten 1990er und den 2000er Jahren wuchs, verloren die Beziehungen zu Taiwan für Australien an Bedeutung. In dem Maße, wie der Handel mit China die australische Außenpolitik zu dominieren begann, wurde Canberra sensibler für Pekings Haltung zum Status von Taiwan. Infolge­dessen gerieten Fragen von Sicherheit, Verteidigung und Diplomatie im australisch-taiwanischen Verhält­nis zuweilen in Widerspruch zu den nach wie vor positiven Handelsbeziehungen.

Diese Spannungen nahmen ab, als sich das Verhältnis zwischen Peking und Taipei am Ende der Amtszeit von Chinas Präsident Hu Jintao (2003–2013) und insbesondere unter der taiwanischen Re­gierung von Ma Ying-jeou (2008–2016) verbesserte. Der Handel wurde kurzzeitig wieder zum Motor der australisch-taiwanischen Beziehungen, wobei jede Seite versuchte, gemäß ihren jeweiligen Interessen neue Felder für den wirtschaftlichen Austausch zu erschließen.

Die australische Regierung zog Mitte der 2010er Jahre – nach dem erfolgreichen Abschluss des ChAFTA – ein Freihandelsabkommen mit Taiwan in Erwägung, was Taipei begrüßte. Auf taiwanischer Seite wurde mit Amtsantritt der Präsidentin Tsai Ing-wen von der Demokratischen Fortschritts­partei im Jahr 2016 ein neuer Ansatz eingeführt: die New Southbound Policy (NSBP oder NSP). Diese knüpfte an frühere Bestrebungen Taiwans an, vor allem an die »Go South«-Politik der Regierung Lee Teng-hui in den späten 1990er Jahren. Die NSBP zielte darauf ab, Han­del und Investitionen zu diversifizieren und Taiwans diplomatische Präsenz in der Region zu verstärken. Sie richtete sich an Australien und Neuseeland sowie Süd- und Südostasien und diente als politischer Rah­men für eine Reihe bilateraler und multilateraler Arrangements zur Förderung von Handel, Investitionen und kulturellem Austausch. Die bilateralen und regionalen Beziehungen Taiwans wurden so gestärkt, ohne in Widerspruch zur jeweiligen Ein-China-Politik der Partnerstaaten zu geraten.

Diese politischen Initiativen griffen langjährige Sachfragen in den australisch-taiwanischen Beziehun­gen auf und erinnerten an die Entwicklungen der späten 1990er Jahre. Auf australischer Seite war der Impuls jedoch nur von kurzer Dauer. 2017 und 2018 teilte die Volksrepublik der Regierung in Canberra direkt mit, dass sie einem möglichen Freihandelsabkommen zwischen Australien und Taiwan ablehnend gegenüberstehe. Hintergrund waren die Vorbehalte Pekings gegenüber der neuen taiwanischen Regierung unter Präsidentin Tsai. Daraufhin wurde die Über­legung in Canberra fallengelassen.9

Anfang der 2020er Jahre ist das allgemeine Handelsprofil zwischen Australien, Taiwan und China weitgehend unverändert. Die Volksrepublik bleibt der größte Exportmarkt Australiens, während Taiwan ein zwar bedeutender, im Verhältnis aber doch weniger relevanter Wirtschaftspartner ist. Der Handel zwi­schen Australien und Taiwan hat ein jährliches Volu­men von rund 12 Milliarden US-Dollar und weist seit langem eine konstante, durch Komplementarität geprägte Struktur auf. Die wichtigsten Exportsektoren für Australien sind Bergbau und Energie; zu den ausgeführten Gütern zählen Kohle, Eisenerz, Erdgas, Aluminium und Kupfer. Es gibt auch bedeutende Exporte von landwirtschaftlichen Erzeugnissen und Milchprodukten nach Taiwan, wovon einzelne Regio­nen in Australien profitieren. Taiwan wiederum beliefert Australien mit Industriegütern wie ins­beson­dere Erdölprodukten, Telekommunikations­geräten, Fahrrädern und Computern.10

Beziehungen in der Sicherheits- und Verteidigungspolitik

Ab Mitte der 1990er Jahre gewannen in den australisch-taiwanischen Beziehungen sicherheits- und verteidigungspolitische Aspekte an Gewicht. Die VR China sorgte für eine Krise, indem sie Raketen in die Gewässer um Taiwan abfeuerte – zunächst 1995, als der damalige Staatschef Lee gerade die USA besuchte, dann im Jahr darauf während des taiwanischen Prä­sidentschaftswahlkampfes. Als Reaktion bekräftigte Australien sein Bündnis mit den USA und leistete politische, allerdings keine militärische Unterstützung für amerikanische Marineaktionen in Taiwans Umgebung.11 Zugleich ließen die Spannungen in der Meerenge von Taiwan die australische Regierung zunehmend erkennen, dass ein gutes Verhältnis mit Taipei auf Kosten der Beziehungen zur Volksrepublik gehen könnte, die hartnäckig an ihrem Ein-China-Prinzip festhielt.

In den 2000er Jahren bemühten sich Canberra und Peking darum, die Parameter ihrer Beziehungen auszuweiten. Der Fokus sollte nicht mehr allein auf Handel und Investitionen liegen, sondern ebenso auf umfassenderen Sicherheitsfragen. In diesem Sinne unterstützte Australien die Volksrepublik nun auch im internationalen System. 2003 hielt der chinesische Präsident Hu Jintao eine Rede vor dem Parlament in Canberra – einen Tag nachdem US-Präsident George W. Bush dort aufgetreten war. 2014 unterzeichneten Australien und China während eines Staatsbesuchs von Präsident Xi Jinping das bereits erwähnte Ab­kommen über eine umfassende strategische Partnerschaft.

Mit den Veränderungen in den australisch-chine­sischen Beziehungen und der wachsenden Entschlossenheit Pekings, seine politischen Ziele auf interna­tionaler Ebene robust durchzusetzen, wandelte sich auch das australisch-taiwanische Verhältnis. Die Periode ging zu Ende, in der man sich auf die Förde­rung von Handel und Investitionen konzentriert hatte. Stattdessen entstand ein komplexes Gefüge von Handels-, Verteidigungs- und Sicherheitsbelangen, das durch Australiens Beziehungen zu China, den USA und anderen Ländern der Region geprägt ist.

Canberra sorgte sich angesichts der »Scheckbuchdiplomatie« Taiwans um die regionale Stabilität im Südpazifik.

Schlaglichtartig wurde die neue Konstellation deutlich, als 2004 der damalige australische Außenminister Alexander Downer erklärte, dass der ANZUS-Verteidigungspakt nicht zwangsläufig zum Tragen käme, sollte sich in der Straße von Taiwan ein militä­rischer Zusammenstoß ereignen, der China und die USA in einen umfassenderen Konflikt verwickeln würde. Auch wenn weiterhin darüber debattiert wird, welche australischen Verpflichtungen sich im Falle eines amerikanisch-chinesischen Konflikts aus dem ANZUS-Abkommen ergäben – Downers Stellungnah­me ließ erkennen, wie kompliziert und widersprüchlich die australische Außenpolitik geworden war. In Frage stand (und steht) dabei sowohl der Platz des Landes im US-Bündnissystem als auch seine wirt­schaftspolitische Ausrichtung auf Nordostasien.12 Die Beziehungen zu Taiwan erschienen nun im Lichte dessen, was in Australien als »China choice« bekannt wurde – also die mögliche Entscheidung, das Ver­hältnis zu Peking über jenes zu Washington zu stellen.13

Die Diskussion von 2004 über die australischen Verteidigungspflichten im Rahmen von ANZUS legte sich alsbald, zumal sich Canberra damals für das US-Engagement in Afghanistan und im Irak einsetzte. Doch war klar geworden, dass spezifische außenpolitische Ziele Australiens und Taiwans in Spannung zueinander standen.

Politische Beziehungen im Kontext regionaler Interessen

Konkurrierende Interessen im regionalen wie multi­lateralen Kontext erschweren die politischen und sicherheitspolitischen Beziehungen zwischen Can­berra und Taipei. In den späten 1990er und den 2000er Jahren geriet das bilaterale Verhältnis in Tur­bulenzen, da beide Seiten unterschiedliche Ziele im Pazifik verfolgten. Canberra suchte die Entwicklung und eine stabile Regierungsführung in der Region zu fördern, während Taipei vor allem die Zahl seiner diplomatischen Verbündeten bewahren oder sogar vergrößern wollte.

Taiwan hat noch eine kleine Anzahl diplomatischer Partner in der Welt. Dabei ist die formelle Anerkennung ein grundlegender Maßstab für Tai­wans staatliche Identität und seinen internationalen Manövrierraum. Auch der Grad an Spannungen zwi­schen Taipei und Peking hat mit diesem Faktor zu tun. Die Volksrepublik bemühte sich zu verschiedenen Zeiten aktiv darum, Taiwans diplomatische Ver­bündete zum Seitenwechsel zu bewegen, während Taipei versuchte, die Zahl der Staaten, von denen es anerkannt wird, zu halten.

In den späten 1990er und den 2000er Jahren wech­selten verschiedene pazifische Regierungen von der Anerkennung Chinas zu Taiwan oder umgekehrt. Sowohl Peking als auch Taipei nutzten Entwicklungs­hilfe und Investitionen als Anreiz und zielten darauf, die Innenpolitik der pazifischen Länder im eigenen Sinne zu beeinflussen. Australien bekannte sich zum Grundsatz der Nichteinmischung in Entscheidungen der pazifischen Regierungen. Doch neigte es in dieser Zeit dazu, Taipeis Streben nach Anerkennung, ins­besondere durch sogenannte Scheckbuchdiplomatie, als destabilisierend für die regionalen Staaten zu betrachten. Diese Sichtweise wurde noch verstärkt, als Australiens wirtschaftlicher Austausch mit China wuchs und sich die Beziehungen zwischen Canberra und Peking zudem auf das Feld regionaler Sicherheit ausdehnten. Da es an einer regionalen Sicherheits­architektur oder formellen diplomatischen Kontakten zwischen Australien und Taiwan fehlte, waren beide Seiten nur eingeschränkt in der Lage, mit dieser Prob­lematik umzugehen.

Ein wichtiges Beispiel in diesem Zusammenhang war Papua-Neuguinea. 1999 entschied sich das Land unter Premierminister Bill Skate, im Gegenzug für zinsgünstige Kredite die ROC/Taiwan anzuerkennen. Doch schon eine Woche später trat Skate zurück, und sein Nachfolger Mekere Morauta machte den Be­schluss rückgängig. Für Australien ist Papua-Neuguinea der engste Nachbar, dem es sich historisch in vielfältiger Weise verbunden sieht, und ein wichtiges Zielland von Entwicklungshilfe. Vor diesem Hintergrund war Canberra besorgt, das Land könnte politisch destabilisiert werden. 2006 unternahm Taipei einen weiteren Versuch, formelle Beziehungen mit Papua-Neuguinea zu etablieren, diesmal mit dem Angebot von 30 Mil­lionen US-Dollar. Dies löste einen Skandal in Taiwan aus, dem mehrere hochrangige Minister zum Opfer fielen und der auch in Korruptionsvorwürfe gegen den damaligen Präsidenten Chen Shui-bian hineinspielte. Seitdem hat Papua-Neuguinea zwar die Betei­ligung Taiwans an internationalen Organisationen umfassend unterstützt, die formellen Beziehungen zu Peking jedoch beibehalten und ausgebaut.14

Im Jahr 2004 war es der südpazifische Inselstaat Vanuatu, der Taiwan anerkannte. Die Regierung unter Premierminister Serge Vohor versuchte, Peking, Taipei und Canberra gegeneinander auszuspielen, um Entwicklungshilfe und Investitionen zu erlangen. Peking reagierte mit Hilfszusagen, und eine diplo­matische Delegation aus Canberra reiste in Vanuatus Hauptstadt Port Vila, um die Politiker dort zur Rück­nahme der Entscheidung zu bewegen. Das Parlament des Landes sprach Vohor das Misstrauen aus, er trat als Premierminister zurück, und Vanuatu erkannte wieder offiziell die VR China an.15

Besonders schwierig waren die Beziehungen zu den Salomonen, auf denen sich in den 2000er Jahren ein bewaffneter Konflikt geringer Intensität abspielte. Der Inselstaat hatte bereits 1983 Taiwan anerkannt, nachdem er Ende der vorangegangenen Dekade vom britischen Protektorat unabhängig geworden war. Wegen der politischen Unruhen um die Jahrtausend­wende fiel es der Regierung der Salomonen schwer, internationale Hilfe und Investitionen anzuziehen. Sie versuchte, Taipei mit der Drohung, stattdessen Peking anzuerkennen, Vorzugsdarlehen zu entlocken, was Taipei in die wachsenden Sicherheitsprobleme des Pazifikstaates hineinzog. 2003 intervenierte Aus­tralien militärisch, um die Salomonen zu stabilisieren. Dadurch wurde Canberra jedoch direkt konfrontiert mit der missbräuchlichen Verwendung der von Taipei gewährten Entwicklungshilfe. Die Situation spitzte sich zu, als 2006 nationale Wahlen auf der Inselgruppe stattfanden. Verschiedene Kandi­daten be­schuldigten wahlweise Taipei oder Peking, sich in die Abstimmung einzumischen, damit die Salomonen ihre Beziehungen zu Taipei aufrechterhalten bzw. zu Peking wechseln würden. Der poli­tische Aufruhr führte nach den Wahlen zu massiven Ausschreitungen, auch in der Hauptstadt Honiara, und zum Rück­tritt von Premierminister Snyder Rini.16

Das pazifische Problempotential in den australisch-taiwanischen Beziehungen schwächte sich in den Jahren von 2008 bis 2016 ab, als Taiwan von Präsi­dent Ma Ying-jeou regiert wurde. In dieser Zeit imple­mentierten Taipei und Peking einen sogenannten diplomatischen Waffenstillstand. Beide Seiten hatten stillschweigend vereinbart, sich gegenseitig keine diplomatischen Verbündeten abzuwerben. In der Praxis bedeutete dies, dass Peking keine weiteren Versuche mehr unternahm, Länder in ihrer Anerkennung Taiwans umzustimmen – und umgekehrt.

Allerdings verschlechterten sich die Beziehungen zwischen Peking und Taipei erneut, nachdem 2016 Tsai Ing-wen die taiwanische Präsidentschaft über­nommen hatte. Zeitlich fiel dies in eine Phase, als sich auch das australisch-chinesische Verhältnis ein­trübte. In den späten 2010er Jahren setzte sich Aus­tralien zunehmend dagegen zur Wehr, dass Peking sich in die Innenpolitik des Landes einzu­mischen suchte. Zu diesem Zweck traf Canberra eine Reihe politischer Entscheidungen; so wurde etwa das chine­sische Unternehmen Huawei von Ausschreibun­gen für die australische Telekommunikations­infra­struktur ausgeschlossen. Peking reagierte darauf mit Strafmaßnahmen gegen Australien. Dazu ge­hörten ver­schiedene Handelssanktionen auf Agrarprodukte, Meeresfrüchte und Wein. Diese Schritte waren für Australien politisch heikel, während sie nur begrenzte Auswirkungen auf China hatten.17

Die Wahl Tsai Ing-wens bedeutete auch das Ende des diplomatischen Waffenstillstands, und in der Folge verlor Taiwan die Anerkennung von fünf weite­ren Staaten. Drei davon zählten zu Lateinamerika – Panama, El Salvador und die Dominikanische Repub­lik. Im pazifischen Raum wechselten 2019 die Salo­monen und der Inselstaat Kiribati zur Volksrepublik. Die Periode der Scheckbuchdiplomatie war zwar vorüber, aber Australien wurde nun im Rahmen des »Pacific Step-up« aktiv, mit dem es verstärktes Enga­gement in der Region signalisierte. Besorgt über die wachsende Präsenz Chinas, sprach sich Canberra gegen den Schwenk in der Anerkennungspolitik der Salomonen aus.18

Vor diesem Hintergrund hat sich das australische Nullsummen-Kalkül in Bezug auf die Beziehungen zu China und Taiwan abgeschwächt. Angesichts der Aktivitäten der chinesischen Luftwaffe in der Straße von Taiwan wurde Canberra bewusst, dass Pekings Verhalten gegenüber Taipei die Lage in der Meerenge destabilisiert und die regionale Sicherheit insgesamt bedroht. Diese Entwicklungen fielen in eine Zeit, in der sich das Verhältnis zwischen Australien und der Volksrepublik verschlechterte und die Beziehungen der USA zu Taiwan wie auch zu Australien eine Stärkung erfuhren.

Kulturelle und zivilgesellschaftliche Beziehungen

Im Rahmen der Ein-China-Politik hat Australien seine Beziehungen zu Taiwan auf den Feldern Kultur, Bildung und gesellschaftlicher Austausch entwickelt und ausgebaut. In Australien gibt es eine Gemeinschaft von in Taiwan geborenen Taiwanern und Tai­wan-Australiern der zweiten und dritten Generation, die vor allem in Brisbane leben und sich landesweit auf mehrere Zehntausend Menschen belaufen.19 Außerdem kamen 2019, also vor der Corona-Pande­mie, fast 200.000 Taiwanerinnen und Taiwaner mit Visa für Kurzaufenthalte nach Australien.20 2019 waren überdies mehr als 18.000 taiwanische Studen­ten an australischen Hochschulen eingeschrieben.21 Auch profitierten die gesellschaftlichen Beziehungen davon, dass beide Seiten den kreativen Austausch in Bereichen wie den bildenden und darstellenden Künsten unterstützten. Die gesellschaftlichen und kulturellen Kontakte werden jedoch weiterhin auf die Probe gestellt. Im Jahr 2020 erhielt ein staatliches Museum im westaustralischen Perth eine Beschwerde vom Konsulat der Volksrepublik, weil es eine Karte von China ausstellte, auf der Taiwan nicht verzeichnet war – und ähnliche Vorfälle sind häufig.22

Wachsende Angleichung

Die Parameter der bilateralen und multilateralen Beziehungen von Australien, Taiwan und der VR China sind weitgehend gesetzt. Die australische Ein-China-Politik bleibt in Kraft, was bedeutet, dass Taiwan von Canberra diplomatisch nicht anerkannt wird. Während für Australien die Volksrepublik den größten Handelspartner darstellt, ist der Waren­austausch mit Taiwan zwar bedeutend, aber weniger wichtig.

In einer Zeit wachsender sino-amerikanischer Rivalität sowie diplomatischer Spannungen zwischen China und Australien haben diese Parameter jedoch Anpassungen erfahren. Aspekte der regionalen Sicherheit und Australiens Verhältnis zu China, den USA und den pazifischen Inselstaaten erschweren es, handelsdominierte Beziehungen zu führen. Zur selben Zeit gleichen sich die wirtschaftlichen und sicherheitspolitischen Parameter zwischen Australien und Taiwan zunehmend an. Handel und Investitionen entwickeln sich zu einem Faktor für Australien, um Taiwans De-facto-Souveränität und sein Ringen um internationalen Raum zu unterstützen. Canberra sieht darin eine notwendige Bedingung für Sicherheit und Stabilität der indopazifischen Region.

Signale dieser Annäherung sind, dass Australien ein neues diplomatisches Vokabular verwendet und eine hochrangigere Handelsförderung betreibt. In einer Reihe markanter bilateraler und multilateraler Stellungnahmen hat Canberra die Sicherheit Taiwans zum Bestandteil der regionalen Ordnung erklärt. Zur neuen Diktion gehören Wendungen wie »freier und offener Indopazifik« sowie »die Bedeutung von Frie­den und Stabilität in der Straße von Taiwan«. Austra­lien hat wiederholt gefordert, Taiwan an internationalen Organisationen zu beteiligen, gerade auch mit Blick auf die Weltgesundheitsversammlung während der Covid-19-Pandemie.23

Gleichzeitig haben Australien und Taiwan Handel und Investitionen vorangetrieben, nicht nur in tradi­tionellen Wirtschaftssektoren wie Bergbau und Ener­gie, sondern auch auf den neuen Feldern Wasserstoff, Raumfahrt sowie Informations- und Kommunika­tionstechnik (IKT). Dazu gehören Initiativen wie der Handels- und Investitionsdialog zu Wasserstoff zwischen dem Australian Office – der australischen Quasi-Botschaft in Taipei – und dem taiwanischen Wirtschaftsministerium. Das Format fördert Handel und Investitionen zugunsten einer postkarbonischen Energiewende sowie Maßnahmen gegen den Klima­wandel und ermöglicht dabei auch direkte Kontakte zwischen den Regierungen.24

Diese Aktivitäten erinnern an die bilaterale Handels- und Investitionsförderung, wie sie während der 1990er Jahre im Rahmen der APEC erfolgte. Austra­lien versuchte damals, exportorientierte Handels­beziehungen mit den asiatischen »Tigerstaaten« aufzubauen, während Taiwan sich bemühte, seine internationale Isolation durch regionale Handels­vereinbarungen zu überwinden. Im Vergleich dazu herrscht heute allerdings ein stärkerer Gleichklang zwischen den Ansätzen der beiden Länder. Die bila­teralen Beziehungen umfassen ministerielle Begegnungen sowie Handel und Investitionen in neuen Wirtschaftssektoren, wodurch sowohl der ökonomische Austausch gefördert als auch Taiwans prekärer Status verbessert werden soll.

Diese modifizierten Parameter der australisch-taiwanischen Beziehungen werden sich in neuen regionalen Handelsarchitekturen bewähren müssen. Australien hat 2020 die Regional Comprehensive Economic Partnership (RCEP) unterzeichnet, die den Handels- und Wirtschaftsverkehr zwischen ASEAN-Mitgliedern und Ländern, mit denen ASEAN Freihandelsabkommen geschlossen hat, liberalisiert. Taiwan ist jedoch kein Mitglied von RCEP. Ein weiteres be­deutendes Abkommen ist das Comprehensive and Progressive Agreement for Trans-Pacific Partnership (CPTPP), das 2018 nach dem Rückzug der USA aus der Transpazifischen Partnerschaft (TPP) unterzeichnet wurde. Mitglieder des CPTPP sind elf Volkswirtschaften im östlichen und westlichen Pazifik, allerdings nicht die VR China und die Vereinigten Staaten. Sowohl Peking als auch Taipei haben Anträge auf Beitritt gestellt. Für die Neugestaltung des Verhältnisses zwischen Australien und Taiwan sind diese Ver­änderungen in der handelspolitischen Architektur der Region ein wichtiger Testfall.

Die australisch-taiwanischen Beziehungen können bislang nicht als normal bezeichnet werden. Eine förmliche Normalisierung scheint nur möglich, wenn die regionale Ordnung erodiert oder ganz zusammen­bricht, etwa im Fall einer militärischen Krise in der Straße von Taiwan. Im Zeitalter des strategischen Wettbewerbs aber konvergieren zwischen Canberra und Taipei immer stärker die jeweiligen Interessen und Herangehensweisen bei internationalen Fragen, während Chinas Beziehungen zu Australien und anderen Ländern der Region schwieriger geworden sind. Wie in früheren Perioden können unvorher­gesehene Ereignisse den gegenwärtigen Zustand zwar erschüttern, aber die grundlegenden Parameter des Handels und der regionalen Sicherheit werden die Beziehungen zwischen Australien und Taiwan auch in absehbarer Zukunft bestimmen.

Im Schatten Chinas: die indisch-taiwanischen Beziehungen

Christian Wagner*

Indien und Taiwan haben ihre wirtschaftliche und politische Zusammenarbeit seit den 1990er Jahren kontinuierlich ausgeweitet. Ausgangspunkt war die wirtschaftliche Liberalisierung Indiens 1991. Seitdem setzt die Regierung in Neu-Delhi auf ausländische Investitionen und strebt eine größere Integration in die Weltwirtschaft an. In diesem Kontext wurde auch Taiwan zu einem immer wichtigeren Partner.

Die Beziehungen zwischen Indien und Taiwan werden aber vor allem von ihrem jeweiligen Verhält­nis zur Volksrepublik China geprägt. 2019 brachte die Europäische Union ihre ambivalenten Beziehungen zu China auf die Formel »Partner, Konkurrent und systemischer Rivale«. Diese trifft auch auf die Indische Union zu, denn in dem so skizzierten Span­nungsfeld befindet sie sich seit Gründung der Volks­republik 1949. Der ungeklärte Grenzverlauf zwischen den beiden Staaten führte 1962 zu einem kurzen Krieg und belastet bis heute das bilaterale Verhältnis. Seit Ende der 1980er Jahre war eine politische und wirtschaftliche Annäherung zu verzeichnen. China ist seitdem zum größten bilateralen Handelspartner Indiens geworden, und die beiden Staaten arbeiten in Global-Governance-Foren zusammen.

Doch die Zusammenstöße in der Region Ladakh/ Aksai Chin im Sommer 2020, bei der 20 indische und eine unbekannte Zahl chinesischer Soldaten getötet wurden, erschütterten die Grundlagen für die An­nähe­rung der letzten 30 Jahre. Die Spannungen an der Grenzlinie könnten eine Zäsur in den bilateralen Beziehungen bilden, denn China sieht sein Verhältnis zu Indien zunehmend im Kontext seiner Rivalität mit den USA, zu deren Lager Indien gezählt wird. Neu-Delhi hingegen betrachtet die Grenzfrage offiziell weiter als bilaterales Problem und nicht als Teil der geopolitischen Auseinandersetzung zwischen Peking und Washington.

Neu-Delhi dürfte an seiner Ein-China-Politik festhalten, um Peking nicht zu provozieren.

Die Verschlechterung des Verhältnisses zu China hat in Indien eine Debatte über mögliche Gegen­strategien ausgelöst, die auch um die Themen Tibet und Taiwan kreist. Angesichts des Machtungleich­gewichts gegenüber China dürfte die Regierung in Neu-Delhi wenig geneigt sein, ihr Verhältnis zu Taiwan substantiell zu ändern. Zwar ist ein weiterer Ausbau der Beziehungen mit Taiwan in Bereichen wie Wirtschaft und Wissenschaft denkbar, doch dürf­te Neu-Delhi trotz der Spannungen mit Peking an seiner Ein-China-Politik festhalten.

Die politischen Beziehungen

Die ersten politischen Kontakte zwischen China und Indien datieren aus dem Jahr 1942, als General Chiang Kai-shek als erster nichteuropäischer Politiker Mahatma Gan­dhi und Jawaharlal Nehru besuchte, die Führer der indischen Unabhängigkeitsbewegung, aus der die spätere Regierungspartei Indian National Congress (INC) hervorging.1 Nach der Unabhängigkeit 1947 konzentrierte sich die indische Regierung aller­dings auf die Beziehungen zur Volksrepublik China. Premierminister Nehru beabsichtigte, Asiens Belan­gen mehr Geltung in der Weltpolitik zu verschaffen, und sah hierfür in China einen unverzichtbaren Partner. Indien war 1950 das erste nichtkommunistische Land, das seine diplomatischen Beziehungen mit der Republik China, also Taiwan, abbrach.2

Mitte der 1950er Jahre näherten sich Indien und China weiter an und unterzeichneten 1954 ein Abkommen über Tibet. Indien erhob fortan keine Ansprüche mehr auf Tibet und verständigte sich mit China auf die fünf Prinzipien der friedlichen Koexistenz (Panchsheel). Um die internationale Isolation des Landes zu beenden, setzte Nehru sich für eine Teilnahme Chinas an der Bandung-Konferenz 1955 ein, einer Zusammenkunft von 29 asiatischen und afrikanischen Ländern. Als Höhepunkt dieser Annäherung gilt der Slogan »Hindi Chini Bhai Bhai« (Inder und Chinesen sind Brüder), der die große Ver­bundenheit zwischen den beiden Staaten symbolisieren sollte. Ende der 1950er Jahre überschattete die ungelöste Grenzfrage jedoch die bilaterale Annäherung und mündete 1962 in einen kurzen Grenzkrieg. Indiens militärische Niederlage zerstörte Nehrus Hoffnung auf engere Zusammenarbeit.

Nehru verfolgte eine Außenpolitik jenseits des Ost-West-Konflikts und gehörte zu den maßgeblichen Architekten der 1962 gegründeten Bewegung der Block­freien Staaten. Dem Abbruch der diplomatischen Beziehungen zu China nach dem Krieg 1962 folgte indes keine Hinwendung zu Taiwan, da Indien wegen seiner auf Blockfreiheit ausgerichteten Außen­politik die intensive Zusammenarbeit des Inselstaates mit den USA kritisch betrachtete. Die indische Regierung von Indira Gandhi unterstützte 1971 die Aufnahme Chinas zulasten Taiwans in den Sicherheitsrat der Vereinten Nationen.3

Trotz seiner territorialen Konflikte mit China befürwortet Indien eine Ein-China-Politik. Die Gebiets­konflikte zwischen den beiden Staaten verlaufen im Nordosten und im Nordwesten entlang der bis heute ungeklärten Grenzlinie. Im Nordosten beansprucht Peking den indischen Bundesstaat Arunachal Pradesh als chinesisches Territorium. Im Nordwesten, in der zu Kaschmir zählenden Region Ladakh/Aksai Chin, sieht China nach den gewaltsamen Zwischenfällen vom Sommer 2020 wieder die bereits 1959 gezogene Grenzlinie als verbindlich an, die Indien aber nie anerkannt hat.4 Angesichts der Verschärfung des Grenzkonflikts mit China dürften Debatten über eine mögliche chinesische Ein-Indien-Politik,5 die Indiens territoriale Ansprüche akzeptiert hätte, gegenstandslos geworden sein.

Mit seinen Reformen von 1991 leitete Indien eine wirtschafts- und außenpolitische Wende ein. Die neue Wirtschaftspolitik öffnete den einheimischen Markt für ausländische Investitionen und förderte die Exportproduktion, um damit eine stärkere Integra­tion in die Weltwirtschaft zu erreichen. Außenpolitisch bewirkte in dieser Zeit die Look-East-Politik, dass Indi­en sich den Schwel­lenländern in Ost- und Südost­asien zuwandte. Aufgrund der wirtschaftlichen Erfolge Taiwans wurde das Land in der Folge auch für Indien zu einem interessanten Partner.

Anfang der 1990er Jahre reiste erstmals eine indi­sche Delegation nach Taiwan. 1995 wurden die India Taipei Association (ITA) in Taipei und das Taipei Economic and Cultural Center (TECC) in Neu-Delhi gegründet.6 Anfangs arbeiteten bei der indischen Vertretung in Taipei nur pensionierte Beamte. Seit 2003 entsandte das indische Außenministerium auch aktive Beamte dorthin.7 Obwohl ohne offiziellen diplomatischen Status, vergibt die ITA in Taiwan zudem indische Visa und Pässe und agiert damit wie eine Botschaft.8 2010 verständigten sich die beiden Staaten auf eine vereinfachte Visavergabe. Seither genehmigt Taiwan unter bestimmten Voraussetzungen die visafreie Einreise indischer Staatsbürger.9 Immer wieder wird gefordert, die Visaerteilung für Studien- und Arbeitsaufenthalte noch mehr zu erleichtern, um die wirtschaftliche und kulturelle Zusammenarbeit auszuweiten.10

Die indisch-taiwanischen Beziehungen hängen stark von innenpolitischen Konstellationen ab.

Stets hingen die bilateralen Beziehungen von den jeweiligen innenpolitischen Konstellationen ab. Die Regierung der Democratic Progressive Party (DPP), die von 2000 bis 2008 in Taiwan im Amt war, begrüßte es, dass Indien ein Gegengewicht zu China bildete, und strebte einen Ausbau der Beziehungen zwischen Taipei und Neu-Delhi an.11 In Indien hatte die Regie­rung der hindu-nationalistischen Bharatiya Janata Party (BJP) 1998 zum ersten Mal seit 1974 Atomwaffen testen lassen, und Verteidigungsminister Fernandes hatte China zum »Feind Nummer eins« erklärt. Doch nach den Wahlsiegen der Kongresspartei 2004 in Indien und der KMT 2008 in Taiwan rückte das ge­meinsame sicherheitspolitische Interesse, sich gegen China zu behaupten, in den Hintergrund. So lehnte die indische Regierung unter anderem Taipeis Vor­schlag ab, den ehemaligen stellvertretenden Generalsekretär des Nationalen Sicherheitsrates in Taiwan als Repräsentanten nach Indien zu entsenden, da er eine indisch-taiwanische Allianz gegen China befür­wortet hatte.12

Als die BJP seit 2014 und die DPP seit 2016 erneut die Regierungen in ihren Ländern stellten, betonten sie die Bedrohung durch China wieder stärker und intensivierten das bilaterale Verhältnis.13 Mit ihrer 2016 verabschiedeten »New Southbound Policy« (NSP) wollte Taiwans DPP-Regierung die Beziehungen zu den Staaten in Süd- und Südostasien erweitern und dabei Australien und Neuseeland einschließen, wobei ein Schwerpunkt auch auf Indien als Handels- und Investitionspartner lag.14 Zuvor hatte die indische Regierung 2014 ihre Act-East-Politik eingeleitet und dabei die Bedeutung Ostasiens für Indiens wirtschaftliche Entwicklung unterstrichen. Im Jahr 2016 ver­stärkten sich auch die politischen Kontakte. So wurde im April in Taipei die Taiwan-India Parliamentary Friendship Association gegründet, und im Dezember riefen 22 indische Parlamentarier das India-Taiwan Parliamentary Friendship Forum ins Leben.15

Die Spannungen zwischen China und Taiwan wirkten sich auch auf die Beziehungen zu Indien aus. So beanstandete Peking 2017 den Besuch einer Dele­gation von Parlamentarierinnen aus Taiwan in Neu-Delhi und bat die indische Regierung darum, vorsich­tiger in ihrer Taiwan-Politik zu sein. Auf Druck der chinesischen Regierung mussten Fluggesellschaften, darunter auch Air India, die Bezeichnung »Taiwan« in »Chinese Taipei« ändern.16

Auch wenn die indische Act-East-Strategie und die taiwanische NSP einander ergänzen,17 sollte nicht übersehen werden, dass die Annäherung zwischen Neu-Delhi und Taipei in einer Zeit erfolgte, in der auch die indisch-chinesischen Beziehungen einen beispiellosen Aufschwung erlebten. Zwischen 1990 und 2020 vereinbarten Indien und China fünf Abkommen, um die Lage entlang der umstrittenen Grenzlinie zu stabilisieren. Sie arbeiteten zudem in der BRICS-Gruppe zusammen und verfolgten in Global-Governance-Foren oft gemeinsame Interessen. China wurde zum größten bilateralen Handelspartner Indiens. Außerdem investierten beide Seiten politisch in den Ausbau ihrer Beziehungen. Neben ihren offi­ziellen Begegnungen kamen Premierminister Modi und der chinesische Präsident Xi 2017 und 2019 auch zu zwei informellen Gipfeltreffen zusammen, um die bilateralen Beziehungen ihrer Staaten zu verbessern.

Sicherheitspolitik

Aufgrund der eigenen sicherheitspolitischen Proble­me mit China, die sich seit den Grenzzwischenfällen von 2020 weiter verschärft haben, ist Indien äußerst zurückhaltend im Hinblick auf jegliche Form sicher­heitspolitischer Zusammenarbeit mit Taiwan. Daher sind auch die Kontakte zwischen den Sicherheits­kräften eher dünn gesät. So besuchte der Chef der indischen Luftwaffe 2002 Taiwan, was aber erst durch Medienberichte aufgedeckt wurde.18 Im Jahr 2003 organisierten das Institute for Defence Studies and Analysis (IDSA), das dem indischen Verteidigungs­ministerium zugeordnet ist, und das Institute of Inter­national Relations (IIR) der Chengchi-National­universität in Taiwan eine Konferenz zum Thema Außenpolitik. 2006 gründete die DPP-Regierung den Taiwan-India Cooperation Council, der als strategische Allianz gegen China gewertet wurde. Zusätzlich wurden Mitglieder des taiwanischen Verteidigungsministeriums in das TECC nach Indien entsandt.19 Vertreter der Rechtsabteilung des indischen Außenministeriums nahmen 2008 und 2009 an bilateralen Verhandlungen mit Taiwan zu den Themen inter­nationaler Terrorismus, transnationales organisiertes Verbrechen und Drogenhandel teil.20 In den letzten Jahren hat eine Reihe regierungsnaher Think-Tanks in Indien, wie Observer Research Foundation (ORF), National Maritime Foundation und Vivekananda International Foun­dation (VIF), Vereinbarungen mit Partnereinrichtungen in Taiwan geschlossen und gemeinsame Veranstaltungen durchgeführt.

Die Berichte des indischen Verteidigungsministeriums weisen in der Zeit von 2014 bis 2019 nur einen Fall auf, in dem militärische Ausrüstungsgegenstände nach Taiwan exportiert wurden.21 Angesichts zuneh­mender Cyberangriffe in Indien und Taiwan, die China zugerechnet werden, befürworten indische Experten auch in diesem Bereich eine engere Zusam­menarbeit zwischen Taipei und Neu-Delhi.22

Wirtschaft

Die wirtschaftliche Zusammenarbeit stand von Beginn an im Zentrum der indisch-taiwanischen Beziehungen. Indiens Reformen nach 1991 öffneten den einheimischen Markt für ausländische Firmen, und die technologischen Erfolge taiwanischer Unter­nehmen rückten das Land auch in den Mittelpunkt der indischen Look-East/Act-East-Politik. Der bilaterale Handel wuchs zwischen 2000 und 2020 auf mehr als das Fünffache, nämlich von etwas über einer Milliar­de auf rund 5,7 Milliarden US-Dollar.23

Im Jahr 2002 verständigten sich Taipei und Neu-Delhi auf ein Bilateral Investment Promotion and Protection Agreement (BIPA).24 Ein Jahr später begann das taiwanische Wirtschaftsministerium das Scheme for Strengthening Economic and Trade Relations with India, in dessen Rahmen taiwanische Handelsdele­gationen nach Indien reisten.25 Weiterhin unterzeich­neten Indien und Taiwan 2011 gemeinsame Vereinbarungen über Steuern und Zölle, und zwar das Double Tax Avoidance Agreement (DTAA) und das Agreement for Mutual Assistance in Customs Matters (CMAA).26 Zwei Jahre danach veröffentlichten ein taiwanischer und ein indischer Think-Tank eine Studie über ein mögliches Freihandelsabkommen zwischen den beiden Staaten. Die Verhandlungen hierzu sind aber nicht weiter fortgeschritten,27 unter anderem weil die indische Regierung von Premier­minister Modi solchen Vereinbarungen kritisch gegenübersteht. So schloss Indien bis Ende 2020 kein neues Freihandelsabkommen und zog sich im Novem­ber 2019 in letzter Minute aus der Regional Comprehensive Economic Partnership (RCEP) zurück. Immer­hin einigten sich Neu-Delhi und Taipei 2018 auf ein bilaterales Investitionsabkommen.28 Allerdings ist dies eine eher schwache Vereinbarung, da sie unter anderem keine Meistbegünstigungsklausel enthält. Zudem fehlen Garantien, die in anderen Verträgen oftmals zugesichert werden, zum Beispiel das Gebot gerechter und billiger Behandlung.29

Für Indien ist Taiwan als Handelspartner attraktiv, da es vor allem in Hochtechnologie investiert.

Taiwan ist für Indien als Handelspartner von besonderem Interesse, da es vor allem in Bereichen der Hochtechnologie investiert wie Nanotechnologie, Halbleiter, Luft- und Raumfahrt, Satellitenentwicklung, Biotechnologie und Landwirtschaft.30 Taiwanische Technologiekonzerne wie Foxconn und Wistron betreiben in Indien eigene Werke für die Handy­produktion auf dem wach­senden indischen Markt. 2020 vereinbarte Foxconn mit Neu-Delhi Investi­tionen in Höhe von rund fünf Milliarden US-Dollar in Indien und avancierte damit zum größten Elek­tronik­produzenten des Landes.31

Indien und Taiwan haben ihre wirtschaftliche Zusammenarbeit auch auf klein- und mittelständische Firmen ausgeweitet. Zudem haben indische Bundesstaaten wie Karnataka, in dem die Hightech-Metropole Bangalore liegt, Abkommen mit taiwanischen Firmen zur Ansiedlung von Elektronikfirmen geschlossen.32 Bis Ende 2016 verfügten 90 taiwanische Firmen über Büros in Indien.33 2017 rief der Taiwan External Trade Development Council (TAITRA) ein India Center in Taiwan ins Leben. Im Jahr darauf wur­de in Neu-Delhi ein TAITRA-Büro eröffnet, das auch als Taipei World Trade Center bekannt ist, und in Taipei wurde ein India-Taiwan Trade Forum abgehalten. Diese Maßnahmen sollten taiwanische Investoren auf ihre Möglichkeiten in Indien auf­merksam machen.34

Die wirtschaftlichen Beziehungen zwischen den beiden Staaten haben sich seit Anfang der 1990er Jahre zwar ausgeweitet. Allerdings ist Indien kein bevorzugter Produktionsstandort für taiwanische Firmen. Zum einen klagen viele ausländische Unter­nehmen nach wie vor über Probleme in der Infrastruktur. Zum anderen sind die Folgen der neuen Wirtschaftspolitik der Eigenständigkeit, die Premierminister Modi im Mai 2020 verkündete, noch nicht abzuschätzen. Die indische Regierung will damit unter anderem den Anteil an lokaler Produktion erhöhen, um auf diese Weise die indische Wirtschaft mittelfristig zu stärken.

Kulturelle und zivilgesellschaftliche Beziehungen

Die kulturelle Zusammenarbeit hat sich zu einem weiteren Pfeiler in den bilateralen Beziehungen entwickelt. 2007 unterzeichneten Indien und Taiwan eine erste Vereinbarung über den Ausbau der Zusam­menarbeit in den Bereichen Wissenschaft und Kultur. Im Jahr 2010 verständigten sich die beiden Staaten darauf, Universitätsabschlüsse gegenseitig anzuerken­nen.35 Ein Jahr später eröffnete Indiens erstes Taiwan Education Center (TEC) in Neu-Delhi.36 Die TECs bieten Sprachkurse für Mandarin sowie Veranstaltun­gen über chinesische Kultur und Geschichte an. Taiwanische Lehrkräfte werden dabei vom Bildungsministerium in Taipei finanziell unterstützt.37 Die verschiedenen Initiativen haben dafür gesorgt, dass die wissenschaftliche Zusammenarbeit sich ausdehnte. Hatte es 2013 erst 30 bilaterale Wissenschafts­projekte gegeben, stieg ihre Zahl bis 2019 auf 86.38

Vor allem der Sprachunterricht erweist sich für Indien als Vorteil, sind doch immer wieder Klagen darüber zu vernehmen, dass es dort vergleichsweise wenige China-Experten mit chinesischen Sprachkenntnissen gibt. Nach den Spannungen zwischen Indien und China im Jahr 2020 dürfte die Zahl der taiwanischen Lehrkräfte in Indien eher steigen. 2018 waren 2.398 indische Studierende an Taiwans Hoch­schulen immatrikuliert.39 Die taiwanische Regierung zeigte sich auch bereit, die Zahl der Stipendien für indische Studierende deutlich zu erhöhen. 2020 hatte sie bereits 1.143 solcher Stipendien vergeben.40

Der kulturelle Austausch durch Besuchsprogramme, Film- und Tanzfestivals sowie Ausstellungen wird von beiden Staaten unterstützt, bewegt sich aber auf niedri­gem Niveau. Auch der Tourismus ließe sich noch deutlich steigern. So reisten 2019 nur ungefähr 35.000 indische Touristen nach Taiwan.41

Ausblick

Dem Verhältnis zwischen Indien und Taiwan sind durch die Beziehungen bei­der Staaten zu China rela­tiv enge Grenzen gesetzt. Das Verhältnis zur Volks­republik China war, ist und bleibt der zentrale Orien­tierungspunkt für das Verständnis indischer Außenpolitik. Seit den Grenzzwischenfällen in Ladakh im Sommer 2020 haben sich die Beziehungen zu China deutlich verschlechtert. Dennoch wird Indien an seiner Ein-China-Politik festhalten, auch wenn es die Beziehungen zu Taiwan weiter ausbaut. Angesichts des Machtungleichgewichts zwischen Indien und China und der unsicheren Situation im Grenzgebiet dürften die Entscheidungsträger in Neu-Delhi wenig Interesse verspüren, die Schwierigkeiten mit China weiter eskalieren zu lassen. China verfügt nämlich über mehr Möglichkeiten für Vergeltungsaktionen auf unterschiedlichen Ebenen, sollte Indien die An­näherung an Taiwan aus chinesischer Per­spektive zu weit treiben. Der Schatten Chinas wird damit auch weiterhin über der Zusammenarbeit zwischen Indien und Taiwan liegen.

Europäisch-taiwanische Beziehungen (EU, ausgewählte Mitgliedstaaten und Großbritannien)

Volker Stanzel

Hintergrund

Historisch hatten immer nur wenige Staaten Europas wirtschaftliche oder andere Interessen in Taiwan. Erst nach dem Zweiten Weltkrieg geriet die Insel ins Blick­feld europäischer Nationen. Zum einen politisch, als Zufluchtsort der vor Maos Kommunisten geflohenen, aber von den USA weiter unterstützten Regierung Chiang Kai-sheks, einer Militärdiktatur. Zum andern ab den 1980er Jahren wirtschaftlich, als einer der vier »kleinen Tiger« (neben Südkorea, Hongkong und Sin­gapur), die ihr eigenes Wirtschaftswunder erlebten. Darüber hinaus ermöglichte Taiwan während der dreißig Jahre nach 1949, in denen die junge Volks­republik China (VRCh) sich dem Austausch mit dem Westen weitgehend verschloss, angehenden west­europäischen China-Experten Ausbildung und Begeg­nung mit chinesischer Kultur. Bis 1971 nahm Taiwan als »Republik China« den Sitz Chinas als Gründungsmitglied der Vereinten Nationen (VN) ein. Dessen un­geachtet vermieden westeuropäische Regierungen weitgehend (und osteuropäische kommunistische ohnehin) trotz amerikanischen Drucks, die Insel diplo­matisch anzuerkennen.1

Ihr Schicksal wurde einer größeren europäischen Öffentlichkeit erst seit Beginn der 2000er Jahre be­wusst, das heißt, seitdem die Volksrepublik einen Machtzuwachs erfährt, der eine kriegerische Ausein­andersetzung um Taiwan nicht ausgeschlossen er­scheinen lässt. Diese Gefahr ist seit der russischen Invasion der Ukraine noch stärker ins Bewusstsein auch der Europäer gedrungen.2

Europa und Taiwan: Gesamtbild

Auch wenn Taiwan als exportaktiver »kleiner Tiger« seit Beginn seiner Wirtschaftsboom-Jahre vielfältig in die internationalen Handelsketten eingebunden ist, hat es erst in den letzten beiden Jahrzehnten ein eige­nes Profil entwickelt, das stark durch die Orientierung auf Informations- und Kommunikationstechnologien (IKT) geprägt ist. Das schlägt sich in den Han­dels- und Investitionsstatistiken nieder. Unter Tai­wans Wirtschaftspartnern stehen die USA, Japan und die Volksrepublik weit oben, danach folgen europäische Staaten.

Die Staaten Europas und Taiwan teilen die gleichen liberalen und demokratischen Werte.

Als liberale Demokratie3 steht Taiwan auf dem gleichen Wertefundament wie die Staaten Europas. Dennoch halten sich die Europäer traditionell zurück, im Konflikt Taiwans mit der VRCh Stellung zu bezie­hen, zumal die Sicherheit der Insel unter dem Schutz­schirm der USA gewährleistet zu sein scheint. Die europäischen Staaten haben sich seit den 1970er Jah­ren dazu bekannt, Pekings Position zu respektieren, es gebe nur »ein China«, zu dem Taiwan gehöre. Sie haben jedoch stets unterstrichen, dass eine Vereinigung Angelegenheit der Bewohner beiderseits der Straße von Taiwan sei und friedlich zu erfolgen habe. Zugleich vermeiden sie Gesten, die als Anerkennung der Staatlichkeit Taiwans aufgefasst werden könnten. Insbesondere versagen sie sich grundsätzlich jeden Kon­takt auf höherer staatlicher Ebene, das heißt, dass der Staats- und der Regierungschef, der Vizepräsident sowie der Außen- und der Verteidigungsminister Tai­wans EU-Staaten nicht besuchen dürfen. Gleiches gilt entsprechend in umgekehrter Richtung.4

Das neue unfriedliche Auftreten der Volksrepublik bringt Europa nun in eine schwierige Lage: Stellt es sich deutlich gegen Chinas Aggressivität, riskiert es einen Konflikt mit diesem wichtigen Wirtschaftspart­ner; hält es sich mit Kritik an Peking zurück, wird es in seiner Wertebindung unglaubwürdig.

Die folgende Darstellung konzentriert sich auf die EU insgesamt sowie auf die drei wichtigsten Partner Taiwans in Europa, nämlich Deutschland, Frankreich und Großbritannien. Allerdings weisen die Beziehungen einiger anderer europäischer Staaten zu Taiwan Aspekte auf, die indikativ für die komplizierte Lage Taiwans in der Welt sind und deshalb kurz vorab be­trachtet werden:

So unterhält der Vatikan als einziger europäischer Staat noch diplomatische Beziehungen zur »Republik China«. Damit ist dieses europäische Standbein für Taiwan nicht nur von politisch-symbolischem Wert, sondern im kommerziellen und politischen Verkehr auch von logistisch-strategischer Bedeutung. Der Vati­kan sucht dabei zu vermeiden, dass seine Beziehung zu Taiwan die über Jahrzehnte angestrebte Annäherung an Peking stört. Äußerungen Taiwans zur fort­bestehenden Qualität seiner Beziehungen zum Vati­kan nach dessen Vereinbarungen mit der VRCh 2019/20 ließ dieser unkommentiert.5

Die Niederlande sind einer der wichtigsten Empfänger taiwanischer Investitionen, vor allem weil der Konzern Philips schon frühzeitig daran beteiligt war, die Grundlagen der taiwanischen IKT-Industrie zu schaffen (bis hin zur Gründung der heute weltweit erfolgreichen Taiwan Semiconductor Manufacturing Company, TSMC), aber auch wegen der steuerlichen Anreize, die sie ausländischen Investoren bieten.6 Waffenexporte nach Taiwan (U‑Boote) wie in den 1980er Jahren7 verfolgen die Niederlande heute nicht weiter. Ferner sind sie, mit Schweden, Partner Tai­wans im Rahmen des Global Cooperation and Train­ing Framework (GCTF). Diese Einrichtung, 2015 von den USA zusammen mit Taiwan ins Leben gerufen und inzwischen um Japan und Australien erweitert, bindet Taiwan in internationale Entwicklungsprojekte verschiedenster Art ein.8

Im Falle anderer EU-Staaten gibt es hin und wieder demonstrative Sympathie­bekundungen gegenüber Taiwan, gewöhnlich in der Folge einer Verschlechterung der Beziehungen zur VRCh. Internationale Auf­merksamkeit fand der Taiwanbesuch einer 90-köpfi­gen tschechischen Delegation unter Leitung des Senatspräsidenten im August 2020. Bei dem Treffen spielte die Stellung der Tschechischen Republik als viertgrößter Handelspartner Taiwans in Europa eben­so eine Rolle wie die tschechische Haltung zu Men­schenrechtsfragen in der Tradition Václav Havels, auch innenpolitische Auseinandersetzungen in Prag über die positive Einstellung des Staatspräsidenten zu China waren Thema. Der Sprecher des chinesischen Außenministeriums nannte den Besuch eine »verachtenswerte Handlung«. Der Premierminister Sloweniens stellte sich mit einer Erklärung hinter die Tschechische Republik. Der damalige deutsche Außenminister Heiko Maas sagte in der gemeinsamen Pressekonferenz zum Abschluss des Deutschland­besuchs des chinesischen Außenministers Wang Yi am 1. September 2020, den Respekt, mit dem die EU ihren Partnern begegne, erwarte sie auch umge­kehrt, Drohungen passten nicht dazu.9

Ein anderer Fall ist derjenige Litauens, dessen Präsident sich im Februar 2021 einer Konferenz der 17+1 mit Xi Jinping entzog,10 nachdem sich die Zusam­menarbeit im Rahmen der Belt and Road Initiative (BRI) als weniger fruchtbar gezeigt hatte als erwartet. Litauen erntete dafür scharfe Kritik Pekings. Darauf kündigte Litauen im Mai 2021 seinen Rückzug aus den 17+1 an, erklärte, mit Taiwan Vertretungen aus­zutauschen, und bezeichnete die Behandlung der Uighuren als »Völkermord«. Im Juni 2021, nach wei­terer Kritik aus Peking, entschied die litauische Regie­rung, eine Vertretung Taiwans in Vilnius zuzulassen, und zwar nicht unter der Bezeichnung »Taipei-Ver­tretung«, sondern als »Taiwan-Vertretung«, womit Litauen von weltweiten Usancen abweicht. Peking reagierte nicht nur mit heftiger Kritik, sondern mit dem Abzug seines Botschafters aus dem Land und der Aufforderung, Litauen möge dasselbe mit seinem Botschafter in der VRCh tun.11

Zum Ärger Pekings besuchte im Oktober 2021 eine 66-köpfige Delegation taiwanischer Beamter (unter ihnen zwei im Ministerrang) die Tschechische Repu­blik, die Slowakei und Litauen.12 Schließlich unter­sagte Anfang Dezember 2021 die Volksrepublik den Import von Waren aus Litauen und solchen aus ande­ren Ländern, die in Litauen hergestellte Komponenten enthielten, sowie den Export chinesischer Produk­te nach Litauen. Die EU-Außenminister erklärten sich mit Litauen solidarisch, ohne aber Gegenmaßnahmen zu beschließen.13

Die Europäische Union als Partner Taiwans

Politik

Gerade angesichts der Vorsicht, mit der der Austausch mit Taiwan gehandhabt werden muss, sofern ein Staat oder ein Staatenverbund zugleich ertragreiche Bezie­hungen zur VRCh unterhalten möchte, ist das Netz der europäisch-taiwanischen Beziehungen be­merkenswert dicht geflochten.14 Die Beziehungen der EU zu Taiwan umfassen Handel und Investitionen, Wissenschaft und Forschung, Gesundheitswesen und Umweltfragen, digitale Wirtschaft und Cybersicherheit, bis hin zum Thema Menschenrechte. Dieser Aus­tausch findet über eine Vielzahl von Kanälen statt, darunter offizielle Konsultations- und Dialogmechanismen auf verschiedenen Ebenen, einschließlich jährlicher Treffen von Fachministern zu Handels­fragen, Industriepolitik und Menschenrechten. Vor diesem Hintergrund, erklärt die Taiwan-Vertretung bei der EU, sei »der Bedarf an Track‑1.5-Dialogen zwischen beiden Seiten gering«.15

Um die politischeren Aspekte der EU-Taiwan-Beziehungen kümmert sich die Taiwan-Freundschaftsgruppe des Europaparlaments.

Die Dichte der Kontakte ist durch die Interessen dreier beteiligter Seiten zu erklären: Die VRCh ist sowohl mit Taiwan als auch der EU wirtschaftlich eng verbunden und profitiert damit ihrerseits vom euro­päisch-tai­wa­nischen Austausch. Dennoch ist die Situ­a­­tion politisch stets dem Risiko von Verwerfungen ausgesetzt. Daher überlassen die EU-Institutionen seit langem die politischeren Aspekte der EU-Taiwan-Be­ziehungen der Taiwan-Freund­schaftsgruppe des Euro­päischen Parlaments (EP). Sie wurde 1991 gegründet, in einer Phase, in der sich die Kuomintang-Regierung auf Taiwan bemühte, die internationalen Nachwirkungen des Tiananmen-Massakers im Jahr 1989 zu nutzen, um Taiwans internationalen Status zu ver­bessern – als »Republik China« mit dem Anspruch, irgendwann ganz China zu regieren. Deshalb richtete Taipei sein Augenmerk in demokratischen Staaten insbesondere auf Parlamentarier, die möglicherweise Einfluss auf die Exekutive ausüben konnten.

Die EP-Taiwan-Gruppe wurde bald eine treibende Kraft in der EU, die zahlreiche Berichte und Entschlie­ßungen zu Taiwan initiierte und die Insel immer wieder besuchte (in umgekehrter Richtung war das weniger der Fall). In jüngerer Zeit hat sie Resolutionen angestoßen, die die Beteiligung Taiwans an inter­nationalen Organisationen wie der Weltgesundheitsorganisation (WHO), der Internationalen Zivilluft­fahrt­organisation (ICAO) und der Klimarahmenkonvention der VN (UNFCCC) fordern. Auf Initiative aus der Gruppe heraus nahm der Auswärtige Ausschuss des EP am 1. September 2021 einen Bericht an, der die EU auffordert, ihre poli­tischen Beziehungen zu Taiwan »hochzustufen« und das »European Economic and Trade Office in Taiwan« in »European Union Office in Taiwan« umzubenennen.16 Bereits 2019 haben Parlamentarier aus Deutschland, Großbritanni­en und Frankreich sowie aus der EP-Taiwan-Gruppe einen »Formosa Club« in Brüssel gegründet, um den Anliegen Taiwans durch europaweite parlamentarische Unterstützung mehr Gehör zu verschaffen.17

Die Wirtschaftslage in der EU würde durch einen militärischen oder auch mit wirt­schaftlichen Mitteln ausgetragenen Konflikt zwischen der VRCh und Tai­wan empfindlich getroffen. Hinzu käme die wahrscheinliche Ausweitung des Konflikts durch das Ein­greifen der USA und deren mögliche Bitte an Europa, sie politisch, logistisch und/oder materiell zu unter­stützen. Daher könnte man annehmen, dass Fragen der Sicherheitspolitik in europäischen Erwägungen zum Verhältnis zu Taiwan an vorderster Stelle stehen. Dies ist wegen der Konsequenzen für das Verhältnis zur VRCh nicht möglich, zumindest nicht öffentlich. So wird das Thema in den Brüsseler Darstellungen der Beziehungen zu Taiwan weitgehend ausgeklammert.18

Wirtschaft

Im Jahr 2020 gingen 12,7% (43,9 Mrd. US-Dollar) der taiwanischen Exporte in die EU und nach Groß­britannien, 10,8% (31,1 Mrd. US-Dollar) der taiwanischen Importe kamen aus der EU und Großbritannien; außerdem ist die EU mit einem Anteil von 25,7% der wichtigste Auslandsinvestor in Taiwan.19 Vor diesem Hintergrund streben beide Seiten seit 2015 den Abschluss eines bilateralen Investitionsabkommens an – wobei die seither vergangene Zeit ein Indiz dafür ist, wie schwer die EU sich damit tut, einen solchen Schritt zu machen, der mit Sicherheit scharfe Reaktionen aus Peking zur Folge hätte.20

Die taiwanische Halbleiterindustrie ist weltweit führend. Sie möchte ihre Abhängigkeit von der Ko­operation mit Unternehmen in der Volksrepublik minimieren, während europäische Firmen hoffen, durch Zusammenarbeit mit taiwanischen mittelfristig die Probleme zu lösen, die ihnen durch die weltweite Chip-Knappheit entstehen. Deshalb überlegt die EU derzeit, den Bau einer Halbleiterfabrik in Europa, wohl in Kooperation mit der taiwanischen TSMC, zu fördern.21 Taiwanische Produzenten aus dem IKT-Bereich haben in EU-Mitgliedstaaten wie der Tsche­chischen Republik bereits Indus­trie­cluster aufgebaut. Das taiwanische Unternehmen Global Wafers Co., der weltweit drittgrößte Anbieter von Siliziumwafern, erklärte im März 2021, 4,35 Milliarden Euro investieren zu wollen, um einen Anteil von 70,27% an der deutschen Siltronic AG zu erwerben. Damit würde Global Wafers seine Produktion verdoppeln und der zweitgrößte Waferhersteller der Welt werden. Solche Unternehmen investieren gewöhnlich nicht nur in Europa, sondern gleichzeitig auch in den USA und der VRCh, wodurch sie die internationale Verflechtung im IKT-Bereich vorantreiben.

Rüstungsexporte, von Taiwan immer wieder an­gefragt und naturgemäß attraktiv für die europäische Wirtschaft, bleiben der politischen Lage wegen grund­sätzlich ausgeschlossen; allerdings gibt es des Öfteren Ausnahmen, insbesondere bei Dual-Use-Gütern.22

Kultur und Wissenschaft

Mit der Wirtschaftsentwicklung Taiwans und der Liberalisierung des Landes seit den 1990er Jahren hat sich der kulturelle Austausch vom klassischen china­kundlichen Bereich erweitert auf zahlreiche, vor­nehmlich wirtschaftsgetriebene Felder. So hat die EU Taiwan im Jahr 2013 als eines von 12 Zielländern ausgewählt, um die Zusammenarbeit im IKT-Bereich auszubauen. Bis Dezember 2020 haben taiwanische Forscher an 81 internationalen Programmen des Europäischen Forschungsrats teilgenommen, etwa zur Entwicklung der 5G-Technologie.23

In den eher traditionellen Bereich gehören vom taiwanischen Bildungsministerium jährlich angebotene Reisen, um die chinesische Kultur und Sprache (kennen) zu lernen, sowie Stipendienprogramme für europäische Studenten und Wissenschaftler. Das taiwanische Außenministerium hat ein Taiwan-Europe Connectivity Scholarship Program ins Leben gerufen, um die akademische Zusammenarbeit durch Partnerschaften zwischen Universitäten und Schulen zu intensivieren. Und nicht zuletzt hat die taiwanische Regierung Working-Holiday-Programme initiiert, an denen 11 EU-Staaten teilnehmen. Die EU organisiert seit 2005 das Taiwan European Film Festival (TEFF) und seit 2013 ist sie auf der Taipei International Book Exhibition (TIBE) vertreten, einer der größ­ten Buchmessen in Asien. Die Europäische Bildungsmesse Taiwan (EEFT) schließlich ist eine Initiative, um junge Taiwaner auf die Bildungsmöglichkeiten in Europa aufmerksam zu machen.

Deutschland als Partner Taiwans

Politik

Die Bundesrepublik Deutschland hatte nach der Flucht Chiang Kai-sheks nach Taiwan niemals offiziel­le Beziehungen zur »Republik China«.24 Dennoch haben sich vielfältige Komponenten bilateralen Aus­tauschs entwickelt: Seit 1956 wurde die Bundesrepu­blik durch Wirtschafts- bzw. Kulturbüros unter ver­schiedenen Bezeichnungen vertreten (die den Ver­dacht vermeiden sollten, es handele sich um »offizielle« Stellen, was eine Art diplomatischer Anerkennung hätte bedeuten können). Im Jahr 2000 wurde schließ­lich die Bezeichnung »Deutsches Institut Taipei« gewählt, von dem es nun heißt, es sei »die Auslandsvertretung Deutschlands in Taiwan«. Hinzu kommen das Goethe-Institut Taipei, das Deutsche Wirtschaftsbüro und ein Büro von Germany Trade and Invest (GTAI), ein Informationszentrum des Deutschen Aka­demischen Austauschdienstes (DAAD) und die Deut­sche Schule Taipei als Teil der Taipei European School.

Umgekehrt unterhält Taiwan inoffizielle Vertretungen in Berlin (1956 etabliert als »Freichina-Infor­mationsdienst«, heute – gleichfalls nach einigen Namensänderungen – »Taipeh-Vertretung in der Bundesrepublik Deutschland«), Hamburg, München und Frankfurt, dazu einen Wissenschaftsreferenten in Bonn. Mit diesen regionalen Vertretungen ist das »offizielle« Taiwan in Deutschland stärker repräsentiert als anderswo in Europa. Auch für Deutschland gilt jedoch das EU-Prinzip, jeden Austausch auf der Ebene der höchsten staatlichen Repräsentanten zu vermeiden. Anders als in den übrigen EU-Staaten schließt diese Gruppe im Falle Deutschlands neben den oben genannten fünf Funktionsträgern zusätzlich den Parlamentspräsidenten sowie den Obersten Richter ein.

Vorangetrieben wird diese Entwicklung von den beiderseitigen Wirtschaftsinteressen, gestützt aber auch durch die politische Nähe seit dem Beginn der Demokratisierung Taiwans in den 1980er Jahren. Sie spiegelt sich unter anderem in der Vielzahl von Kon­sultationsforen wider, zum Teil auf Ministerebene. Der enge Austausch wirkt in die politischen Stellungnahmen der Bundesregierung hinein. Am 21. Januar 2019 zum Beispiel erklärte Außenminister Heiko Maas in einer Antwort auf eine parlamentarische Anfrage zu Xi Jinpings »an die Landsleute in Taiwan« gerichte­ten Rede vom 1. Januar 2019, dass die Bundesregierung die Androhung von Gewalt gegen Taiwan nach wie vor ablehne. Darüber hinaus befürwortet das Auswärtige Amt die Beteiligung Taiwans an internatio­nalen Organisationen wie der ICAO und der UNFCCC sowie an der Weltgesundheitsversammlung (WHA), zunächst als »Beobachter«. Das bedeutet, die Bundes­regierung ist zugleich weiterhin bemüht, Peking keinen Anlass zu der Behauptung zu geben, Deutschland unterstütze taiwanische Unabhängigkeitsbestrebungen.25

Der 1989 gegründete »Parlamentarische Freundeskreis Berlin–Taipei« im Deutschen Bundestag spielt angesichts dieser Qualität der offiziösen Beziehungen nur eine begleitende Rolle, versucht aber, die Ent­wicklung der Beziehungen immer wieder neu anzu­stoßen. Ein Beispiel aus der jüngsten Vergangenheit: Während der Covid‑19-Pandemie initiierte die Parla­mentariergruppe eine Spende taiwanischer medizinischer Masken nach Deutschland und unterstützte Taiwans Anstrengungen, den Impfstoff des Herstellers BioNTech/Pfizer auf einem anderen Weg als über die VRCh geliefert zu bekommen, wie es der Hersteller vorsah. Als bedeutende zivilgesellschaftliche Ein­rich­tung steht neben der Parlamentariergruppe seit 1957 die Deutsch-Taiwanische Gesellschaft (1957 als »Deutsch-Chinesische Gesellschaft« gegründet), die »für die Aufrechterhaltung, Pflege und Stärkung der vielfältigen Bezie­hungen zwischen Deutschland und Taiwan« eintritt, das heißt »eine zeitgemäße Taiwanpolitik«.26

Die Zusammenarbeit findet in der Sicherheits­politik eine Grenze. So hat die Bundesregierung es über die Jahrzehnte abgelehnt, Rüstungsgüter an Taiwan zu liefern (ebenso wie an die VRCh).27 Auch sind die deutschen Streitkräfte in der Region kaum sichtbar: Es hat fast zwei Jahrzehnte gedauert, bis die Bundesregierung (nach 2002) im Jahr 2021 wieder den Besuch einer Fregatte im Indo-Pazifik beschlossen hat. Dort sollte die Bayern – ein deutliches Signal an China – an Übungen mit Australien, Singapur, Japan und den USA teilnehmen und »ein Zeichen für freie Seewege und die Einhaltung des Völkerrechts« setzen.28