Dimensionen globaler Großmachtrivalitäten

Weltordnungspolitisch geht es hier um die Geltung der bestehenden internationalen Rechtsnormen für die Beziehungen zwischen den Staaten. Dies zeigt sich etwa in territorialen Streitigkeiten und damit ver­bunden in der Frage nach dem Zugang zu maritimen Räumen, zu Seeverbindungslinien und Ressourcen oder nach der Kontrolle über diese. Das Internatio­nale See­recht und seine Regelungen zur Klärung von Terri­torialstreitigkeiten sowie zur Nutzung des mari­timen Raums im Verständnis der freien Schifffahrt (Freedom of Navigation) werden dabei teils offen in­frage gestellt.

Bei der wirtschaftlichen Dimension stehen Ressourcen und Seeverbindungslinien im Zentrum der Kon­flikte, insbesondere mit Blick auf globale Lieferketten, auf die weltweite Nahrungsversorgung, aber auch auf das Agieren von Seestreitkräften zur Kontrolle dieser Seewege. Die See gewinnt zugleich als Standort und als rares Gut für Energiegewinnung und entsalztes Trinkwasser immer mehr an Relevanz.

Die militärische Dimension wird augenscheinlich geprägt durch umfangreiche Flottenrüstungsprogram­me von Staaten wie China, Russland und den USA und damit verbundene Machtansprüche. Wer Groß­macht sein will, so die dahinterstehende Logik, braucht Seemacht, und Seemacht setzt wiederum den Zugang zu Seeverbindungslinien und Häfen voraus.¹⁷ Damit steigt die Gefahr einer Zuspitzung von Konflik­ten im maritimen Raum, erst recht dann, wenn andere kon­ventionelle, militärische Fähigkeiten an Durchset­zungsfähigkeit und Überraschungsmoment verlieren.

Die technologische Dimension schließlich vereint verschiedene Aspekte. So ist der maritime Raum ein wichtiger Ort der Entwicklung und Erprobung neuer Technologien: von kabelloser Unterwasserkommu­nikation und Datenübertragung über Klimatechno­logien wie die Speicherung von CO₂ und neuen auto­nomen Transport- sowie Fortbewegungsmöglichkeiten bis hin zur Erprobung von »Hyperwaffen« mit theoretisch apokalyptischen Konsequenzen. Zugleich finden sich im maritimen Raum aber auch zahlreiche bereits existierende Technologien, die von vitaler Bedeutung für die Stabilität von Staaten und Gesell­schaften sind, wie zum Beispiel Untersee-Datenkabel oder Stromtrassen.

Sabotage, Spionage und hybride Angriffe

Vor dem Hintergrund der sich verschärfenden Groß­machtrivalitäten, aber auch bereits mit Blick auf wiederholte Versuche nichtstaatlicher Akteure, sich den maritimen Raum für terroristische Aktivitäten zunutze zu machen, verschwimmen die Grenzen zwischen innerer und äußerer Sicherheit zusehends. Gleichzeitig kommen Aspekte hinzu, die bislang eher selten aus einem explizit sicherheitspolitischen oder militärischen Blickwinkel betrachtet wurden. Dazu zählen unter anderem Fragen der Energiesicherheit, der Schutz der Handels- und Wirtschaftsstandorte, transnationale Kriminalität, Sabotage oder die ziel­gerichtete Beeinflussung von Gesellschaften im Informations- und Cyberraum.

Bezogen auf maritime kritische Infrastrukturen lassen sich insbesondere drei Arten sicherheitsrelevanter Aktivitäten unterscheiden: Spionage, Sabotage und psychologische Beeinflussung von Gesellschaften.

Spionageaktivitäten im maritimen Raum können unterschiedliche Ziele verfolgen: Zum einen kann das Abgreifen von Daten an den Unterseekabeln der poli­tischen oder wirtschaftlichen Informationsgewinnung dienen.¹⁸ Zum anderen können Spionageaktivitäten aber auch dazu dienen, maritime Infrastrukturen auszuspähen, um deren Verwundbarkeit zu ergründen und ent­sprechende Pläne zu ihrer Zerstörung im Konfliktfall zu erarbeiten.

Die bewusste Herbeiführung von Störungen, die Sabotage, dient dann der konkreten Schädigung und Schwächung des davon betroffenen Staates. Jede Form der Manipulation an kritischer Infrastruktur, auch eine, die gar keine tatsächliche Störung ver­ursacht, kann wiederum – als Teil gezielter psychologischer Beeinflussung – bereits Angst und Ver­unsicherung in der betroffenen Gesellschaft hervor­rufen und damit die politische Stabilität schwächen.

Darüber hinaus ist eine zunehmende Verlagerung von Aktivitäten in den sogenannten »hybriden« Be­reich zu beobachten. Solche Maßnahmen und die da­bei eingesetzten Mittel liegen unterhalb der Schwelle eines bewaffneten Angriffs und lassen sich nur schwer einem bestimmten staatlichen oder nichtstaatlichen Akteur zuschreiben. Attraktiv ist ein derartiges hybri­des Vorgehen vor allem für Staaten, die einen offenen Bruch mit internationalem Recht vermeiden wollen.

Was nun den Schutz maritimer kritischer Infrastrukturen angeht, so kommen hier spezifische Eigen­heiten des Raums zum Tragen.¹⁹ Beispielsweise ist das maritime Umfeld geprägt von einem hohen Grad an rechtlicher Komplexität²⁰ und umfasst zudem Berei­che ungenauer, kaum ausdifferenzierter oder sich überlagernder Regelungen. Hinzu kommt, dass sich der maritime Raum aufgrund seiner Geografie besonders für verdecktes Agieren eignet. Der Schutz kritischer Infrastrukturen wird zusätzlich dadurch erschwert, dass diese oftmals eine hohe Flächen­ausprägung bzw. Ausdehnung aufweisen, wie etwa im Fall von Windparks, Pipelines oder Untersee­kabeln. Schließlich werden diese Infrastrukturen über­wiegend privatwirtschaftlich betrieben und sind aufgrund ihrer räumlichen Dimensionen nur schwer lückenlos zu überwachen, ob nun durch die privaten Betreiber selbst oder durch staatliche Sicherheits­organe.

Innere Gewässer und Häfen

Die inneren Gewässer eines Staates sind von dessen Küstenmeer durch die Basislinie getrennt.² Im Nor­mal­fall handelt es sich hierbei um die Niedrigwasserlinie entlang der Küste.³ Häfen, die ein Staat an seiner Küste errichtet, befinden sich im seerechtlichen Sinne in den inneren Gewässern.⁴

Innere Gewässer unterfallen der Gebietshoheit des Staates. Das SRÜ schränkt die Handlungsfreiheit des Staates dort nicht ein. Wichtig ist dies zum Beispiel für den Schutz schwimmender Flüssigerdgasterminals, die in den inneren Gewässern vertäut sind, sowie für die Absicherung der Anlandestationen unterseeischer Kabel und Rohrleitungen.

Jeder Staat kann festlegen, unter welchen Voraussetzungen fremde Schiffe in seine inneren Gewässer und Häfen einlaufen dürfen. Entsprechende Rechte werden meist durch bilaterale oder multilaterale Über­einkünfte begründet. Dem allgemeinen See­völker­recht entspringt jedoch kein generelles Recht zum Anlaufen fremder Häfen.⁵ Aus Sicherheits­gründen kann ein Staat sogar seine internationalen Handelshäfen schließen.⁶

Mit dem Einlaufen in innere Gewässer und Häfen begeben sich fremde Schiffe unter die vollständige Hoheitsgewalt des jeweiligen Küstenstaates. Kriegsschiffe und sonstige Staatsschiffe, die nicht Handelszwecken dienen, sind zwar an die Gesetze des Küs­ten­staates gebunden, durch Immunität aber vor dem Zugriff seiner Behörden geschützt. Der Aufforderung durch den Küstenstaat, die inneren Gewässer zu ver­lassen, müssen sie gleichwohl Folge leisten.

Küstenmeer

Als Küstenmeer wird der Meeresstreifen bezeichnet, der mit einer Ausdehnung von bis zu 12 Seemeilen unmittelbar an das Landgebiet und die inneren Ge­wässer anschließt.⁷ Das Küstenmeer, der dazugehörige Meeresboden und Untergrund sowie der darüber befindliche Luftraum sind Teil des Staatsgebiets.⁸ Die Errichtung und der Betrieb kritischer Infrastruktur im Küstenmeer sowie die Genehmigung und Regulierung solcher Aktivitäten obliegen allein dem Küstenstaat. Dieser hat die vollständige Hoheitsgewalt über An­lagen und Bauwerke sowie über Kabel und Rohr­leitungen, die sich in seinem Küstenmeer befinden.

Bei der Ausübung seiner Hoheitsbefugnisse muss der Küstenstaat jedoch beachten, dass die Schiffe anderer Staaten das Recht haben, sein Küstenmeer friedlich zu durchfahren.⁹ Im Hinblick auf Bedrohungen, die von fremden Schiffen im Küstenmeer aus­gehen, kommt dem Regelwerk über die friedliche Durchfahrt besondere Bedeutung zu. Eine Durchfahrt ist demnach friedlich, solange sie nicht den Frieden, die Ordnung oder die Sicherheit des Küstenstaates beeinträchtigt.¹⁰ Als Beeinträchtigung in diesem Sinne und damit als nichtfriedlich gilt die Durchfahrt eines fremden Schiffes unter anderem dann, wenn auf dem Schiff eine Handlung vorgenommen wird, »die auf die Störung eines Nachrichtenübermittlungssystems oder anderer Einrichtungen oder Anlagen des Küstenstaates gerichtet ist«.¹¹ Darunter fallen auch vorsätzliche Eingriffe in die Funktionsfähigkeit kri­tischer Infrastruktur. Außerdem führen Aktivitäten, die nicht unmittelbar mit der Durchfahrt zusammen­hängen, grundsätzlich dazu, dass die Durchfahrt als nichtfriedlich gilt.¹² Um eine nichtfriedliche Durchfahrt zu unterbinden, darf der Küstenstaat die »erfor­derlichen« Maßnahmen ergreifen.¹³ Welche Maßnah­men im Einzelfall zulässig sind, lässt das SRÜ offen. Das Spektrum reicht von einer Überprüfung des be­treffenden Schiffes über die Aufforderung, nichtfriedliche Aktivitäten zu unterlassen oder das Küstenmeer zu verlassen, bis hin zur Anwendung von Zwang.¹⁴ Unklar ist, ob und gegebenenfalls ab welcher Ver­dachts­stufe der Küstenstaat präventiv gegen Schiffe vorgehen darf.¹⁵

Für Teile seines Küstenmeers kann der Küstenstaat die friedliche Durchfahrt fremder Schiffe vorüber­gehend aussetzen, sofern dies für seine Sicherheit un­erlässlich ist,¹⁶ etwa vor Militärhäfen.¹⁷ In der Praxis kommt es immer wieder dazu, dass solche Sperrungen von längerer Dauer sind.¹⁸ Zur Sicherung ziviler kritischer Infrastruktur kann eine räumlich und zeit­lich begrenzte Suspendierung des Durchfahrtsrechts ebenfalls zulässig sein.¹⁹ Fraglich ist, wie längerfris­tige Sperrungen zu beurteilen wären, die etwa dazu dienen könnten, Flüssigerdgasterminals zu schützen.

Ein Staat kann in seinem Küstenmeer Sicherheitszonen um gefährdete Objekte sowie entlang von Kabeln und Rohrleitungen einrichten.

Jedenfalls kann der Küstenstaat die friedliche Durchfahrt in Bezug auf bestimmte Angelegenheiten gesetzlich regeln. Seine Rechtsetzungsbefugnis er­streckt sich unter anderem auf den Schutz von Ein­richtungen, Anlagen, Kabeln und Rohrleitungen.²⁰ Zu diesem Zweck kann ein Staat in seinem Küstenmeer Sicherheitszonen um gefährdete Objekte sowie entlang von Kabeln und Rohrleitungen einrichten und dort bestimmte Aktivitäten verbieten, etwa Ankern, Fischen oder Baggerarbeiten.²¹ Zu den Staa­ten, die solche Zonen und Korridore eingerichtet haben, zählen unter anderem China, Indonesien, Japan und Singapur sowie Australien und Neusee­land.²² Für die Umsetzung derartiger Maßnahmen im Küstenmeer enthält das SRÜ keine Vorgaben. In der Literatur wird jedoch argumentiert, dass Sicherheitszonen einen Radius von mehr als 500 Metern um das jeweilige Objekt haben dürften, sofern die friedliche Durchfahrt durch das Küstenmeer hierdurch nicht behindert werde.²³ Eine weitere Option ist die Fest­legung von Schifffahrtswegen und Verkehrstrennungs­linien, wo es die Sicherheit der Schifffahrt erfordert,²⁴ etwa in Gebieten mit einer größeren Zahl von Ein­richtungen und Anlagen.

Schiffe, die sich nicht auf der Durchfahrt²⁵ befinden, sondern im Küstenmeer hin und her fahren, unterliegen währenddessen in vollem Umfang der Hoheitsgewalt des Küstenstaates.²⁶ Dasselbe gilt für Schiffe, deren Durchfahrt als nichtfriedlich zu quali­fizieren ist.²⁷ Eine Ausnahme besteht wiederum für Kriegsschiffe und sonstige Staatsschiffe, die nicht Handelszwecken dienen. Sie genießen Immunität.²⁸ Ein Kriegsschiff, das die Gesetze und sonstigen Vor­schriften des Küstenstaates für die Durchfahrt auch nach Aufforderung nicht einhält, kann vom Küstenstaat aber gezwungen werden, das Küstenmeer sofort zu verlassen.²⁹ Obwohl das SRÜ dies nur in Bezug auf Kriegsschiffe regelt, wird generell argumentiert, dass ein solches Vorgehen auch gegenüber sonstigen Staats­schiffen, die nicht Handelszwecken dienen, zulässig ist.³⁰ Unterseebote und andere Unterwasserfahrzeuge, gleich ob militärisch oder zivil, müssen im Küstenmeer über Wasser fahren und ihre Flagge zeigen.³¹

Ausschließliche Wirtschaftszone und Festlandsockel

Bei der ausschließlichen Wirtschaftszone (AWZ) handelt es sich um ein Gebiet, das unmittelbar an die Territorialgewässer eines Küstenstaates grenzt. Diese Zone unterliegt nicht der Souveränität des Küstenstaates. Gleichwohl verfügt der Küstenstaat dort über souveräne Rechte zur Erforschung, Ausbeutung, Erhal­tung und Bewirtschaftung der natürlichen Res­sourcen der Gewässer, des Meeresbodens und seines Untergrunds. Hinzu kommen souveräne Rechte in Bezug auf andere Tätigkeiten, die der wirtschaftlichen Erforschung und Ausbeutung der Zone dienen, wie etwa die Energieerzeugung aus Wasser, Strömung und Wind. Außerdem haben Küstenstaaten in ihrer AWZ Hoheitsbefugnisse, die sich auf die Errichtung und Nutzung von künstlichen Inseln, Anlagen und Bauwerken, auf die wissenschaftliche Meeresforschung sowie auf den Schutz und die Bewahrung der Mee­resumwelt beziehen.³² In ihrer seewärtigen Aus­dehnung darf sich die AWZ nicht weiter als 200 See­meilen über die Basislinie hinaus erstrecken, von der aus auch die Breite des Küstenmeers gemessen wird.³³

Der Festlandsockel umfasst als natürliche Verlän­gerung des Landgebiets den Meeresboden und den Untergrund jenseits des Küstenmeers bis zur äußeren Kante des Festlandrands. Ungeachtet der geomorphologischen und geologischen Gegebenheiten steht jedem Küstenstaat zumindest ein Festlandsockel von 200 Seemeilen zu (ebenfalls gemessen ab der jewei­ligen Basislinie), sofern die äußere Kante des Festland­rands tatsächlich in einer geringeren Entfernung ver­läuft.³⁴ Die souveränen Rechte, die ein Küstenstaat exklusiv über seinen Festlandsockel ausübt, betreffen die Erforschung des Sockels und die Ausbeutung seiner natürlichen Ressourcen.³⁵ Diese Rechte berüh­ren allerdings nicht den Rechtsstatus der über dem Festlandsockel befindlichen Gewässer (AWZ und ggf. Hohe See).³⁶

Künstliche Inseln, Anlagen und Bauwerke in der AWZ und auf dem Festlandsockel

In der AWZ und auf dem Festlandsockel hat der Küs­tenstaat das exklusive Recht, künstliche Inseln, An­lagen und Bauwerke zu errichten sowie deren Errich­tung, Betrieb und Nutzung zu genehmigen und zu regeln.³⁷ Als Anlagen und Bauwerke gelten auch Bohrplattformen für Erdöl und Erdgas sowie Platt­formen für die Erzeugung erneuerbarer Energien.³⁸ In seiner AWZ und auf seinem Festlandsockel übt der Küstenstaat über solche Objekte ausschließliche Hoheitsbefugnisse aus.³⁹ Falls notwendig, kann der Küstenstaat auch »angemessene« Sicherheitszonen einrichten, in denen er »geeignete« Maßnahmen ergrei­fen kann, um die Sicherheit der jeweiligen Objekte zu gewährleisten.⁴⁰ Solche Zonen dürfen sich höchstens 500 Meter über den Rand der Anlage oder des Bauwerks hinaus erstrecken.⁴¹ Künstliche Inseln, Anlagen und Bauwerke und die sie umgebenden Sicherheitszonen dürfen nicht errichtet werden, wo dies die Nutzung wichtiger internationaler Schifffahrtswege behindern kann.⁴²

Zahlreiche Staaten haben Sicherheitszonen in ihrer AWZ eingerichtet.

Der primäre Zweck von Sicherheitszonen besteht darin, Kollisionsunfälle zu verhindern. Einen wirk­samen Schutz vor Angriffen können sie wegen ihrer geringen Ausdehnung kaum bieten.⁴³ Potentielle Angreifer müssen aber zum Bei­spiel damit rechnen, innerhalb solcher Zonen von Überwachungssystemen erfasst zu werden. Zahlreiche Staaten haben von der Möglichkeit Gebrauch gemacht, Sicherheitszonen in ihrer AWZ einzurichten, darunter Australien, Neu­seeland, Russland und Nigeria.⁴⁴

Eine internationale Konvention von 1988 soll helfen, rechtswidrige Handlungen zu unterbinden, die gegen die Sicherheit der Seeschifffahrt gerichtet sind.⁴⁵ Die Sicherheit von Plattformen auf dem Fest­landsockel wird in einem Protokoll zur Konvention gesondert behandelt.⁴⁶ Der Zweck dieser Übereinkom­men besteht darin, eine effektive Strafverfolgung zu gewährleisten. Die Vertragsstaaten haben sich ver­pflichtet, ihre Gerichtsbarkeit auf die in den Über­einkommen definierten Tatbestände auszuweiten und bei der Verfolgung zusammenzuarbeiten. Im Jahr 2005 wurden die Konvention und das Protokoll grund­legend überarbeitet, um terroristische Akte gegen Schiffe und Plattformen bekämpfen und mög­lichst lückenlos ahnden zu können.⁴⁷

Kabel und Rohrleitungen in der AWZ und auf dem Festlandsockel

Zu den Freiheiten, die alle Staaten in der AWZ genie­ßen, zählt unter anderem das Recht, unterseeische Kabel und Rohrleitungen zu verlegen.⁴⁸ Für den Fest­landsockel ist dieses Recht im SRÜ gesondert ver­brieft.⁴⁹ Soweit es um den Meeresboden und Untergrund geht, überlagert das Festlandsockelregime die AWZ-Bestimmungen.⁵⁰

Der Küstenstaat legt die Bedingungen fest, unter denen Kabel und Rohrleitungen über den Festland­sockel in sein Küstenmeer führen dürfen.⁵¹ Außerdem hat der Küstenstaat Hoheitsgewalt über Kabel und Rohrleitungen, die seine souveränen Rechte am Festlandsockel tangieren. Dies betrifft Kabel und Rohrleitungen, die im Zusammenhang mit der Erfor­schung des Festlandsockels oder der Ausbeutung seiner Ressourcen verlegt oder genutzt werden.⁵² Ebenso fallen darunter Kabel und Rohrleitungen zum Betrieb von künstlichen Inseln, Anlagen oder Bau­werken, die den Hoheitsbefugnissen des Küsten­staates unterliegen.⁵³

Etwas anderes gilt für Transitkabel und Rohrleitungen, die lediglich auf den Festlandsockel führen oder diesen durchqueren (ohne in das Küstenmeer des jeweiligen Küstenstaates zu münden oder dieses zu durchqueren) und die nicht mit den eben genann­ten Nutzungen in Verbindung stehen. In Bezug auf solche Kabel und Leitungen liegen die Hoheitsbefugnisse nicht beim Küstenstaat, sondern bei demjenigen Staat, der die Kabel oder Leitungen verlegt bzw. für die Verlegung durch juristische Personen des Privat­rechts unter seiner Rechtsordnung die Verantwortung trägt.⁵⁴ Dieser Staat hat das Recht, den Betrieb zu regeln und zu kontrollieren, die Kabel und Leitungen zu inspizieren⁵⁵ und mithilfe geeigneter Vorrichtungen dauerhaft zu überwachen.⁵⁶

In der Literatur wird die Auffassung vertreten, dass im Fall von Rohrleitungen der verlegende Staat aus Umweltschutzgründen sogar verpflichtet sei, seine Leitungen vor möglichen Gefahren zu schützen.⁵⁷ Verlegende Staaten sind jedoch grundsätzlich nicht befugt, in einer fremden AWZ bzw. auf einem frem­den Festlandsockel Schutzzonen für Kabel oder Rohrleitungen einzurichten.⁵⁸

Umstritten ist, ob Küstenstaaten in ihrer AWZ bzw. auf ihrem Festland­sockel Schutzzonen für Kabel und Rohrleitungen einrichten dürfen.

Umstritten ist indes, ob Küstenstaaten in ihrer AWZ bzw. auf ihrem Festlandsockel Schutzzonen für Kabel und Rohrleitungen einrichten dürfen. Hierfür fehlt es an einer ausdrücklichen Rechtsgrundlage im SRÜ. Gleichwohl wird vermehrt argumentiert, dass sich aus den souveränen Rechten, die dem Küstenstaat in seiner AWZ und auf seinem Festlandsockel zustehen, auch die Befugnis ableiten lasse, zumindest zum Zwecke der Durchsetzung dieser Rechte ent­spre­chende Zonen und Korridore zu schaffen.⁵⁹ Austra­lien und Neuseeland haben solche Areale aus­gewiesen.⁶⁰ Jedenfalls haben Küstenstaaten das Recht, auf ihrem Festlandsockel angemessene Maßnahmen zu ergrei­fen, um Verschmutzungen zu verhüten, die von Rohr­leitungen ausgehen können.⁶¹ Hierunter lassen sich auch Maßnahmen fassen, die dazu dienen, Öl- oder Gaspipelines vor Sabotageakten zu schützen.

Im Übrigen enthält das SRÜ Rechtsetzungspflichten für die Verfolgung von Straftaten, die sich gegen Kabel und Rohrleitungen richten. Diese Pflichten gelten sowohl für die Hohe See (dazu im folgenden Abschnitt) als auch für die AWZ. So muss jeder Ver­tragsstaat die vorsätzliche oder fahrlässige Unterbrechung oder Beschädigung eines Kommunikations­kabels, eines Hochspannungskabels oder einer Rohr­leitung durch Schiffe, die unter seiner Flagge fahren, oder durch Personen, die seiner Gerichtsbarkeit unter­stehen, unter Strafe stellen.⁶² Strafbewehrt soll schon jedes Verhalten sein, das darauf gerichtet oder dazu geeignet ist, eine solche Unterbrechung oder Beschädigung herbeizuführen. Das Übereinkommen zum Schutz unterseeischer Telegraphenkabel von 1884,⁶³ das noch immer in Kraft ist und weitgehend Völkergewohnheitsrecht widerspiegelt⁶⁴ (auch in Bezug auf moderne Glasfaserkabel), enthält ähnliche Regelungen. Es geht ebenfalls davon aus, dass die Straf­gerichtsbarkeit dem Flaggenstaat sowie dem Staat zufällt, dessen Nationalität die Täter besitzen.

Hohe See

Alle Teile des Meeres, die nicht zu den inneren Gewässern, zum Küstenmeer oder zur AWZ eines Staates oder zu den Archipelgewässern eines Archi­pel­staates zählen, gehören im seevölkerrechtlichen Sinne zur Hohen See.⁶⁵ Die Hohe See steht allen Staaten offen.⁶⁶ Die Freiheit der Hohen See beinhaltet unter anderem das Recht, künstliche Inseln und andere völkerrechtlich zulässige Anlagen zu errich­ten.⁶⁷ Sofern der erweiterte Festlandsockel eines Staates über die AWZ hinaus in die Hohe See hinein­reicht, gelten für die Errichtung von künstlichen Inseln, Anlagen und Bauwerken in diesem Areal die Vorschriften des Festlandsockelregimes (siehe oben).

Außerdem umfasst die Freiheit der Hohen See das Recht, auf dem Boden der Hohen See jenseits des Festlandsockels Kabel und Rohrleitungen zu verle­gen.⁶⁸ Auch hier ist der Staat, der die Kabel und Rohr­leitungen verlegt bzw. unter dessen hoheitlicher Verantwortung die Verlegung erfolgt, berechtigt, die Leitungen regelmäßig zu inspizieren und sie zu überwachen.⁶⁹

Im Übrigen müssen alle SRÜ-Vertragsstaaten für die Hohe See Gesetze erlassen, wonach jede vorsätz­liche oder fahrlässige Unterbrechung oder Beschädigung eines Kabels oder einer Rohrleitung sowie jedes darauf gerichtete oder dazu geeignete Verhalten durch Schiffe, die unter ihrer Flagge fahren, oder durch Personen, die ihrer Gerichtsbarkeit unterstehen, straf­bar ist.⁷⁰ In der Literatur wird darüber diskutiert, ob ein Staat die Strafverfolgung auch dann aufnehmen darf, wenn ein Flaggen- oder Nationalitätsbezug nicht besteht. Für die Ausübung universeller Gerichtsbar­keit⁷¹ hinsichtlich solcher Taten fehlt es jedoch an einer völkerrechtlichen Grundlage.⁷²

Aktive Maßnahmen gegen verdächtige Schiffe auf Hoher See und in der AWZ

Von zentraler Bedeutung ist die Frage, unter welchen Voraussetzungen Staaten aktiv gegen Schiffe vorge­hen dürfen, die im Verdacht stehen, Sabotage gegen Kabel oder Rohrleitungen betrieben oder geplant zu haben. Die Freiheit der Hohen See beinhaltet das Recht eines jeden Staates, Schiffe unter eigener Flagge auf Hoher See fahren zu lassen (Freiheit der Schifffahrt).⁷³ Auf Hoher See unterstehen Schiffe grundsätzlich der ausschließlichen Hoheitsgewalt ihrer Flag­gen­staaten.⁷⁴ Dies bedeutet, dass sie vor dem Zugriff durch andere Staaten geschützt sind. Dieser Grundsatz unterliegt nur wenigen Ausnahmen. So hat bei­spielsweise jeder Staat das Recht, ein Seeräuberschiff auf Hoher See aufzubringen.⁷⁵ Für den Fall, dass ein Schiff Kabel oder Rohrleitungen sabotiert, statuiert das SRÜ keine universell geltende Eingriffsbefugnis. Insofern liegt das Zugriffsrecht nach der Ordnung der Hohen See allein beim Flaggenstaat. Das gleiche Pro­blem stellt sich in der AWZ. Denn auch dort genießen alle Staaten prinzipiell die Freiheit der Schifffahrt.⁷⁶ Selbst der Küstenstaat darf hier nicht in die Freiheit der Schifffahrt eingreifen und Hoheitsgewalt über fremde Schiffe ausüben, es sei denn, der jeweilige Flaggenstaat erteilt seine Zustimmung.

Das Kabelschutzübereinkommen von 1884 sieht zwar vor, dass Schiffe, die im Verdacht stehen, Kabel beschädigt zu haben, von Kriegsschiffen oder anderen speziell autorisierten Schiffen der Vertragsparteien zum Zwecke der strafrechtlichen Beweisaufnahme kontrolliert werden dürfen.⁷⁷ Zulässig sind solche Kontrollen auch gegenüber Schiffen fremder Staats­zugehörigkeit (ausgenommen sind lediglich fremde Kriegsschiffe und Staatsschiffe, die nicht Handels­zwecken dienen). Diese Kontrollbefugnis beschränkt sich jedoch auf die Feststellung der Staatszugehörigkeit des verdächtigen Schiffes. Weitere Schritte zur Verfolgung der Tat bleiben dem Flaggenstaat vor­behalten.

In der Literatur wird indes argumentiert, dass es jedem Staat gestattet sein müsse, »eigene« Kabel vor Angriffen und anderen rechtswidrigen Einwirkungen aktiv zu schützen, etwa auf Grundlage des passiven Personalitätsprinzips⁷⁸ oder des Schutzprinzips.⁷⁹ Das SRÜ stehe dem nicht entgegen.⁸⁰ Diese Argumentation konzentriert sich auf unterseeische Kommunikations­kabel, lässt sich aber auch auf Hochspannungskabel und Rohrleitungen übertragen.

Im Übrigen kann in Extremfällen das in Artikel 51 der UN-Charta verbriefte Selbstverteidigungsrecht zum Tragen kommen. Ein Schiff, von dem ein bewaff­neter Angriff im Sinne von Artikel 51 ausgeht, darf im Wege der Selbstverteidigung mit Waffengewalt neutralisiert werden.⁸¹ Ob und wann diese Schwelle im Fall von Sabotageakten gegen Kabel oder Rohr­leitungen über­schritten ist, ist jedoch ungeklärt (dazu sogleich).

Schutz kritischer Seewege in Meerengen

Bestimmte Seewege sind für die internationale Schiff­fahrt von zentraler Bedeutung. Besonders anfällig für Eingriffe sind Seewege, die durch stark frequentierte Meerengen führen. Der Schutz solcher »Chokepoints« (»Nadelöhre«) ist weder im SRÜ noch in anderen multi­lateralen seerechtlichen Abkommen systematisch geregelt. Für Meerengen gelten nach dem SRÜ jedoch allgemeine Vorschriften,⁸² soweit nicht spe­zielle internationale Übereinkünfte für einzelne Meer­engen Vorrang genießen.⁸³ Letzteres betrifft etwa die türkischen Meerengen, die dänischen Belts und den Öresund sowie die Straße von Gibraltar.

Die allgemeinen Vorschriften des SRÜ erfassen zwei Kategorien von Meerengen: solche, in denen ein Recht auf Transitdurchfahrt besteht, und solche, in denen die Ordnung der friedlichen Durchfahrt in modifizierter Form zur Anwendung kommt.

Die erste Kategorie bilden Meerengen, die der inter­nationalen Schifffahrt zwischen einem Teil der Hohen See oder einer AWZ und einem anderen Teil der Hohen See oder einer AWZ dienen.⁸⁴ Dazu zählen beispielsweise die Straße von Dover und die Straße von Malakka. In solchen Meerengen genießen alle Schiffe und Luftfahrzeuge das Recht der Transitdurchfahrt.⁸⁵ »Transitdurchfahrt« bedeutet die in Über­einstimmung mit den einschlägigen Vorschriften erfolgende Ausübung der Freiheit der Schifffahrt und des Überflugs »zum Zweck des ununterbrochenen und zügigen Transits durch die Meerenge«.⁸⁶ Schiffe und Luftfahrzeuge, die das Recht der Transitdurchfahrt ausüben, unterliegen währenddessen bestimmten Pflichten. Insbesondere stellt das SRÜ klar, dass sie keine Gewalt gegen die Souveränität, die territo­riale Unversehrtheit oder die politische Unabhängigkeit der Meerengen-Anliegerstaaten anwenden oder androhen dürfen.⁸⁷ Außerdem sind grundsätzlich sämtliche Tätigkeiten verboten, die nicht mit dem nor­malen ununterbrochenen und zügigen Transit zusammenhängen.⁸⁸ Das Recht der Anliegerstaaten, Vorschriften für die Transitdurchfahrt zu erlassen, ist im Vergleich zur Normsetzungsbefugnis von Küsten­staaten im Küstenmeer begrenzt.⁸⁹

Im SRÜ ist nicht geregelt, wie zu verfahren ist, wenn es zu einer Behinderung kommt, etwa infolge von Unfällen, Sabotage oder terroristischen Akten.

Dahinter steht die Erwägung, dass dem Transitrecht in Meerengen, die der internationalen Schifffahrt dienen, besondere Bedeutung zukommt. Nach dem SRÜ darf die Transit­durchfahrt nicht behindert werden.⁹⁰ Allerdings ist darin nicht geregelt, wie ver­fahren wird, wenn es tatsächlich zu einer Behinderung kommt, etwa infolge von Unfällen, Sabotage oder terroristischen Akten. Das SRÜ schreibt lediglich vor, dass die An­liegerstaaten ihnen bekannte Gefah­ren für die Schiff­fahrt oder den Überflug bekannt machen müssen.⁹¹

Die zweite Kategorie von Meerengen, die das SRÜ in den Blick nimmt, umfasst solche, in denen das Regime der friedlichen Durchfahrt gilt. Hierunter fallen zum einen Meerengen, die zwar der internatio­nalen Schifffahrt dienen und die einen Teil der Hohen See bzw. eine AWZ mit einem anderen Teil der Hohen See oder einer anderen AWZ verbinden, zu­gleich aber die geografische Besonderheit aufweisen, dass sie zwischen dem Festland und einer Insel ein und desselben Staates liegen, wobei seewärts der Insel »ein in navigatorischer und hydrographischer Hin­sicht gleichermaßen geeigneter Seeweg« durch die Hohe See oder durch eine AWZ vorhanden ist.⁹² Hierzu zählt die Straße von Messina. Zum anderen findet das Regime der friedlichen Durchfahrt in Meer­engen Anwendung, die der internationalen Schiff­fahrt dienen und die das Küstenmeer eines Staates mit einem Teil der Hohen See oder mit der AWZ eines anderen Staates verbinden.⁹³ Beispiele sind die Straße von Tiran und der Golf von Akaba. In solchen Meerengen, in denen die Ordnung der friedlichen Durchfahrt greift, sind die Regelungs- und Eingriffs­befugnisse der Anliegerstaaten in Bezug auf die Durch­fahrt weitreichender (siehe dazu auch oben die Ausführungen zum Küstenmeer) als in Fällen, in denen das Recht der Transitdurchfahrt besteht. Aller­dings darf die Ausübung des Rechts auf friedliche Durchfahrt durch solche Meerengen (anders als im Küstenmeer) nicht ausgesetzt werden.⁹⁴

Gas: LNG-Terminals, Schiffe und Offshore‑Pipelines

Laut International Energy Agency wird die EU-Nach­frage nach Erdgas zwar bis 2030 von 421 Milliarden Kubikmeter (2021) auf 340 Milliarden Kubikmeter sinken.⁵ Dies aber nur, wenn die EU die 2022 im Plan REPowerEU⁶ angekündigten Maßnahmen zur Steige­rung der Energieeffizienz und zu nachfrageseitigen Einsparungen sowie den beschleunigten Ausbau er­neuer­barer Energien und die Ziele ihres »Fit for 55«-Pakets⁷ tatsächlich umsetzt.

Deutschland nimmt in diesem Kontext eine Sonderstellung ein. Im Jahr 2021 machte hier Erdgas knapp über 25 Prozent⁸ des Energiemixes und 13 Prozent⁹ des Strommixes aus. Auch im Kriegsjahr 2022 blieb Gas für Industrie und Haushalte mit einem Anteil von 23,6 Prozent eine entscheidende Energiequelle.¹⁰ Mit Blick auf die begrenzten Eigenproduktionskapazitäten¹¹ wird sich an der Abhängigkeit von Gasimpor­ten, die zurzeit 95 Prozent ausmachen, kaum etwas ändern.¹²

Während aber 2021 noch etwa 45 Prozent¹³ der europäischen und 52 Prozent¹⁴ der deutschen Gas­importe aus Russland stammten, sind die Anteile nach dem Kriegsausbruch und im Laufe des Jahres 2022 kontinuierlich zurückgegangen. Im Juni 2023 betrug er EU-weit nur noch 20 Prozent.¹⁵ Deutschlands Pipeline-Importe aus Russland sind seit Ende August 2022 auf null gesunken.¹⁶

Als Folge ist der Anteil des durch Onshore-Pipelines gelieferten Erdgases an den gesamten EU-Importen um 46 Prozent zurückgegangen. Dadurch haben ins­besondere LNG-Importe an Bedeutung gewonnen: Der LNG-Anteil an den EU-Gaslieferungen betrug 2022 fast 39 Prozent.¹⁷ Hauptlieferanten waren die Vereinigten Staaten und Katar mit 72 bzw. 25 Mil­liarden Kubikmetern.¹⁸ Russlands LNG-Lieferungen an die EU stiegen im gesamten Jahr 2022 zwar auf fast 19 Milliarden Kubikmeter und sanken im Jahr 2023 nur leicht.¹⁹ Allerdings sollen diese Lieferungen laut EU mittelfristig schrittweise eingestellt werden.

Um dieses zusätzliche Volumen abwickeln zu können, plant die EU, den Ausbau von Regasifizierungskapazitäten und LNG-Terminals an ausgewählten Hafenterminals zu beschleunigen. Im Jahr 2015 waren in der EU 27 LNG-Terminals in Betrieb,²⁰ in Deutschland gibt es bisher kein einziges landgebundenes Terminal. Die für den deutschen Markt be­stimmten LNG-Importe gelangen momentan nahezu ausschließlich über Anlandestellen in Frankreich, Belgien und den Niederlanden ins hiesige Gasnetz.²¹ Seit dem Ausbruch des Ukraine-Kriegs plant die Bun­desregierung allerdings, bis 2026/27 drei landseitige LNG-Terminals in Wilhelms­haven, Brunsbüttel und Stade sowie bis Ende 2025 fünf schwimmende Ter­minals (Wilhelmshaven I und II, Lubmin, Brunsbüttel und Stade) mit einer Nominalkapazität von 54 Mil­liar­den Kubikmetern erstmalig in Betrieb zu neh­men.²²

Durch die Abkoppelung von Russland orientiert sich der Gasmarkt der EU zunehmend gen (Nord-)Westen und Süden.

Durch die Abkoppelung von Russland orientiert sich der Gasmarkt der EU somit zunehmend gen (Nord-)Westen und Süden, so dass insbesondere die Mittelmeer-Atlantik-Routen als Hauptlieferwege dienen. Infolgedessen gewinnen auch LNG-Schiffe an strategischer Bedeutung. Um eine Menge von 167 Mil­liarden Kubikmeter Gas zu ersetzen, wie sie Russland im Jahr 2020 in die EU geliefert hat, bräuchte man rund 1.800 Schiffsladungen.²³ Für Deutschland hieße das ab 2027 etwas mehr als zwei Ladungen pro Tag. Dafür wären etwa 160 neue Tanker nötig, die momen­tan jedoch ein knappes Gut sind. Zukünftig könnten außerdem weitere Schiffe für den Transport von Was­ser­stoff aus den Golfstaaten, aus Südamerika oder Australien unabdingbar werden. Schätzungen zufolge wird sich im Jahr 2030 die Nachfrage nach Wasserstoff europaweit auf 20 Millionen Tonnen²⁴ und deutsch­landweit auf ungefähr 95 bis 130 Terawattstunden (etwa 2,85 bis 3,9 Millionen Tonnen)²⁵ belau­fen. In diesem Zusammenhang wird auch Häfen als Bestandteil von Wasserstoff-Clustern eine entscheidende Rolle zukommen.

Darüber hinaus wird die Infrastruktur von Off­shore-Pipelines für Erdgas immer größere Bedeutung erlangen, wenngleich diese Entwicklung differenzierter betrachtet werden muss. Pipelinegebundene Im­porte aus Norwegen, Nordafrika und Aserbaidschan, den einzigen Alternativen zu Russland, lassen sich aufgrund der Förderkapazitäten der Exporteure nur in begrenztem Umfang erhöhen. Prognosen rechnen daher nur mit einem eingeschränkten Anstieg, wenn nicht gar einer Stagnation.²⁶ Schließlich könnten aber mittelfristig Pipelines nicht nur aus Norwegen, sondern auch im Mittelmeer indirekt für Deutschlands Wasserstoffversorgung wichtig werden. So wird erwartet, dass bis 2050 etwa 47 Prozent der weltweiten Wasserstoffflüsse im europäischen Markt per Pipeline transportiert werden.²⁷

Strom: Offshore-Windparks, Stromanbin­dungsleitungen und Interkonnektoren

Nach dem schon erwähnten RePowerEU-Plan soll der Anteil erneuerbarer Energien am Strommix in der EU bis 2030 auf 45 Prozent steigen.²⁸ Der Einsatz von Offshore-Windenergie ist das Kernelement bei der Um­setzung des 2019 vorgestellten europäischen Green Deals. Die installierte Offshore-Windkraftkapazität in der EU soll von 14,6 Gigawatt (GW) (2021)²⁹ auf rund 111 GW im Jahr 2030³⁰ steigen.

Deutschland wird im Zuge der Energietransformation zusehends von Offshore-Windanlagen abhängig sein.

Deutschland wird im Zuge der Energietransformation zunehmend von Offshore-Windanlagen abhän­gig sein. Bei ihren Bemühungen, die höher gesteckten Elektrifizierungsziele (ein Anteil von 80 Prozent er­neuerbaren Energien am Strommix bis 2030³¹) zu erreichen, setzt die amtierende Bundesregierung stark auf den Ausbau von Windkraftanlagen. Laut dem 2022 verabschiedeten »Osterpaket« der Bundesregierung und dem im selben Jahr novellierten Wind­energie-auf-See-Gesetz soll die Leistung bis zum Jahr 2030 auf insgesamt mindestens 30 GW gesteigert werden.³² Obwohl der Hauptteil der Windenergiekapazität an Land generiert wird, dürfte der Anteil von Offshore-Windanlagen überproportional wachsen. Betrug das Verhältnis zwischen Windkraftkapazität auf See und an Land im Jahr 2022 noch 1:7, soll es 2030 bei 1:4 liegen.³³ In der Folge gewinnen Umspannwerke und Vernetzungskabel auf See sowie vor allem Stromanbindungsleitungen zum Land und hybride Interkonnektoren an Relevanz.³⁴

Für Europa, aber insbesondere für Deutschland ist die Nordsee der Hotspot für Offshore-Windenergie. Im Jahr 2021 befanden sich von den damals betriebenen deutschen Windparks 21 in der Nordsee und lediglich vier in der Ostsee.³⁵ In Bau oder geplant bis 2030 sind zusätzliche elf in der Nordsee und vier in der Ostsee.³⁶ Dabei finden die aktuelle Nutzung und der weitere Ausbau zwar in deutschen Gewässern statt, aber vornehmlich in der ausschließlichen Wirt­schaftszone (AWZ) und damit außerhalb der Zwölf-Seemeilen-Zone (Küstengewässer), was ihren zukünf­tigen Schutz erheblich erschwert.

Kriterien für einen effektiven Schutz

Um tatsächliche Bedrohungen für die deutsche Energieversorgung identifizieren zu können, ist zu­nächst klarzustellen, was als kritische maritime Ener­gieinfrastruktur gelten soll. In diesem Beitrag geht das Verständnis von Kritikalität in Bezug auf mari­time Energieinfrastruktur über die dem KRITIS-Dach­gesetz­entwurf zugrundeliegende Definition⁴⁰ hinaus; konkret schließt sie die folgenden drei selbstausgearbeiteten Kriterien als erste Orientierung ein:⁴¹ erstens den Grad der Abhängigkeit von einem Energieträger und dazugehöriger Infrastruktur sowie daraus resul­tierender Kaskadeneffekte unter Einbezug des Zeit­horizonts bis und ab 2030; zweitens die Entfernung der zu schützenden Infrastruktur von Territorial­gewässern und Küstenmeer, die wichtig ist für die Identifizierung der Schutz- und Interventionsmöglich­keiten; drittens die lokale, regionale (im Umfeld der Infrastruktur) und globale geopolitische Sicherheitslage im Umfeld der Infrastruktur, die über das Maß des Risikos von Anschlägen oder Sabotageakten bestimmt.

Obwohl die beiden letztgenannten Kriterien – die Entfernung zu Territorialgewässern und das geo­politische Umfeld – nicht im engeren Sinne in die Definition von Kritikalität einfließen, sind sie in Kor­relation mit dem Grad der Abhängigkeit von ein­zelnen Energieinfrastrukturen mitbestimmend für die Kritikalität. Sie bestimmen mit sowohl über die Möglichkeit als auch die Notwendigkeit einer Inter­vention und über die Priorisierung der Maßnahmen zum physischen Schutz der Infrastruktur. Dieser Um­stand gewinnt nicht zuletzt aufgrund der wachsenden Spannungen im Indo-Pazifik, am Suezkanal und im Hohen Norden an Bedeutung, führen diese doch zu einer Militarisierung maritimer Verbindungs­räume, in denen sich Interessen regionaler und glo­baler Großmächte überlappen.

Mittels der genannten Kriterien ist es möglich, eine Priorisierung der zu schützenden Infrastruktur in Deutschland vorzunehmen. Dabei ergibt sich folgen­des Bild.

Gas: bestehende Kritikalität

Bis Ende 2026 sollte vor allem der Schutz der Pipelines zwischen Norwegen und Deutschland (Europipe 1 und 2) höchste Priorität bekommen, denn zum einen ist der Grad der Abhängigkeit sehr hoch,⁴² zum ande­ren kann ein kompletter Ausfall der Lieferungen über diese Pipelines massive Kaskadeneffekte ähnlich wie bei der Finanz- und Covidkrise nach sich ziehen.⁴³ Zur Kritikalität trägt außerdem bei, dass eine Repa­ratur von Pipelines mehrere Monate bis Jahre in An­spruch nehmen kann. Ein Ausfall dieser Lieferungen wäre kurzfristig durch LNG nicht wettzumachen und mittelfristig nur unter der Voraussetzung, dass der LNG-Markt genügend Volumen zur Verfügung stellt und Sicherheitspuffer wirksam sind.⁴⁴ Allenfalls die Hälfte der wegfallenden Importe ließe sich kurzfristig durch andere Quellen und Einsparungen kompensieren.⁴⁵ Die Suche nach langfristigen Alternativen dürfte überaus zeitintensiv sein und sehr viel Aufwand erfordern.

Von Relevanz ist außerdem, dass die Pipelines zum größten Teil außerhalb der deutschen Territorialgewäs­ser und AWZ durch dänische und norwegische Gebiete verlaufen. Auch wenn der Küstenstaat einige aus­schließliche Hoheitsbefugnisse besitzt, ist er auf zwi­schenstaatliche Kooperation angewiesen.⁴⁶ Im Falle Deutschlands kommt erschwerend hinzu, dass nicht die deutsche Marine, sondern allein die Bundespolizei verfassungsrechtlich befugt ist, für die Sicherheit der Über- und Unterseeinfrastruktur in den Küstengewäs­sern und in der AWZ zu sorgen.

Von 2027 an wird sich die Situation auf dem Gas­markt dank einer besseren Angebotslage vermutlich etwas entspannen.⁴⁷ Auch wenn der Schutz der Pipe­lines weiter gewährleistet sein sollte, werden ab diesem Zeitpunkt nicht nur die LNG-Terminals, son­dern auch die dafür bestimmten Häfen und Schiffe weitaus stärker als zu schützende Infrastruktur in den Vordergrund rücken. Insbesondere Häfen und Schiffe sind nicht nur dem Risiko von Spannungen im Indo-Pazifik und an sogenannten Chokepoints wie der Straße von Hormus oder dem Suezkanal, sondern auch dem einer Eskalation im russisch-westlichen Kon­flikt im Nordatlantik und im Hohen Norden aus­gesetzt.

Der Schutz dieser Schiffe kann daher nicht alleine von Deutschland gewährleistet werden und würde erst recht akut, sollte die US Navy ihre Rolle als Garant der Freiheit der Meere nicht mehr ausüben wollen oder können. Der Ausfall eines Schiffes wäre zwar bei Weitem nicht so gravierend wie der einer der Europipes, gemessen an der Menge des transportierten Gases pro Jahr. Solche Schiffe sind allerdings knapp, und eine Wiederbeschaffung wäre nicht ein­fach. Zudem könnte eine unsichere Seeroute Ent­scheidungen von LNG-Produzenten negativ beeinflus­sen und zu Versorgungsengpässen führen.

Nicht weniger bedeutsam ist der Schutz von LNG-Terminals, kurzfristig vor allem jener schwimmenden Terminals in Lubmin und Stade, welche die größten Importkapazitäten bieten. Die Umsetzung ist hier jedoch deutlich weniger komplex, da sich beide an der Grenze zu bzw. auf deutschem Festland befinden und nicht auf offener See. Zudem wird es bis 2025 drei weitere schwimmende Terminals in Deutschland (und zusätzlich landseitige Terminals in der EU) geben und somit Ausweichmöglichkeiten im Falle eines Angriffs. Der Wiederaufbau landseitiger LNG-Termi­nals würde allerdings mehrere Monate in Anspruch nehmen.⁴⁸ Da die Terminals fester Bestandteil der Hafen­infra­struktur sind bzw. sein werden, müssen auch diese einen noch stärkeren Schutz erfahren, zumal ihr Wiederaufbau nicht nur Monate, sondern Jahre dauern würde.

Inwiefern Wasserstoff als weiterer Energieträger die Gewichtung im Rahmen des Energiemix ändern wird, ist noch offen. Zum einen könnten bei der Ent­wicklung eines regionalen Marktes Offshore-Pipelines wieder an Bedeu­tung gewinnen, zum anderen könnte die Ent­wicklung eines globalen Marktes die Rolle von Schif­fen noch weiter hervorheben. In beiden Fällen würde Häfen als potentiellen Wasserstoff-Clustern eine noch größere strategische Bedeutung zukommen, die wiederum mit einer höheren Schutzwürdigkeit bzw. ‑notwendigkeit einherginge.

Strom: wachsende Kritikalität

Offshore-Windparks und Stromanbindungsleitungen in Nord- und Ostsee sollen im Zuge des Ausbaus der erneuerbaren Energien 2030 bereits ein Viertel des deutschen Stroms liefern, 2045 sogar die Hälfte.⁴⁹ Ihr Schutz sowie der von hybriden Interkonnektoren sollte daher von 2030 an priorisiert werden.

Die Energieerzeugung findet meist außerhalb der Zwölf-Meilen-Zone statt, wo der Schutz physischer Infrastruktur seerechtlichen Einschränkungen unterliegt.

Die Energieerzeugung findet allerdings meist in der AWZ statt, also außerhalb der Zwölf-Meilen-Zone, wo der Schutz physischer Infrastruktur seerechtlichen Einschränkungen unterliegt. Darüber hinaus werden deutsche Offshore-Windparks nicht nur Deutschland, sondern über hybride Interkonnektoren perspektivisch auch andere EU-Staaten beliefern. Diese Interkonnek­toren verlaufen in den AWZ anderer Staaten, was die Koordinierung der Schutzmaßnahmen erschwert, zu­mal aufgrund der Spannungen mit Russland vor allem im Ostseeraum die Militarisierung voranschreitet. Die besondere Kritikalität dieser maritimen Ener­gieinfrastruktur zeigt sich nicht zuletzt daran, dass die physische Wiederherstellung beschädigter oder zerstörter Windenergieanlagen Tage bis Wochen dauern kann,⁵⁰ eine Reparatur nach Cyberangriffen teilweise Monate.⁵¹ Zerstörte Stromanbindungskabel und Interkonnektoren wiederum lassen sich im bes­ten Fall innerhalb eines Monats reparieren,⁵² im schlimmsten Fall sind sie aber erst nach sechs Mona­ten wieder einsatzfähig.⁵³

Europäische Versorgungssicherung: eher mittelbar anfällig durch Transport­störung

Seit Gründung der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft (EWG) konnte die europäische Nahrungsversor­gung kontinuierlich verbessert werden. Im Sinne der Definition der FAO steigerten erst die EWG und dann die EU insbesondere die Verfügbarkeit von Nahrung, indem sie durch immense politische Regulierung und finanzielle Anreize ihre eigene Produktion ankurbelten. Bis auf Produkte wie Obst und Gemüse und beson­dere tropische Erzeugnisse wie Kaffee und Tee liegt der Selbstversorgungsgrad der EU heute bei den meis­ten Nahrungsmitteln nahe 100 Prozent oder sogar darüber, so dass exportiert wird.⁵

Damit hat sie auch als internationaler Handels­akteur kontinuierlich an Bedeutung gewonnen: So ist die EU in den letzten Jahren weltweit sowohl größter Expor­teur als auch wichtigster Importeur von Agrar­erzeugnissen gewesen. Insgesamt erscheint daher die erste Säule der Versorgungssicherheit für die EU selbst stabil.⁶ Ein größeres Risiko zeigt sich aktuell für die zweite Säule, da auch in Deutschland und in der EU die Nahrungspreise steigen – sogar stärker als das allgemeine Inflationsniveau: Sie lagen in Deutschland laut statistischem Bundesamt im Juni 2023 mit 13,7 Prozent mehr als doppelt so hoch wie die allgemeine Inflation und viermal höher als die Energiepreisinflation.⁷

Diese Teuerung bei den Nahrungspreisen lässt sich unter anderem mit den internationalen Preisanstiegen in einem global verflochtenen Handelssystem erklä­ren; sie ist insofern auch eine Folge der Störung der Agrartransporte über das Schwarze Meer, die aus dem Krieg Russlands gegen die Ukraine resultiert. Daneben spielen höhere Energiekosten für Produktion und Verarbeitung eine Rolle, möglicherweise aber auch vom Einzelhandel ausgereizte Preismargen in einem System mit ohnehin begrenzter Wettbewerbsstruktur. Im Ergebnis trifft diese Teuerung vor allem ärmere Haushalte in der EU, die ohnehin schon einen ver­hältnismäßig hohen Anteil des Einkommens für Nah­rung ausgeben.

Internationale Versorgungssicherung: stark anfällig für Transportstörungen, die mittelbare Risiken für die EU bergen

Der Preisanstieg, eine Dimension der Versorgungs­risiken, wirkt sich international in Ländern mit vielen armen Haushalten deutlich gravierender aus als in der EU. Auch geraten gesamtwirtschaftlich ärmere Staaten durch steigende Importausgaben finanziell unter Druck, was ihre Möglichkeiten begrenzt, Nah­rung und dafür relevante Düngemitteln aufzukaufen und verfügbar zu halten. Teurer werden auch benö­tigte Hilfslieferungen. Die Blockade der Seepassage durch das Schwarze Meer nach der russischen Inva­sion machte gerade zu Beginn des Kriegs deutlich, dass in der Folge die Versorgung der Hauptbezugsländer von Getreide aus der Konfliktregion gefährdet ist – etwa von Ländern in Nordafrika. Insgesamt verursachen Störungen im maritimen Transportsystem also eher Versorgungsrisiken in armen Ländern als in der EU.

Internationale Versorgungsrisiken betreffen die EU eher indirekt.

Diese internationalen Nahrungsversorgungsrisiken können die EU gleichwohl indirekt betreffen, indem sie die politische Glaubwürdigkeit der Union als gro­ßer internationaler Akteur der Entwicklungs- und humanitären Hilfe beeinträchtigen. Etwaige Teuerun­gen bei Agrarprodukten führen oftmals dazu, dass mit einer länger im Voraus festgelegten Hilfssumme gerade dann weniger Nahrung gekauft werden kann, wenn größerer Unterstützungsbedarf besteht.

Zudem wird in Phasen von Agrarknappheit und damit steigenden Preisen auch in großen Agrar­ländern innerhalb der EU der Ruf laut, die heimische Produktion auszuweiten, um die Preise zu dämpfen. Dies kann wiederum Zielkonflikte mit Umweltschutzregelungen hervorrufen, wie etwa die politische Ent­scheidung der Bundesregierung gezeigt hat, als Reak­tion auf die russische Invasion bereits beschlossene, ökologisch motivierte Stilllegungen von Anbau­flächen auszusetzen.⁸ Eine solche Maßnahme kann nicht zuletzt die internationale Glaubwürdigkeit Deutschlands und der EU beschädigen, wenn sie auf diese Weise Abstriche bei der Einhaltung der Nach­haltigkeitsziele der Vereinten Nationen machen.

Versorgungsprobleme anderer Staaten können Deutschland und die EU schließlich mit Risiken einer sicherheitspolitischen Destabilisierung konfrontieren oder als politisches Druckmittel gegen sie genutzt werden. Hierzu zählt beispielsweise ein befürchteter oder auch als Narrativ heraufbeschworener Migra­tionsstrom von Armuts- und Hungergefährdeten in Richtung Europa, der Migrationsabkommen etwa mit afrikanischen Staaten motiviert. Noch sicherheits­relevanter ist der aktuelle Vorwurf Russlands und einiger afrikanischer Akteure, durch westliche Sank­tionen unbeabsichtigt verursachte Versorgungs­engpässe, die als Folge verringerter Transporte ent­stehen, träfen nicht nur das sanktionierte Russland, sondern auch afrikanische Regionen. Denn dieser Vorwurf erschwert es der EU, außenpolitische Koali­tio­nen zu bilden.⁹

Basis: Sichere Nahrungsversorgung als Menschenrecht

Nahrungsversorgung als zu schützendes Ziel hat in vielen Ländern, letztlich aber auch global eine lange politische Tradition. Als Menschenrecht ist sie in Arti­kel 11 des Sozialpakts der UN von 1966 verankert, der inzwischen von über 170 Staaten ratifiziert wurde. Daraus ergeben sich besondere staatliche Achtungs- und Gewährleistungspflichten, die unter anderem die Sicherstellung der Ernährung für Individuen umfas­sen, etwa in Form von ausreichend vorhandener Nah­rung. Die Schutzpflicht gilt dabei auch für den Fall von Übergriffen durch dritte, nichtstaatliche Akteure wie etwa Unternehmen. Diese Aufgabe kann unter Umständen extraterritoriale Wirkungen entfalten, beispielsweise den Schutz des Rechts auf Nahrung in Drittstaaten. Aus dem Menschenrecht auf Ernährungs­schutz ergeben sich einige politische Regeln auch für die EU: So besteht etwa der menschenrechtlich begründete internationale Konsens, bei Sanktionen wie den derzeit gegen Russland verhängten Nah­rungs­produkte auszunehmen.¹⁹

Internationale Ansätze für Versorgungs­sicherheit und sicheren Transport

Zunächst sind seerechtliche Regelungen für den maritimen Transport relevant:²⁰ Dank starker Hoheitsrechte kann ein Hafenstaat bestimmen, ob und wie er Ein­fahrt gewährt. Insofern besteht auch kein prinzipielles Recht, fremde Häfen anzulaufen, um dort Handel zu treiben.²¹ Diese Möglichkeit kann aber im Falle von Handel mit Nahrung von Bedeutung sein, um das globale Menschenrecht auf Nahrung umsetzen zu können.

Handelspolitische Regelungen können wiederum das dem maritimen Transport zugrundeliegende Routen­muster beeinflussen. So machen etwa Zollvergünstigungen bestimmte Ankunftsländer attraktiver als andere. Bei Handelsvereinbarungen gilt für die EU als Mitglied der Welthandelsorganisation (WTO) deren Regelwerk. Danach gelten im Interesse einer sicheren Nahrungsversorgung allerdings explizit viele Aus­nahmen von der Grundregel offenen Handels.²² So kann ein Land bei Versorgungsengpässen etwa sehr rigide Exportverbote erlassen (GATT XI). Werden sie von großen Agrarexportländern erlassen, verknappen sie das Weltmarktangebot für importabhängige Län­der und treiben so die Preise in die Höhe. Auf Import­seite sind wiederum Erhöhungen von – auch von der EU vor langer Zeit definierten – Zöllen auf Agrar­erzeugnisse zum Schutz eigener Produktion möglich (Agrar­abkommen der WTO, Art. 5), was wiederum die globalen Preise drücken kann, falls es sich um große Nach­frageländer handelt. Zusätzliche Maßnahmen zur Han­delserleichterung im WTO-Abkommen von 2017 sind etwa eine beschleunigte Grenzabwicklung durch Digitalisierung und technische Unterstützung der kon­kreten Hafenorganisation. Hierdurch lässt sich die gerade bei Agrarprodukten belastende Umschlags­dauer verkürzen.²³

Bestehende Monitoring- und Frühwarnsysteme können unterschiedliche Dimensionen von Handel und mari­timem Transport verbinden. Anlässlich der letzten großen globalen Agrarpreiskrisen 2008 und 2011 grün­dete die G20 das Agricultural Market Informa­tion System (AMIS). Es soll durch eine bessere Kom­munikation über eingetretene Knappheitssituationen Märkte beruhigen und kontraproduktive politische Maßnahmen wie die gerade im Agrarbereich häufi­gen Exportrestriktionen vermeiden. Zu diesem Zweck erfasst es verschiedene zusammenwirkende Stör­faktoren: Neben Preisen ausgewählter Agrarprodukte und Düngemittel zählen dazu auch Energiekosten, die in Form von Öl- und Ethanolpreisen im System erfasst werden. Als Transportinformationen werden bis­lang hingegen nur die durchschnittlichen Fracht­kosten für maritimen Transport erfasst.

Deutsche und europäische Ansätze für Versorgungssicherheit und sicheren Transport

In der EU und in Deutschland entstammen Regelungen zum Schutz maritimer Nahrungsversorgung sehr unterschiedlichen politischen Rahmensetzungen, die unterschiedlichen Schutzlogiken folgen. Sie unterscheiden sich auch je nachdem, ob staatliche oder private Akteure in der Pflicht stehen.

In expliziten Regulierungen zum Schutz kritischer Infra­struktur im engeren Sinne wird vor allem die Rolle privater Betreiber definiert. Maritimer Agrarhandel kombiniert dabei zwei oft einzeln behandelte kritische Strukturen – Nahrungssicherung und maritimen Transport. Diese werden in bestehenden Regelungsansätzen unter­schiedlich berücksichtigt:

• Der Nahrungssektor wurde in Deutschland und der EU lange Zeit mit unterschiedlichen Definitionen als schutzrelevante kritische Infrastruktur bestimmt. Als eine solche Infrastruktur zählte er in Deutschland auch schon vor der neuen Verordnung zur Bestimmung Kritischer Infrastrukturen aus dem Jahr 2023, auf EU-Ebene hingegen erst nach der Reform der beiden Europäischen Richt­linien sowohl zu kritischen Einheiten als auch zur Cybersicherheit. Die beiden EU-Richtlinien stufen den Nahrungssektor allerdings unterschiedlich ein: Unter der neuen Richtlinie über die Resilienz kritischer Einrichtungen (CER)²⁴ gilt Ernährung als einer der elf kritischen Sektoren, für die Pflichten zu Risikoschätzung, ‑management und ‑dokumentation sowie festgelegten Überwachungsregeln gelten. Unter der neuen Richtlinie zur Cybersicherheit (NIS-2)²⁵ gilt Nahrung dagegen – anders als etwa Trink­wasser – nur als einer der sieben wichtigen Sektoren, die weniger strengen Betreiberpflichten zum Cybermanagement und schwächeren Kontrollen unterliegen als die elf sogenannten essentiellen Sektoren, die aber wiederum die Seefahrt ab­decken.

• Maritimer Transport ist in Deutschland in der Kom­ponente »Verkehrssystem in Binnen- und als See­schifffahrt« im Sektor Transport erfasst. Nach der neuen Verordnung zur Bestimmung Kritischer Infrastrukturen nach dem BSI-Gesetz (BSI-KritisV)²⁶ von 2021 zählen zu diesem Sektor auch explizit Häfen, differenziert in drei Anlagetypen inklusive Umschlagsanlagen. Nach der 2022 novellierten EU-Richtlinie für den Schutz kritischer Infrastrukturen (CER) ist Transport ein kritischer Sektor. Maritimer Transport wird darin wie in Deutschland nach unter­schiedlichen Typen von Anlagen in Häfen dif­ferenziert.

Auf diese zwei als kritisch definierte Infrastrukturen verweisen auch weitere Politikansätze, die jen­seits von Betreiberpflichten bestimmte Schutzziele verfolgen:

Bei Prüfverfahren zu Auslandsinvestitionen können Investitionen etwa in Infrastrukturen dann ausgeschlossen werden, wenn sie eine Gefährdung der öffentlichen Ordnung befürchten lassen.²⁷ Während entsprechende Prüfungen in Deutschland nach dem Außenwirtschaftsgesetz (AWG) und der Außen­wirtschaftsverordnung (AWV) Nahrungsversorgung nicht als Sektor behandeln, der einem besonderen Gefährdungspotential ausgesetzt ist, verstehen die EU-Regeln der Investitions-Screening-Verordnung bei der Prüfung die Nahrungsgefährdung als mögliches Indiz dafür, ob die öffentliche Ordnung durch Aus­landsinvestitionen in Gefahr ist. Maritimer Transport ist insofern implizit abgedeckt, als generell auf Trans­port als physische kritische Infrastruktur verwiesen wird.

Weitere Schutzansätze stammen aus dem Kata­strophen- und Krisenschutz, darunter auch aktuell neu verabschiedete »Resilienzansätze«, die vor allem auf Vorsorge für Katastrophenfälle abzielen. In der deut­schen Resilienzstrategie beispielsweise werden Ernäh­rung und Transport – allerdings nicht spezifiziert als maritimer Transport – als relevante Themenfelder genannt.²⁸ Im Nahrungssektor führt dieses Resilienzverständnis etwa dazu, dass Krisen-Nahrungsreserven angelegt werden. Auf EU-Ebene dient die strategische Vorausschau dazu, für unterschiedliche Dimensionen von Resilienz zu sensibilisieren. In dem konkreten und regelmäßigen Monitoring zur Identifizierung von Anfälligkeiten im Rahmen von »Dashboards« taucht maritimer Transport jedoch bislang nicht auf, anders als die Nahrungsmittelversorgung.²⁹ Angesichts der aufgezeigten Bedeutung von maritimem Transport für die Nahrungsversorgung erscheint ein gemein­sames Monitoring aber dringend geboten.

Das 2022 von der EU-Kommission vorgeschlagene neue Notfallinstrument für den Binnenmarkt (SMEI) soll sicherstellen, dass der Binnenmarkt auch in Krisenzeiten wie beispielsweise während der Corona-Pandemie weiterhin funktioniert. Für als kritisch definierte Güter und Dienstleistungen werden dabei verschiedene Maßnahmen vorgeschlagen, die von eher losen Formaten für den Dialog zwischen Agrar­akteuren bis hin zu staatlicher Lagerhaltung oder staatlichen Produktionsvorgaben reichen. Gerade die sehr interventionistischen Vorschläge stoßen bei einzelnen Mitgliedstaaten und in der Wirtschaft aber auf starke Kritik. Wirtschaftspolitisch sind sie riskant, da entsprechende Maßnahmen häufig ineffizient sind und der Staat als eigener Marktakteur Ressourcen fehl­steuert. Im Ernährungssektor gibt es mit dem Europäischen Mechanismus zur Krisenvorsorge und Krisenreaktion im Bereich der Ernährungssicherheit (EFSCM) bereits ein eigenes neues Modul, das kon­krete Maßnahmen aber bislang auf Austauschformate begrenzt.³⁰ Dieser Ansatz ist Teil eines spezifischen »Notfallplans«, der in Reaktion auf die Covid-Krise etabliert wurde.³¹ Ein weiterer Notfallplan besteht für Transport, inklusive maritimen Transport, im Falle einer Krise; er hat verschiedene Schwerpunkte wie die Koordination von Transportakteuren und die Koor­dination mit internationalen Partnern.³²

Schutzregelungen gibt es auch zu Einzelaspekten der Nahrungsversorgung, etwa die Rohstoffpolitik der EU, die auch die düngerrelevanten Rohstoffe Phos­phat und Phosphorit als kritische Rohstoffe definiert. Für deren internationalen Bezug und damit auch für ihren maritimen Transport sind besondere internatio­nale Partnerschaften und Investitionsförderungen vor­gesehen. Die Gemeinsame Agrarpolitik der EU schließ­lich definiert nicht zuletzt nach den Erfahrungen eigener Versorgungsdefizite im Anschluss an den Zweiten Weltkrieg die Nahrungsmittelversorgung der Bevölkerung als relevantes Politikziel.³³

Die Europäische maritime Sicherheitsstrategie von 2014 wird aktuell überarbeitet, der sie ergänzende Aktions­plan nennt explizit die wirtschaftliche und transportrelevante Sicherheit als Schutzziel. Im Zusammen­hang mit Nahrungshilfe wird dabei allerdings nur am Rande auf das Thema Nahrungsversorgung ein­gegangen.³⁴

Das größte Defizit all dieser Ansätze, die auf unter­schiedlichen regulatorischen Ebenen greifen und unter­schiedliche Schwerpunkte haben, ist die Tat­sache, dass sie nicht hinreichend über die beiden kritischen Infrastrukturen Nahrung und maritimen Transport hinweg vernetzt sind. Doch nur in ihrem Zusammenspiel lässt sich Versorgungssicherheit als vernetzte kritische Infrastruktur realisieren.

Spionage

Ein spektakuläres Beispiel für eine Spionageaktion, die auf ein Unterseekabel zielte, ist die von den USA ab 1971 durchgeführte Operation »Ivy Bells«. Vor dem Hintergrund des Kalten Krieges wurde ein Abhörgerät an einem Kabel angebracht, das durch das Ochots­kische Meer verlief und der Anbindung einer sowje­tischen Marinestation auf der Halbinsel Kamtschatka diente. Die Aufnahmen, die jeden Monat von Tau­chern eingesammelt werden mussten, sollen den USA hoch relevante Einsichten vermittelt haben. Den Berichten zufolge wurde ihre Auswertung dadurch erleichtert, dass die sowjetische Marine bei der Nut­zung dieses Kabels angeblich auf jedwede Verschlüs­selung verzichtet hatte.¹⁰

Im Zuge der Enthüllungen von Edward Snowden wurde im Jahr 2013 öffentlich bekannt, dass die ame­rika­nische National Security Agency (NSA) in Zusam­menarbeit mit dem britischen Government Communications Headquarters (GCHQ) im großen Stil den Daten­verkehr über Unterseekabel erfasst und aus­wertet, anscheinend sowohl durch das Abhören von Kabeln als auch durch das direkte Abgreifen von Daten an den Seekabelanlandestationen. In ähnlicher Weise, wenn auch nicht direkt auf maritime Infra­struk­turen bezogen, erfasst der deutsche Bundes­nachrichtendienst Daten am größten deutschen Inter­netknotenpunkt De-Cix.¹¹

Vor dem Hintergrund dieser öffentlichen Informationen über die Fähigkeiten westlicher Nachrichtendienste ist davon auszugehen, dass auch andere Staa­ten über solche Möglichkeiten verfügen oder zumin­dest danach streben, entsprechende Fähigkeiten zu erlangen. So mehren sich seit einigen Jahren Berichte über verdächtige Aktivitäten russischer Schiffe in der Nähe relevanter Unterseekabel.

Vieles spricht dafür, dass Unter­seekabel schon heute Angriffspunkte für Spionage-Operationen sind und dies auch in Zukunft sein werden.

In der Summe spricht vieles dafür, dass Unterseekabel schon heute Angriffspunkte für Spionage-Operationen sind und dies auch in Zukunft sein werden. Weiter ist davon auszugehen, dass diese Opera­tionen nicht nur auf staatliche Stellen zielen, sondern auch Wirtschaft, Wissenschaft und Zivil­gesellschaft betreffen.

Sabotage

Jedes Jahr kommt es zu Ausfällen und Störungen ein­zelner Unterseekabel. Die Ursache sind häufig Mate­rialschäden aufgrund der Belastungen, denen die Kabel am Meeresgrund ausgesetzt sind. Immer wieder wird auch davon berichtet, dass sich Schleppnetze von Fischerbooten in den Kabeln verhaken und dabei beschädigen. Die Betreiber der Unterseekabel sind auf diese Vorfälle eingestellt, so dass die Verbindungen in der Regel rasch repariert werden können.

Neben diesen natürlich verursachten oder im Falle der Fischer zumindest nicht beabsichtigten Störungen gilt die Sorge aber auch gezielten Angriffen, also der Sabo­tage von Unterseeleitungen.

Eine Reihe westlicher Regierungen warnt davor, dass insbesondere Russland die Fähigkeiten besitzt, Unterseekabel auch in großer Tiefe zu beschädigen. Wie im Falle der Spionage ist allerdings davon aus­zugehen, dass weitere Staaten über entsprechende Möglichkeiten verfügen. Es ist insofern durchaus bemerkenswert, dass es seit der Ausbreitung des Inter­nets in den 1990er Jahren keinen Fall gab, in dem eindeutig und öffentlich festgestellt wurde, dass der Ausfall eines Kabels auf gezielte Sabotage zu­rück­zuführen ist.

Dies lässt sich zum einen dadurch erklären, dass es vergleichsweise einfach ist, eine gezielte Sabotage als Unfall erscheinen zu lassen. So kann ein Staat seine Fähigkeit, einem anderen Staat zu schaden, vorführen, ohne dafür in der Öffentlichkeit einen diploma­tischen Preis zahlen zu müssen. Ein aktuelles Beispiel hierfür ist die Durchtrennung von zwei Kabeln, die eine Inselgruppe mit Taiwan verbinden, durch chine­sische zivile Schiffe im März 2023.¹² Angesichts der Spannungen zwischen China und Taiwan sind zwei derartige Unfälle in jedem Fall verdächtig. Eine mili­tärische Operation Chinas wird aber kaum als solche nachzuweisen sein. Und dies ist im Übrigen gar nicht nötig, denn auch ohne Nachweis wurde Taiwan durch diesen Vorfall die eigene Verletzbarkeit an dieser Stelle vor Augen geführt.¹³

Würde ein Staat sich offen dazu bekennen, Kabelverbindungen von strategischer Bedeutung für einen anderen Staat anzugreifen, würde der betroffene Staat dies sicher als Aggression werten und wahrschein­lich mit entsprechenden Reaktionen beantwor­ten. Anders als im Falle von Spionage oder niedrig­schwelligeren Cyberangriffen erscheint ein solch physischer Angriff also vor allem im Kon­text einer offenen zwischenstaatlichen Konfrontation vorstellbar. Hierzu passt auch das historisch prominenteste Beispiel: Unmittelbar nach Beginn des Ersten Weltkrieges bestand eine der ersten Aktionen der britischen Marine darin, Telegraphenverbindungen des Deutschen Reiches zu kappen.

Der Umstand, dass russische Schiffe und U-Boote in den letzten Jahren wiederholt in der Nähe wichtiger transatlantischer Kabelverbindungen vor der Küste Großbritanniens gesichtet wurden, ist vor diesem Hin­tergrund sicher kein Zufall, sondern als bewusste Drohung zu verstehen.¹⁴

Neben physischen Angriffen auf die Kabelverbindungen besteht zudem das Risiko von Störungen der Steuerungssysteme durch Cyberangriffe. Würden diese Systeme zur Steuerung der Datenflüsse etwa gezielt manipuliert, könnte das die Kabel vorüber­gehend unbrauchbar machen.

Deutschland

Im Falle Deutschlands geraten zunächst die vier Anlandepunkte an Nord- und Ostsee in den Blick (siehe Tabelle).

Die Übersicht zu den direkten deutschen Kabel­verbindungen zeigt anschaulich die technische Ent­wicklung im Laufe der Zeit: Viele ältere Kabelverbindungen haben heute nur noch geringe Bedeutung, weil neuere Kabelverbindungen eine um ein Viel­faches höhere Übertragungskapazität aufweisen. Die Anbin­dung an das transatlantische Kabel von Sylt aus etwa spielt mit einer Übertragungskapazität von 5,2 Tbps (Terabit pro Sekunde) kaum eine Rolle im Ver­gleich zu neueren transatlantischen Kabeln wie EllaLink oder Marea, die jeweils Übertragungskapazitäten von mehreren Hundert Tbps haben. Dementsprechend wäre davon auszugehen, dass diese älteren Verbindungen allenfalls nachrangige Ziele von Sabo­tage­akten und Spionagemaßnahmen wären.

Der europäische Kontinent

Um die Bedrohung für Deutschland zu erfassen, ist es daher notwendig, den europäischen Kontinent als Ganzes in den Blick zu nehmen. Deutschland ist in vielfältiger Weise über terrestrische Verbindungen mit seinen Nachbarn verbunden – und über diese an das Netz der Unterseekabel angeschlossen.

So rückt im zweiten Schritt die Frage in den Fokus, welchen Bedrohungen die Anbindung der Staaten Europas insgesamt ausgesetzt ist.¹⁵

• Die Verbindungen in die USA sind in der Vergangenheit zum größten Teil von der Südwestküste des Vereinigten Königreichs und der südlichen Küste Irlands ausgegangen (zusammengerechnet Kapazitäten von 329 Tbps).¹⁶ In den letzten Jahren sind allerdings einige neue Kabel in Betrieb genom­men worden, die einen zweiten europäischen Lan­depunkt in Spanien (Grace Hopper) oder Frankreich (Amitie/AEC-2) haben oder sogar ausschließlich von Spanien (Marea) oder Frankreich (Dunant) in die USA reichen. Diese neuen Kabel verfügen zusammen über eine Kapazität von 1.132 Tbps, also ungefähr vier Mal so viel wie die älteren Kabel, die im Vereinigten Königreich starten. Wenn 2024 die US-Firma Meta das Kabel Anjana von Spanien aus in Betrieb nimmt, kommen noch einmal 480 Tbps hinzu. Neben den Gewässern an der Südwestküste Englands wächst damit die Bedeutung der Biskaya für die Verbindungen in die USA.

• Verbindungen nach Nordafrika, in den Nahen Osten und weiter bis nach Asien starten zu einem großen Teil in Marseille, oftmals ergänzt durch Anschlüsse an weitere EU-Staaten mit Mittelmeerküste. Aktuell sind hier zehn Kabel in Betrieb, von denen zwei bis Indien (2Africa, IMEWE), eines direkt bis nach China (Asia-Africa-Europe) und zwei bis Singapur als einem zentralen Hub in Asien (PEACE, Sea-Me-We 4) reichen. Wie bei den Verbindungen in die USA zeichnen sich neue Kabelverbindungen durch deutlich höhere Übertragungskapazitäten aus: So hat das PEACE-Kabel eine maximale Kapazität von 192 Tbps; während Sea-Me-We 4 nur 4,6 Tbps erlaubt, soll der für 2025 angekündigte Nachfolger Sea-Me-We 6 eine Kapazität von 126 Tbps ermög­lichen. Viel Aufmerksamkeit hat das 2Africa-Kabel erfahren, das unter starker Beteiligung von Meta wie auch China Mobile den afrikanischen Kontinent mit einer neuen Kabelverbindung umschließt, die mit 180 Tbps über eine sehr hohe Daten­übertra­gungskapazität verfügt.

• Schließlich kommt der portugiesischen Atlantik­küste eine besondere Bedeutung zu. Das 2Africa-Kabel hat dort neben Marseille seinen zweiten Anlandepunkt auf dem europäischen Festland. Zudem startet von hier das von der EU geförderte EllaLink-Kabel, das Europa ohne den Umweg über Nordamerika erstmals direkt mit Lateinamerika verbindet. EllaLink weist eine maximale Übertragungskapazität von 100 Tbps auf.

Weil ein Großteil des internationalen Daten­verkehrs aus Europa heraus über diese Knotenpunkte verläuft, sind sie prinzipiell im Sinne der Spionage von besonderem Interesse.

Auch das Risiko der Sabotage ist an all diesen Kno­tenpunkten besonders hoch. Wie eine aktuelle Studie im Auftrag des BSI technisch detailliert nach­zeichnet, würden Störungen an einem der zentralen Landungspunkte gleichwohl keine ernsthafte Bedrohung dar­stellen.¹⁷ So wurden im Oktober 2022 drei von Mar­seille ausgehende Kabel gleichzeitig beschädigt – unter noch ungeklärten Umständen. Dies hatte zwar durchaus Verzögerungen und Datenverluste auf den direkt betroffenen Routen zur Folge, konnte aber im Wesentlichen durch Umleitungen des Datenverkehrs auf andere Routen ausgeglichen werden.

Träten gleichzeitig Störungen an mehreren für Europa zentralen An­schlüssen an das globale Netz der Un­ter­seekabel auf, würde es bedrohlich.

Eine echte und ernsthafte Bedrohung entstünde allerdings dann, wenn es gleichzeitig zu Störungen an mehreren der für Europa zentralen Anschlüsse an das globale Netz der Unterseekabel kommen würde. Ein koordinierter Angriff wäre, wie schon beschrieben, nur im Kontext einer massiven zwischenstaat­lichen Konfrontation vorstellbar, bei der sich die EU Staaten gegenübersähe, die über entsprechende mari­time Fähigkeiten verfügten. Ein solches Szenario ist zwar nach wie vor sehr unwahrscheinlich, aber nicht gänz­lich auszuschließen.

Marktkonzentration als politisches Risiko

Neben den räumlichen Verdichtungen an diesen Kno­tenpunkten zeigt sich mit Blick auf das europäische Netz der Unterseekabel auch noch in anderer Hin­sicht eine Verdichtung: Ein Großteil der neueren Kabel­projekte, die durch ihre hohen Datentransfer­kapazitäten herausstechen, wird exklusiv oder zu­mindest unter substanzieller Beteiligung der großen US-Tech-Konzerne betrieben – also Alphabet, Ama­zon, Meta und Microsoft.¹⁸ Im globalen Netz der Unter­seekabel kommt überdies dem chinesischen Un­ter­nehmen HMN (früher Huawei Marine Networks) eine herausgehobene Stellung zu; einigen Berechnun­gen zufolge hat HMN mittlerweile ein Viertel aller Unter­seekabel weltweit verlegt und agiert in vielen Fällen auch als Betreiber.

Diese wirtschaftliche Konzentration verschärft die beschriebenen Risiken von Spionage und Sabotage. Zur räumlichen Konzentration kommt hinzu, dass die Kontrolle über eine große Anzahl wichtiger Kabel­verbindungen in den Händen weniger Unternehmen liegt. Diese Verbindungen sind daher besonders at­trak­tive Ziele für Spionage- und Sabotageaktionen. Ein erfolgreicher Cyberangriff auf die Steuersysteme eines solchen Mega-Betreibers etwa könnte globale Auswirkungen haben. Obendrein wächst die tech­no­logische Abhängigkeit: Im Falle Europas verschärft sich gerade auf der grundlegenden Infrastruktur­ebene jene Abhängigkeit von US-Tech-Konzernen, wie sie im Bereich von Anwendungen wie Social-Media-Plattformen und Cloud-Diensten schon seit einigen Jahren zunehmend kritisch gesehen wird.

Kritische Punkte im globalen Netz

Neben diesen für den europäischen Kontinent un­mittelbaren Bedrohungen gibt es aber auch Risiken, die sich aus der Topografie des globalen Netzes erge­ben. So wie es für Europa Landungspunkte und Rou­ten von besonderer strategischer Bedeutung gibt, finden sich auch im globalen Netz Verdichtungen bzw. Konzentrationen. Durchaus bewusst mit war­nendem Unterton wird hier in der internationalen Debatte auch von »Chokepoints« (im Deutschen etwas weniger dramatisch: Nadelöhren) gesprochen. Aus Sicht Europas strategisch besonders wichtig ist dabei die Konzentration von Verbindungslinien im Suez­kanal. Nahezu alle Verbindungen Europas mit Asien kommen hier zusammen. Eine Störung dieser Kabel im Suezkanal könnte für Europa somit ebenfalls weit­reichende Folgen haben. Zudem ist davon auszu­gehen, dass sie ein attraktives Ziel von Spionage­aktionen darstellen.¹⁹

Für die Verbindungen nach Asien, insbesondere auch nach China, kommt zudem Singapur die Stel­lung eines wichtigen Clusters zu. Ein weiteres Beispiel ist Fortaleza in Brasilien: Fast alle Verbindungen zwischen Nord- und Südamerika wie auch die direkte Anbindung Europas über das EllaLink-Kabel laufen dort zusammen.²⁰

Schließlich kommt als strategische Herausforderung hinzu, diesen europäischen Blick um eine Per­spektive zu ergänzen, welche die Bedrohungen der Partner und Verbündeten Deutschlands in Bezug auf ihre Anbindung an das globale Netz der Untersee­kabel mitberücksichtigt. Staaten wie Japan, Taiwan und Australien sind aufgrund ihrer Insellage in be­son­derem Maße auf Unterseekabel angewiesen, zu­gleich aber auch noch deutlich unmittelbarer mit dem poli­tischen Machtanspruch Chinas konfrontiert. Viele Partner der deutschen Entwicklungszusammenarbeit sind zudem bloß eingeschränkt und oftmals sogar nur mit einem Kabel an das globale Netz an­geschlos­sen – und entsprechend verwundbar.²¹

Einstufung ausgewählter Verbindungen als KRITIS

Wie einleitend erwähnt, schreibt die NIS-2-Richtlinie den Mitgliedstaaten die Aufgabe zu, Unterseekabel zu schützen, wo diese besonders relevant sind. Eine Ana­lyse wie die hier durchgeführte bietet dafür die Grund­lage. Würden besonders wichtige Verbindungen auch formal als kritische Infrastrukturen eingestuft, so würde dies nicht nur ein verbindliches Niveau an IT-Sicherheit sicherstellen, sondern auch – und min­destens ebenso wichtig – den Informationsaustausch bei kritischen Vorfällen regeln.

Da Deutschland, wie beschrieben, darauf angewiesen ist, die Unterseekabel seiner europäischen Nach­barn zu nutzen, liegt es in Deutschlands eigenem Inter­esse, hier eine europäische Verständigung zu fin­den – die im Sinne eines kontinentalen Blicks auf Europa auch Großbritannien einschließen sollte.

Die Einstufung ausgewählter Unter­seekabel und Seekabelanlandestatio­nen kann dazu dienen, ein hohes Grundniveau an Schutz zu gewährleisten.

Die Einstufung ausgewählter Unterseekabel und Seekabelanlandestationen kann dazu dienen, ein hohes Grundniveau an Schutz zu gewährleisten. Allerdings kann den Unternehmen kaum die Verant­wortung zugewiesen werden, ihre Anlagen vor geziel­ten Angriffen durch staatliche Akteure zu schützen. Hier bedarf es ergänzender Schutzmaßnahmen durch staatliche Stellen.

Schutz vor Spionage

Auch in Zukunft werden für eine Reihe von Staaten Versuche attraktiv bleiben, an zentralen Knotenpunk­ten im Netz der Unterseekabel Daten abzugreifen.

• Das nach jetzigem Stand wirksamste Gegenmittel bildet die starke und konsequente Ende-zu-Ende-Verschlüsselung von Datentransfers. Sind Daten zuverlässig und auf dem aktuellen Stand der Kryp­tografie verschlüsselt (womöglich in Zukunft unter Rückgriff auf Quanten-Computing), ist es weit weniger ergiebig, in großem Stil Daten im Transfer abzugreifen. Um einen möglichst hohen Schutz zu gewährleisten, müssen dabei auch Meta­daten so weit wie technisch möglich verschlüsselt werden, also jene Daten, die Aufschluss darüber geben, wer wann welche Informationen abruft oder mit wem kommuniziert. Regierungen können hier also den Schutz vor Spionage erhöhen, indem sie konsequente Verschlüsselung aktiv befördern, zumindest aber nicht unterminieren.

• Neben dem Einsatz von Verschlüsselungsmethoden besteht eine weitere Möglichkeit des Schutzes vor Spionage darin, den Transfer von Daten über inter­nationale Verbindungen zu reduzieren. Während grundsätzlich der Datenaustausch über das Internet so flexibel angelegt ist, dass Daten auch beim Austausch zwischen zwei Endpunkten, die sich innerhalb eines Landes befinden, bisweilen über andere Länder geleitet werden, erscheint es gerade für besonders sensible Regierungskommunikation wichtig, konsequent darauf zu achten, dass diese über die eigenen Regierungsnetze verläuft oder zu­mindest so weit wie möglich die Umleitung über internationale Unterseekabel vermeidet. Das kann in einigen Situationen gewisse Einbußen bei der Übermittlungsgeschwindigkeit bedeuten, reduziert dafür aber die Angriffsfläche für Spionageaktivi­täten.

Schutz vor Sabotage

Auch mit Blick auf Maßnahmen zum Schutz vor Sabo­tageaktionen bietet die Identifikation von kri­tischen Knotenpunkten eine Möglichkeit, Ressourcen gezielt dort einzusetzen, wo der Schutz der Kabel besonders kritisch ist.

• Der wahrscheinlich größte Zugewinn an Sicherheit ließe sich durch eine verstärkte Diversifizierung von Verbindungen erreichen, und zwar sowohl mit Blick auf Landungspunkte als auch auf Routen. Ein Beispiel hierfür ist das von der EU geförderte EllaLink-Kabel zur Verbindung nach Lateinamerika. In eine ähnliche Richtung gehen die Überlegungen für ein Kabel durch die Arktis nördlich von Kanada, das für Europa eine weitere Verbindung nach Asien schaffen soll.²² Falls dieses Kabel tatsächlich gebaut wird, würde die deutsche Verbindung von der Ostsee nach Finnland über C-Lion und nach Schweden über Digital E4 erheblich an Bedeutung gewinnen – und sollte dann auch als kritische Infrastruktur eingestuft werden. Die Herausforderung besteht hier darin, die öffentliche Förderung solcher Projekte so zu gestalten, dass sie nicht in zu starkem Maße zu Wettbewerbsverzerrungen führt; so könnten die Regierungen beispielsweise darauf verzichten, spezifische technische Vorgaben zu machen, und sich auf die Rolle von »Anker­kunden« beschränken.

• Ebenfalls ausbaufähig ist die technische und poli­tische Resilienz. Dazu gehört der europaweite Infor­mationsaustausch über kritische Vorfälle und deren Ursachen. Vor allem aber kommt es darauf an, die Kapazitäten für die Reparaturen von Kabeln auszubauen.²³ In einem ersten Schritt würde sich dazu eine Art »Stresstest« anbieten, mit dem sich simulieren ließe, welche Kapazitäten bei den Repa­raturschiffen für den Fall erforderlich wären, dass mehrere für Europa kritische Kabel gleichzeitig unter­brochen würden. Zu prüfen wäre dabei, ob neben den privaten Anbietern auch die Seestreitkräfte der europäischen Mitgliedstaaten in gewissem Maße entsprechende Kapazitäten vorhalten sollten, im besten Fall abgestimmt auch im Rahmen der Nato.

• Es scheint zudem ratsam, den Schutz vor physischen Angriffen gerade bei jenen Landungspunkten zu erhöhen, die an den Küsten europäischer Staaten liegen und von besonderer Relevanz für Europa sind. Auch wenn sich nicht alle Kabel in ihrer gesamten Länge schützen lassen, würde ein verstärkter Schutz der Landungspunkte sowie der ersten, noch in geringer Tiefe verlaufenden Abschnitte der Kabel deren Sicherheit erhöhen. Ver­stärkte militärische Patrouillen könnten hier der Aufklärung wie auch der Abschreckung dienen.²⁴ Möglicherweise ließen sich gerade hier in Zukunft auch Drohnen einsetzen, um die Kabel im nahen Küstenbereich teilautonom zu überwachen.²⁵ Im Rahmen der Planung dieser militärischen Schutzmaßnahmen wäre zu prüfen, ob die formale Ein­richtung von Schutzzonen entlang der küsten­nahen Kabel, wie sie etwa Australien vorgenommen hat, einen Zugewinn an Sicherheit bieten oder zumindest die Patrouillen erleichtern kann.²⁶

• Mit Blick auf die Stabilität des globalen Netzes bie­tet es sich außerdem an, Kooperationen über die EU hinaus zu intensivieren. Einerseits mit Staaten, in deren Hoheitsgebiet wichtige Chokepoints lie­gen, also zum Beispiel mit Ägypten oder mit Singa­pur. Andererseits aber auch mit den Partnern der Entwicklungszusammenarbeit, etwa wenn es um die Anbindung von Ländern geht, die bisher nur unzureichend an das globale Netz der Untersee­kabel angeschlossen sind. Ein wichtiges Forum hierfür ist die G7, die sich zuletzt verstärkt mit dem Thema Unterseekabel beschäftigt hat.²⁷ Regierungen können und sollten zudem aktiv den Aus­tausch mit dem International Cable Protection Committee (ICPC) suchen. Im ICPC haben sich fast alle Betreiber von Unterseekabeln zusammen­geschlossen; auch wenn hier keine verbindlichen Regeln vereinbart werden, könnten Regierungen dieses Forum nutzen, um sich im globalen Maßstab mit den Betreibern der Kabel abzustimmen. Nicht zuletzt hat das ICPC seinerseits 2022 den Regierungen vorgeschlagen, Unterseekabel als kritische Infrastrukturen zu verstehen.²⁸

• Mittel- und langfristig könnte Deutschland schließ­lich darauf hinwirken, den Schutz von Unterseekabeln auch völkerrechtlich noch stärker zu flan­kieren.²⁹ Das Seerechtsübereinkommen der Ver­einten Nationen fordert in Artikel 113 die Unter­zeichnerstaaten auf, mittels nationaler Gesetz­gebung gezielte Beschädigungen von Kabeln straf­rechtlich zu ahnden. Seit Jahren unterstützt Deutsch­land eine wiederkehrende Resolution in der UN-Generalversammlung mit dem Titel »Oceans and the Law of the Sea« (jüngst beschlossen im Januar 2023, A/RES/77/248), in der die kri­tische Bedeutung der Kabel betont und an die ent­sprechende Vorgabe aus dem Seerechtsübereinkommen erinnert wird. Nach wie vor haben indes noch immer viele Staaten keine entsprechenden gesetzlichen Vorgaben verabschiedet.³⁰

Die meisten der aufgeführten Maßnahmen wären mit zusätzlichen Kosten verbunden. Wie in anderen Bereichen stellt sich auch hier die Frage, wie diese zusätzlichen Kosten als Preis für ein höheres Maß an Sicherheit zu verteilen sind. Zu beachten ist dabei allerdings, dass die meisten Maßnahmen nicht nur für den unwahrscheinlichen Fall eines gezielten, um­fassenden Angriffs relevant sind, sondern gleicher­maßen dabei helfen würden, besser auf die sehr viel häufiger auftretenden, nicht intentional herbei­geführten Störungen zu reagieren.

Rechtliche Grenzen eines Einsatzes der Streitkräfte

Die Frage, welche Maßnahmen zur Kontrolle und zum Schutz kritischer Infrastruktur oder zur Ein­grenzung destruktiver Aktivitäten gegen diese Struk­tur geeignet sind, ist im maritimen Umfeld komplex und nicht leicht zu beantworten, sind hier doch zunächst einmal verschiedene Bereiche rechtlicher Vorgaben und Verantwortlichkeiten berührt.³⁴

Maritime Infrastruktur, ob physischer oder nichtphysischer Natur, kann sich in den Territorialgewässern, der anschließenden ausschließlichen Wirtschaftszone, auf Hoher See oder über alle diese Räume hinweg befinden. In jedem dieser Räume gilt ein anderes Regelungs- und Verantwortungsregime. Wird eine Infrastruktur privatwirtschaftlich betrieben, liegt die Verantwortung für den Schutz der Objekte gegen natürliche oder kriminelle Gewalten zunächst beim Betreiber. Ginge es aber um maritime kritische Infrastruktur, bestünde die Möglichkeit, dass neben dem privaten Eigentümer auch staatliche Hoheitsorgane eine relevante Rolle für den Schutz dieser Infrastruktur spielen. Je nachdem, in welchem maritimen Rechtsraum sich die Infrastruktur konkret befindet, sind Maßnahmen zu deren Schutz aufgrund divergierender Zuständigkeiten von unterschied­lichen Hoheitsorganen zu koordinieren.

In der Überschneidung verschiedenster Regelungs- und Verantwortungsräume und den unterschied­lichen Zuständigkeiten nationaler Dienststellen liegt eine der großen Herausforderungen, die mit der Ko­ordination und dem Einsatz von Kräften zum Schutz maritimer kritischer Infrastruktur verbunden sind. Staatliche sowie nichtstaatliche Akteure können diese komplexe Gemengelage gezielt für schädigende Akti­vitäten ausnutzen.

Was nun die Frage nach einem möglichen Schutzauftrag deutscher Hoheitsorgane für maritime kriti­sche Infrastruktur angeht, sind zunächst die gesetz­lichen und insbesondere grundgesetzlichen Vorgaben ein­gehend zu betrachten, die sowohl für den Einsatz der Streitkräfte als auch für den Schutz kritischer Infrastruktur gelten.

Ein ausschlaggebendes Kriterium für die Entscheidung, eine bestimmte Infrastruktur als kritisch und damit als besonders schutzwürdig einzustufen, ist die Gefährdung der öffentlichen Sicherheit in Deutschland. Die öffentliche Sicherheit ist allgemein definiert als die Unverletzlichkeit der Rechtsordnung, der sub­jektiven Rechte und Rechtsgüter des Einzelnen sowie der Einrichtungen und Veranstaltungen des Staates oder sonstiger Träger der Hoheitsgewalt.³⁵ Träger der öffentlichen Sicherheit und als solche verantwortlich für deren Schutz sind nach dem Grundgesetz zu­nächst die Landespolizeibehörden.³⁶ Gefährdet eine etwaige Störung, ein Unglücksfall oder eine Naturkatastrophe die öffentliche Sicherheit in einem Gebiet, das über die Grenzen eines einzelnen Bundesstaates hinausgeht, können Bundesbehörden wie die Bun­des­polizei oder, wenn nötig, auch die Streitkräfte zur Unterstützung anderer Hoheitsorgane eingesetzt wer­den.³⁷ Letzteres erfolgt in Friedenszeiten im Rahmen der sogenannten subsidiären Amtshilfe, nach Antrag der Landes- oder Bundesbehörden an die Streitkräfte.

Eine für den Schutz und die Aufrechterhaltung der öffentlichen Sicherheit geltende Ausnahme ist der Einsatz von Streitkräften im Innern, nachdem das Parlament einen Spannungs- und Verteidigungsfall festgestellt hat. Dabei könnten Streitkräfte auch zum Schutz von Infrastruktur und insbesondere kritischer Infrastruktur eingesetzt werden, sofern die Bundeswehr dies in ihren Planungen zum Kräfte- und Fähig­keitsdispositiv vorgesehen hat.

Da ein direkter, konventionell geführter Angriff eines staatlichen Gegners in der gegenwärtigen Bedro­hungslage wohl eher ein extremes, wenig wahr­schein­liches, wenn auch nicht gänzlich auszuschlie­ßendes³⁸ Szenario darstellt, dürfte eine solche Fest­stellung des Spannungs- und Verteidigungsfalls die Ausnahme bleiben. Die derzeit wahrscheinlichste Entwicklung wird absehbar eine Fortsetzung der oben aufgezeigten feindlichen Aktivitäten in der Grauzone und im Hybriden darstellen.

Aus dem rechtlichen Rahmengerüst, das im Friedenszustand gilt, ergibt sich im Falle einer umfassenden Gefährdung somit ein erstes Spannungsfeld: Auf der einen Seite hat der privatwirtschaftliche Eigentümer die grundlegende Verpflichtung, seine mari­time kritische Infrastruktur im Rahmen seiner Mög­lichkeiten zu schützen, auf der anderen soll die öffentliche Sicherheit durch Landes- und Bundes­organe sowie nötigenfalls durch die Streitkräfte und deren partielle Einbindung im Rahmen subsidiärer Amtshilfe aufrechterhalten und geschützt werden.

Praktische Grenzen eines Einsatzes der Streitkräfte

Die subsidiäre Amtshilfe, der Einsatz der Bundeswehr auch im Innern, ist primär für entsprechende Unfall­lagen und Naturkatastrophen vorgesehen. Geführt werden die benötigten Kräfte und Fähigkeiten der Bundeswehr in diesem Fall durch das im Oktober 2022 aufgestellte Territoriale Führungskommando in Berlin. Dazu werden Kräfte entsprechend ihrer Ver­fügbarkeit und Bereitschaft und entsprechend der Lage dem Territorialen Führungskommando unter­stellt. Das Spektrum reicht bei Notlagen oder Kata­strophen oftmals von Pionier- und medizinischen Kräften bis hin zu speziellen Fähigkeiten zur Bekämp­fung biologischer, chemischer oder gar atomarer Bedrohungen. Aber auch Fähigkeiten zur Aufklärung und Lagebilderstellung wurden in der Vergangenheit bereits angefordert und eingesetzt.

Im maritimen Raum könnten Fähigkeiten zur Beseitigung von Gefahr- und Kampfstoffen, Über- und Unterwassersensoren zur Lagebilderstellung, spezielle Drohnen oder Tauchkapazitäten betroffen sein. Fest vorgesehene Kräfte, Einheiten oder Pläne zur Nut­zung militärischer Fähigkeiten in solchen Szenarien gibt es bisher nicht. Dazu müssten eigens designierte Kräfte zur Landesverteidigung und zum Einsatz im Innern und demgegenüber solche für den Einsatz außerhalb der Territorialgrenzen im Rahmen der Bündnisverteidigung und Krisenreaktion vorhanden sein. Derzeit würde eine etwaige Nutzung von Kräften der Bundeswehr im Rahmen der Amtshilfe im Innern unter Umständen mit bestehenden Bereitschaften und Verfügbarkeiten kollidieren, die für Aufgaben im Rahmen der Bündnisverteidigung vorgesehen sind, und zwar vor der Feststellung einer Beistandspflicht gemäß Artikel 5 des Nato-Vertrages.

In dem hypothetischen Szenario einer hybrid her­beigeführten großen Unfalllage innerhalb Deutschlands, bei der nur die Streitkräfte die geeigneten Mit­tel zur Beseitigung besäßen, und einer gleichzeitigen konventionellen Bedrohung eines Alliierten, ergäbe sich ein Zielkonflikt für die in Bereitschaft gehaltenen Kräfte und Fähigkeiten im Rahmen von Nato-Planun­gen: Die Streitkräfte könnten jedenfalls nicht beide Notlagen gleichzeitig abdecken.

Eine Klärung der Zuständigkeiten staatlicher Sicher­heitsorgane durch das KRITIS-Dachgesetz³⁹ oder auch im Rahmen eines Seesicherheitsgesetzes analog zum Luftsicherheitsgesetz und der daraus resultierenden Konzentration von Ressourcen könnte hier Abhilfe schaffen. Dies ließe sich dann auch in einem inter­ministeriell geführten Operationsplan, dem sogenannten OPLAN Deutschland, zur Landesverteidigung und zum Schutz im Innern mit einer Zuordnung von Kräften fortführen. Darüber hinaus könnte man jene Bereiche in deutschen Hoheitsgewässern, in denen verschiedenste Infrastrukturen gehäuft vorkommen, aufgrund ihrer besonders hohen Kritikalität auch als besonders verteidigungsrelevante Infrastruktur qua­lifizieren. Das würde dabei helfen, vorbezeichnete Fähigkeiten und Kräfte auch der Bundeswehr und der Deutschen Marine bei den Planungen zum Schutz besser zu berücksichtigen und entsprechend notwen­dige Ressourcen bereitzustellen.⁴⁰ Schließlich können gerade in solchen Ballungsräumen maritimer kriti­scher Infrastruktur gesteuerte Anschläge substantielle und sich kaskadenartig auswirkende Folgen haben.

Die Bedrohung und Gefährdung maritimer kritischer Infrastrukturen wird absehbar Bestandteil von Stra­tegien staatlicher Akteure bleiben.

Praktisch-operativ birgt die Zusammenführung verschiedener technischer Überwachungssensoren der Betreiber mit den Daten und Informationen hoheit­licher Sicherheitsorgane in einem agglomerierten Lagebild das Potential, die derzeitige Situation zu ver­bessern. Auf dieser Basis könnten Entscheidungen zum Schutz von Infrastruktur schneller und ebenen­gerechter getroffen werden.