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Maritime kritische Infrastrukturen

Strategische Bedeutung und geeignete Schutzmaßnahmen

SWP-Studie 2024/S 03, 06.02.2024, 89 Pages

doi:10.18449/2024S03

Research Areas
  • Im maritimen Raum findet sich eine Vielzahl von Infrastrukturen, die von zentraler Bedeutung für die globalen Energiebeziehungen, das Netz des weltweiten Handels mit Nahrungs- und Düngemitteln und nicht zuletzt den Datenaustausch im Internet sind.

  • Schon immer war das Meer Austragungsort geopolitischer Konflikte. Hinzu kommen nun hybride Bedrohungen, bei denen die Akteure die Weite des maritimen Raums nutzen, um im Verborgenen zu agieren.

  • Zugleich werden maritime Infrastrukturen in Zukunft noch an Bedeutung gewinnen; so wird zu beobachten sein, welche neuen Infrastruk­turen durch neuartige Nutzungen des maritimen Raums wie den Tiefseebergbau oder die Speicherung von Kohlenstoff entstehen.

  • Einige maritime Infrastrukturen haben eine derart herausgehobene gesellschaftliche Bedeutung, dass sie als kritische Infrastrukturen verstanden und entsprechend besonders geschützt werden sollten. Zugleich gilt es, eine pauschale »Versicherheitlichung« des maritimen Raums zu ver­meiden.

  • Der hohe Grad der Vernetzung innerhalb Europas führt dazu, dass Infra­strukturen an der Küste eines Landes von besonderer Bedeutung für ganz Europa sein können. Darüber hinaus sind aufgrund der globalen Vernetzung aber auch maritime Infrastrukturen in weiter entfernten Regionen von kritischer Bedeutung für Europa.

  • Um maritime Infrastrukturen zu schützen, sollte neben Ansätzen, die auf die Eigenheiten einzelner Einrichtungen oder Sektoren zielen, ins­besondere auf Resilienz und Diversifizierung gesetzt werden. Wo dies nicht möglich und die Bedrohung durch staatliche Akteure groß ist, bedarf es ergänzender militärischer Schutzmaßnahmen.

Inhaltsverzeichnis

1 Problemstellung und Empfehlungen

2 Einleitung

Göran Swistek / Daniel Voelsen

2.1 Wann sind Infrastrukturen »kritisch«?

2.2 Die strategische Bedeutung des maritimen Raums

2.2.1 Dimensionen globaler Großmachtrivalitäten

2.2.2 Sabotage, Spionage und hybride Angriffe

2.3 Die Struktur der Studie

3 Völkerrechtliche Grundlagen des Schutzes maritimer kritischer Infrastruktur

Christian Schaller

3.1 Seevölkerrecht

3.1.1 Innere Gewässer und Häfen

3.1.2 Küstenmeer

3.1.3 Ausschließliche Wirtschaftszone und Festlandsockel

3.1.4 Künstliche Inseln, Anlagen und Bauwerke in der AWZ und auf dem Festlandsockel

3.1.5 Kabel und Rohrleitungen in der AWZ und auf dem Festlandsockel

3.1.6 Hohe See

3.1.7 Aktive Maßnahmen gegen verdächtige Schiffe auf Hoher See und in der AWZ

3.1.8 Schutz kritischer Seewege in Meerengen

3.2 Völkerrechtliche Regelungen jenseits des Seerechts

3.3 Der Übergang zum bewaffneten Konflikt

Sektoren

4 Der Schutz kritischer maritimer Energie­infrastrukturen: Bedeutung, Risiken, Prioritäten

Jacopo Maria Pepe

4.1 Einleitung und Problemstellung

4.2 Die wachsende Bedeutung maritimer Energieinfrastruktur für Deutschland und die EU

4.2.1 Gas: LNG-Terminals, Schiffe und Offshore‑Pipelines

4.2.2 Strom: Offshore-Windparks, Stromanbin­dungsleitungen und Interkonnektoren

4.3 Zwischen erhöhtem Schutzbedarf und dem Risiko einer dysfunktionalen Versicherheitlichung

4.4 Kritische Infrastrukturen aus der Perspektive Deutschlands

4.4.1 Kriterien für einen effektiven Schutz

4.4.2 Gas: bestehende Kritikalität

4.4.3 Strom: wachsende Kritikalität

4.5 Zuständigkeiten sowie Instrumente zum Schutz

4.6 Schlussfolgerungen und Handlungsempfehlungen

5 (K)ein Schiff wird kommen: Maritimer Nahrungstransport als vernetzte kritische Infrastruktur der EU

Bettina Rudloff

5.1 Einleitung

5.2 Sichere internationale und europäische Nahrungsversorgung als Ziel der Politik

5.2.1 Europäische Versorgungssicherung: eher mittelbar anfällig durch Transport­störung

5.2.2 Internationale Versorgungssicherung: stark anfällig für Transportstörungen, die mittelbare Risiken für die EU bergen

5.3 Seerouten und Häfen: anfällige Chokepoints für die globale Nahrungsversorgung

5.4 Kritikalität: Welche Seerouten und Häfen im Agrarhandel sind wodurch gefährdet?

5.5 Fehlende Vernetzung von Schutzregimen für sichere Nahrungsversorgung und sicheren maritimen Transport

5.5.1 Basis: Sichere Nahrungsversorgung als Menschenrecht

5.5.2 Internationale Ansätze für Versorgungs­sicherheit und sicheren Transport

5.5.3 Deutsche und europäische Ansätze für Versorgungssicherheit und sicheren Transport

5.6 Empfehlungen: Volle Kraft voraus in Richtung mehr Koordinierung, Vernetzung und Internationalität

6 Untersee-Datenkabel. Kritische Knoten­punkte im Netz globaler Kommunikation

Daniel Voelsen

6.1 Einleitung

6.2 Das globale Netzwerk der Unterseekabel

6.3 Spionage und Sabotage

6.3.1 Spionage

6.3.2 Sabotage

6.4 Kritische Knotenpunkte

6.4.1 Deutschland

6.4.2 Der europäische Kontinent

6.4.3 Marktkonzentration als politisches Risiko

6.4.4 Kritische Punkte im globalen Netz

6.5 Schutzmaßnahmen

6.5.1 Einstufung ausgewählter Verbindungen als KRITIS

6.5.2 Schutz vor Spionage

6.5.3 Schutz vor Sabotage

Ansätze zum Schutz maritimer kritischer Infrastrukturen

7 Der Schutz maritimer Infrastrukturen aus militärisch-sicherheitspolitischer Perspektive: Nato und Bundeswehr

Göran Swistek

7.1 Hybride Bedrohungen und maritime kritische Infrastruktur

7.2 Maritime kritische Infrastruktur und deren Relevanz aus Perspektive der Nato

7.3 Militärischer Schutz von ziviler maritimer kritischer Infrastruktur in Deutschland – ein Spannungsfeld

7.3.1 Rechtliche Grenzen eines Einsatzes der Streitkräfte

7.3.2 Praktische Grenzen eines Einsatzes der Streitkräfte

7.4 Schlussfolgerungen und Empfehlungen

8 Vorhaben und Mehrwert der EU zum Schutz kritischer maritimer Infrastrukturen

Raphael Bossong

8.1 Grundsätzliche Bedeutung und aktuelle EU-Pläne

8.2 EU-Regulierung für kritische Infra­strukturen und deren maritimer Bezug

8.3 Investitionsschutz und kritische Infrastrukturen

8.4 Operative Fähigkeiten – Krisenreaktion und Lagebild

8.5 EU-Investitionen in maritime Infrastrukturen

8.6 Empfehlungen

9 Schlussfolgerungen

Daniel Voelsen

9.1 Die mittel- und langfristige Entwicklung der Bedrohungslage

9.2 Zivile und militärische Maßnahmen zum Schutz europäischer maritimer Infrastrukturen

9.2.1 Diversität und Resilienz

9.2.2 Ergänzende militärische Maßnahmen

9.3 Diplomatische Ansätze zum Schutz globaler Chokepoints

9.4 Deutschlands nationaler Beitrag

10 Anhang

10.1 Abkürzungen

10.2 Die Autorinnen und Autoren

Problemstellung und Empfehlungen

Als Gesellschaft nutzen wir Tag für Tag eine Vielzahl von technischen und sozialen Infrastrukturen. Als »kritisch« gelten dabei jene Infrastrukturen, die von besonderer Bedeutung für die Funktionsfähigkeit und das Wohlergehen der Gesellschaft sind. Zum Schutz dieser kritischen Infrastrukturen existiert auf natio­naler wie europäischer Ebene ein umfangreiches Regelwerk. In den letzten Jahren hat sich auch die Nato verstärkt den strategischen Herausforderungen zugewandt, die mit dem Schutz solcher Infrastrukturen verbunden sind.

Die Anschläge auf die Gasleitungen Nord Stream 1 und 2 im September 2022 haben allerdings eine dabei bislang in Deutschland wenig beachtete Dimension in den Vordergrund gerückt, nämlich kritische Infra­strukturen im maritimen Raum. Diese sind in min­des­tens drei Sektoren von besonderer Bedeutung: Energie, Nahrung und Kommunikation. Während jedoch die Diskussion über kritische Infrastrukturen auf dem Festland in Deutschland wie auch auf euro­päischer Ebene schon weit gediehen ist, steht eine vergleichbar systematische Diskussion über maritime kritische Infrastrukturen in Deutschland noch aus.

Zentrale Herausforderungen ergeben sich dabei aus den Eigenheiten des maritimen Raumes. Hierzu zählen dessen enorme Weite und entsprechend auch die geografische Ausdehnung der hier verbauten Infra­strukturen. Abhängig vom Wetter können sie zumindest zeitweise selbst mit modernem Gerät nur schwer zugänglich sein, erst recht, wenn sie sich in großer Tiefe befinden. Darüber hinaus ist der mari­time Raum völkerrechtlich durch eine Ausdifferenzierung staatlicher Privilegien und Verantwortlich­keiten in den verschiedenen Meereszonen geprägt; viele maritime Infrastrukturen verlaufen entspre­chend durch unterschiedliche Rechtsräume.

Diese Charakteristika des maritimen Raums treffen nun auf eine veränderte Bedrohungslage: Schon immer war das Meer Austragungsort geopolitischer Konflikte. In letzter Zeit ist jedoch zu beobachten, wie neben die offen zur Schau getragene staatliche Präsenz auf und unter dem Wasser der Einsatz hybrider Mittel tritt: So wird die Weite der Meere genutzt, um im Verbor­ge­nen und noch unterhalb der Schwelle eines offen gewaltsamen Konfliktes zu agieren. Dabei rücken auch maritime Infrastrukturen in den Blick, die pri­vat betrieben werden und in Friedenszeiten primär zivilen Zwecken dienen. Die noch immer nicht auf­geklärte Sprengung der Nord-Stream-Pipelines ist hier­für ein eindrückliches Beispiel.

Aus dieser veränderten Bedrohungslage erwächst ein Klärungsbedarf, der aktuell zu intensiven Debat­ten auf nationaler Ebene, im Rahmen der EU und auch unter den Partnern in der Nato führt. Die grundlegen­den Fragen dabei lauten: Wie lässt sich die strategi­sche Bedeutung maritimer kritischer Infrastrukturen fassen? Und was ist dementsprechend ein angemes­senes Verständnis von deren Sicherheit?

Was die bisherige Diskussion über kritische Infrastrukturen in jedem Fall deutlich macht, ist die Not­wendigkeit einer Fokussierung bzw. Priorisierung. Es wäre schlichtweg nicht möglich, alle maritimen Infrastrukturen vor gezielten Angriffen zu schützen, und es wäre auch nicht nötig. Die Frage ist vielmehr, welche maritimen Infrastrukturen von besonderer Bedeutung sind und folglich eines besonderen Schut­zes bedürfen.

Die vorliegende Studie geht dieser Frage in einem Dreischritt nach: Den Anfang macht eine Klärung der völkerrechtlichen Rahmenbedingungen. Auf diese folgt eine Analyse von drei zentralen Sektoren: Ener­gie, Nahrung und Kommunikation. Im Lichte der Spe­zifika dieser drei Sektoren wird jeweils untersucht, welche maritimen Infrastrukturen hier aus deutscher und europäischer Sicht als kritisch zu verstehen sind. So entsteht ein differenziertes Bild der Bedrohungs­lage bzw. des Schutzbedarfs. Die darauffolgenden Beiträge legen dar, welche Möglichkeiten es gibt, auf diesen Schutzbedarf mit zivilen und militärischen Maßnahmen zu reagieren. Im Fokus stehen dabei die Europäische Union, die Nato und nicht zuletzt auch die deutschen Streitkräfte.

Für das Verständnis der strategischen Bedeutung maritimer Infrastrukturen bedarf es eines kontinentaleuropäischen Blicks. Da die Staaten Europas gerade in den hier untersuchten Sektoren so eng miteinander verknüpft sind, lässt sich die Bedeutung einzelner Infrastrukturen oftmals nur erkennen, wenn sie als Elemente europaweit vernetzter Strukturen verstanden werden. Dies gilt aufgrund der geografischen Lage und der im Vergleich kurzen eigenen Küsten­linie insbesondere für Deutschland. Neben fixen phy­sischen Infrastrukturen können dabei auch Seewege oder Schiffe den Charakter von Infrastrukturen erlan­gen und sollten entsprechend Teil der Diskussion sein. Nicht zuletzt sind, strategisch vorausschauend, bereits jetzt zukünftige Infrastrukturen in den Blick zu nehmen, die zum Beispiel im Bereich von CO2-Trans­port- und Speicherungsanlagen oder beim Ab­bau von Rohstoffen am Meeresgrund entstehen könn­ten. Für die deutsche Außen- und Sicherheitspolitik ergeben sich daraus drei zentrale Empfehlungen:

  • Die Förderung der Diversität und Resilienz von Infrastrukturen ist das effektivste Mittel, um den sich abzeichnenden Bedrohungen zu begegnen. Letztlich zielt dies darauf ab, maritime kritische Infrastrukturen weniger kritisch werden zu lassen. Gerade hier ist eine gesamteuropäische Vorgehens­weise notwendig.

  • Wo sich die Kritikalität nicht auf diese Weise redu­zieren lässt, kann ergänzender militärischer Schutz vor gezielten Angriffen notwendig sein. Im Wesent­lichen zielt dieser auf verbesserte Aufklärung und Abschreckung ab. Neben dem Schutz einzelner Anlagen bei konkreten Hinweisen auf Bedrohungen erscheint es sinnvoll, den kontinuierlichen Schutz auf jene Orte an den Küsten Europas zu konzentrieren, an denen mehrere kritische Infrastrukturen zusammenkommen.

  • Auch jenseits der europäischen Gewässer finden sich maritime kritische Infrastrukturen, die als Teil globaler Netzwerke von herausgehobener Bedeutung auch für Europa sind, etwa in der Straße von Malakka. Wenngleich hier die direkten Handlungs­möglichkeiten deutlich eingeschränkter sind, liegt es im Interesse Europas, Formen der internatio­nalen Kooperation zu finden, die zum Schutz dieser weiter entfernten Infrastrukturen beitragen. Dies kann von strategischen Dialogen über verstärkten Informationsaustausch bis hin zu gemeinsamen militärischen Maßnahmen reichen. Aus­zuloten ist zudem, welche Möglichkeiten es gibt, im Rahmen der Entwicklungszusammenarbeit die Sicherheit der maritimen kritischen Infrastruktur von Partnerländern zu erhöhen.

Einleitung

Göran Swistek / Daniel Voelsen

Als Gesellschaft sind wir auf eine Vielzahl von tech­nischen und sozialen Infrastrukturen angewiesen. In der Regel werden diese für so selbstverständlich gehalten, dass sie kaum Aufmerksamkeit erlangen. Seit einigen Jahren gibt es jedoch eine zunehmend intensiv geführte Debatte über die Sicherheit soge­nannter kritischer Infrastrukturen. Ein Grund dafür ist wohl der Schreck später Erkenntnis. Von wissenschaftlichen Untersuchungen bis in den Bereich der Unterhaltungsliteratur gab es in den letzten Jahren Warnungen davor, welch weitreichende wirtschaft­liche und soziale Folgen zum Beispiel schon ein begrenzter Ausfall der Stromversorgung nach sich ziehen würde. Besondere Aufmerksamkeit haben dabei die Risiken von Cyberangriffen auf vernetzte Infrastrukturen erfahren, was auch erklären dürfte, warum gerade der IT-Sicherheit im Rahmen der bis­herigen Vorgaben zum Schutz kritischer Infrastrukturen eine herausgehobene Bedeutung zukommt. Und mehr noch: Während die Bedeutung von Infra­strukturen in einer immer umfassender von Technologie abhängigen Gesellschaft wächst, wurden seit dem Ende des Kalten Krieges die Investitionen in Sicherungsmaßnahmen und Redundanzen zurück­gefahren. Öffentlich sichtbar wurde dies etwa durch das kolossale Scheitern des bundesweiten Warntags 2020. Nicht nur versagten damals die digitalen Warn­systeme, vielerorts waren auch Sirenen als analoge Rückfalloption entweder schon lange außer Betrieb genommen worden – oder sie funktionierten schlichtweg nicht.1

Hinzu kommt eine neue Bedrohungswahrnehmung, die sich durch den Angriff Russlands auf die Ukraine im Februar 2022 noch verschärft hat. Lange Zeit lag der Fokus der politischen Debatte auf den Gefahren, die von terroristischen Gruppierungen aus­gehen. Schon seit einigen Jahren lässt sich jedoch beobachten, dass die Betreiber kritischer Infrastrukturen zum Ziel primär kommerziell motivierter Cyber­angriffe wer­den, sogenannter »Ransomware«-Atta­cken.2 Inzwischen sind es aber verstärkt auch wieder Staaten, die in diesem Bereich agieren. Mit Sorge wird etwa beobachtet, dass Russland in der Ukraine ganz gezielt zivile Infrastrukturen angreift. Und entsprechend geschockt reagierte die politische Öffentlichkeit in Deutschland, als im September 2022 die Gas­leitungen Nord Stream 1 und 2 durch Sprengungen beschädigt wurden. Nimmt man den europäischen Kontinent in Gänze in den Blick, so fällt auf, dass es in den letzten Jahren eine ganze Reihe verdächtiger Vorfälle gegeben hat, die zur signifikanten Zerstörung oder zumindest zu erheblichen Beeinträch­tigungen von Infrastrukturen geführt haben (siehe Abbildung). Die jüngsten Angriffe der Huthi-Milizen auf Handelsschiffe im Roten Meer verdeutlichen besonders drastisch, wie es zu signifikanten Einschränkungen von Seewegen als Teil der maritimen Infrastruktur kommen kann, die zwar geografisch weiter entfernt, für Europa aber dennoch von kri­tischer Bedeutung sind.

Vor diesem Hintergrund wächst das Bewusstsein für die Bedeutung maritimer kritischer Infrastruk­turen, insbesondere in den Bereichen Energieversorgung, Handel mit Nahrungsmitteln sowie globale Kommunikationsnetze. Neben fest installierten Struk­turen, wie zum Beispiel Offshore-Windparks, Unter­seekabeln oder auch Häfen, geht es dabei auch um Containerschiffe, schwimmende Terminals und eben zentrale Seewege.

Während die Diskussion über kritische Infrastrukturen auf dem Festland in Deutschland wie auch auf europäischer Ebene schon weit gediehen ist, steht eine vergleichbar systematische Debatte über mari­time kritische Infrastrukturen in Deutschland noch aus. Dies mag unter anderem der Geografie geschuldet sein: Inselstaaten wie Großbritannien,3 Japan4 oder Australien,5 aber auch Staaten mit langen Küsten­linien wie Finnland,6 Spanien7 oder auch die USA8 haben zum Teil schon vor Jahrzehnten Strategien zum Schutz explizit maritimer kritischer Infrastrukturen umgesetzt und entsprechende Vorkehrungen getroffen.

Großbritanniens Konzept für den Schutz maritimer kritischer Infrastrukturen

Häfen, Schiffe, marine Energie-Infrastrukturen wie Öl- und Gaspipelines sowie Unterseekabel gelten in Groß­britannien als kritische Infrastrukturen. Eine zentrale Rolle bei ihrem Schutz kommt dem Centre for the Pro­tection of National Infrastructure zu, das Risikoeinschätzungen vornimmt und sowohl Regierung als auch Indus­trie berät. In den letzten Jahren legte die Regierung einen besonderen Fokus auf maritime Sicherheit. Die National Strategy for Maritime Security 2022 betont die Verbesserung des Schutzes maritimer Infrastrukturen infolge der Network and Information Systems Regulations 2018 und sieht eine Überprüfung der Regulierung zum Schutz von Unterseekabeln vor.a Im Oktober 2023 wurde mit Proteus das erste Multi-Role Ocean Surveillance Ship (MROSS) der Marine in Dienst gestellt. Ein weiteres Schiff ist in Planung.b

a UK Secretary of State for Transport, National Strategy for Maritime Security, London, August 2022, <https:// s3.documentcloud.org/documents/22136535/national-strategy-for-maritime-security-web-version.pdf> (ein­gesehen am 14.6.2023).

b Peter Felstead, »UK’s First Multi-Role Ocean Sur­veillance Ship Enters Service«, in: European Security & Defence, 11.10.2023, <https://euro-sd.com/2023/10/ news/34540/first-mross-enters-service/> (eingesehen am 11.1.2024).

Mit dem Anschlag auf die Nord-Stream-Pipelines hat diese Diskussion nun auch Deutschland erreicht. Um sie ergebnisorientiert führen zu können, gilt es zwei zentrale Fragen zu beantworten: Wie lässt sich die strategische Bedeutung maritimer kritischer Infra­strukturen fassen? Und was ist dementsprechend ein angemessenes Verständnis von deren Sicherheit?

Wann sind Infrastrukturen »kritisch«?

Um diese Frage beantworten zu können, bedarf es zunächst einer Klärung des Begriffs »Infrastruktur«. Bei genauerer Betrachtung erweist er sich nämlich als vieldeutig. Die Frage nach der Kritikalität von Infra­strukturen, also dem Grad bzw. Ausmaß ihrer beson­deren Bedeutung, führt zudem unweigerlich zu politischen Urteilen über die gesellschaftliche Bedeu­tung einzelner Infrastrukturen. Es überrascht inso­fern nicht, dass diesbezüglich auch in der reichhaltigen wissenschaftlichen Literatur zum Thema kein Konsens herrscht. Im Bewusstsein darum, dass es sich hierbei um einen politisch umkämpften Begriff han­delt, nimmt unsere Analyse als Ausgangspunkt daher den aktuellen politischen Diskurs. So definiert etwa die European Critical Infrastructures Directive von 2008 »kritische Infrastruktur« als

»die in einem Mitgliedstaat gelegene Anlage, ein System oder ein Teil davon, die von wesentlicher Bedeutung für die Aufrechterhaltung wichtiger gesellschaftlicher Funktionen, der Gesundheit, der Sicherheit und des wirtschaftlichen oder sozialen Wohlergehens der Bevölkerung sind und deren Störung oder Zerstörung erhebliche Auswirkungen auf einen Mitgliedstaat hätte, da diese Funktionen nicht aufrechterhalten werden könnten«.9

Ähnliche Formulierungen finden sich bis heute in den einschlägigen Dokumenten der EU, zuletzt etwa in der überarbeiteten Richtlinie über Maßnahmen für ein hohes gemeinsames Cybersicherheitsniveau in der gesamten Union (NIS-2-Richtlinie) vom Dezember 2022.10

In deutschen Gesetzestexten, beispielsweise dem Gesetz über das Bundesamt für Sicherheit in der Infor­mationstechnik (BSI), findet sich ein ganz ähn­liches Verständnis kritischer Infrastrukturen.11 Sie gelten demnach als »kritisch«, wenn bzw. weil ihr Ausfall oder ihre Beeinträchtigung erhebliche Ver­sorgungsengpässe sowie eine Gefährdung der öffent­lichen Sicherheit zur Folge hätte.

Auch die bisherige Diskussion um das KRITIS-Dach­gesetz, in dem die verschiedenen nationalen Bemü­hungen zum Schutz kritischer Infrastrukturen unter einem »Dach« zusammengeführt werden sollen, weist in diese Richtung. Den von der Bundesregierung hier­zu veröffentlichten Eckpunkten ist zu entnehmen, dass die grundsätzliche Definition kritischer Infrastrukturen beibehalten, die teilweise unklaren Rege­lungen jedoch angepasst, Überschneidungen mini­miert und insbesondere die Ausformulierung der Schutzverantwortlichkeiten deutlich herausgestellt werden sollen.12

Genau betrachtet bietet dieses Verständnis kritischer Infrastrukturen aber für sich genommen noch keine trennscharfen Kriterien. Um praktische Wirk­samkeit entfalten zu können, wird es daher auf EU-Ebene wie auf der Ebene nationaler Gesetzgebung ergänzt durch stark ausdifferenzierte Listen von Sek­toren, Anlagen und Betreibern konkreter Einrichtungen, denen damit eine besondere, eben »kritische« Bedeutung zugewiesen wird. So wurde zuletzt im Früh­jahr 2023 eine neue Verordnung zur Bestimmung Kritischer Infrastrukturen nach dem BSI-Gesetz (BSI-KritisV) erlassen.13

Für die Zwecke dieser Analyse nehmen wir die gesetzlich auf europäischer wie nationaler Ebene verankerte und spezifizierte Definition kritischer Infrastrukturen zum Ausgangspunkt, behalten uns aber vor, darüber hinauszugehen und zu unter­suchen, ob auch Einrichtungen im maritimen Raum, die gesetzlich bisher nicht als kritisch definiert wur­den, eine so herausgehobene Bedeutung aufweisen, dass sie als kritisch betrachtet werden sollten – zum Beispiel strategisch besonders bedeutsame Seewege.14

Darüber hinaus gilt es noch einmal genauer zu hinterfragen, für wen eine Einrichtung von kritischer Bedeutung ist. Auch hier zeigt sich der politische Cha­rakter der Diskussion: Soll es »nur« um deutsche und europäische Interessen gehen, oder sollte eine Infra­struktur auch dann als kritisch gelten, wenn sie Teil globaler Kooperationsbeziehungen ist und folglich auch die Interessen von Staaten und Gesellschaften jenseits Europas berührt?

Schließlich gehört zum Verständnis von kritischen Infrastrukturen, dass diese in besonderer Weise zu schützen sind. Um zu beurteilen, ob eine Einrichtung als kritische Infrastruktur verstanden werden sollte, bedarf es daher auch einer Analyse der potentiellen Gefährdungen. Für eine Vielzahl kritischer Infrastruk­turen, auch solcher im maritimen Bereich, gehen die meisten Gefährdungen von technischen Defekten, Unfällen oder natürlichen Ereignissen wie Unwettern aus. Neben diesen nicht intendierten, deshalb aber in ihren Auswirkungen nicht weniger bedeutsamen Stör­faktoren liegt ein besonderer Fokus dieser Ana­lyse auf Handlungen, die darauf abzielen, die Funk­tionsfähigkeit kritischer Infrastruktur zu beeinträchtigen oder gänzlich zu zerstören – also auf absichts­voller politischer Sabotage.

Die strategische Bedeutung des maritimen Raums

Wie schon angedeutet, rücken in diesem Zusammenhang maritime Infrastrukturen erst seit einigen Jah­ren in den Blick. Prominent hervorgehoben wurden sie in der Nationalen Sicherheitsstrategie, wo es nun heißt: »Für die Versorgungs- und Wirtschaftssicherheit Deutschlands hat dabei die maritime Dimension, über und unter Wasser, eine besondere Bedeutung.«15 Zwar ist das Thema damit gesetzt, die strategische Debatte darüber steht aber noch aus.

In jedem Fall ist der maritime Raum schon länger zu einem politisch instabilen und damit auch (wie­der) unsicheren Ort geworden. Seine Destabilisierung reicht durchaus über das unmittelbare Geschehen auf und unter dem Wasser hinaus und wirkt sich so auch auf Regionen aus, die auf den ersten Blick weit von den Meeren und Ozeanen entfernt sind.

Unterschiedliche Faktoren tragen zu dieser Destabilisierung bei.16 Einige gehen auf unbewusste oder zumindest nicht bewusst gesteuerte Handlungen zurück (u. a. die Auswirkungen des Klimawandels), andere hingegen lassen sich unmittelbar auf das Han­deln und die Interessen staatlicher wie nichtstaat­licher Akteure zurückführen (u. a. Territorialstreitig­keiten, Zugang zu Ressourcen oder die Abhängigkeit von lebenswichtigen kritischen Infrastrukturen).

Nichtstaatliche Akteure, etwa terroristische Gruppierungen und kriminelle Vereinigungen, nutzen seit jeher den maritimen Raum. Rückblickend hat ins­besondere Terrorismus den Schutz kritischer Infra­strukturen, auch auf See, notwendig gemacht. Auf­grund seiner strategischen Weite und Tiefe wie auch der Möglichkeiten zum verdeckten Einsatz ist der maritime Raum derzeit aber vor allem im Fokus von zwischenstaatlichen Rivalitäten, die vielfach als Groß­machtkonflikte gedeutet werden. Diese entfalten sich in vier Handlungsdimensionen mit Relevanz für das maritime Umfeld: einer weltordnungspolitischen, einer wirtschaftlichen, einer militärischen und schließ­lich einer technologischen Dimension.

Dimensionen globaler Großmachtrivalitäten

Weltordnungspolitisch geht es hier um die Geltung der bestehenden internationalen Rechtsnormen für die Beziehungen zwischen den Staaten. Dies zeigt sich etwa in territorialen Streitigkeiten und damit ver­bunden in der Frage nach dem Zugang zu maritimen Räumen, zu Seeverbindungslinien und Ressourcen oder nach der Kontrolle über diese. Das Internatio­nale See­recht und seine Regelungen zur Klärung von Terri­torialstreitigkeiten sowie zur Nutzung des mari­timen Raums im Verständnis der freien Schifffahrt (Freedom of Navigation) werden dabei teils offen in­frage gestellt.

Bei der wirtschaftlichen Dimension stehen Ressourcen und Seeverbindungslinien im Zentrum der Kon­flikte, insbesondere mit Blick auf globale Lieferketten, auf die weltweite Nahrungsversorgung, aber auch auf das Agieren von Seestreitkräften zur Kontrolle dieser Seewege. Die See gewinnt zugleich als Standort und als rares Gut für Energiegewinnung und entsalztes Trinkwasser immer mehr an Relevanz.

Die militärische Dimension wird augenscheinlich geprägt durch umfangreiche Flottenrüstungsprogram­me von Staaten wie China, Russland und den USA und damit verbundene Machtansprüche. Wer Groß­macht sein will, so die dahinterstehende Logik, braucht Seemacht, und Seemacht setzt wiederum den Zugang zu Seeverbindungslinien und Häfen voraus.17 Damit steigt die Gefahr einer Zuspitzung von Konflik­ten im maritimen Raum, erst recht dann, wenn andere kon­ventionelle, militärische Fähigkeiten an Durchset­zungsfähigkeit und Überraschungsmoment verlieren.

Die technologische Dimension schließlich vereint verschiedene Aspekte. So ist der maritime Raum ein wichtiger Ort der Entwicklung und Erprobung neuer Technologien: von kabelloser Unterwasserkommu­nikation und Datenübertragung über Klimatechno­logien wie die Speicherung von CO2 und neuen auto­nomen Transport- sowie Fortbewegungsmöglichkeiten bis hin zur Erprobung von »Hyperwaffen« mit theoretisch apokalyptischen Konsequenzen. Zugleich finden sich im maritimen Raum aber auch zahlreiche bereits existierende Technologien, die von vitaler Bedeutung für die Stabilität von Staaten und Gesell­schaften sind, wie zum Beispiel Untersee-Datenkabel oder Stromtrassen.

Sabotage, Spionage und hybride Angriffe

Vor dem Hintergrund der sich verschärfenden Groß­machtrivalitäten, aber auch bereits mit Blick auf wiederholte Versuche nichtstaatlicher Akteure, sich den maritimen Raum für terroristische Aktivitäten zunutze zu machen, verschwimmen die Grenzen zwischen innerer und äußerer Sicherheit zusehends. Gleichzeitig kommen Aspekte hinzu, die bislang eher selten aus einem explizit sicherheitspolitischen oder militärischen Blickwinkel betrachtet wurden. Dazu zählen unter anderem Fragen der Energiesicherheit, der Schutz der Handels- und Wirtschaftsstandorte, transnationale Kriminalität, Sabotage oder die ziel­gerichtete Beeinflussung von Gesellschaften im Informations- und Cyberraum.

Bezogen auf maritime kritische Infrastrukturen lassen sich insbesondere drei Arten sicherheitsrelevanter Aktivitäten unterscheiden: Spionage, Sabotage und psychologische Beeinflussung von Gesellschaften.

Spionageaktivitäten im maritimen Raum können unterschiedliche Ziele verfolgen: Zum einen kann das Abgreifen von Daten an den Unterseekabeln der poli­tischen oder wirtschaftlichen Informationsgewinnung dienen.18 Zum anderen können Spionageaktivitäten aber auch dazu dienen, maritime Infrastrukturen auszuspähen, um deren Verwundbarkeit zu ergründen und ent­sprechende Pläne zu ihrer Zerstörung im Konfliktfall zu erarbeiten.

Die bewusste Herbeiführung von Störungen, die Sabotage, dient dann der konkreten Schädigung und Schwächung des davon betroffenen Staates. Jede Form der Manipulation an kritischer Infrastruktur, auch eine, die gar keine tatsächliche Störung ver­ursacht, kann wiederum – als Teil gezielter psychologischer Beeinflussung – bereits Angst und Ver­unsicherung in der betroffenen Gesellschaft hervor­rufen und damit die politische Stabilität schwächen.

Darüber hinaus ist eine zunehmende Verlagerung von Aktivitäten in den sogenannten »hybriden« Be­reich zu beobachten. Solche Maßnahmen und die da­bei eingesetzten Mittel liegen unterhalb der Schwelle eines bewaffneten Angriffs und lassen sich nur schwer einem bestimmten staatlichen oder nichtstaatlichen Akteur zuschreiben. Attraktiv ist ein derartiges hybri­des Vorgehen vor allem für Staaten, die einen offenen Bruch mit internationalem Recht vermeiden wollen.

Was nun den Schutz maritimer kritischer Infrastrukturen angeht, so kommen hier spezifische Eigen­heiten des Raums zum Tragen.19 Beispielsweise ist das maritime Umfeld geprägt von einem hohen Grad an rechtlicher Komplexität20 und umfasst zudem Berei­che ungenauer, kaum ausdifferenzierter oder sich überlagernder Regelungen. Hinzu kommt, dass sich der maritime Raum aufgrund seiner Geografie besonders für verdecktes Agieren eignet. Der Schutz kritischer Infrastrukturen wird zusätzlich dadurch erschwert, dass diese oftmals eine hohe Flächen­ausprägung bzw. Ausdehnung aufweisen, wie etwa im Fall von Windparks, Pipelines oder Untersee­kabeln. Schließlich werden diese Infrastrukturen über­wiegend privatwirtschaftlich betrieben und sind aufgrund ihrer räumlichen Dimensionen nur schwer lückenlos zu überwachen, ob nun durch die privaten Betreiber selbst oder durch staatliche Sicherheits­organe.

Die Struktur der Studie

Die vorliegende Studie soll einen Beitrag zur strate­gischen Debatte über maritime kritische Infrastruk­turen leisten. Leitend sind dabei die schon oben genann­ten Fragen: Wie lässt sich die strategische Bedeu­tung maritimer kritischer Infrastrukturen fassen? Und was ist dementsprechend ein angemessenes Ver­ständnis von deren Sicherheit? Die verschiedenen Beiträge der Studie setzen einen je eigenen Fokus, ergeben aber im Zusammenspiel unsere Ant­wort auf die Leitfragen.

Den Anfang macht ein Beitrag von Christian Schaller, in dem die zentralen völkerrechtlichen Rahmen­bedingungen erläutert werden. Insbesondere wird hier dargestellt, welche Rechte Staaten in den ver­schiedenen Zonen des maritimen Raumes in Bezug auf kritische Infrastrukturen haben, von den Küsten­gebieten über die ausschließliche Wirtschaftszone bis zur Hohen See. Der Beitrag geht auch darauf ein, welche rechtlichen Grundlagen das Völkerrecht mit Blick auf den Schutz dieser Infrastrukturen einräumt.

Die folgenden drei Beiträge nehmen zentrale Sek­toren in den Blick: Energie, Ernährung, Kommunikation. Die Analyse folgt hier über die Sektoren hinweg einer gemeinsamen Systematik: Erstens wird iden­tifiziert, welche maritimen Infrastrukturen überhaupt eine besondere, sprich »kritische« Bedeutung haben. Eine solche Priorisierung ist notwendig, weil maritime Infrastrukturen über weite Flächen verteilt sind und weil ihre Zahl kontinuierlich zunimmt. Zwei­tens wird geklärt, welchen Gefahren diese Infra­strukturen konkret ausgesetzt sind. Drittens prüfen die Beiträge, welche Maßnahmen zum Schutz vor diesen Gefahren wirksam und mit vertretbarem Auf­wand umsetzbar sind.

Für den Bereich der Energieversorgung zeichnet Jacopo Maria Pepe in seinem Beitrag nach, wie sich infolge des Kriegs gegen die Ukraine, aber auch per­spektivisch mit Blick auf die wachsende Bedeutung von Wasserstoff die globalen Energiebeziehungen verschieben. Einige maritime Energieinfrastrukturen erweisen sich in diesem Zusammenhang als besonders kritisch: Kurzfristig betrifft das die Gaspipelines Europipe 1 und 2, die Deutschland mit Norwegen verbinden; mittelfristig ist damit zu rechnen, dass sich der Fokus auf den Schutz globaler Lieferketten für Flüssigerdgas (Liquid Natural Gas, LNG) verschiebt – und dabei insbesondere auf Seewege und Containerschiffe sowie auf Offshore-Windparks, Stromanbindungsleitungen und Interkonnektoren, also internationale Verbindungsleitungen, in der Nordsee.

Bettina Rudloff nimmt in ihrem Beitrag jene globalen Handelsströme in den Blick, die Grundlage der Nahrungsversorgung in Europa wie auch in anderen Teilen der Welt sind. Zentrale Infrastrukturen sind in diesem Fall Häfen, Seewege sowie erneut Containerschiffe. Auch hier werden einzelne Bereiche von Infra­strukturen identifiziert, die aufgrund ihrer beson­deren Bedeutung als kritisch einzustufen sind; dazu zählen Meerengen wie die Straße von Gibraltar oder die Straße von Malakka, aber auch einzelne Häfen wie Dover oder die Schwarzmeerhäfen der Ukraine.

Mit Blick auf die globalen Kommunikationsnetze untersucht schließlich Daniel Voelsen, welche Untersee-Datenkabel und Anlandepunkte als besonders kri­tische Infrastrukturen verstanden werden sollten. Hier zeigt sich, dass die Analyse letztlich eine kon­tinentaleuropäische Perspektive verlangt. Während ein einzelnes Datenkabel für sich genommen nicht kritisch ist, kommt einigen Orten an der europäischen Küste – von der Südwestküste Englands bis nach Mar­seille – eine besonders kritische Bedeutung zu, weil sich dort etwa zentrale Kabelverbindungen in die USA oder nach Asien verdichten.

Im Anschluss an die Analyse zentraler Sektoren widmen sich die folgenden zwei Beiträge noch einmal vertieft den Möglichkeiten zum Schutz maritimer kri­tischer Infrastrukturen.

Der Beitrag von Göran Swistek geht der Frage nach, welche militärischen Schutzmaßnahmen denkbar sind. Dabei macht er unter anderem deutlich, dass die Möglichkeiten der Bundeswehr zum Schutz ziviler In­frastrukturen in Friedenszeiten rechtlich eingeschränkt sind und dass im Übrigen die dafür benötigten opera­tiven Fähigkeiten nur in begrenztem Maße zur Ver­fügung stehen. Raphael Bossong ergänzt diesen Teil der Analyse, indem er in seinem Beitrag die Möglichkeiten der EU im Bereich ziviler Schutzmaßnahmen aus­lotet.

Das Schlusskapitel führt die Analysen der einzelnen Beiträge zusammen, liefert einen Ausblick auf die mittel- bis langfristige Entwicklung und formuliert auf dieser Grundlage übergreifende Handlungsempfehlungen.

Völkerrechtliche Grundlagen des Schutzes maritimer kritischer Infrastruktur

Christian Schaller

Die Errichtung und der Betrieb maritimer kritischer Infrastruktur sind zu einem gewissen Grad durch das Seevölkerrecht reguliert. Bislang existieren jedoch nur wenige Regelungen, die speziell die Sicherheit und den Schutz solcher Infrastruktur in den Blick neh­men. Unabhängig davon setzt das allgemeine Völker­recht einen Rahmen, innerhalb dessen Staaten auf konkrete Bedrohungen reagieren und sich etwa gegen Sabotageakte wehren können.

Seevölkerrecht

Das Seevölkerrecht ist größtenteils im Seerechtsübereinkommen der Vereinten Nationen von 1982 (SRÜ)1 kodifiziert, das in vielen Vorschriften Gewohnheits­recht widerspiegelt. Das SRÜ regelt unter anderem die Errichtung künstlicher Inseln sowie von Anlagen und Bauwerken im Meer. Außerdem enthält es Vorgaben für das Verlegen unterseeischer Kabel und Rohr­leitun­gen.

Innere Gewässer und Häfen

Die inneren Gewässer eines Staates sind von dessen Küstenmeer durch die Basislinie getrennt.2 Im Nor­mal­fall handelt es sich hierbei um die Niedrigwasserlinie entlang der Küste.3 Häfen, die ein Staat an seiner Küste errichtet, befinden sich im seerechtlichen Sinne in den inneren Gewässern.4

Innere Gewässer unterfallen der Gebietshoheit des Staates. Das SRÜ schränkt die Handlungsfreiheit des Staates dort nicht ein. Wichtig ist dies zum Beispiel für den Schutz schwimmender Flüssigerdgasterminals, die in den inneren Gewässern vertäut sind, sowie für die Absicherung der Anlandestationen unterseeischer Kabel und Rohrleitungen.

Jeder Staat kann festlegen, unter welchen Voraussetzungen fremde Schiffe in seine inneren Gewässer und Häfen einlaufen dürfen. Entsprechende Rechte werden meist durch bilaterale oder multilaterale Über­einkünfte begründet. Dem allgemeinen See­völker­recht entspringt jedoch kein generelles Recht zum Anlaufen fremder Häfen.5 Aus Sicherheits­gründen kann ein Staat sogar seine internationalen Handelshäfen schließen.6

Mit dem Einlaufen in innere Gewässer und Häfen begeben sich fremde Schiffe unter die vollständige Hoheitsgewalt des jeweiligen Küstenstaates. Kriegsschiffe und sonstige Staatsschiffe, die nicht Handelszwecken dienen, sind zwar an die Gesetze des Küs­ten­staates gebunden, durch Immunität aber vor dem Zugriff seiner Behörden geschützt. Der Aufforderung durch den Küstenstaat, die inneren Gewässer zu ver­lassen, müssen sie gleichwohl Folge leisten.

Küstenmeer

Als Küstenmeer wird der Meeresstreifen bezeichnet, der mit einer Ausdehnung von bis zu 12 Seemeilen unmittelbar an das Landgebiet und die inneren Ge­wässer anschließt.7 Das Küstenmeer, der dazugehörige Meeresboden und Untergrund sowie der darüber befindliche Luftraum sind Teil des Staatsgebiets.8 Die Errichtung und der Betrieb kritischer Infrastruktur im Küstenmeer sowie die Genehmigung und Regulierung solcher Aktivitäten obliegen allein dem Küstenstaat. Dieser hat die vollständige Hoheitsgewalt über An­lagen und Bauwerke sowie über Kabel und Rohr­leitungen, die sich in seinem Küstenmeer befinden.

Bei der Ausübung seiner Hoheitsbefugnisse muss der Küstenstaat jedoch beachten, dass die Schiffe anderer Staaten das Recht haben, sein Küstenmeer friedlich zu durchfahren.9 Im Hinblick auf Bedrohungen, die von fremden Schiffen im Küstenmeer aus­gehen, kommt dem Regelwerk über die friedliche Durchfahrt besondere Bedeutung zu. Eine Durchfahrt ist demnach friedlich, solange sie nicht den Frieden, die Ordnung oder die Sicherheit des Küstenstaates beeinträchtigt.10 Als Beeinträchtigung in diesem Sinne und damit als nichtfriedlich gilt die Durchfahrt eines fremden Schiffes unter anderem dann, wenn auf dem Schiff eine Handlung vorgenommen wird, »die auf die Störung eines Nachrichtenübermittlungssystems oder anderer Einrichtungen oder Anlagen des Küstenstaates gerichtet ist«.11 Darunter fallen auch vorsätzliche Eingriffe in die Funktionsfähigkeit kri­tischer Infrastruktur. Außerdem führen Aktivitäten, die nicht unmittelbar mit der Durchfahrt zusammen­hängen, grundsätzlich dazu, dass die Durchfahrt als nichtfriedlich gilt.12 Um eine nichtfriedliche Durchfahrt zu unterbinden, darf der Küstenstaat die »erfor­derlichen« Maßnahmen ergreifen.13 Welche Maßnah­men im Einzelfall zulässig sind, lässt das SRÜ offen. Das Spektrum reicht von einer Überprüfung des be­treffenden Schiffes über die Aufforderung, nichtfriedliche Aktivitäten zu unterlassen oder das Küstenmeer zu verlassen, bis hin zur Anwendung von Zwang.14 Unklar ist, ob und gegebenenfalls ab welcher Ver­dachts­stufe der Küstenstaat präventiv gegen Schiffe vorgehen darf.15

Für Teile seines Küstenmeers kann der Küstenstaat die friedliche Durchfahrt fremder Schiffe vorüber­gehend aussetzen, sofern dies für seine Sicherheit un­erlässlich ist,16 etwa vor Militärhäfen.17 In der Praxis kommt es immer wieder dazu, dass solche Sperrungen von längerer Dauer sind.18 Zur Sicherung ziviler kritischer Infrastruktur kann eine räumlich und zeit­lich begrenzte Suspendierung des Durchfahrtsrechts ebenfalls zulässig sein.19 Fraglich ist, wie längerfris­tige Sperrungen zu beurteilen wären, die etwa dazu dienen könnten, Flüssigerdgasterminals zu schützen.

Ein Staat kann in seinem Küstenmeer Sicherheitszonen um gefährdete Objekte sowie entlang von Kabeln und Rohrleitungen einrichten.

Jedenfalls kann der Küstenstaat die friedliche Durchfahrt in Bezug auf bestimmte Angelegenheiten gesetzlich regeln. Seine Rechtsetzungsbefugnis er­streckt sich unter anderem auf den Schutz von Ein­richtungen, Anlagen, Kabeln und Rohrleitungen.20 Zu diesem Zweck kann ein Staat in seinem Küstenmeer Sicherheitszonen um gefährdete Objekte sowie entlang von Kabeln und Rohrleitungen einrichten und dort bestimmte Aktivitäten verbieten, etwa Ankern, Fischen oder Baggerarbeiten.21 Zu den Staa­ten, die solche Zonen und Korridore eingerichtet haben, zählen unter anderem China, Indonesien, Japan und Singapur sowie Australien und Neusee­land.22 Für die Umsetzung derartiger Maßnahmen im Küstenmeer enthält das SRÜ keine Vorgaben. In der Literatur wird jedoch argumentiert, dass Sicherheitszonen einen Radius von mehr als 500 Metern um das jeweilige Objekt haben dürften, sofern die friedliche Durchfahrt durch das Küstenmeer hierdurch nicht behindert werde.23 Eine weitere Option ist die Fest­legung von Schifffahrtswegen und Verkehrstrennungs­linien, wo es die Sicherheit der Schifffahrt erfordert,24 etwa in Gebieten mit einer größeren Zahl von Ein­richtungen und Anlagen.

Schiffe, die sich nicht auf der Durchfahrt25 befinden, sondern im Küstenmeer hin und her fahren, unterliegen währenddessen in vollem Umfang der Hoheitsgewalt des Küstenstaates.26 Dasselbe gilt für Schiffe, deren Durchfahrt als nichtfriedlich zu quali­fizieren ist.27 Eine Ausnahme besteht wiederum für Kriegsschiffe und sonstige Staatsschiffe, die nicht Handelszwecken dienen. Sie genießen Immunität.28 Ein Kriegsschiff, das die Gesetze und sonstigen Vor­schriften des Küstenstaates für die Durchfahrt auch nach Aufforderung nicht einhält, kann vom Küstenstaat aber gezwungen werden, das Küstenmeer sofort zu verlassen.29 Obwohl das SRÜ dies nur in Bezug auf Kriegsschiffe regelt, wird generell argumentiert, dass ein solches Vorgehen auch gegenüber sonstigen Staats­schiffen, die nicht Handelszwecken dienen, zulässig ist.30 Unterseebote und andere Unterwasserfahrzeuge, gleich ob militärisch oder zivil, müssen im Küstenmeer über Wasser fahren und ihre Flagge zeigen.31

Ausschließliche Wirtschaftszone und Festlandsockel

Bei der ausschließlichen Wirtschaftszone (AWZ) handelt es sich um ein Gebiet, das unmittelbar an die Territorialgewässer eines Küstenstaates grenzt. Diese Zone unterliegt nicht der Souveränität des Küstenstaates. Gleichwohl verfügt der Küstenstaat dort über souveräne Rechte zur Erforschung, Ausbeutung, Erhal­tung und Bewirtschaftung der natürlichen Res­sourcen der Gewässer, des Meeresbodens und seines Untergrunds. Hinzu kommen souveräne Rechte in Bezug auf andere Tätigkeiten, die der wirtschaftlichen Erforschung und Ausbeutung der Zone dienen, wie etwa die Energieerzeugung aus Wasser, Strömung und Wind. Außerdem haben Küstenstaaten in ihrer AWZ Hoheitsbefugnisse, die sich auf die Errichtung und Nutzung von künstlichen Inseln, Anlagen und Bauwerken, auf die wissenschaftliche Meeresforschung sowie auf den Schutz und die Bewahrung der Mee­resumwelt beziehen.32 In ihrer seewärtigen Aus­dehnung darf sich die AWZ nicht weiter als 200 See­meilen über die Basislinie hinaus erstrecken, von der aus auch die Breite des Küstenmeers gemessen wird.33

Der Festlandsockel umfasst als natürliche Verlän­gerung des Landgebiets den Meeresboden und den Untergrund jenseits des Küstenmeers bis zur äußeren Kante des Festlandrands. Ungeachtet der geomorphologischen und geologischen Gegebenheiten steht jedem Küstenstaat zumindest ein Festlandsockel von 200 Seemeilen zu (ebenfalls gemessen ab der jewei­ligen Basislinie), sofern die äußere Kante des Festland­rands tatsächlich in einer geringeren Entfernung ver­läuft.34 Die souveränen Rechte, die ein Küstenstaat exklusiv über seinen Festlandsockel ausübt, betreffen die Erforschung des Sockels und die Ausbeutung seiner natürlichen Ressourcen.35 Diese Rechte berüh­ren allerdings nicht den Rechtsstatus der über dem Festlandsockel befindlichen Gewässer (AWZ und ggf. Hohe See).36

Künstliche Inseln, Anlagen und Bauwerke in der AWZ und auf dem Festlandsockel

In der AWZ und auf dem Festlandsockel hat der Küs­tenstaat das exklusive Recht, künstliche Inseln, An­lagen und Bauwerke zu errichten sowie deren Errich­tung, Betrieb und Nutzung zu genehmigen und zu regeln.37 Als Anlagen und Bauwerke gelten auch Bohrplattformen für Erdöl und Erdgas sowie Platt­formen für die Erzeugung erneuerbarer Energien.38 In seiner AWZ und auf seinem Festlandsockel übt der Küstenstaat über solche Objekte ausschließliche Hoheitsbefugnisse aus.39 Falls notwendig, kann der Küstenstaat auch »angemessene« Sicherheitszonen einrichten, in denen er »geeignete« Maßnahmen ergrei­fen kann, um die Sicherheit der jeweiligen Objekte zu gewährleisten.40 Solche Zonen dürfen sich höchstens 500 Meter über den Rand der Anlage oder des Bauwerks hinaus erstrecken.41 Künstliche Inseln, Anlagen und Bauwerke und die sie umgebenden Sicherheitszonen dürfen nicht errichtet werden, wo dies die Nutzung wichtiger internationaler Schifffahrtswege behindern kann.42

Zahlreiche Staaten haben Sicherheitszonen in ihrer AWZ eingerichtet.

Der primäre Zweck von Sicherheitszonen besteht darin, Kollisionsunfälle zu verhindern. Einen wirk­samen Schutz vor Angriffen können sie wegen ihrer geringen Ausdehnung kaum bieten.43 Potentielle Angreifer müssen aber zum Bei­spiel damit rechnen, innerhalb solcher Zonen von Überwachungssystemen erfasst zu werden. Zahlreiche Staaten haben von der Möglichkeit Gebrauch gemacht, Sicherheitszonen in ihrer AWZ einzurichten, darunter Australien, Neu­seeland, Russland und Nigeria.44

Eine internationale Konvention von 1988 soll helfen, rechtswidrige Handlungen zu unterbinden, die gegen die Sicherheit der Seeschifffahrt gerichtet sind.45 Die Sicherheit von Plattformen auf dem Fest­landsockel wird in einem Protokoll zur Konvention gesondert behandelt.46 Der Zweck dieser Übereinkom­men besteht darin, eine effektive Strafverfolgung zu gewährleisten. Die Vertragsstaaten haben sich ver­pflichtet, ihre Gerichtsbarkeit auf die in den Über­einkommen definierten Tatbestände auszuweiten und bei der Verfolgung zusammenzuarbeiten. Im Jahr 2005 wurden die Konvention und das Protokoll grund­legend überarbeitet, um terroristische Akte gegen Schiffe und Plattformen bekämpfen und mög­lichst lückenlos ahnden zu können.47

Kabel und Rohrleitungen in der AWZ und auf dem Festlandsockel

Zu den Freiheiten, die alle Staaten in der AWZ genie­ßen, zählt unter anderem das Recht, unterseeische Kabel und Rohrleitungen zu verlegen.48 Für den Fest­landsockel ist dieses Recht im SRÜ gesondert ver­brieft.49 Soweit es um den Meeresboden und Untergrund geht, überlagert das Festlandsockelregime die AWZ-Bestimmungen.50

Der Küstenstaat legt die Bedingungen fest, unter denen Kabel und Rohrleitungen über den Festland­sockel in sein Küstenmeer führen dürfen.51 Außerdem hat der Küstenstaat Hoheitsgewalt über Kabel und Rohrleitungen, die seine souveränen Rechte am Festlandsockel tangieren. Dies betrifft Kabel und Rohrleitungen, die im Zusammenhang mit der Erfor­schung des Festlandsockels oder der Ausbeutung seiner Ressourcen verlegt oder genutzt werden.52 Ebenso fallen darunter Kabel und Rohrleitungen zum Betrieb von künstlichen Inseln, Anlagen oder Bau­werken, die den Hoheitsbefugnissen des Küsten­staates unterliegen.53

Etwas anderes gilt für Transitkabel und Rohrleitungen, die lediglich auf den Festlandsockel führen oder diesen durchqueren (ohne in das Küstenmeer des jeweiligen Küstenstaates zu münden oder dieses zu durchqueren) und die nicht mit den eben genann­ten Nutzungen in Verbindung stehen. In Bezug auf solche Kabel und Leitungen liegen die Hoheitsbefugnisse nicht beim Küstenstaat, sondern bei demjenigen Staat, der die Kabel oder Leitungen verlegt bzw. für die Verlegung durch juristische Personen des Privat­rechts unter seiner Rechtsordnung die Verantwortung trägt.54 Dieser Staat hat das Recht, den Betrieb zu regeln und zu kontrollieren, die Kabel und Leitungen zu inspizieren55 und mithilfe geeigneter Vorrichtungen dauerhaft zu überwachen.56

In der Literatur wird die Auffassung vertreten, dass im Fall von Rohrleitungen der verlegende Staat aus Umweltschutzgründen sogar verpflichtet sei, seine Leitungen vor möglichen Gefahren zu schützen.57 Verlegende Staaten sind jedoch grundsätzlich nicht befugt, in einer fremden AWZ bzw. auf einem frem­den Festlandsockel Schutzzonen für Kabel oder Rohrleitungen einzurichten.58

Umstritten ist, ob Küstenstaaten in ihrer AWZ bzw. auf ihrem Festland­sockel Schutzzonen für Kabel und Rohrleitungen einrichten dürfen.

Umstritten ist indes, ob Küstenstaaten in ihrer AWZ bzw. auf ihrem Festlandsockel Schutzzonen für Kabel und Rohrleitungen einrichten dürfen. Hierfür fehlt es an einer ausdrücklichen Rechtsgrundlage im SRÜ. Gleichwohl wird vermehrt argumentiert, dass sich aus den souveränen Rechten, die dem Küstenstaat in seiner AWZ und auf seinem Festlandsockel zustehen, auch die Befugnis ableiten lasse, zumindest zum Zwecke der Durchsetzung dieser Rechte ent­spre­chende Zonen und Korridore zu schaffen.59 Austra­lien und Neuseeland haben solche Areale aus­gewiesen.60 Jedenfalls haben Küstenstaaten das Recht, auf ihrem Festlandsockel angemessene Maßnahmen zu ergrei­fen, um Verschmutzungen zu verhüten, die von Rohr­leitungen ausgehen können.61 Hierunter lassen sich auch Maßnahmen fassen, die dazu dienen, Öl- oder Gaspipelines vor Sabotageakten zu schützen.

Im Übrigen enthält das SRÜ Rechtsetzungspflichten für die Verfolgung von Straftaten, die sich gegen Kabel und Rohrleitungen richten. Diese Pflichten gelten sowohl für die Hohe See (dazu im folgenden Abschnitt) als auch für die AWZ. So muss jeder Ver­tragsstaat die vorsätzliche oder fahrlässige Unterbrechung oder Beschädigung eines Kommunikations­kabels, eines Hochspannungskabels oder einer Rohr­leitung durch Schiffe, die unter seiner Flagge fahren, oder durch Personen, die seiner Gerichtsbarkeit unter­stehen, unter Strafe stellen.62 Strafbewehrt soll schon jedes Verhalten sein, das darauf gerichtet oder dazu geeignet ist, eine solche Unterbrechung oder Beschädigung herbeizuführen. Das Übereinkommen zum Schutz unterseeischer Telegraphenkabel von 1884,63 das noch immer in Kraft ist und weitgehend Völkergewohnheitsrecht widerspiegelt64 (auch in Bezug auf moderne Glasfaserkabel), enthält ähnliche Regelungen. Es geht ebenfalls davon aus, dass die Straf­gerichtsbarkeit dem Flaggenstaat sowie dem Staat zufällt, dessen Nationalität die Täter besitzen.

Hohe See

Alle Teile des Meeres, die nicht zu den inneren Gewässern, zum Küstenmeer oder zur AWZ eines Staates oder zu den Archipelgewässern eines Archi­pel­staates zählen, gehören im seevölkerrechtlichen Sinne zur Hohen See.65 Die Hohe See steht allen Staaten offen.66 Die Freiheit der Hohen See beinhaltet unter anderem das Recht, künstliche Inseln und andere völkerrechtlich zulässige Anlagen zu errich­ten.67 Sofern der erweiterte Festlandsockel eines Staates über die AWZ hinaus in die Hohe See hinein­reicht, gelten für die Errichtung von künstlichen Inseln, Anlagen und Bauwerken in diesem Areal die Vorschriften des Festlandsockelregimes (siehe oben).

Außerdem umfasst die Freiheit der Hohen See das Recht, auf dem Boden der Hohen See jenseits des Festlandsockels Kabel und Rohrleitungen zu verle­gen.68 Auch hier ist der Staat, der die Kabel und Rohr­leitungen verlegt bzw. unter dessen hoheitlicher Verantwortung die Verlegung erfolgt, berechtigt, die Leitungen regelmäßig zu inspizieren und sie zu überwachen.69

Im Übrigen müssen alle SRÜ-Vertragsstaaten für die Hohe See Gesetze erlassen, wonach jede vorsätz­liche oder fahrlässige Unterbrechung oder Beschädigung eines Kabels oder einer Rohrleitung sowie jedes darauf gerichtete oder dazu geeignete Verhalten durch Schiffe, die unter ihrer Flagge fahren, oder durch Personen, die ihrer Gerichtsbarkeit unterstehen, straf­bar ist.70 In der Literatur wird darüber diskutiert, ob ein Staat die Strafverfolgung auch dann aufnehmen darf, wenn ein Flaggen- oder Nationalitätsbezug nicht besteht. Für die Ausübung universeller Gerichtsbar­keit71 hinsichtlich solcher Taten fehlt es jedoch an einer völkerrechtlichen Grundlage.72

Aktive Maßnahmen gegen verdächtige Schiffe auf Hoher See und in der AWZ

Von zentraler Bedeutung ist die Frage, unter welchen Voraussetzungen Staaten aktiv gegen Schiffe vorge­hen dürfen, die im Verdacht stehen, Sabotage gegen Kabel oder Rohrleitungen betrieben oder geplant zu haben. Die Freiheit der Hohen See beinhaltet das Recht eines jeden Staates, Schiffe unter eigener Flagge auf Hoher See fahren zu lassen (Freiheit der Schifffahrt).73 Auf Hoher See unterstehen Schiffe grundsätzlich der ausschließlichen Hoheitsgewalt ihrer Flag­gen­staaten.74 Dies bedeutet, dass sie vor dem Zugriff durch andere Staaten geschützt sind. Dieser Grundsatz unterliegt nur wenigen Ausnahmen. So hat bei­spielsweise jeder Staat das Recht, ein Seeräuberschiff auf Hoher See aufzubringen.75 Für den Fall, dass ein Schiff Kabel oder Rohrleitungen sabotiert, statuiert das SRÜ keine universell geltende Eingriffsbefugnis. Insofern liegt das Zugriffsrecht nach der Ordnung der Hohen See allein beim Flaggenstaat. Das gleiche Pro­blem stellt sich in der AWZ. Denn auch dort genießen alle Staaten prinzipiell die Freiheit der Schifffahrt.76 Selbst der Küstenstaat darf hier nicht in die Freiheit der Schifffahrt eingreifen und Hoheitsgewalt über fremde Schiffe ausüben, es sei denn, der jeweilige Flaggenstaat erteilt seine Zustimmung.

Das Kabelschutzübereinkommen von 1884 sieht zwar vor, dass Schiffe, die im Verdacht stehen, Kabel beschädigt zu haben, von Kriegsschiffen oder anderen speziell autorisierten Schiffen der Vertragsparteien zum Zwecke der strafrechtlichen Beweisaufnahme kontrolliert werden dürfen.77 Zulässig sind solche Kontrollen auch gegenüber Schiffen fremder Staats­zugehörigkeit (ausgenommen sind lediglich fremde Kriegsschiffe und Staatsschiffe, die nicht Handels­zwecken dienen). Diese Kontrollbefugnis beschränkt sich jedoch auf die Feststellung der Staatszugehörigkeit des verdächtigen Schiffes. Weitere Schritte zur Verfolgung der Tat bleiben dem Flaggenstaat vor­behalten.

In der Literatur wird indes argumentiert, dass es jedem Staat gestattet sein müsse, »eigene« Kabel vor Angriffen und anderen rechtswidrigen Einwirkungen aktiv zu schützen, etwa auf Grundlage des passiven Personalitätsprinzips78 oder des Schutzprinzips.79 Das SRÜ stehe dem nicht entgegen.80 Diese Argumentation konzentriert sich auf unterseeische Kommunikations­kabel, lässt sich aber auch auf Hochspannungskabel und Rohrleitungen übertragen.

Im Übrigen kann in Extremfällen das in Artikel 51 der UN-Charta verbriefte Selbstverteidigungsrecht zum Tragen kommen. Ein Schiff, von dem ein bewaff­neter Angriff im Sinne von Artikel 51 ausgeht, darf im Wege der Selbstverteidigung mit Waffengewalt neutralisiert werden.81 Ob und wann diese Schwelle im Fall von Sabotageakten gegen Kabel oder Rohr­leitungen über­schritten ist, ist jedoch ungeklärt (dazu sogleich).

Schutz kritischer Seewege in Meerengen

Bestimmte Seewege sind für die internationale Schiff­fahrt von zentraler Bedeutung. Besonders anfällig für Eingriffe sind Seewege, die durch stark frequentierte Meerengen führen. Der Schutz solcher »Chokepoints« (»Nadelöhre«) ist weder im SRÜ noch in anderen multi­lateralen seerechtlichen Abkommen systematisch geregelt. Für Meerengen gelten nach dem SRÜ jedoch allgemeine Vorschriften,82 soweit nicht spe­zielle internationale Übereinkünfte für einzelne Meer­engen Vorrang genießen.83 Letzteres betrifft etwa die türkischen Meerengen, die dänischen Belts und den Öresund sowie die Straße von Gibraltar.

Die allgemeinen Vorschriften des SRÜ erfassen zwei Kategorien von Meerengen: solche, in denen ein Recht auf Transitdurchfahrt besteht, und solche, in denen die Ordnung der friedlichen Durchfahrt in modifizierter Form zur Anwendung kommt.

Die erste Kategorie bilden Meerengen, die der inter­nationalen Schifffahrt zwischen einem Teil der Hohen See oder einer AWZ und einem anderen Teil der Hohen See oder einer AWZ dienen.84 Dazu zählen beispielsweise die Straße von Dover und die Straße von Malakka. In solchen Meerengen genießen alle Schiffe und Luftfahrzeuge das Recht der Transitdurchfahrt.85 »Transitdurchfahrt« bedeutet die in Über­einstimmung mit den einschlägigen Vorschriften erfolgende Ausübung der Freiheit der Schifffahrt und des Überflugs »zum Zweck des ununterbrochenen und zügigen Transits durch die Meerenge«.86 Schiffe und Luftfahrzeuge, die das Recht der Transitdurchfahrt ausüben, unterliegen währenddessen bestimmten Pflichten. Insbesondere stellt das SRÜ klar, dass sie keine Gewalt gegen die Souveränität, die territo­riale Unversehrtheit oder die politische Unabhängigkeit der Meerengen-Anliegerstaaten anwenden oder androhen dürfen.87 Außerdem sind grundsätzlich sämtliche Tätigkeiten verboten, die nicht mit dem nor­malen ununterbrochenen und zügigen Transit zusammenhängen.88 Das Recht der Anliegerstaaten, Vorschriften für die Transitdurchfahrt zu erlassen, ist im Vergleich zur Normsetzungsbefugnis von Küsten­staaten im Küstenmeer begrenzt.89

Im SRÜ ist nicht geregelt, wie zu verfahren ist, wenn es zu einer Behinderung kommt, etwa infolge von Unfällen, Sabotage oder terroristischen Akten.

Dahinter steht die Erwägung, dass dem Transitrecht in Meerengen, die der internationalen Schifffahrt dienen, besondere Bedeutung zukommt. Nach dem SRÜ darf die Transit­durchfahrt nicht behindert werden.90 Allerdings ist darin nicht geregelt, wie ver­fahren wird, wenn es tatsächlich zu einer Behinderung kommt, etwa infolge von Unfällen, Sabotage oder terroristischen Akten. Das SRÜ schreibt lediglich vor, dass die An­liegerstaaten ihnen bekannte Gefah­ren für die Schiff­fahrt oder den Überflug bekannt machen müssen.91

Die zweite Kategorie von Meerengen, die das SRÜ in den Blick nimmt, umfasst solche, in denen das Regime der friedlichen Durchfahrt gilt. Hierunter fallen zum einen Meerengen, die zwar der internatio­nalen Schifffahrt dienen und die einen Teil der Hohen See bzw. eine AWZ mit einem anderen Teil der Hohen See oder einer anderen AWZ verbinden, zu­gleich aber die geografische Besonderheit aufweisen, dass sie zwischen dem Festland und einer Insel ein und desselben Staates liegen, wobei seewärts der Insel »ein in navigatorischer und hydrographischer Hin­sicht gleichermaßen geeigneter Seeweg« durch die Hohe See oder durch eine AWZ vorhanden ist.92 Hierzu zählt die Straße von Messina. Zum anderen findet das Regime der friedlichen Durchfahrt in Meer­engen Anwendung, die der internationalen Schiff­fahrt dienen und die das Küstenmeer eines Staates mit einem Teil der Hohen See oder mit der AWZ eines anderen Staates verbinden.93 Beispiele sind die Straße von Tiran und der Golf von Akaba. In solchen Meerengen, in denen die Ordnung der friedlichen Durchfahrt greift, sind die Regelungs- und Eingriffs­befugnisse der Anliegerstaaten in Bezug auf die Durch­fahrt weitreichender (siehe dazu auch oben die Ausführungen zum Küstenmeer) als in Fällen, in denen das Recht der Transitdurchfahrt besteht. Aller­dings darf die Ausübung des Rechts auf friedliche Durchfahrt durch solche Meerengen (anders als im Küstenmeer) nicht ausgesetzt werden.94

Völkerrechtliche Regelungen jenseits des Seerechts

Für den Schutz maritimer kritischer Infrastruktur sind neben dem Seevölkerrecht auch andere völker­rechtliche Regelungsregime von Bedeutung. Beispiels­weise enthält die Satzung der Internationalen Fern­meldeunion spezielle Verpflichtungen zum Schutz von Kanälen und Anlagen, die für den schnellen und ununterbrochenen Austausch internationaler Tele­kommunikation notwendig sind.95

Soweit es um Angriffe gegen kritische Infrastruktur geht, ergeben sich Konsequenzen aus der Anwendung allgemeiner völkerrechtlicher Normen und Prinzipien. Ein Staat, der im Küstenmeer eines anderen Staa­tes auf Infrastruktur einwirkt, verletzt damit grund­sätz­lich die Souveränität des anderen Staates. Ob­gleich Spionage als solche völkerrechtlich nicht verboten ist, stellt etwa das Anzapfen von Daten­kabeln zum Zwecke der Überwachung des Telekommunikations­verkehrs einen Eingriff in die Souveränität desjenigen Staates dar, in dessen Territorium die Kabel verlaufen.96 Außerhalb der Hoheitsgewässer eines Staates sind solche Aktionen hingegen nicht als Souverä­nitäts­verletzung einzustufen.97

Unter welchen Voraussetzungen die Sabotage unter­seeischer Rohrleitungen die Schwelle zum bewaffneten Angriff überschreitet, wird kontrovers diskutiert.

Ein Eingriff in die völkerrechtlich geschützte sou­veräne Sphäre des Küstenstaates unter Ausübung von Zwang verstößt gegen das Interventionsverbot. Bei Anwendung von Gewalt steht auch eine Verletzung von Artikel 2 Nummer 4 der UN-Charta98 und gegebe­nenfalls sogar ein bewaffneter Angriff im Sinne von Artikel 51 der Charta im Raum. Eine Gewaltanwendung kann, je nach Ausmaß und Folgen, auch auf Hoher See als bewaffneter Angriff zu werten sein. Unter welchen Voraussetzungen etwa die Sabotage unter­seeischer Rohrleitungen die Schwelle zum bewaffneten Angriff überschreitet, wird vor dem Hin­tergrund der Sprengung der Nord-Stream-Pipelines derzeit noch kontrovers diskutiert.99

Völkerrechtswidrige Akte, die keinen bewaffneten Angriff darstellen, dürfen von dem betroffenen Staat nur mit verhältnismäßigen Gegenmaßnahmen unter­halb der Schwelle des Gewalteinsatzes beantwortet werden.100 Erst wenn ein bewaffneter Angriff vorliegt oder unmittelbar bevorsteht, kann sich der betroffene Staat in Ausübung seines Selbstverteidigungsrechts mit Waffengewalt zur Wehr setzen. Dies gilt im Fall staatlicher Angriffe ebenso wie bei Angriffen, die von nichtstaatlichen Akteuren ausgeführt werden. Sogar Cyberattacken können den Tatbestand einer Gewaltanwendung und eines bewaffneten Angriffs erfüllen. In Extremfällen können sich Staaten zum Schutz kri­tischer Infrastruktur unter engen Voraussetzungen auch auf Notstand berufen, um Maßnahmen zu recht­fertigen, die eigentlich völkerrechtswidrig wären.101 Rele­vant wird dies zum Beispiel, wenn ein Staat kri­tische Infrastruktur aktiv gegen Cyberangriffe vertei­digt und durch seine Hackbacks unbeteiligte Staaten zu Schaden kommen.102 Für die Einordnung und Auf­arbeitung solcher Zwischenfälle spielt das Recht der Staatenverantwortlichkeit mit seinen Zurechnungs- und Haftungsregeln eine zentrale Rolle.

Der Übergang zum bewaffneten Konflikt

Im Fall eines bewaffneten Konflikts kommt das hu­ma­nitäre Völkerrecht zur Anwendung. In einer solchen Situation kann maritime kritische Infrastruktur zu einem militärischen Ziel werden, das unter Einhaltung der sonstigen Vorschriften des humanitären Völkerrechts von der gegnerischen Konfliktpartei an­gegriffen werden darf. Als militärische Ziele gelten »Objekte, die aufgrund ihrer Beschaffenheit, ihres Standorts, ihrer Zweckbestimmung oder ihrer Ver­wendung wirksam zu militärischen Handlungen bei­tragen und deren gänzliche oder teilweise Zer­störung, deren Inbesitznahme oder Neutralisierung unter den zu dem betreffenden Zeitpunkt gegebenen Umständen einen eindeutigen militärischen Vorteil darstellt«.103 Danach können etwa Transportsysteme und Hafenanlagen im Einzelfall militärische Ziele dar­stellen.104 Auch unterseeische Stromkabel und Rohr­leitungen, die von den Konfliktparteien genutzt werden, dürfen angegriffen werden, sofern sie wirk­sam zu militärischen Handlungen beitragen und die übrigen Voraussetzungen der Definition erfüllt sind.105 Das Tallinn Manual 2.0 geht davon aus, dass Cyberinfrastruktur, die zugleich zivilen und militä­rischen Zwecken dient, insgesamt als militärisches Ziel zu betrachten ist.106 Hingegen sieht das San Remo Manual, das bewaffnete Konflikte auf See zum Gegen­stand hat, die kriegführenden Parteien in der Pflicht, darauf zu achten, dass sie unterseeische Kabel und Rohrleitungen, die nicht ausschließlich den Krieg­führenden dienen, nicht beschädigen.107 Moderne Glasfaserkabel, die das Rückgrat des internationalen Datenverkehrs bilden, dürften nach der Logik des San Remo Manuals also eher nicht zum Ziel von Angriffen werden.108

Sektoren

Der Schutz kritischer maritimer Energie­infrastrukturen: Bedeutung, Risiken, Prioritäten*

Jacopo Maria Pepe

Einleitung und Problemstellung

Die Anschläge auf die Gaspipelines Nord Stream 1 und 2 haben das Thema der Resilienz der Energie­infrastruktur ins Zentrum öffentlicher und politischer Aufmerksamkeit gerückt. Im Kontext des russischen Angriffskrieges gegen die Ukraine hat dies für Europa, aber insbesondere für Deutschland zweierlei Folgen.

Zum einen wächst die Relevanz maritimer Infra­struktur für die Energieversorgungssicherheit des Landes drastisch. Kurz- bis mittelfristig bleibt vor allem die Versorgung mit Erdgas eine Notwendigkeit. Durch die Entscheidung, sich von Pipelinelieferungen aus Russland abzukoppeln, haben nun aber aus­schließlich maritime Gaslieferungen, vor allem aus dem Norden und Westen, und im Zuge dessen sowohl alternative Offshore-Pipelines als auch Lieferungen von Flüssigerdgas (LNG) enorm an Bedeutung gewon­nen. Mittel- bis langfristig wird sich diese Tendenz als Folge der ambitionierten Klimaziele der Bundes­regie­rung weiter festigen. Dabei rücken auch Off­shore-Windanlagen,1 Stromanbindungsleitungen an das Festland sowie maritime »hybride Interkonnekto­ren«,2 aber auch Schiffe und nicht zuletzt Häfen in den Fokus. Diese Umorientierung weg von kontinentalen und von Osten kommenden hin zu ausschließlich maritimen, größtenteils von Westen kommenden Energieflüssen stellt für eine Wirtschaftsmacht wie Deutschland eine geradezu koper­nikanische Wende dar.

Zum anderen hat Russlands Angriffskrieg dazu geführt, dass die geopolitischen Spannungen im maritimen Raum zunehmen. Bis zum Kriegsausbruch galt insbesondere in Deutschland die Energieinfrastruktur im Osten des Kontinents trotz der wachsenden geopolitischen Spannungen mit Russland nicht als Zielobjekt hybrider oder asymmetrischer Krieg­führung. Die genannten Anschläge gegen beide Ost­see-Pipelines haben nun die auf deutscher und EU-Ebene ohnehin bestehende Neigung verstärkt, die Energieversorgung vermehrt durch eine sicherheitspolitische Brille zu betrachten. Ohne weitere Aus­differenzierung könnte dies jedoch schnell zu einer problematischen »Versicherheitlichung«3 der ener­giepolitischen Debatte führen, die sich dysfunktional oder gar kontraproduktiv auf die Versorgungssicherheit Europas und Deutschlands auswirken würde.

Daher stellt sich zunächst die grundsätzliche Frage, welche maritimen Infrastrukturen tatsächlich von kritischer Bedeutung für die Energieversorgung sind. Des Weiteren geht es darum, zu bestimmen, ob und in welchen Fällen gerade der militärische Schutz bestehender maritimer Energieinfrastruktur hin­reichend und über den nationalen Rahmen hinaus gewährleistet werden kann. Und schließlich gilt es mit Blick auf Deutschland zu klären, welche Akteure einbezogen und wie deren Kompetenzen und Auf­gaben neu bzw. umverteilt werden sollten.

Dabei geht das Verständnis der kritischen maritimen Energieinfrastruktur in diesem Beitrag über die Defi­nition des KRITIS-Dachgesetzes hinaus und bezieht neben geltenden Kriterien und Schwellenwerten ins­besondere auch die Handlungsmöglichkeiten der Akteure je nach identifiziertem Schutzgrad der Infra­strukturobjekte mit ein.

Die wachsende Bedeutung maritimer Energieinfrastruktur für Deutschland und die EU

Die energie- und sicherheitspolitischen Folgen des Ukraine-Kriegs sowie die klimapolitischen Prioritäten der EU und der Bundesregierung rücken kurz- bis mittelfristig zwei Arten maritimer Energieinfrastruktur in den Fokus: Zum einen bilden LNG-Terminals an Land, sogenannte schwimmende Terminals (Floating Terminals) auf See, LNG-Schiffe und zukünftig Frach­ter für Wasserstoff,4 aber auch Unterseepipelines das infrastrukturelle Rückgrat der Gasversorgung. Zum anderen wird sich ein bedeutender Teil des kontinentalen und insbesondere des deutschen Strombedarfs mittelfristig durch Offshore-Windparks sowie über entsprechende Stromanbindungsleitungen und »hybri­de Interkonnektoren« decken lassen.

Gas: LNG-Terminals, Schiffe und Offshore‑Pipelines

Laut International Energy Agency wird die EU-Nach­frage nach Erdgas zwar bis 2030 von 421 Milliarden Kubikmeter (2021) auf 340 Milliarden Kubikmeter sinken.5 Dies aber nur, wenn die EU die 2022 im Plan REPowerEU6 angekündigten Maßnahmen zur Steige­rung der Energieeffizienz und zu nachfrageseitigen Einsparungen sowie den beschleunigten Ausbau er­neuer­barer Energien und die Ziele ihres »Fit for 55«-Pakets7 tatsächlich umsetzt.

Deutschland nimmt in diesem Kontext eine Sonderstellung ein. Im Jahr 2021 machte hier Erdgas knapp über 25 Prozent8 des Energiemixes und 13 Prozent9 des Strommixes aus. Auch im Kriegsjahr 2022 blieb Gas für Industrie und Haushalte mit einem Anteil von 23,6 Prozent eine entscheidende Energiequelle.10 Mit Blick auf die begrenzten Eigenproduktionskapazitäten11 wird sich an der Abhängigkeit von Gasimpor­ten, die zurzeit 95 Prozent ausmachen, kaum etwas ändern.12

Während aber 2021 noch etwa 45 Prozent13 der europäischen und 52 Prozent14 der deutschen Gas­importe aus Russland stammten, sind die Anteile nach dem Kriegsausbruch und im Laufe des Jahres 2022 kontinuierlich zurückgegangen. Im Juni 2023 betrug er EU-weit nur noch 20 Prozent.15 Deutschlands Pipeline-Importe aus Russland sind seit Ende August 2022 auf null gesunken.16

Als Folge ist der Anteil des durch Onshore-Pipelines gelieferten Erdgases an den gesamten EU-Importen um 46 Prozent zurückgegangen. Dadurch haben ins­besondere LNG-Importe an Bedeutung gewonnen: Der LNG-Anteil an den EU-Gaslieferungen betrug 2022 fast 39 Prozent.17 Hauptlieferanten waren die Vereinigten Staaten und Katar mit 72 bzw. 25 Mil­liarden Kubikmetern.18 Russlands LNG-Lieferungen an die EU stiegen im gesamten Jahr 2022 zwar auf fast 19 Milliarden Kubikmeter und sanken im Jahr 2023 nur leicht.19 Allerdings sollen diese Lieferungen laut EU mittelfristig schrittweise eingestellt werden.

Um dieses zusätzliche Volumen abwickeln zu können, plant die EU, den Ausbau von Regasifizierungskapazitäten und LNG-Terminals an ausgewählten Hafenterminals zu beschleunigen. Im Jahr 2015 waren in der EU 27 LNG-Terminals in Betrieb,20 in Deutschland gibt es bisher kein einziges landgebundenes Terminal. Die für den deutschen Markt be­stimmten LNG-Importe gelangen momentan nahezu ausschließlich über Anlandestellen in Frankreich, Belgien und den Niederlanden ins hiesige Gasnetz.21 Seit dem Ausbruch des Ukraine-Kriegs plant die Bun­desregierung allerdings, bis 2026/27 drei landseitige LNG-Terminals in Wilhelms­haven, Brunsbüttel und Stade sowie bis Ende 2025 fünf schwimmende Ter­minals (Wilhelmshaven I und II, Lubmin, Brunsbüttel und Stade) mit einer Nominalkapazität von 54 Mil­liar­den Kubikmetern erstmalig in Betrieb zu neh­men.22

Durch die Abkoppelung von Russland orientiert sich der Gasmarkt der EU zunehmend gen (Nord-)Westen und Süden.

Durch die Abkoppelung von Russland orientiert sich der Gasmarkt der EU somit zunehmend gen (Nord-)Westen und Süden, so dass insbesondere die Mittelmeer-Atlantik-Routen als Hauptlieferwege dienen. Infolgedessen gewinnen auch LNG-Schiffe an strategischer Bedeutung. Um eine Menge von 167 Mil­liarden Kubikmeter Gas zu ersetzen, wie sie Russland im Jahr 2020 in die EU geliefert hat, bräuchte man rund 1.800 Schiffsladungen.23 Für Deutschland hieße das ab 2027 etwas mehr als zwei Ladungen pro Tag. Dafür wären etwa 160 neue Tanker nötig, die momen­tan jedoch ein knappes Gut sind. Zukünftig könnten außerdem weitere Schiffe für den Transport von Was­ser­stoff aus den Golfstaaten, aus Südamerika oder Australien unabdingbar werden. Schätzungen zufolge wird sich im Jahr 2030 die Nachfrage nach Wasserstoff europaweit auf 20 Millionen Tonnen24 und deutsch­landweit auf ungefähr 95 bis 130 Terawattstunden (etwa 2,85 bis 3,9 Millionen Tonnen)25 belau­fen. In diesem Zusammenhang wird auch Häfen als Bestandteil von Wasserstoff-Clustern eine entscheidende Rolle zukommen.

Darüber hinaus wird die Infrastruktur von Off­shore-Pipelines für Erdgas immer größere Bedeutung erlangen, wenngleich diese Entwicklung differenzierter betrachtet werden muss. Pipelinegebundene Im­porte aus Norwegen, Nordafrika und Aserbaidschan, den einzigen Alternativen zu Russland, lassen sich aufgrund der Förderkapazitäten der Exporteure nur in begrenztem Umfang erhöhen. Prognosen rechnen daher nur mit einem eingeschränkten Anstieg, wenn nicht gar einer Stagnation.26 Schließlich könnten aber mittelfristig Pipelines nicht nur aus Norwegen, sondern auch im Mittelmeer indirekt für Deutschlands Wasserstoffversorgung wichtig werden. So wird erwartet, dass bis 2050 etwa 47 Prozent der weltweiten Wasserstoffflüsse im europäischen Markt per Pipeline transportiert werden.27

Strom: Offshore-Windparks, Stromanbin­dungsleitungen und Interkonnektoren

Nach dem schon erwähnten RePowerEU-Plan soll der Anteil erneuerbarer Energien am Strommix in der EU bis 2030 auf 45 Prozent steigen.28 Der Einsatz von Offshore-Windenergie ist das Kernelement bei der Um­setzung des 2019 vorgestellten europäischen Green Deals. Die installierte Offshore-Windkraftkapazität in der EU soll von 14,6 Gigawatt (GW) (2021)29 auf rund 111 GW im Jahr 203030 steigen.

Deutschland wird im Zuge der Energietransformation zusehends von Offshore-Windanlagen abhängig sein.

Deutschland wird im Zuge der Energietransformation zunehmend von Offshore-Windanlagen abhän­gig sein. Bei ihren Bemühungen, die höher gesteckten Elektrifizierungsziele (ein Anteil von 80 Prozent er­neuerbaren Energien am Strommix bis 203031) zu erreichen, setzt die amtierende Bundesregierung stark auf den Ausbau von Windkraftanlagen. Laut dem 2022 verabschiedeten »Osterpaket« der Bundesregierung und dem im selben Jahr novellierten Wind­energie-auf-See-Gesetz soll die Leistung bis zum Jahr 2030 auf insgesamt mindestens 30 GW gesteigert werden.32 Obwohl der Hauptteil der Windenergiekapazität an Land generiert wird, dürfte der Anteil von Offshore-Windanlagen überproportional wachsen. Betrug das Verhältnis zwischen Windkraftkapazität auf See und an Land im Jahr 2022 noch 1:7, soll es 2030 bei 1:4 liegen.33 In der Folge gewinnen Umspannwerke und Vernetzungskabel auf See sowie vor allem Stromanbindungsleitungen zum Land und hybride Interkonnektoren an Relevanz.34

Für Europa, aber insbesondere für Deutschland ist die Nordsee der Hotspot für Offshore-Windenergie. Im Jahr 2021 befanden sich von den damals betriebenen deutschen Windparks 21 in der Nordsee und lediglich vier in der Ostsee.35 In Bau oder geplant bis 2030 sind zusätzliche elf in der Nordsee und vier in der Ostsee.36 Dabei finden die aktuelle Nutzung und der weitere Ausbau zwar in deutschen Gewässern statt, aber vornehmlich in der ausschließlichen Wirt­schaftszone (AWZ) und damit außerhalb der Zwölf-Seemeilen-Zone (Küstengewässer), was ihren zukünf­tigen Schutz erheblich erschwert.

Zwischen erhöhtem Schutzbedarf und dem Risiko einer dysfunktionalen Versicherheitlichung

Energiepolitik zielt im Optimalfall auf eine austarierte Kombination von Versorgungssicherheit, Umwelt­verträglichkeit und Wirtschaftlichkeit ab.37 In Europa und in Deutschland wurde der Fokus lange Zeit vor allem auf die letzten beiden Faktoren gelegt. Dabei wurden nicht nur Abhängigkeiten, sondern auch potentielle Bedrohungen oder Risiken für kritische Energieinfrastruktur und Lieferketten ignoriert und unterschätzt. Erst der Ukraine-Krieg, der russische Energielieferstopp und die Anschläge auf die Nord-Stream-Pipelines haben zu einem Umdenken geführt und die Versorgungssicherheit und den Schutz kriti­scher Energieinfrastruktur stärker in den Fokus gerückt.

Dabei ist die politische Debatte – gerade in den Wochen und Monaten nach den Anschlägen – zunehmend durch eine sicherheitspolitische Sicht­weise geprägt worden, ohne allerdings detaillierter auf Prioritäten einzugehen, die für die zu schützende Infrastruktur gelten sollten.38 Angesichts zunehmender geopolitischer Spannungen und aufflammender Großmachtrivalitäten muss die sicherheitspolitische und militärische Dimension der Energieversorgung zweifellos stärker betont und aufgewertet werden. Zugleich bedarf es jedoch einer frühzeitigen, sach­lichen und differenzierten Diskussion darüber, von welchen Bedrohungen und Risiken konkret auszugehen ist und mit welchen Instrumenten und Akteuren ihnen angemessen begegnet werden kann. Nur so lassen sich Prioritäten für die zu schützende Infra­struktur setzen, und nur so lässt sich der Gefahr einer dysfunktionalen oder gar schädlichen Versicherheit­lichung der Energieversorgungssicherheit vorbeugen.

Nimmt man »maritime Sicherheit« als undifferenzierten Sammelbegriff für unterschiedliche Bedrohungen – wie Drogenhandel, Piraterie, Umwelt­katastrophen, gefährliche Fracht, militärische Zusam­menstöße und staatliche oder illegale Aktivitäten –, gerät der maritime Raum tendenziell zu einem »Knotenpunkt diverser überlappender Versicherheitlichungen«, die es erschweren, Handlungsprioritäten zu setzen.39 In der Folge wird sein Schutz auch nicht in ein Verhältnis zu Kosten, Nutzen und (begrenzten) Ressourcen gesetzt. Die Gefahr ist groß, dass auf diese Weise zum einen konkrete Bedrohungen für die Ver­sorgungssicherheit nicht erkannt oder falsch kon­struiert werden und dass sich zum anderen das Ziel eines allumfassenden Schutzes als unrealistisch und allzu ambitioniert erweist, weil Akteure, Instrumente und Ressourcen kontraproduktiv eingesetzt werden.

Kritische Infrastrukturen aus der Perspektive Deutschlands

Kriterien für einen effektiven Schutz

Um tatsächliche Bedrohungen für die deutsche Energieversorgung identifizieren zu können, ist zu­nächst klarzustellen, was als kritische maritime Ener­gieinfrastruktur gelten soll. In diesem Beitrag geht das Verständnis von Kritikalität in Bezug auf mari­time Energieinfrastruktur über die dem KRITIS-Dach­gesetz­entwurf zugrundeliegende Definition40 hinaus; konkret schließt sie die folgenden drei selbstausgearbeiteten Kriterien als erste Orientierung ein:41 erstens den Grad der Abhängigkeit von einem Energieträger und dazugehöriger Infrastruktur sowie daraus resul­tierender Kaskadeneffekte unter Einbezug des Zeit­horizonts bis und ab 2030; zweitens die Entfernung der zu schützenden Infrastruktur von Territorial­gewässern und Küstenmeer, die wichtig ist für die Identifizierung der Schutz- und Interventionsmöglich­keiten; drittens die lokale, regionale (im Umfeld der Infrastruktur) und globale geopolitische Sicherheitslage im Umfeld der Infrastruktur, die über das Maß des Risikos von Anschlägen oder Sabotageakten bestimmt.

Obwohl die beiden letztgenannten Kriterien – die Entfernung zu Territorialgewässern und das geo­politische Umfeld – nicht im engeren Sinne in die Definition von Kritikalität einfließen, sind sie in Kor­relation mit dem Grad der Abhängigkeit von ein­zelnen Energieinfrastrukturen mitbestimmend für die Kritikalität. Sie bestimmen mit sowohl über die Möglichkeit als auch die Notwendigkeit einer Inter­vention und über die Priorisierung der Maßnahmen zum physischen Schutz der Infrastruktur. Dieser Um­stand gewinnt nicht zuletzt aufgrund der wachsenden Spannungen im Indo-Pazifik, am Suezkanal und im Hohen Norden an Bedeutung, führen diese doch zu einer Militarisierung maritimer Verbindungs­räume, in denen sich Interessen regionaler und glo­baler Großmächte überlappen.

Mittels der genannten Kriterien ist es möglich, eine Priorisierung der zu schützenden Infrastruktur in Deutschland vorzunehmen. Dabei ergibt sich folgen­des Bild.

Gas: bestehende Kritikalität

Bis Ende 2026 sollte vor allem der Schutz der Pipelines zwischen Norwegen und Deutschland (Europipe 1 und 2) höchste Priorität bekommen, denn zum einen ist der Grad der Abhängigkeit sehr hoch,42 zum ande­ren kann ein kompletter Ausfall der Lieferungen über diese Pipelines massive Kaskadeneffekte ähnlich wie bei der Finanz- und Covidkrise nach sich ziehen.43 Zur Kritikalität trägt außerdem bei, dass eine Repa­ratur von Pipelines mehrere Monate bis Jahre in An­spruch nehmen kann. Ein Ausfall dieser Lieferungen wäre kurzfristig durch LNG nicht wettzumachen und mittelfristig nur unter der Voraussetzung, dass der LNG-Markt genügend Volumen zur Verfügung stellt und Sicherheitspuffer wirksam sind.44 Allenfalls die Hälfte der wegfallenden Importe ließe sich kurzfristig durch andere Quellen und Einsparungen kompensieren.45 Die Suche nach langfristigen Alternativen dürfte überaus zeitintensiv sein und sehr viel Aufwand erfordern.

Von Relevanz ist außerdem, dass die Pipelines zum größten Teil außerhalb der deutschen Territorialgewäs­ser und AWZ durch dänische und norwegische Gebiete verlaufen. Auch wenn der Küstenstaat einige aus­schließliche Hoheitsbefugnisse besitzt, ist er auf zwi­schenstaatliche Kooperation angewiesen.46 Im Falle Deutschlands kommt erschwerend hinzu, dass nicht die deutsche Marine, sondern allein die Bundespolizei verfassungsrechtlich befugt ist, für die Sicherheit der Über- und Unterseeinfrastruktur in den Küstengewäs­sern und in der AWZ zu sorgen.

Von 2027 an wird sich die Situation auf dem Gas­markt dank einer besseren Angebotslage vermutlich etwas entspannen.47 Auch wenn der Schutz der Pipe­lines weiter gewährleistet sein sollte, werden ab diesem Zeitpunkt nicht nur die LNG-Terminals, son­dern auch die dafür bestimmten Häfen und Schiffe weitaus stärker als zu schützende Infrastruktur in den Vordergrund rücken. Insbesondere Häfen und Schiffe sind nicht nur dem Risiko von Spannungen im Indo-Pazifik und an sogenannten Chokepoints wie der Straße von Hormus oder dem Suezkanal, sondern auch dem einer Eskalation im russisch-westlichen Kon­flikt im Nordatlantik und im Hohen Norden aus­gesetzt.

Der Schutz dieser Schiffe kann daher nicht alleine von Deutschland gewährleistet werden und würde erst recht akut, sollte die US Navy ihre Rolle als Garant der Freiheit der Meere nicht mehr ausüben wollen oder können. Der Ausfall eines Schiffes wäre zwar bei Weitem nicht so gravierend wie der einer der Europipes, gemessen an der Menge des transportierten Gases pro Jahr. Solche Schiffe sind allerdings knapp, und eine Wiederbeschaffung wäre nicht ein­fach. Zudem könnte eine unsichere Seeroute Ent­scheidungen von LNG-Produzenten negativ beeinflus­sen und zu Versorgungsengpässen führen.

Nicht weniger bedeutsam ist der Schutz von LNG-Terminals, kurzfristig vor allem jener schwimmenden Terminals in Lubmin und Stade, welche die größten Importkapazitäten bieten. Die Umsetzung ist hier jedoch deutlich weniger komplex, da sich beide an der Grenze zu bzw. auf deutschem Festland befinden und nicht auf offener See. Zudem wird es bis 2025 drei weitere schwimmende Terminals in Deutschland (und zusätzlich landseitige Terminals in der EU) geben und somit Ausweichmöglichkeiten im Falle eines Angriffs. Der Wiederaufbau landseitiger LNG-Termi­nals würde allerdings mehrere Monate in Anspruch nehmen.48 Da die Terminals fester Bestandteil der Hafen­infra­struktur sind bzw. sein werden, müssen auch diese einen noch stärkeren Schutz erfahren, zumal ihr Wiederaufbau nicht nur Monate, sondern Jahre dauern würde.

Inwiefern Wasserstoff als weiterer Energieträger die Gewichtung im Rahmen des Energiemix ändern wird, ist noch offen. Zum einen könnten bei der Ent­wicklung eines regionalen Marktes Offshore-Pipelines wieder an Bedeu­tung gewinnen, zum anderen könnte die Ent­wicklung eines globalen Marktes die Rolle von Schif­fen noch weiter hervorheben. In beiden Fällen würde Häfen als potentiellen Wasserstoff-Clustern eine noch größere strategische Bedeutung zukommen, die wiederum mit einer höheren Schutzwürdigkeit bzw. ‑notwendigkeit einherginge.

Strom: wachsende Kritikalität

Offshore-Windparks und Stromanbindungsleitungen in Nord- und Ostsee sollen im Zuge des Ausbaus der erneuerbaren Energien 2030 bereits ein Viertel des deutschen Stroms liefern, 2045 sogar die Hälfte.49 Ihr Schutz sowie der von hybriden Interkonnektoren sollte daher von 2030 an priorisiert werden.

Die Energieerzeugung findet meist außerhalb der Zwölf-Meilen-Zone statt, wo der Schutz physischer Infrastruktur seerechtlichen Einschränkungen unterliegt.

Die Energieerzeugung findet allerdings meist in der AWZ statt, also außerhalb der Zwölf-Meilen-Zone, wo der Schutz physischer Infrastruktur seerechtlichen Einschränkungen unterliegt. Darüber hinaus werden deutsche Offshore-Windparks nicht nur Deutschland, sondern über hybride Interkonnektoren perspektivisch auch andere EU-Staaten beliefern. Diese Interkonnek­toren verlaufen in den AWZ anderer Staaten, was die Koordinierung der Schutzmaßnahmen erschwert, zu­mal aufgrund der Spannungen mit Russland vor allem im Ostseeraum die Militarisierung voranschreitet. Die besondere Kritikalität dieser maritimen Ener­gieinfrastruktur zeigt sich nicht zuletzt daran, dass die physische Wiederherstellung beschädigter oder zerstörter Windenergieanlagen Tage bis Wochen dauern kann,50 eine Reparatur nach Cyberangriffen teilweise Monate.51 Zerstörte Stromanbindungskabel und Interkonnektoren wiederum lassen sich im bes­ten Fall innerhalb eines Monats reparieren,52 im schlimmsten Fall sind sie aber erst nach sechs Mona­ten wieder einsatzfähig.53

Zuständigkeiten sowie Instrumente zum Schutz

Auf EU-Ebene gibt es bereits Bemühungen, den Schutz kritischer Infrastrukturen mit der maritimen Dimension zu verknüpfen.54 Weniger einheitlich sind die Bestrebungen auf Ebene der EU-Mitgliedstaaten, bei denen Energie nur in seltenen Fällen zentraler Bestandteil maritimer Sicherheitskonzepte ist. Doch gibt es einige positive Ausnahmen, insbesondere Spanien, das in seiner nationalen Energiesicherheitsstrategie betont, dass Land- und Seeverkehrsnetze wesentliche Bestandteile des Energiesystems sind.55 Zudem wird dort die Zusammenarbeit zwischen privaten und staatlichen Akteuren als essen­tiell angesehen.

In Deutschland koordiniert auf Bundesebene das Bundesministerium des Innern (BMI) Strategien und Maßnahmen zum Schutz kritischer Infrastrukturen, wozu auch Energie zählt. Bereits die Verordnung zur Bestimmung Kritischer Infrastrukturen nach dem BSI-Gesetz von 2016 stuft die Strom-, Gas-, Kraftstoff-, Heiz­öl- und Fernwärmeversorgung als kritische Dienstleistungen ein und definiert Schwellenwerte. Allerdings werden weder eine Priorisierung der zu schützenden Infrastruktur noch die Reaktions­möglich­keiten bei physischen Angriffen oder der Bezug zum Maritimen thematisiert56 – obwohl bereits der Nationale Masterplan Maritime Technologien des (ehemaligen) BMWi von 2011 auf die Siche­rung von Offshore-Anlagen für Öl und Gas eingeht.57 Auch die Eckpunkte des KRITIS-Dachgesetzes sowie der im Sommer 2023 veröffentlichte Entwurf gehen, abgesehen von der Erwähnung von Meldepflichten und Störungs-Monitoring seitens der Anlagebetreiber, hierauf nicht näher ein.58 Vor allem aber ist in Deutsch­land der Einsatz des Militärs in den Territorial­gewässern, speziell in der AWZ, zu Überwachungs- und Schutzzwecken grundsätzlich nicht möglich und allenfalls zeitlich beschränkt im Rah­men der Amts­hilfe erlaubt. Auch die Einsatzmöglichkeiten auf Hoher See bleiben begrenzt.

Schlussfolgerungen und Handlungsempfehlungen

Angesichts der sich verändernden energiepolitischen Prioritäten, des sich verschlechternden geo- und sicher­heitspolitischen Umfelds und der überproportional wachsenden Rolle maritimer Energieversorgung ist es insbesondere in Deutschland erforderlich, dass der Schutz maritimer Energieinfrastruktur zentraler Be­standteil von (maritimen) Sicherheitskonzepten wird.

Nötig ist eine zeitlich, räumlich und sicherheitspolitisch differenzierte Priorisierung der zu schützenden Objekte.

Erstens bedarf es einer zeitlich, räumlich sowie sicher­heitspolitisch differenzierten Priorisierung der zu schüt­zenden Objekte, die zudem eine breitere und dyna­mischere Definition von Kritikalität als die gegen­wärtig diskutierte voraussetzt. Dabei wird von den späten 2020er und frühen 2030er Jahren an die Auf­gabe des Schutzes weiter an Komplexität gewinnen; denn neben Pipelines werden vermehrt Schiffe, Off­shore-Windparks und Stromanbindungsleitungen in den Vordergrund rücken.

Zweitens müssen in diesem Zusammenhang auch die jeweiligen Aufgaben von Militär und Zivilschutz hinsichtlich Kompetenzen, Handlungsmöglichkeiten und identifizierten Handlungsprioritäten neu defi­niert und abgegrenzt werden. Da die Komplexität der maritimen Ener­gieversorgungsinfrastruktur zunehmen dürfte und die institutionellen Prozesse lang­wierig sind, erscheint eine Diskussion darüber schon jetzt dringend geboten.

Bei der gewichteten Kombination der identifizierten Kriterien lässt sich anhand der Analyse festhalten, dass der militärischen Dimension eine besondere Bedeutung zukommen dürfte. Gleichwohl muss in jedem Fall der Versuchung widerstanden werden, maritime Energieinfrastruktur undifferenziert aus­schließlich militärisch oder ausschließlich national schützen zu wollen. Eine umfassende und gleich­zeitige Überwachung aller Infrastrukturobjekte durch das nationale Militär ist unrealistisch.

Deutschland, so das Ergebnis dieser Analyse, steht zunächst vor der Aufgabe, für die technische Verbes­serung von Pipelines und den Ausbau von Reparaturkapazitäten zu sorgen, beides entsprechend der tat­sächlichen Entwicklung des Energiebedarfs, des Energiemixes, der Rolle von einzelnen Energieträgern und deren Importen, aber auch der geografischen Ent­fernung der Infrastrukturanlagen und der geo­politischen wie regionalen Lage im Um­feld bzw. ent­lang der Infrastruktur. Darüber hinaus sollte sich Deutschland auf folgende konkrete Maßnahmen kon­zentrieren:

Kurz- bis mittelfristig insbesondere auf den Schutz der beiden Europipes durch häufigere Patrouillen und verstärkte Überwachung, womöglich in dauerhafter Zusammenarbeit mit Norwegen, auch entlang der Ab­schnitte, die über die AWZ bis in die eigenen Territo­rialgewässer hineinreichen.59

Mittelfristig sollte der Schutz von LNG-Lieferungen (insbesondere durch Schiffe) entlang der Asien-Golf-Mittelmeer-Route mit ihren Chokepoints wie dem Suezkanal sowie entlang der nordatlantischen Route priorisiert werden. Die Komplexität dieser Aufgabe wird aber zwingend eine enge Koordination sowohl in gesamteuropäischen als auch in minilateralen Ad-hoc-Formaten sowie im Rahmen der EU-Nato-Koope­ra­tion erfordern, wie sie bereits in der Maritimen Sicherheitsstrategie der EU avisiert ist, beispielsweise im Kontext der EU-Nato-Task Force.60 Auch einer direkten Kooperation mit den Vereinigten Staaten kommt dabei eine bedeutende Rolle zu. Neben der physischen Überwachung der genannten Routen wird vor allem eine satellitengestützte Überwachung un­erlässlich sein.

Mittel- bis langfristig wäre darüber hinaus der Schutz von Offshore-Windparks, Stromanbindungsleitungen und Interkonnektoren in den territorialen Gewässern zu priorisieren, insbesondere aber in der AWZ. Hier wäre vor allem im Bereich der Nordsee eine physische Überwachung und eine Abschreckungspräsenz nur in Zusammenarbeit mit anderen Anrainerstaaten wie Dänemark und Norwegen sowie in anderen minilateralen Formaten möglich. Die Joint Expeditionary Force zum Schutz kritischer Infrastrukturen bietet ein Beispiel für eine mögliche Zusammenarbeit.61 Eine konkrete Möglichkeit für einen effektiveren physischen Schutz wäre die räumliche Ausweitung der Schutzzonen um die Offshore-Windparks in Koor­dination mit den betroffenen Anrainerstaaten und privaten Betreibern.

Davon abgesehen sollten Hafenanlagen, landseitige Terminals und in Küstengewässern befindliche Infra­strukturobjekte wie Offshore-Windparks und Pipe­line­abschnitte durch Bundespolizei, Küstenwache und zivile Mechanismen weiterhin verstärkt überwacht und zusätzlich durch eine robuste Cyberabwehr ge­schützt werden.

Vor diesem Hintergrund und angesichts der zunehmenden Komplexität des Schutzes maritimer Energieinfrastruktur ist allerdings auch damit zu rechnen, dass der Deutschen Marine eine größere Rolle zuwächst.62 An dieser Stelle ist lediglich fest­zuhalten, dass eine bessere Koordinierung und Ver­zahnung zwischen Marine, Bundes- und Landes­polizei schon heute und unter den aktuellen recht­lichen Bestimmungen und Aufgabenteilungen mög­lich und notwendig ist. Die in dieser Analyse iden­tifizierten Kriterien zur Handlungspriorisierung könnten dazu beitragen, einen besseren, wenngleich keineswegs allumfassenden Schutz maritimer Ener­gieinfrastruktur zu gewährleisten und zugleich einer dysfunktionalen Versicherheitlichung vorzubeugen.

(K)ein Schiff wird kommen: Maritimer Nahrungstransport als vernetzte kritische Infrastruktur der EU

Bettina Rudloff

Einleitung

Einige Ereignisse der jüngsten Vergangenheit haben gezeigt, dass Störungen im maritimen Gütertransport unmittelbare und gravierende Folgen für die Nah­rungsversorgung haben können:

  • Die Explosion im Hafen von Beirut im Frühjahr 2020, ausgelöst durch die dort gelagerte explosive Düngemittelkomponente Ammoniumnitrat, for­derte nicht nur viele Todesopfer. Neben den Düngerlagern wurden auch hafenansässige Getreide­silos zerstört, was zu einer angespannten Versorgungslage im Libanon führte und bis heute ein grundlegend neues Importmanagement nötig macht: Da Lagerkapazitäten begrenzt sind, ist für das stark importabhängige und auf Nahrungshilfen angewiesene Land1 nunmehr eine kontinuierliche Nahrungszulieferung erforderlich.

  • Der russische Angriffskrieg gegen die Ukraine im Frühjahr 2022 verringerte die Produktionskapazität des großen Getreidelands Ukraine und schränkte auch mögliche Lieferungen über Seewege durch das Schwarze Meer aus der gesamten versorgungs­wichtigen Region Ukraine und Russland ein. Hier­aus resultierten anfänglich vor allem unmittelbare Liefer­engpässe für diejenigen Länder, die typischer­weise aus der betroffenen Region importieren, wie etwa Ägypten und Libanon. Durch den Preis­auftrieb als Folge der stark beschränkten Gesamtlieferungen kam es aber auch zu internationalen Ver­sorgungsproblemen, die insbesondere finanzschwache Importländer betrafen.2 Die Engpässe versuchte die internationale Gemeinschaft durch ein Zusammenspiel von Maßnahmen in sehr unterschiedlichen Politikbereichen aufzufangen, etwa mit einer Verbesserung der Transportlogistik, der Lagerhaltung in Häfen und der Hafenanbindung. Vor allem wurden terrestrische Alternativen zur Seepassage gesucht (»solidarity lanes«), darüber hinaus wurde handelspolitisch die Grenzabwicklung erleichtert und verstärkt humanitäre Hilfe geleistet. Unter Führung der Vereinten Nationen und Beteiligung der Ukraine, Russlands und der Türkei öffnete die im Sommer 2022 gestartete »Schwarzmeerinitiative« schließlich die entsprechende Seepassage wieder als Transportweg für Agrar- und Düngemittel aus der Ukraine und aus Russland. Insgesamt sorgten diese Maßnahmen dafür, dass sich die Preis- und damit auch die Versorgungslage entspannen konnten. Allerdings drohte Russland immer wieder damit, die getrof­fene Vereinbarung über die Nutzung des Transportwegs durch das Schwarze Meer aufzukündigen, um diesen Schritt dann im Sommer 2023 tatsächlich zu vollziehen. Seitdem kam der Transport von Agrar- und Düngemitteln auf dieser Route bis auf wenige einzelne Versuche privater Anbieter zum Erliegen. Die unsichere Gesamtsituation machte es von Beginn an erforderlich, nach Alternativen zu suchen.

  • Seit der durch die Terrorangriffe gegen Israel im Oktober 2023 neuerlich angeheizten Nahost-Krise häufen sich terroristische Attacken auf Handelsschiffe durch die Hamas-unterstützende Huthi-Miliz im Roten Meer. Als Folge davon kommt es zur Umleitung der Schiffe über das Kap der Guten Hoffnung, deren Fahrt nun deutlich länger dauert, was etwa die Treibstoffkosten – neben weiteren Kosten wie den für das Personal, die mit längerer Dauer der Fahrt steigen – drastisch erhöht.3

Nahrungsversorgung und maritimer Transport sind als kritische Infrastruktur definiert.

Ungeachtet dieser jüngsten Gefährdungen gelten in Deutschland und der EU sowohl die Nahrungs­versorgung als auch maritimer Transport schon län­ger als essentiell für das Funktionieren der eigenen Volkswirtschaften und Gesellschaften und damit als jeweils zu schützende kritische Infrastruktur. Eine besondere Herausforderung stellt dabei deren gemein­samer, gleichzeitiger Schutz dar, sind die beiden Bereiche doch eng miteinander verwoben. Eine stär­kere politische Koordinierung ihres Schutzes ist daher unabdingbar.

Sichere internationale und europäische Nahrungsversorgung als Ziel der Politik

Nach einer Definition der Ernährungs- und Landwirtschaftsorganisation der Vereinten Nationen (Food and Agriculture Organization, FAO) beruht Versorgungs­sicherheit auf vier unterschiedlichen Säulen. Diese decken auch Handelsaspekte und damit gleichzeitig maritimen Transport für eine sichere Versorgung ab,4 denn internationaler Agrarhandel erfolgt zu 80 Pro­zent über Seewege.

  1. Nahrungsverfügbarkeit umfasst neben eigener Pro­duktion und Lagerung auch Importe und Nahrungshilfen, die ebenfalls hauptsächlich über den Seeweg erfolgen.

  2. Zugang zu ausreichend Nahrung bedeutet nicht nur den physischen Zugang zu Märkten. Der ökonomi­sche Zugang wird durch das Preisniveau bestimmt, das bei Störungen maritimer Lieferstrukturen schnell ansteigen kann. Hierdurch werden vor allem ärmere Haushalte in ihrer Versorgung belas­tet, es steigen aber auch die nationalen Ausgaben für Importe und Hilfslieferungen.

  3. Nutzbarkeit von verfügbarer Nahrung meint auch das Vorhandensein relevanter weiterer Faktoren wie etwa Energie für Transport, Düngemittel­erzeugung und Nahrungsverarbeitung, aber auch Trinkwasser zur Zubereitung.

  4. Stabilität schließlich meint die Sicherheit über alle zuvor genannten Säulen hinweg, die im Übrigen gleich­zeitig vorhanden sein müssen.

Europäische Versorgungssicherung: eher mittelbar anfällig durch Transport­störung

Seit Gründung der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft (EWG) konnte die europäische Nahrungsversor­gung kontinuierlich verbessert werden. Im Sinne der Definition der FAO steigerten erst die EWG und dann die EU insbesondere die Verfügbarkeit von Nahrung, indem sie durch immense politische Regulierung und finanzielle Anreize ihre eigene Produktion ankurbelten. Bis auf Produkte wie Obst und Gemüse und beson­dere tropische Erzeugnisse wie Kaffee und Tee liegt der Selbstversorgungsgrad der EU heute bei den meis­ten Nahrungsmitteln nahe 100 Prozent oder sogar darüber, so dass exportiert wird.5

Damit hat sie auch als internationaler Handels­akteur kontinuierlich an Bedeutung gewonnen: So ist die EU in den letzten Jahren weltweit sowohl größter Expor­teur als auch wichtigster Importeur von Agrar­erzeugnissen gewesen. Insgesamt erscheint daher die erste Säule der Versorgungssicherheit für die EU selbst stabil.6 Ein größeres Risiko zeigt sich aktuell für die zweite Säule, da auch in Deutschland und in der EU die Nahrungspreise steigen – sogar stärker als das allgemeine Inflationsniveau: Sie lagen in Deutschland laut statistischem Bundesamt im Juni 2023 mit 13,7 Prozent mehr als doppelt so hoch wie die allgemeine Inflation und viermal höher als die Energiepreisinflation.7

Diese Teuerung bei den Nahrungspreisen lässt sich unter anderem mit den internationalen Preisanstiegen in einem global verflochtenen Handelssystem erklä­ren; sie ist insofern auch eine Folge der Störung der Agrartransporte über das Schwarze Meer, die aus dem Krieg Russlands gegen die Ukraine resultiert. Daneben spielen höhere Energiekosten für Produktion und Verarbeitung eine Rolle, möglicherweise aber auch vom Einzelhandel ausgereizte Preismargen in einem System mit ohnehin begrenzter Wettbewerbsstruktur. Im Ergebnis trifft diese Teuerung vor allem ärmere Haushalte in der EU, die ohnehin schon einen ver­hältnismäßig hohen Anteil des Einkommens für Nah­rung ausgeben.

Internationale Versorgungssicherung: stark anfällig für Transportstörungen, die mittelbare Risiken für die EU bergen

Der Preisanstieg, eine Dimension der Versorgungs­risiken, wirkt sich international in Ländern mit vielen armen Haushalten deutlich gravierender aus als in der EU. Auch geraten gesamtwirtschaftlich ärmere Staaten durch steigende Importausgaben finanziell unter Druck, was ihre Möglichkeiten begrenzt, Nah­rung und dafür relevante Düngemitteln aufzukaufen und verfügbar zu halten. Teurer werden auch benö­tigte Hilfslieferungen. Die Blockade der Seepassage durch das Schwarze Meer nach der russischen Inva­sion machte gerade zu Beginn des Kriegs deutlich, dass in der Folge die Versorgung der Hauptbezugsländer von Getreide aus der Konfliktregion gefährdet ist – etwa von Ländern in Nordafrika. Insgesamt verursachen Störungen im maritimen Transportsystem also eher Versorgungsrisiken in armen Ländern als in der EU.

Internationale Versorgungsrisiken betreffen die EU eher indirekt.

Diese internationalen Nahrungsversorgungsrisiken können die EU gleichwohl indirekt betreffen, indem sie die politische Glaubwürdigkeit der Union als gro­ßer internationaler Akteur der Entwicklungs- und humanitären Hilfe beeinträchtigen. Etwaige Teuerun­gen bei Agrarprodukten führen oftmals dazu, dass mit einer länger im Voraus festgelegten Hilfssumme gerade dann weniger Nahrung gekauft werden kann, wenn größerer Unterstützungsbedarf besteht.

Zudem wird in Phasen von Agrarknappheit und damit steigenden Preisen auch in großen Agrar­ländern innerhalb der EU der Ruf laut, die heimische Produktion auszuweiten, um die Preise zu dämpfen. Dies kann wiederum Zielkonflikte mit Umweltschutzregelungen hervorrufen, wie etwa die politische Ent­scheidung der Bundesregierung gezeigt hat, als Reak­tion auf die russische Invasion bereits beschlossene, ökologisch motivierte Stilllegungen von Anbau­flächen auszusetzen.8 Eine solche Maßnahme kann nicht zuletzt die internationale Glaubwürdigkeit Deutschlands und der EU beschädigen, wenn sie auf diese Weise Abstriche bei der Einhaltung der Nach­haltigkeitsziele der Vereinten Nationen machen.

Versorgungsprobleme anderer Staaten können Deutschland und die EU schließlich mit Risiken einer sicherheitspolitischen Destabilisierung konfrontieren oder als politisches Druckmittel gegen sie genutzt werden. Hierzu zählt beispielsweise ein befürchteter oder auch als Narrativ heraufbeschworener Migra­tionsstrom von Armuts- und Hungergefährdeten in Richtung Europa, der Migrationsabkommen etwa mit afrikanischen Staaten motiviert. Noch sicherheits­relevanter ist der aktuelle Vorwurf Russlands und einiger afrikanischer Akteure, durch westliche Sank­tionen unbeabsichtigt verursachte Versorgungs­engpässe, die als Folge verringerter Transporte ent­stehen, träfen nicht nur das sanktionierte Russland, sondern auch afrikanische Regionen. Denn dieser Vorwurf erschwert es der EU, außenpolitische Koali­tio­nen zu bilden.9

Seerouten und Häfen: anfällige Chokepoints für die globale Nahrungsversorgung

Um eine sichere Nahrungsversorgung gewährleisten zu können, müssen die relevanten maritimen Trans­portrouten und Häfen identifiziert und auf ihre Kriti­kalität hin beurteilt werden. Ihre Relevanz für den Seehandel von Nahrungsprodukten hängt zunächst einmal von der globalen räumlichen Allokation von Produktion und Verbrauch ab. Diese bestimmt Ex- und Importflüsse und somit Herkunfts- und Ankunfts­häfen. Das Transport- und Hafenmuster unter­scheidet sich dabei je nach Agrargut bzw. Dünge­produkt.

Global gesehen liegt ein Herkunfts- und damit Exportschwerpunkt für viele Agrarrohstoffe in den großen Erzeugerregionen USA, Brasilien und Argen­tinien (Getreide, Ölsaaten, Fleisch). Ankunftshäfen für diese Produkte konzentrieren sich wiederum eher in den Importregionen Europa und Asien.10

Für die Absatzregion Europa sind andere Routen relevant als für Importregionen in anderen Teilen der Welt (siehe Tabelle):

  • Mit Blick auf die weltweite Nahrungsversorgung ist beispielsweise die Straße von Malakka, ebenso wie die Straße von Gibraltar, dominierend für Dünge­mittelimporte etwa aus China, Russland und Marokko. Auch für den globalen Getreidetransport spielt sie eine Rolle, kaum jedoch für die europäische Versorgung. Am bedeutsamsten für weltweite Getreidetransporte sind die türkischen Gewässer, die Suezroute und die Bab-al-Mandab-Straße, über die unter anderem Getreideimporteure in Afrika, im Nahen Osten und in Asien versorgt werden.

  • Für die europäische Versorgung sowohl mit Dünge­mitteln als auch mit Getreide sind die türkischen Seerouten sowie die Häfen von Gibraltar und Dover derzeit von kritischer Bedeutung. Wie sich der Brexit längerfristig auf diese Transportroute auswirken wird, bleibt abzuwarten. Für die Getreideversorgung spielen außerdem die Suezroute und die Bab-al-Mandab-Straße auch für Europa eine Rolle.

Neben Seerouten und der Hafenkonzentration ist auch die inländische Verkehrsanbindung der Häfen von Belang für den Weitertransport und damit für die internationale Versorgung. Nicht nur die Mengen­verfügbarkeit, auch der Preis als versorgungsrelevan­ter Parameter wird von Produktions- und Transport­kosten beeinflusst.11 Diese setzen sich zusammen aus Schiffsmiete (Zeitcharter), Treibstoff (Bunker), Hafen- und Kanal- sowie Versicherungs­gebühren. Auch handelspolitische Kosten bei der Verladungsabwick­lung, wie zum Beispiel Zollkontrollen und die Kon­trollen von Einfuhrstandards, spielen eine Rolle. Die Schwankungen bei diesen maritimen transportbezogenen Kosten sind im Schnitt größer als die bei den zugrundeliegenden Rohstoffpreisen. Schätzungen zufolge sind einkommensschwache Län­der im Unter­schied zu entwickelten Ländern eher von einem An­stieg der Rohstoffpreise betroffen als von steigenden Transportkosten. Ein Grund dafür kann ihre verhält­nismäßig geringere Teilnahme am Handel sein. Trans­portkosten sind laut Organisation für wirt­schaft­liche Zusammenarbeit und Entwicklung (OECD) gerade in jüngster Zeit besonders volatil gewesen – solche Schwankungen lassen in der Regel auf große, auch den Transport behindernde Einflüsse schließen. Insgesamt schwankte der Frachtkostenanteil an den Gesamtkosten bei Getreide und Ölsaaten in den Jah­ren 2007 bis 2021 zwischen 2 und 30 Prozent.12

Kritikalität: Welche Seerouten und Häfen im Agrarhandel sind wodurch gefährdet?

Tabelle Produktspezifische Bedeutung einzelner Seerouten am Beispiel des Transports von Getreide und Dünger (Anteil Importmenge, Durchschnitt 2018–2020, fett und blau: wichtigste Routen)

Türkische Seerouten (Bosporus, Dardanellen)

Suez

Bab al-Mandab

Malakka

Gibraltar

Panama

Hormus

Dover

Getreide

EU

11,0 %

4,7 %

4,7 %

2,0 %

5,1 %

2,3 %

0,0 %

5,9 %

Welt

16,7 %

14,6 %

13,6 %

13,5 %

10,7 %

9,5 %

6,4 %

3,2 %

Dünger

EU

6,0 %

1,2 %

1,2 %

0,7 %

4,0 %

1,4 %

0,2 %

6,8 %

Welt

11,8 %

14,5 %

14,4 %

15,7 %

17,6 %

7,2 %

8,5 %

6,8 %

Anpassung: 2023 Stiftung Wissenschaft und Politik (SWP); Quelle: Richard King, Exploring the Cascading Impacts from Climate Shocks to Chokepoints in Global Food Trade, London: Chatham House, 2022, Abbildung 2, resourcetrade.earth, <https://resourcetrade.earth/publications/cascading-impacts-from-climate-shocks-to-food-trade-chokepoints> (eingesehen am 20.4.2023).

Risiken für eine sichere Nahrungsversorgung durch maritimen Transport treten im ganzen Spektrum der Faktoren auf, die Einfluss auf Routen und Häfen haben. Sie können sich je nach Route unterscheiden:

Bereits die zugrundeliegenden Produktions- und Verbrauchsmuster von Agrarprodukten sind anfällig. So kön­nen natürliche Störfaktoren wie Großwetterereignisse (Dürren, Überflutung) oder Krankheits- und Schädlingsdruck (Pilzbefall, Heuschreckenplage) Produk­tionsschwerpunkte verschieben. Je nachdem werden dadurch andere Ausfuhrrouten und mit ihnen andere Transportanbindungssysteme inklusive Häfen und Zufahrten relevant. Auch die Zerstörung von Anbau­flächen oder die Konfiszierung von Vorräten, wie sie derzeit Russland in der Ukraine betreibt, hat Einfluss darauf, ob und wie viel eine Region produzieren und exportieren kann. Daraus können sich auch alternative Transportrouten wie aktuell die Solidaritätskorridore für ukrainische Exporte ergeben.

Maritime Transportrisiken im engeren Sinne umfassen alle möglichen Bedrohungen, darunter auch inten­dierte und nicht intendierte Störungen wie natürliche Ereig­nisse und Unfälle:

  • Wetterereignisse und klimatische Faktoren können zu Zerstörungen von Infrastrukturen in Häfen und deren Anbindung führen oder die Transportbedingungen auf See erschweren.

  • Sicherheitsfaktoren wie Kriegs- und Terrorgefährdun­gen von Routen verteuern den Transport, weil sie zu Umwegen zwingen können, Versicherungs­prämien ansteigen lassen oder weil Handelsrouten infolge von Sanktionen nur eingeschränkt genutzt werden können. Letztere sollen nach völkerrecht­lichem Konsens zwar explizit nicht auf Nahrung angewendet werden, doch können sich auch nicht­nahrungsbezogene Sanktionen indirekt auf die Versorgung auswirken.13 Auch Cyberattacken und Piraterie können der Transport- und Hafenlogistik Schaden zufügen. An der Küste Westafrikas beispielsweise wurden im Jahr 2019 fast 100 Piratenübergriffe registriert.14 Und im Zuge des sich jüngst extrem verschärfenden Nahost-Konflikts häufen sich Angriffe der Hamas-nahen Huthi-Miliz auf große Transportschiffe im Roten Meer.

Abbildung

Abbildung: Maritimer Nahrungstransport

  • Politische und institutionelle Faktoren können etwa in Form von Exportverboten Ausfuhren unterbinden, während die Kapazität von Zollbehörden die Verweildauer und damit die Versorgungsschnelligkeit beeinflusst. Gerade in puncto Verweildauer er­weist sich speziell der Nahrungstransport als über­aus anfällig. Agrarprodukte sind schnell verderblich, Verzögerungen führen darum in der Regel zu Qualitäts- und damit zu Preisverlust.15 Darüber hinaus sind diese Produkte von besonders vielen Qualitätsprüfungs-Regelungen betroffen, die je nach Verwaltungskapazität wiederum die Liefer­geschwin­digkeit und damit die Versorgungssicherheit beeinträchtigen können. Die durchschnittliche Liegezeit in Häfen differiert stark: Im globalen Median lag sie im Jahr 2022 bei dem für den Agrar­transport relevanten Schiffstyp Massengutfrachter (bulk carrier) bei 2,11 Tagen.16 Deutschland liegt mit fast zwei Tagen im Durchschnitt. Die Abwicklung in türkischen Häfen der wichtigen Ostafrika-Route dauert dagegen mit über vier Tagen doppelt so lang. Sie wurde jüngst infolge des abgeschlossenen Schwarzmeerabkommens noch zeitaufwendiger, da dieses Abkommen besondere Kontrollen verlangte, um sicherzustellen, dass keine verdeckten Waffenlieferungen stattfinden.17 Zum Teil gab es Vorwürfe, diese Kontrollintensität werde von rus­sischer Seite auch als politischer Hebel genutzt, um Zugeständnisse zu erwirken.

Die bislang wenigen Analysen zu aufgetretenen Störungen zeigen unterschiedliche Anfälligkeiten für die global relevanten Nahrungstransporthäfen auf. Beispielsweise haben Bailey und Wellesley von Chat­ham House bis zum Jahr 2017 eher klimatisch und institutionell-politisch bedingte Störereignisse ermit­telt, andere Sicherheitsfaktoren spielten dagegen nur eine geringe Rolle. Die Passage und die Abwicklung über die Schwarzmeerhäfen waren allerdings auch schon vor der russischen Invasion stark durch Han­delsmaßnah­men und damit verbundene Kontrollen belastet.18

Fehlende Vernetzung von Schutzregimen für sichere Nahrungsversorgung und sicheren maritimen Transport

Sowohl für die Nahrungsversorgung als auch für die maritime Infrastruktur existieren zahlreiche Schutz­ansätze auf unterschiedlichen Regimeebenen. Sie funktionieren in der Regel allerdings isoliert. Ihre Vernetzung wäre dringend geboten, da Versorgungssicherheit bei Nahrung unmittelbar mit maritimem Transport verknüpft ist.

Basis: Sichere Nahrungsversorgung als Menschenrecht

Nahrungsversorgung als zu schützendes Ziel hat in vielen Ländern, letztlich aber auch global eine lange politische Tradition. Als Menschenrecht ist sie in Arti­kel 11 des Sozialpakts der UN von 1966 verankert, der inzwischen von über 170 Staaten ratifiziert wurde. Daraus ergeben sich besondere staatliche Achtungs- und Gewährleistungspflichten, die unter anderem die Sicherstellung der Ernährung für Individuen umfas­sen, etwa in Form von ausreichend vorhandener Nah­rung. Die Schutzpflicht gilt dabei auch für den Fall von Übergriffen durch dritte, nichtstaatliche Akteure wie etwa Unternehmen. Diese Aufgabe kann unter Umständen extraterritoriale Wirkungen entfalten, beispielsweise den Schutz des Rechts auf Nahrung in Drittstaaten. Aus dem Menschenrecht auf Ernährungs­schutz ergeben sich einige politische Regeln auch für die EU: So besteht etwa der menschenrechtlich begründete internationale Konsens, bei Sanktionen wie den derzeit gegen Russland verhängten Nah­rungs­produkte auszunehmen.19

Internationale Ansätze für Versorgungs­sicherheit und sicheren Transport

Zunächst sind seerechtliche Regelungen für den maritimen Transport relevant:20 Dank starker Hoheitsrechte kann ein Hafenstaat bestimmen, ob und wie er Ein­fahrt gewährt. Insofern besteht auch kein prinzipielles Recht, fremde Häfen anzulaufen, um dort Handel zu treiben.21 Diese Möglichkeit kann aber im Falle von Handel mit Nahrung von Bedeutung sein, um das globale Menschenrecht auf Nahrung umsetzen zu können.

Handelspolitische Regelungen können wiederum das dem maritimen Transport zugrundeliegende Routen­muster beeinflussen. So machen etwa Zollvergünstigungen bestimmte Ankunftsländer attraktiver als andere. Bei Handelsvereinbarungen gilt für die EU als Mitglied der Welthandelsorganisation (WTO) deren Regelwerk. Danach gelten im Interesse einer sicheren Nahrungsversorgung allerdings explizit viele Aus­nahmen von der Grundregel offenen Handels.22 So kann ein Land bei Versorgungsengpässen etwa sehr rigide Exportverbote erlassen (GATT XI). Werden sie von großen Agrarexportländern erlassen, verknappen sie das Weltmarktangebot für importabhängige Län­der und treiben so die Preise in die Höhe. Auf Import­seite sind wiederum Erhöhungen von – auch von der EU vor langer Zeit definierten – Zöllen auf Agrar­erzeugnisse zum Schutz eigener Produktion möglich (Agrar­abkommen der WTO, Art. 5), was wiederum die globalen Preise drücken kann, falls es sich um große Nach­frageländer handelt. Zusätzliche Maßnahmen zur Han­delserleichterung im WTO-Abkommen von 2017 sind etwa eine beschleunigte Grenzabwicklung durch Digitalisierung und technische Unterstützung der kon­kreten Hafenorganisation. Hierdurch lässt sich die gerade bei Agrarprodukten belastende Umschlags­dauer verkürzen.23

Bestehende Monitoring- und Frühwarnsysteme können unterschiedliche Dimensionen von Handel und mari­timem Transport verbinden. Anlässlich der letzten großen globalen Agrarpreiskrisen 2008 und 2011 grün­dete die G20 das Agricultural Market Informa­tion System (AMIS). Es soll durch eine bessere Kom­munikation über eingetretene Knappheitssituationen Märkte beruhigen und kontraproduktive politische Maßnahmen wie die gerade im Agrarbereich häufi­gen Exportrestriktionen vermeiden. Zu diesem Zweck erfasst es verschiedene zusammenwirkende Stör­faktoren: Neben Preisen ausgewählter Agrarprodukte und Düngemittel zählen dazu auch Energiekosten, die in Form von Öl- und Ethanolpreisen im System erfasst werden. Als Transportinformationen werden bis­lang hingegen nur die durchschnittlichen Fracht­kosten für maritimen Transport erfasst.

Deutsche und europäische Ansätze für Versorgungssicherheit und sicheren Transport

In der EU und in Deutschland entstammen Regelungen zum Schutz maritimer Nahrungsversorgung sehr unterschiedlichen politischen Rahmensetzungen, die unterschiedlichen Schutzlogiken folgen. Sie unterscheiden sich auch je nachdem, ob staatliche oder private Akteure in der Pflicht stehen.

In expliziten Regulierungen zum Schutz kritischer Infra­struktur im engeren Sinne wird vor allem die Rolle privater Betreiber definiert. Maritimer Agrarhandel kombiniert dabei zwei oft einzeln behandelte kritische Strukturen – Nahrungssicherung und maritimen Transport. Diese werden in bestehenden Regelungsansätzen unter­schiedlich berücksichtigt:

  • Der Nahrungssektor wurde in Deutschland und der EU lange Zeit mit unterschiedlichen Definitionen als schutzrelevante kritische Infrastruktur bestimmt. Als eine solche Infrastruktur zählte er in Deutschland auch schon vor der neuen Verordnung zur Bestimmung Kritischer Infrastrukturen aus dem Jahr 2023, auf EU-Ebene hingegen erst nach der Reform der beiden Europäischen Richt­linien sowohl zu kritischen Einheiten als auch zur Cybersicherheit. Die beiden EU-Richtlinien stufen den Nahrungssektor allerdings unterschiedlich ein: Unter der neuen Richtlinie über die Resilienz kritischer Einrichtungen (CER)24 gilt Ernährung als einer der elf kritischen Sektoren, für die Pflichten zu Risikoschätzung, ‑management und ‑dokumentation sowie festgelegten Überwachungsregeln gelten. Unter der neuen Richtlinie zur Cybersicherheit (NIS-2)25 gilt Nahrung dagegen – anders als etwa Trink­wasser – nur als einer der sieben wichtigen Sektoren, die weniger strengen Betreiberpflichten zum Cybermanagement und schwächeren Kontrollen unterliegen als die elf sogenannten essentiellen Sektoren, die aber wiederum die Seefahrt ab­decken.

  • Maritimer Transport ist in Deutschland in der Kom­ponente »Verkehrssystem in Binnen- und als See­schifffahrt« im Sektor Transport erfasst. Nach der neuen Verordnung zur Bestimmung Kritischer Infrastrukturen nach dem BSI-Gesetz (BSI-KritisV)26 von 2021 zählen zu diesem Sektor auch explizit Häfen, differenziert in drei Anlagetypen inklusive Umschlagsanlagen. Nach der 2022 novellierten EU-Richtlinie für den Schutz kritischer Infrastrukturen (CER) ist Transport ein kritischer Sektor. Maritimer Transport wird darin wie in Deutschland nach unter­schiedlichen Typen von Anlagen in Häfen dif­ferenziert.

Auf diese zwei als kritisch definierte Infrastrukturen verweisen auch weitere Politikansätze, die jen­seits von Betreiberpflichten bestimmte Schutzziele verfolgen:

Bei Prüfverfahren zu Auslandsinvestitionen können Investitionen etwa in Infrastrukturen dann ausgeschlossen werden, wenn sie eine Gefährdung der öffentlichen Ordnung befürchten lassen.27 Während entsprechende Prüfungen in Deutschland nach dem Außenwirtschaftsgesetz (AWG) und der Außen­wirtschaftsverordnung (AWV) Nahrungsversorgung nicht als Sektor behandeln, der einem besonderen Gefährdungspotential ausgesetzt ist, verstehen die EU-Regeln der Investitions-Screening-Verordnung bei der Prüfung die Nahrungsgefährdung als mögliches Indiz dafür, ob die öffentliche Ordnung durch Aus­landsinvestitionen in Gefahr ist. Maritimer Transport ist insofern implizit abgedeckt, als generell auf Trans­port als physische kritische Infrastruktur verwiesen wird.

Weitere Schutzansätze stammen aus dem Kata­strophen- und Krisenschutz, darunter auch aktuell neu verabschiedete »Resilienzansätze«, die vor allem auf Vorsorge für Katastrophenfälle abzielen. In der deut­schen Resilienzstrategie beispielsweise werden Ernäh­rung und Transport – allerdings nicht spezifiziert als maritimer Transport – als relevante Themenfelder genannt.28 Im Nahrungssektor führt dieses Resilienzverständnis etwa dazu, dass Krisen-Nahrungsreserven angelegt werden. Auf EU-Ebene dient die strategische Vorausschau dazu, für unterschiedliche Dimensionen von Resilienz zu sensibilisieren. In dem konkreten und regelmäßigen Monitoring zur Identifizierung von Anfälligkeiten im Rahmen von »Dashboards« taucht maritimer Transport jedoch bislang nicht auf, anders als die Nahrungsmittelversorgung.29 Angesichts der aufgezeigten Bedeutung von maritimem Transport für die Nahrungsversorgung erscheint ein gemein­sames Monitoring aber dringend geboten.

Das 2022 von der EU-Kommission vorgeschlagene neue Notfallinstrument für den Binnenmarkt (SMEI) soll sicherstellen, dass der Binnenmarkt auch in Krisenzeiten wie beispielsweise während der Corona-Pandemie weiterhin funktioniert. Für als kritisch definierte Güter und Dienstleistungen werden dabei verschiedene Maßnahmen vorgeschlagen, die von eher losen Formaten für den Dialog zwischen Agrar­akteuren bis hin zu staatlicher Lagerhaltung oder staatlichen Produktionsvorgaben reichen. Gerade die sehr interventionistischen Vorschläge stoßen bei einzelnen Mitgliedstaaten und in der Wirtschaft aber auf starke Kritik. Wirtschaftspolitisch sind sie riskant, da entsprechende Maßnahmen häufig ineffizient sind und der Staat als eigener Marktakteur Ressourcen fehl­steuert. Im Ernährungssektor gibt es mit dem Europäischen Mechanismus zur Krisenvorsorge und Krisenreaktion im Bereich der Ernährungssicherheit (EFSCM) bereits ein eigenes neues Modul, das kon­krete Maßnahmen aber bislang auf Austauschformate begrenzt.30 Dieser Ansatz ist Teil eines spezifischen »Notfallplans«, der in Reaktion auf die Covid-Krise etabliert wurde.31 Ein weiterer Notfallplan besteht für Transport, inklusive maritimen Transport, im Falle einer Krise; er hat verschiedene Schwerpunkte wie die Koordination von Transportakteuren und die Koor­dination mit internationalen Partnern.32

Schutzregelungen gibt es auch zu Einzelaspekten der Nahrungsversorgung, etwa die Rohstoffpolitik der EU, die auch die düngerrelevanten Rohstoffe Phos­phat und Phosphorit als kritische Rohstoffe definiert. Für deren internationalen Bezug und damit auch für ihren maritimen Transport sind besondere internatio­nale Partnerschaften und Investitionsförderungen vor­gesehen. Die Gemeinsame Agrarpolitik der EU schließ­lich definiert nicht zuletzt nach den Erfahrungen eigener Versorgungsdefizite im Anschluss an den Zweiten Weltkrieg die Nahrungsmittelversorgung der Bevölkerung als relevantes Politikziel.33

Die Europäische maritime Sicherheitsstrategie von 2014 wird aktuell überarbeitet, der sie ergänzende Aktions­plan nennt explizit die wirtschaftliche und transportrelevante Sicherheit als Schutzziel. Im Zusammen­hang mit Nahrungshilfe wird dabei allerdings nur am Rande auf das Thema Nahrungsversorgung ein­gegangen.34

Das größte Defizit all dieser Ansätze, die auf unter­schiedlichen regulatorischen Ebenen greifen und unter­schiedliche Schwerpunkte haben, ist die Tat­sache, dass sie nicht hinreichend über die beiden kritischen Infrastrukturen Nahrung und maritimen Transport hinweg vernetzt sind. Doch nur in ihrem Zusammenspiel lässt sich Versorgungssicherheit als vernetzte kritische Infrastruktur realisieren.

Empfehlungen: Volle Kraft voraus in Richtung mehr Koordinierung, Vernetzung und Internationalität

Die als kritisch identifizierten maritimen Seewege und Häfen sind je nach Region unterschiedlichen Störungs­risiken ausgesetzt, die verschiedene Schutz­maßnahmen erfordern. Einige bestehende Ansätze sind durchaus gut entwickelt, könnten aber weiter ausgebaut werden:

Eine kontinuierliche Beobachtung von Störfaktoren ließe sich durch das von der G7 initiierte internationale Monitoringsystem AMIS bewerkstelligen, das auf Erweiterungsmöglichkeiten geprüft werden sollte. Auftretende Störungen des maritimen Transport­systems werden bislang nur dann erfasst, wenn sie sich in globalen Frachtpreisen auf dem internatio­nalen Agrarmarkt niederschlagen. Im »Politikmodul« von AMIS, in dem bislang handelspolitische und marktstörende Maßnahmen wie Exportverbote ein­zelner Länder erfasst werden, sollten Informationen zu Stö­rungen in maritimen Passagen stärker nach Regionen differenziert werden. Zudem ließe sich die von Baily und Wellesley 2017 (siehe Abbildung, S. 2) eingeführte Risikoampel kontinuierlich weiter­entwickeln, indem auftretende Störungen wie etwa der gegenwärtige Angriffskrieg Russlands laufend ein­gespeist würden.

Eine Abschätzung möglicher Alternativrouten, die gege­benenfalls schnell nutzbar sind, sollte kontinuierlich erfolgen. Hierfür ist nicht nur eine vorausschauende Kooperation mit dafür relevanten Partnern nötig, son­dern auch eine rechtzeitige Kommunikation, um die erforderliche politische Akzeptanz sicherzustellen. Dies zeigt sich aktuell an den Konflikten über Solida­ritätskorridore für Agrarexporte aus der Ukraine, die osteuropäische EU-Mitgliedstaaten einem erhöhten Wettbewerbsdruck aussetzen.

Angesichts der Vernetztheit der beiden Infrastrukturen Nahrung und maritimer Transport ist vor allem eine politikübergeifende Koordinierung angezeigt. Die geeigneten und bestehenden vielfältigen Schutz­maßnahmen entstammen sehr unterschiedlichen Politikbereichen, etwa der Handels-, Entwicklungs-, Umwelt-, Kata­strophenschutz-, Verteidigungs- und Sicherheits­politik. Im Zuge des Kriegs gegen die Ukraine hat sich gezeigt, dass es möglich ist, ver­schie­dene Akteure und Politikfelder zusammenzubringen, um nachteilige Folgen für die Nahrungsversorgung aufzufangen. So finden sich in dem Unterstützungspaket der EU für die Ukraine Maßnahmen zur Han­delserleichterung sowie zur Unterstützung von Rou­ten, die Alternativen zur Schwarzmeerpassage bieten, teils auf dem Landweg, teils über Gewässertransport­wege wie der Donau.35 Die darauf beruhende Koope­ration erfolgte aber eher als Ad-hoc-Krisenreaktion und beruhte weniger auf vorausschauender und prinzipieller Koordinierung. Hier ließen sich beste­hende, bislang aber eher national ausgerichtete An­sätze europäischer und auch internationaler vernet­zen, was in der aktuellen Revision der Maritimen Sicherheitsstrategie der EU berücksichtigt werden sollte.36

Der vernetzte Schutz kritischer Infrastruktur sollte international koordiniert erfolgen.

Eine verstärkte internationale Koordinierung des Schutzes kritischer Infrastruktur ist aber – abgesehen vom Monitoring – nach wie vor kaum festzustellen. Im Rahmen der G7 böte ein besserer und inten­siverer Austausch über maritime und nahrungs­bezogene Infrastrukturen die Möglichkeit, Koordi­nierungs­ansätze zu ermitteln. Die USA und Kanada etwa ver­fol­gen einen ähnlichen Schutzansatz wie die EU und streben schon länger eine bilaterale Kooperation an.37 Angesichts der Tatsache, dass die G7 große Agrarproduktions- und ‑exportländer vereint, könnte eine engere Koordination der Maßnahmen zum Schutz kritischer Transportinfrastruktur allein dieser Staaten einen großen Beitrag zur Verbesserung der Versorgung leisten, etwa indem sie im Falle von Transporthemmnissen gemeinsam agieren.

Diese Infrastrukturansätze definieren meist private Pflichten, die aber mit anderen Ansätzen von Regie­rungsakteuren wie etwa der Handelspolitik zusammengedacht werden sollten: So können sich handelspolitische Ansätze und Infrastrukturmaßnahmen wechselseitig unterstützen. Basierend auf einem kritikalitätsbezogenen Monitoring könnte die EU darüber hinaus entsprechende Transport-Partner­schaften gezielt mit jenen Ländern anstreben, die für strategisch relevante und vulnerable Passagen und Häfen entscheidend sind – etwa mit der Türkei in Bezug auf die Schwarzmeerpassage und mit Ägypten in Bezug auf den Suezkanal (siehe Tabelle, S. 2). Dies könnte auch ein Gegengewicht zu Chinas Projekt einer neuen Seidenstraße bilden, das bereits in zahl­reichen Ländern zumindest Partnerschaftsabkommen mit China auch zu Hafenprojekten umfasst.

In Einzelfällen kann schließlich auch eine militä­rische Absicherung von Seewegen oder Häfen sinn­voll sein: So wurden etwa zur Eindämmung der ver­sorgungs­gefährdenden Piraterie militärisch initiierte Operationen wie die EU-Mission »Atalanta« durch­geführt. Entscheidend sind hier die jeweilige Bedro­hungslage, aus der sich eine mögliche Begründung für militärische Einsätze ableiten lässt. Aktuell haben die USA eine internationale Allianz initiiert, die den militärischen Schutz von Handelsschiffen im Roten Meer gegen die Angriffe der Huthi-Rebellen sicher­stellen sollen.38

Alle genannten Empfehlungen könnten sich prio­ritär auf die Chokepoints beziehen, die als maßgeblich für die Nahrungsversorgung identifiziert worden sind. Wo immer Chokepoints, die für den Transport von Nahrung und Energie relevant sind, nicht nur einen Staat allein betreffen, sollten international Syn­ergien genutzt und gemeinsame Maßnahmen getrof­fen werden (siehe die Karte in den Schlussfolgerun­gen, S. 2).

Untersee-Datenkabel. Kritische Knoten­punkte im Netz globaler Kommunikation

Daniel Voelsen

Einleitung

Seit dem 19. Jahrhundert werden Kabel am Meeresboden genutzt, um Informationen zwischen den Kon­tinenten auszutauschen. Entstanden in Zeiten aus­gedehnter kolonialer Imperien, bildet das Netz der Unterseekabel heute das physische Fundament des globalen Internets. Mehr als 95 Prozent des interkontinentalen Datenverkehrs werden über diese Kabel abgewickelt.1 Vieles spricht dafür, dass zukünftig der bisher nur sehr randständige Austausch von Daten über Satelliten an Bedeutung gewinnen und damit den Kabeln Konkurrenz machen wird.2 Auf absehbare Zeit wird der wachsende Bedarf an Austausch von Daten zwischen den Kontinenten gleichwohl auch weiterhin nicht ohne Unterseekabel zu decken sein.

Angesichts der enormen Bedeutung dieser Kabel ist es durchaus erstaunlich, dass sie in der Regel nur wenig Aufmerksamkeit erfahren.3 Für die Nutzerinnen und Nutzer digitaler Dienste gibt es im Grunde keinen Anlass, sich mit der dahinterstehenden Infra­struktur zu beschäftigen, seien es die grundlegenden technischen Protokolle und Standards oder eben die physischen Verbindungswege. Das Gleiche gilt für Unternehmen wie auch für die meisten öffentlichen Institutionen. Hinzu kommt, dass Datenkabel am Grund des Meeres den meisten Menschen auch visuell verborgen bleiben.

Die zunehmenden geopolitischen Konflikte der letzten Jahre haben das Netz der Unterseekabel jedoch verstärkt in den Fokus gerückt, vor allem im politischen Raum. In der Konfrontation zwischen den USA und China lassen beide Seiten ein ausgeprägtes Bewusstsein für die strategische Bedeutung dieser Kabel erkennen – was auch in anderen Staaten mitt­lerweile entsprechende Debatten auslöst. Im Zentrum stehen dabei in der Regel die Gefahren durch Spio­nage und Sabotage sowie das Risiko wachsender tech­nologischer Abhängigkeiten.

Eine konkrete Zuspitzung finden diese Debatten im Kontext der europäischen und deutschen Bemü­hungen um den Schutz kritischer Infrastrukturen. So definiert die jüngste Verordnung zum deutschen IT-Sicherheitsgesetz vom 23. Februar 2023 erstmals Anlandestationen von Unterseekabeln als kritische Infrastrukturen. Klärungsbedarf besteht allerdings noch bei den Kabeln selbst. Zwar definierte schon die erste Verordnung zum IT-Sicherheitsgesetz »Übertragungsnetze« als kritische Infrastruktur; da die See­kabelanlandestationen nun aber eigens aufgeführt werden und die Verordnungen ansonsten sehr expli­zit und präzise sind, ist davon auszugehen, dass Unter­seekabel bisher nicht zu den besonders schüt­zenswerten Übertragungsnetzen gezählt werden.

Die im November 2022 in Kraft getretene überarbeitete europäische Richtlinie zur Gewährleistung einer hohen Netzwerk- und Informationssicherheit (NIS-2-Richtlinie) weist im Kontext der Ausführungen zu Anbietern öffentlicher elektronischer Kommunikationsnetze hingegen explizit auf die Bedeutung von Unterseekabeln hin. Verbunden wird dies mit dem Auftrag an die Mitgliedstaaten, die Sicherheit der Kabel im Rahmen nationaler Cyber­sicherheitsstra­te­gien zu berücksichtigen. Allerdings findet sich hier eine interessante Einschränkung: Im eng­lischen Text heißt es, der Schutz dieser Kabel sei sicherzustellen, »where relevant« – im Deutschen etwas eigentümlich übersetzt mit »gegebenenfalls«.4

Tatsächlich verbirgt sich hinter diesen sprach­lichen Wendungen ein für die Praxis relevantes Pro­blem: Während das System der Unterseekabel als Ganzes unverzichtbar ist, lässt sich dies nicht sinnvoll für jedes einzelne Kabel und auch nicht für jeden ein­zelnen Anlandepunkt behaupten. Insofern gilt es in der Tat zu klären, wo der Schutz von Unterseekabeln in besonderem Maße relevant ist – und wo nicht.

Dazu soll im Folgenden das Netz der Unterseekabel als ein technisches und soziales Netzwerk untersucht werden, in dem im Laufe der Zeit zentrale Knotenpunkte entstanden sind.5 An diesen Knotenpunkten ist die Gefahr von Spionage und Sabotage besonders groß, so dass sich diese Teile des Netzwerkes tat­sächlich als in besonderem Maße kritisch verstehen lassen. Aus der Perspektive deutscher Außen- und Sicherheitspolitik ist demnach eben nicht jedes ein­zelne Kabel entscheidend. Vielmehr gilt es in den Blick zu nehmen, welche Verbindungen zu anderen Weltregionen für Deutschland als Teil Europas von besonderer Bedeutung sind. In den Fokus rücken damit konkret die Verbindungen nach Nord- und Südamerika, nach Afrika sowie nach Asien. Histo­rische Erfahrungen liefern dabei Hinweise darauf, wie genau sich die Bedrohungen erfassen lassen, denen diese Verbindungen ausgesetzt sind.

Das globale Netzwerk der Unterseekabel

Wie eingangs angedeutet, reicht die Geschichte der Unterseekabel bis in die Zeit des Kolonialismus zu­rück. Die Entwicklung erster Kabel war maßgeblich getrieben vom Interesse europäischer Regierungen, schnell auf Ereignisse in den Kolonien reagieren zu können. Neben diesem staatlichen Interesse gab es aber auch damals schon Unternehmen, die sich von dieser neuen Kommunikationstechnologie Vorteile für den weltweiten Handel versprachen. Die Folge war eine oftmals eher undurchsichtige Kooperation von Staaten und Unternehmen.6

Heute geht es nicht mehr um die Sicherung kolonialer Herrschaft. Unterseekabel sind aber weiterhin ein Instrument politischer wie wirt­schaftlicher Machtprojektion.

Seit den Zeiten der Kolonialreiche hat sich die Tech­nologie weiterentwickelt; moderne Glasfaser­leitungen können heute Daten in Mengen und Ge­schwin­digkeiten übertragen, die im 19. Jahrhundert und auch noch bis weit in das 20. Jahrhundert hinein unvorstellbar waren. Die strategische Bedeutung der Kabel aber ist ähnlich geblieben: Wenngleich es heute nicht mehr um die Sicherung kolonialer Herr­schaft geht, gilt doch weiterhin, dass Unterseekabel ein Instrument politischer wie wirtschaftlicher Macht­projektion sind. Politisch erlauben sie den Zugriff auf Datenströme bis hin zu deren Kontrolle; wirtschaftlich erschließen sie neue Märkte und eröffnen Raum für neue Geschäftsmodelle.

Eine weitere Konstante ist das Nebeneinander staatlicher wie unternehmerischer Aktivitäten. Mehr als 90 Prozent der Kabel sind im Besitz von Unternehmen,7 von denen sich wiederum einige zum Teil oder auch gänzlich in staatlichem Besitz befinden. Zudem üben Staaten die Kontrolle über die Küsten und damit über die Anlandepunkte der Kabel aus.

Ein gewichtiger Unterschied zwischen den frühen Kabelverbindungen und dem heutigen Netzwerk besteht in der Art und Weise, wie die Informationen übertragen werden. Technisch vereinfacht gesprochen, waren frühe Kabel, wie etwa auch im Fall des klassischen analogen Telefons, Punkt-zu-Punkt-Verbindungen. Zwischen zwei Endpunkten wurde physisch eine Verbindung hergestellt, die exklusiv dazu diente, Daten zwischen diesen Endpunkten aus­zutauschen.

Der heutige Datenverkehr des Internets dagegen wird auf Ebene der Protokolle gänzlich anders gesteu­ert. Wiederum vereinfacht dargestellt: Allen End­geräten stehen hier grundsätzlich alle physischen Ver­bindungen zur Verfügung, also auch alle Kabel­verbindungen. Die Kommunikation zwischen zwei Endgeräten wird dabei in kleine Informationspakete aufgeteilt, die sich von allen möglichen Verbindungs­wegen den jeweils zu dem Zeitpunkt schnellsten ver­fügbaren Weg aussuchen. Somit ist es ganz normal, dass nicht alle Datenpakete den gleichen Weg neh­men. Vor allem aber verfügt das System über ein hohes Maß an Resilienz, da Ausfälle einzelner Verbindun­gen nahezu in Echtzeit über die Auswahl einer neuen Verbindung kompensiert werden können.8

Diese Idee des paketbasierten Transfers hat sich vielfach bewährt, stößt allerdings immer wieder auch auf Hindernisse. Denn neben den technischen Grund­lagen basiert dieses System eben auch auf einem sozia­len Netzwerk, in dem die Eigentümer und Betrei­ber von Teilsystemen sich darauf verständigen müs­sen, wie und unter welchen Bedingungen sie den Transfer der Datenpakete durch die von ihnen betrie­benen Teilnetze erlauben.

Obwohl die Vorstellung von einem dezentralen Internet bis heute wirkmächtig ist, zeigen sich gerade mit Blick auf die Unterseekabel starke Zentralisierungstendenzen. Für die beteiligten Unternehmen spielen hierbei insbesondere Kostenfaktoren eine Rolle. Es ist in der Regel günstiger, Anlandepunkte und Routen mehrfach zu nutzen, wenn diese sich in der Vergangenheit bewährt haben. Nicht zufällig sind dementsprechend auch in der Topografie des Netz­werks der Unterseekabel noch immer Spuren der Kolo­nialgeschichte zu erkennen.9

Spionage und Sabotage

Die Kommunikation über Unterseekabel ist mit zwei zentralen Gefahren konfrontiert: einerseits der Spio­nage und andererseits der Sabotage. Da zu aktuellen Vorfällen wenig Informationen verfügbar sind, lohnt sich der Blick in die Geschichte, um diese Risiken zu verdeutlichen.

Spionage

Ein spektakuläres Beispiel für eine Spionageaktion, die auf ein Unterseekabel zielte, ist die von den USA ab 1971 durchgeführte Operation »Ivy Bells«. Vor dem Hintergrund des Kalten Krieges wurde ein Abhörgerät an einem Kabel angebracht, das durch das Ochots­kische Meer verlief und der Anbindung einer sowje­tischen Marinestation auf der Halbinsel Kamtschatka diente. Die Aufnahmen, die jeden Monat von Tau­chern eingesammelt werden mussten, sollen den USA hoch relevante Einsichten vermittelt haben. Den Berichten zufolge wurde ihre Auswertung dadurch erleichtert, dass die sowjetische Marine bei der Nut­zung dieses Kabels angeblich auf jedwede Verschlüs­selung verzichtet hatte.10

Im Zuge der Enthüllungen von Edward Snowden wurde im Jahr 2013 öffentlich bekannt, dass die ame­rika­nische National Security Agency (NSA) in Zusam­menarbeit mit dem britischen Government Communications Headquarters (GCHQ) im großen Stil den Daten­verkehr über Unterseekabel erfasst und aus­wertet, anscheinend sowohl durch das Abhören von Kabeln als auch durch das direkte Abgreifen von Daten an den Seekabelanlandestationen. In ähnlicher Weise, wenn auch nicht direkt auf maritime Infra­struk­turen bezogen, erfasst der deutsche Bundes­nachrichtendienst Daten am größten deutschen Inter­netknotenpunkt De-Cix.11

Vor dem Hintergrund dieser öffentlichen Informationen über die Fähigkeiten westlicher Nachrichtendienste ist davon auszugehen, dass auch andere Staa­ten über solche Möglichkeiten verfügen oder zumin­dest danach streben, entsprechende Fähigkeiten zu erlangen. So mehren sich seit einigen Jahren Berichte über verdächtige Aktivitäten russischer Schiffe in der Nähe relevanter Unterseekabel.

Vieles spricht dafür, dass Unter­seekabel schon heute Angriffspunkte für Spionage-Operationen sind und dies auch in Zukunft sein werden.

In der Summe spricht vieles dafür, dass Unterseekabel schon heute Angriffspunkte für Spionage-Operationen sind und dies auch in Zukunft sein werden. Weiter ist davon auszugehen, dass diese Opera­tionen nicht nur auf staatliche Stellen zielen, sondern auch Wirtschaft, Wissenschaft und Zivil­gesellschaft betreffen.

Sabotage

Jedes Jahr kommt es zu Ausfällen und Störungen ein­zelner Unterseekabel. Die Ursache sind häufig Mate­rialschäden aufgrund der Belastungen, denen die Kabel am Meeresgrund ausgesetzt sind. Immer wieder wird auch davon berichtet, dass sich Schleppnetze von Fischerbooten in den Kabeln verhaken und dabei beschädigen. Die Betreiber der Unterseekabel sind auf diese Vorfälle eingestellt, so dass die Verbindungen in der Regel rasch repariert werden können.

Neben diesen natürlich verursachten oder im Falle der Fischer zumindest nicht beabsichtigten Störungen gilt die Sorge aber auch gezielten Angriffen, also der Sabo­tage von Unterseeleitungen.

Eine Reihe westlicher Regierungen warnt davor, dass insbesondere Russland die Fähigkeiten besitzt, Unterseekabel auch in großer Tiefe zu beschädigen. Wie im Falle der Spionage ist allerdings davon aus­zugehen, dass weitere Staaten über entsprechende Möglichkeiten verfügen. Es ist insofern durchaus bemerkenswert, dass es seit der Ausbreitung des Inter­nets in den 1990er Jahren keinen Fall gab, in dem eindeutig und öffentlich festgestellt wurde, dass der Ausfall eines Kabels auf gezielte Sabotage zu­rück­zuführen ist.

Dies lässt sich zum einen dadurch erklären, dass es vergleichsweise einfach ist, eine gezielte Sabotage als Unfall erscheinen zu lassen. So kann ein Staat seine Fähigkeit, einem anderen Staat zu schaden, vorführen, ohne dafür in der Öffentlichkeit einen diploma­tischen Preis zahlen zu müssen. Ein aktuelles Beispiel hierfür ist die Durchtrennung von zwei Kabeln, die eine Inselgruppe mit Taiwan verbinden, durch chine­sische zivile Schiffe im März 2023.12 Angesichts der Spannungen zwischen China und Taiwan sind zwei derartige Unfälle in jedem Fall verdächtig. Eine mili­tärische Operation Chinas wird aber kaum als solche nachzuweisen sein. Und dies ist im Übrigen gar nicht nötig, denn auch ohne Nachweis wurde Taiwan durch diesen Vorfall die eigene Verletzbarkeit an dieser Stelle vor Augen geführt.13

Würde ein Staat sich offen dazu bekennen, Kabelverbindungen von strategischer Bedeutung für einen anderen Staat anzugreifen, würde der betroffene Staat dies sicher als Aggression werten und wahrschein­lich mit entsprechenden Reaktionen beantwor­ten. Anders als im Falle von Spionage oder niedrig­schwelligeren Cyberangriffen erscheint ein solch physischer Angriff also vor allem im Kon­text einer offenen zwischenstaatlichen Konfrontation vorstellbar. Hierzu passt auch das historisch prominenteste Beispiel: Unmittelbar nach Beginn des Ersten Weltkrieges bestand eine der ersten Aktionen der britischen Marine darin, Telegraphenverbindungen des Deutschen Reiches zu kappen.

Der Umstand, dass russische Schiffe und U-Boote in den letzten Jahren wiederholt in der Nähe wichtiger transatlantischer Kabelverbindungen vor der Küste Großbritanniens gesichtet wurden, ist vor diesem Hin­tergrund sicher kein Zufall, sondern als bewusste Drohung zu verstehen.14

Neben physischen Angriffen auf die Kabelverbindungen besteht zudem das Risiko von Störungen der Steuerungssysteme durch Cyberangriffe. Würden diese Systeme zur Steuerung der Datenflüsse etwa gezielt manipuliert, könnte das die Kabel vorüber­gehend unbrauchbar machen.

Kritische Knotenpunkte

Das Ausmaß der Bedrohung einzelner Staaten durch Spionage und Sabotage hängt wesentlich davon ab, wie diese an das Netz der Unterseekabel angebunden sind. Besonders gefährdet sind Verdichtungen von Verbindungen an zentralen Knotenpunkten: Je stär­ker konzentriert die Datenverbindungen sind, desto größer ist das Potential für ein erfolgreiches Abgreifen von Daten oder für folgenreiche Störungen von Daten­flüssen.

Deutschland

Tabelle Anlandepunkte von Unterseekabeln an der deutschen Küste

Anlandepunkt in Deutschland

Name des Kabels

Endpunkt

Inbetriebnahme

Kapazität (Tbps)

Sylt

Atlantic Crossing 1

Brookhaven, NY, USA

1998

5,2

Sylt

Cantat 3

Vestmannaeyjar, Island

1994

0,0075

Rostock

C-Lion 1

Hanko, Finnland

2016

144

Rostock

Elektra-GlobalConnect 1

Gedser, Dänemark

2000

n. a.

Rostock

GlobalConnect-KPN

Gedser, Dänemark

2006

n. a.

Rostock-Markgrafenheide

Germany-Denmark 3

Gedser, Dänemark

2000

n. a.

Puttgarden

Fehmarn Bält

Rødbyhavn, Dänemark

2000

0,0025

Sassnitz

Digital E4

Stockholm, Schweden

2023

3052

Im Falle Deutschlands geraten zunächst die vier Anlandepunkte an Nord- und Ostsee in den Blick (siehe Tabelle).

Die Übersicht zu den direkten deutschen Kabel­verbindungen zeigt anschaulich die technische Ent­wicklung im Laufe der Zeit: Viele ältere Kabelverbindungen haben heute nur noch geringe Bedeutung, weil neuere Kabelverbindungen eine um ein Viel­faches höhere Übertragungskapazität aufweisen. Die Anbin­dung an das transatlantische Kabel von Sylt aus etwa spielt mit einer Übertragungskapazität von 5,2 Tbps (Terabit pro Sekunde) kaum eine Rolle im Ver­gleich zu neueren transatlantischen Kabeln wie EllaLink oder Marea, die jeweils Übertragungskapazitäten von mehreren Hundert Tbps haben. Dementsprechend wäre davon auszugehen, dass diese älteren Verbindungen allenfalls nachrangige Ziele von Sabo­tage­akten und Spionagemaßnahmen wären.

Der europäische Kontinent

Um die Bedrohung für Deutschland zu erfassen, ist es daher notwendig, den europäischen Kontinent als Ganzes in den Blick zu nehmen. Deutschland ist in vielfältiger Weise über terrestrische Verbindungen mit seinen Nachbarn verbunden – und über diese an das Netz der Unterseekabel angeschlossen.

So rückt im zweiten Schritt die Frage in den Fokus, welchen Bedrohungen die Anbindung der Staaten Europas insgesamt ausgesetzt ist.15

  • Die Verbindungen in die USA sind in der Vergangenheit zum größten Teil von der Südwestküste des Vereinigten Königreichs und der südlichen Küste Irlands ausgegangen (zusammengerechnet Kapazitäten von 329 Tbps).16 In den letzten Jahren sind allerdings einige neue Kabel in Betrieb genom­men worden, die einen zweiten europäischen Lan­depunkt in Spanien (Grace Hopper) oder Frankreich (Amitie/AEC-2) haben oder sogar ausschließlich von Spanien (Marea) oder Frankreich (Dunant) in die USA reichen. Diese neuen Kabel verfügen zusammen über eine Kapazität von 1.132 Tbps, also ungefähr vier Mal so viel wie die älteren Kabel, die im Vereinigten Königreich starten. Wenn 2024 die US-Firma Meta das Kabel Anjana von Spanien aus in Betrieb nimmt, kommen noch einmal 480 Tbps hinzu. Neben den Gewässern an der Südwestküste Englands wächst damit die Bedeutung der Biskaya für die Verbindungen in die USA.

  • Verbindungen nach Nordafrika, in den Nahen Osten und weiter bis nach Asien starten zu einem großen Teil in Marseille, oftmals ergänzt durch Anschlüsse an weitere EU-Staaten mit Mittelmeerküste. Aktuell sind hier zehn Kabel in Betrieb, von denen zwei bis Indien (2Africa, IMEWE), eines direkt bis nach China (Asia-Africa-Europe) und zwei bis Singapur als einem zentralen Hub in Asien (PEACE, Sea-Me-We 4) reichen. Wie bei den Verbindungen in die USA zeichnen sich neue Kabelverbindungen durch deutlich höhere Übertragungskapazitäten aus: So hat das PEACE-Kabel eine maximale Kapazität von 192 Tbps; während Sea-Me-We 4 nur 4,6 Tbps erlaubt, soll der für 2025 angekündigte Nachfolger Sea-Me-We 6 eine Kapazität von 126 Tbps ermög­lichen. Viel Aufmerksamkeit hat das 2Africa-Kabel erfahren, das unter starker Beteiligung von Meta wie auch China Mobile den afrikanischen Kontinent mit einer neuen Kabelverbindung umschließt, die mit 180 Tbps über eine sehr hohe Daten­übertra­gungskapazität verfügt.

  • Schließlich kommt der portugiesischen Atlantik­küste eine besondere Bedeutung zu. Das 2Africa-Kabel hat dort neben Marseille seinen zweiten Anlandepunkt auf dem europäischen Festland. Zudem startet von hier das von der EU geförderte EllaLink-Kabel, das Europa ohne den Umweg über Nordamerika erstmals direkt mit Lateinamerika verbindet. EllaLink weist eine maximale Übertragungskapazität von 100 Tbps auf.

Weil ein Großteil des internationalen Daten­verkehrs aus Europa heraus über diese Knotenpunkte verläuft, sind sie prinzipiell im Sinne der Spionage von besonderem Interesse.

Auch das Risiko der Sabotage ist an all diesen Kno­tenpunkten besonders hoch. Wie eine aktuelle Studie im Auftrag des BSI technisch detailliert nach­zeichnet, würden Störungen an einem der zentralen Landungspunkte gleichwohl keine ernsthafte Bedrohung dar­stellen.17 So wurden im Oktober 2022 drei von Mar­seille ausgehende Kabel gleichzeitig beschädigt – unter noch ungeklärten Umständen. Dies hatte zwar durchaus Verzögerungen und Datenverluste auf den direkt betroffenen Routen zur Folge, konnte aber im Wesentlichen durch Umleitungen des Datenverkehrs auf andere Routen ausgeglichen werden.

Träten gleichzeitig Störungen an mehreren für Europa zentralen An­schlüssen an das globale Netz der Un­ter­seekabel auf, würde es bedrohlich.

Eine echte und ernsthafte Bedrohung entstünde allerdings dann, wenn es gleichzeitig zu Störungen an mehreren der für Europa zentralen Anschlüsse an das globale Netz der Unterseekabel kommen würde. Ein koordinierter Angriff wäre, wie schon beschrieben, nur im Kontext einer massiven zwischenstaat­lichen Konfrontation vorstellbar, bei der sich die EU Staaten gegenübersähe, die über entsprechende mari­time Fähigkeiten verfügten. Ein solches Szenario ist zwar nach wie vor sehr unwahrscheinlich, aber nicht gänz­lich auszuschließen.

Marktkonzentration als politisches Risiko

Neben den räumlichen Verdichtungen an diesen Kno­tenpunkten zeigt sich mit Blick auf das europäische Netz der Unterseekabel auch noch in anderer Hin­sicht eine Verdichtung: Ein Großteil der neueren Kabel­projekte, die durch ihre hohen Datentransfer­kapazitäten herausstechen, wird exklusiv oder zu­mindest unter substanzieller Beteiligung der großen US-Tech-Konzerne betrieben – also Alphabet, Ama­zon, Meta und Microsoft.18 Im globalen Netz der Unter­seekabel kommt überdies dem chinesischen Un­ter­nehmen HMN (früher Huawei Marine Networks) eine herausgehobene Stellung zu; einigen Berechnun­gen zufolge hat HMN mittlerweile ein Viertel aller Unter­seekabel weltweit verlegt und agiert in vielen Fällen auch als Betreiber.

Diese wirtschaftliche Konzentration verschärft die beschriebenen Risiken von Spionage und Sabotage. Zur räumlichen Konzentration kommt hinzu, dass die Kontrolle über eine große Anzahl wichtiger Kabel­verbindungen in den Händen weniger Unternehmen liegt. Diese Verbindungen sind daher besonders at­trak­tive Ziele für Spionage- und Sabotageaktionen. Ein erfolgreicher Cyberangriff auf die Steuersysteme eines solchen Mega-Betreibers etwa könnte globale Auswirkungen haben. Obendrein wächst die tech­no­logische Abhängigkeit: Im Falle Europas verschärft sich gerade auf der grundlegenden Infrastruktur­ebene jene Abhängigkeit von US-Tech-Konzernen, wie sie im Bereich von Anwendungen wie Social-Media-Plattformen und Cloud-Diensten schon seit einigen Jahren zunehmend kritisch gesehen wird.

Kritische Punkte im globalen Netz

Neben diesen für den europäischen Kontinent un­mittelbaren Bedrohungen gibt es aber auch Risiken, die sich aus der Topografie des globalen Netzes erge­ben. So wie es für Europa Landungspunkte und Rou­ten von besonderer strategischer Bedeutung gibt, finden sich auch im globalen Netz Verdichtungen bzw. Konzentrationen. Durchaus bewusst mit war­nendem Unterton wird hier in der internationalen Debatte auch von »Chokepoints« (im Deutschen etwas weniger dramatisch: Nadelöhren) gesprochen. Aus Sicht Europas strategisch besonders wichtig ist dabei die Konzentration von Verbindungslinien im Suez­kanal. Nahezu alle Verbindungen Europas mit Asien kommen hier zusammen. Eine Störung dieser Kabel im Suezkanal könnte für Europa somit ebenfalls weit­reichende Folgen haben. Zudem ist davon auszu­gehen, dass sie ein attraktives Ziel von Spionage­aktionen darstellen.19

Für die Verbindungen nach Asien, insbesondere auch nach China, kommt zudem Singapur die Stel­lung eines wichtigen Clusters zu. Ein weiteres Beispiel ist Fortaleza in Brasilien: Fast alle Verbindungen zwischen Nord- und Südamerika wie auch die direkte Anbindung Europas über das EllaLink-Kabel laufen dort zusammen.20

Schließlich kommt als strategische Herausforderung hinzu, diesen europäischen Blick um eine Per­spektive zu ergänzen, welche die Bedrohungen der Partner und Verbündeten Deutschlands in Bezug auf ihre Anbindung an das globale Netz der Untersee­kabel mitberücksichtigt. Staaten wie Japan, Taiwan und Australien sind aufgrund ihrer Insellage in be­son­derem Maße auf Unterseekabel angewiesen, zu­gleich aber auch noch deutlich unmittelbarer mit dem poli­tischen Machtanspruch Chinas konfrontiert. Viele Partner der deutschen Entwicklungszusammenarbeit sind zudem bloß eingeschränkt und oftmals sogar nur mit einem Kabel an das globale Netz an­geschlos­sen – und entsprechend verwundbar.21

Schutzmaßnahmen

Ein umfassender Schutz aller Unterseekabel ist nicht möglich und würde einen unverhältnismäßigen Auf­wand erfordern. Die Identifizierung von Knotenpunkten, die aus europäischer Sicht besonders kritisch sind, erlaubt aber zielgerichtete Maßnahmen, um an ebendiesen Stellen den Schutz zu verbessern.

Einstufung ausgewählter Verbindungen als KRITIS

Wie einleitend erwähnt, schreibt die NIS-2-Richtlinie den Mitgliedstaaten die Aufgabe zu, Unterseekabel zu schützen, wo diese besonders relevant sind. Eine Ana­lyse wie die hier durchgeführte bietet dafür die Grund­lage. Würden besonders wichtige Verbindungen auch formal als kritische Infrastrukturen eingestuft, so würde dies nicht nur ein verbindliches Niveau an IT-Sicherheit sicherstellen, sondern auch – und min­destens ebenso wichtig – den Informationsaustausch bei kritischen Vorfällen regeln.

Da Deutschland, wie beschrieben, darauf angewiesen ist, die Unterseekabel seiner europäischen Nach­barn zu nutzen, liegt es in Deutschlands eigenem Inter­esse, hier eine europäische Verständigung zu fin­den – die im Sinne eines kontinentalen Blicks auf Europa auch Großbritannien einschließen sollte.

Die Einstufung ausgewählter Unter­seekabel und Seekabelanlandestatio­nen kann dazu dienen, ein hohes Grundniveau an Schutz zu gewährleisten.

Die Einstufung ausgewählter Unterseekabel und Seekabelanlandestationen kann dazu dienen, ein hohes Grundniveau an Schutz zu gewährleisten. Allerdings kann den Unternehmen kaum die Verant­wortung zugewiesen werden, ihre Anlagen vor geziel­ten Angriffen durch staatliche Akteure zu schützen. Hier bedarf es ergänzender Schutzmaßnahmen durch staatliche Stellen.

Schutz vor Spionage

Auch in Zukunft werden für eine Reihe von Staaten Versuche attraktiv bleiben, an zentralen Knotenpunk­ten im Netz der Unterseekabel Daten abzugreifen.

  • Das nach jetzigem Stand wirksamste Gegenmittel bildet die starke und konsequente Ende-zu-Ende-Verschlüsselung von Datentransfers. Sind Daten zuverlässig und auf dem aktuellen Stand der Kryp­tografie verschlüsselt (womöglich in Zukunft unter Rückgriff auf Quanten-Computing), ist es weit weniger ergiebig, in großem Stil Daten im Transfer abzugreifen. Um einen möglichst hohen Schutz zu gewährleisten, müssen dabei auch Meta­daten so weit wie technisch möglich verschlüsselt werden, also jene Daten, die Aufschluss darüber geben, wer wann welche Informationen abruft oder mit wem kommuniziert. Regierungen können hier also den Schutz vor Spionage erhöhen, indem sie konsequente Verschlüsselung aktiv befördern, zumindest aber nicht unterminieren.

  • Neben dem Einsatz von Verschlüsselungsmethoden besteht eine weitere Möglichkeit des Schutzes vor Spionage darin, den Transfer von Daten über inter­nationale Verbindungen zu reduzieren. Während grundsätzlich der Datenaustausch über das Internet so flexibel angelegt ist, dass Daten auch beim Austausch zwischen zwei Endpunkten, die sich innerhalb eines Landes befinden, bisweilen über andere Länder geleitet werden, erscheint es gerade für besonders sensible Regierungskommunikation wichtig, konsequent darauf zu achten, dass diese über die eigenen Regierungsnetze verläuft oder zu­mindest so weit wie möglich die Umleitung über internationale Unterseekabel vermeidet. Das kann in einigen Situationen gewisse Einbußen bei der Übermittlungsgeschwindigkeit bedeuten, reduziert dafür aber die Angriffsfläche für Spionageaktivi­täten.

Schutz vor Sabotage

Auch mit Blick auf Maßnahmen zum Schutz vor Sabo­tageaktionen bietet die Identifikation von kri­tischen Knotenpunkten eine Möglichkeit, Ressourcen gezielt dort einzusetzen, wo der Schutz der Kabel besonders kritisch ist.

  • Der wahrscheinlich größte Zugewinn an Sicherheit ließe sich durch eine verstärkte Diversifizierung von Verbindungen erreichen, und zwar sowohl mit Blick auf Landungspunkte als auch auf Routen. Ein Beispiel hierfür ist das von der EU geförderte EllaLink-Kabel zur Verbindung nach Lateinamerika. In eine ähnliche Richtung gehen die Überlegungen für ein Kabel durch die Arktis nördlich von Kanada, das für Europa eine weitere Verbindung nach Asien schaffen soll.22 Falls dieses Kabel tatsächlich gebaut wird, würde die deutsche Verbindung von der Ostsee nach Finnland über C-Lion und nach Schweden über Digital E4 erheblich an Bedeutung gewinnen – und sollte dann auch als kritische Infrastruktur eingestuft werden. Die Herausforderung besteht hier darin, die öffentliche Förderung solcher Projekte so zu gestalten, dass sie nicht in zu starkem Maße zu Wettbewerbsverzerrungen führt; so könnten die Regierungen beispielsweise darauf verzichten, spezifische technische Vorgaben zu machen, und sich auf die Rolle von »Anker­kunden« beschränken.

  • Ebenfalls ausbaufähig ist die technische und poli­tische Resilienz. Dazu gehört der europaweite Infor­mationsaustausch über kritische Vorfälle und deren Ursachen. Vor allem aber kommt es darauf an, die Kapazitäten für die Reparaturen von Kabeln auszubauen.23 In einem ersten Schritt würde sich dazu eine Art »Stresstest« anbieten, mit dem sich simulieren ließe, welche Kapazitäten bei den Repa­raturschiffen für den Fall erforderlich wären, dass mehrere für Europa kritische Kabel gleichzeitig unter­brochen würden. Zu prüfen wäre dabei, ob neben den privaten Anbietern auch die Seestreitkräfte der europäischen Mitgliedstaaten in gewissem Maße entsprechende Kapazitäten vorhalten sollten, im besten Fall abgestimmt auch im Rahmen der Nato.

  • Es scheint zudem ratsam, den Schutz vor physischen Angriffen gerade bei jenen Landungspunkten zu erhöhen, die an den Küsten europäischer Staaten liegen und von besonderer Relevanz für Europa sind. Auch wenn sich nicht alle Kabel in ihrer gesamten Länge schützen lassen, würde ein verstärkter Schutz der Landungspunkte sowie der ersten, noch in geringer Tiefe verlaufenden Abschnitte der Kabel deren Sicherheit erhöhen. Ver­stärkte militärische Patrouillen könnten hier der Aufklärung wie auch der Abschreckung dienen.24 Möglicherweise ließen sich gerade hier in Zukunft auch Drohnen einsetzen, um die Kabel im nahen Küstenbereich teilautonom zu überwachen.25 Im Rahmen der Planung dieser militärischen Schutzmaßnahmen wäre zu prüfen, ob die formale Ein­richtung von Schutzzonen entlang der küsten­nahen Kabel, wie sie etwa Australien vorgenommen hat, einen Zugewinn an Sicherheit bieten oder zumindest die Patrouillen erleichtern kann.26

  • Mit Blick auf die Stabilität des globalen Netzes bie­tet es sich außerdem an, Kooperationen über die EU hinaus zu intensivieren. Einerseits mit Staaten, in deren Hoheitsgebiet wichtige Chokepoints lie­gen, also zum Beispiel mit Ägypten oder mit Singa­pur. Andererseits aber auch mit den Partnern der Entwicklungszusammenarbeit, etwa wenn es um die Anbindung von Ländern geht, die bisher nur unzureichend an das globale Netz der Untersee­kabel angeschlossen sind. Ein wichtiges Forum hierfür ist die G7, die sich zuletzt verstärkt mit dem Thema Unterseekabel beschäftigt hat.27 Regierungen können und sollten zudem aktiv den Aus­tausch mit dem International Cable Protection Committee (ICPC) suchen. Im ICPC haben sich fast alle Betreiber von Unterseekabeln zusammen­geschlossen; auch wenn hier keine verbindlichen Regeln vereinbart werden, könnten Regierungen dieses Forum nutzen, um sich im globalen Maßstab mit den Betreibern der Kabel abzustimmen. Nicht zuletzt hat das ICPC seinerseits 2022 den Regierungen vorgeschlagen, Unterseekabel als kritische Infrastrukturen zu verstehen.28

  • Mittel- und langfristig könnte Deutschland schließ­lich darauf hinwirken, den Schutz von Unterseekabeln auch völkerrechtlich noch stärker zu flan­kieren.29 Das Seerechtsübereinkommen der Ver­einten Nationen fordert in Artikel 113 die Unter­zeichnerstaaten auf, mittels nationaler Gesetz­gebung gezielte Beschädigungen von Kabeln straf­rechtlich zu ahnden. Seit Jahren unterstützt Deutsch­land eine wiederkehrende Resolution in der UN-Generalversammlung mit dem Titel »Oceans and the Law of the Sea« (jüngst beschlossen im Januar 2023, A/RES/77/248), in der die kri­tische Bedeutung der Kabel betont und an die ent­sprechende Vorgabe aus dem Seerechtsübereinkommen erinnert wird. Nach wie vor haben indes noch immer viele Staaten keine entsprechenden gesetzlichen Vorgaben verabschiedet.30

Die meisten der aufgeführten Maßnahmen wären mit zusätzlichen Kosten verbunden. Wie in anderen Bereichen stellt sich auch hier die Frage, wie diese zusätzlichen Kosten als Preis für ein höheres Maß an Sicherheit zu verteilen sind. Zu beachten ist dabei allerdings, dass die meisten Maßnahmen nicht nur für den unwahrscheinlichen Fall eines gezielten, um­fassenden Angriffs relevant sind, sondern gleicher­maßen dabei helfen würden, besser auf die sehr viel häufiger auftretenden, nicht intentional herbei­geführten Störungen zu reagieren.

Ansätze zum Schutz maritimer kritischer Infrastrukturen

Der Schutz maritimer Infrastrukturen aus militärisch-sicherheitspolitischer Perspektive: Nato und Bundeswehr

Göran Swistek

In der Folge des Westfälischen Friedens von 1648 entwickelte sich in der westlichen Staatenwelt die Erwartung, dass sich die Kriegführung völkerrechtlich ein­hegen lasse.1 Seit Ende des 19. Jahrhunderts und insbesondere nach den zerstörerischen Weltkriegen des 20. Jahrhunderts entstanden völkerrechtliche Regelungen und Verträge, die das heutige humanitäre Völkerrecht (auch als Kriegsvölkerrecht bezeichnet) bilden.2 In den Konflikten der ersten zwei Jahrzehnte des 21. Jahrhunderts zeigt sich jedoch eine zunehmende Tendenz, die Regeln des Völkerrechts zu um­gehen oder gänzlich zu ignorieren. Vor dem Hintergrund sich wieder verschärfender Großmachtrivalitäten nimmt vor allem die Ausübung von Gewalt jen­seits des klassischen Krieges in sogenannten Grau­zonen oder hybriden Lagen zu.3

Dabei rücken auch maritime kritische Infrastrukturen vermehrt in den Fokus. Der Einsatz von Streit­kräften zum Schutz dieser Infrastrukturen ist dabei mit zwei Herausforderungen konfrontiert: Zum einen ist zu klären, welchen Beitrag die Streitkräfte in Zuständen leisten können, die zwar nicht als friedlich gelten können, aber noch deutlich von der Schwelle zu einem bewaffneten Konflikt entfernt sind. Zum anderen stellt sich die Frage, welchen Beitrag die Streitkräfte zum Schutz von Infrastrukturen leisten sollen, die zwar auch eine militärische Dimen­sion haben, in erster Linie aber zivilen Zwecken dienen und von privaten Unternehmen gehalten und betrieben werden.4 Häfen, Seewege und Datenkabel sind dabei nur die offensichtlichen Beispiele für einen solchen »Dual-use«-Charakter.5

Die Nato nimmt diese Fragen schon seit einigen Jahren verstärkt in den Blick, zuletzt auch auf Initia­tive der Bundesregierung. Dabei hält die Debatte über diese Initiative in Deutschland weiter an. Im Zentrum steht eine verfassungsrechtliche wie auch praktisch-opera­tive Diskussion über die Möglichkeiten eines Ein­satzes der Streitkräfte mit dem Ziel, maritime Infrastrukturen zu schützen.

Hybride Bedrohungen und maritime kritische Infrastruktur

Bereits seit vielen Jahren hat sich in der sicherheits­politischen Analyse die Erkenntnis durchgesetzt, dass Sicherheitspolitik sich immer umfassenderen Heraus­forderungen zu stellen hat. In diesem Zusammenhang sind innere und äußere Sicherheit nicht mehr deutlich voneinander zu trennen. Gleichzeitig kom­men Bereiche hinzu, die bislang eher selten aus einem sicherheitspolitischen Blickwinkel betrachtet wurden. In der Debatte über neue sicherheits­politische Realitäten6 gelten Energiesicherheit, Klima­wandel, Migration, Handelsströme und globale Liefer­ketten sowie Schutz von bzw. Zugang zu Ressourcen als zwingend zu berücksichtigende Aspekte moderner Sicherheitspolitik.

In den letzten Jahren lässt sich parallel eine Zunahme schwer attribuierbarer Aktivitäten beobachten, die teilweise gravierende Sicherheitsimplikationen haben. Dazu zählen unter anderem die Beein­flus­sung von Stimmungen im Informationsraum,7 der Einsatz von Drohnen entlang kritischer militärischer und maritimer Infrastruktur,8 die bewusst gesteuerte Verunsicherung durch Beeinflussung der euro­päischen Energiesicherheit sowie die Ausführung von Spionage- oder Sabotageaktivitäten, ohne dass diese Maßnahmen eindeutig bestimmten Akteuren oder Staaten zugeordnet werden können.

All diese Aktivitäten lassen sich unter den Begriff der hybriden Kriegführung9 fassen; gemeint ist damit das gesteuerte Einwirken unterhalb der physischen Gewaltschwelle mit dem Ziel, einen Akteur oder Staat zu schwächen und ihm zu schaden. Dabei bleiben der Auslöser oder Verursacher sowie der konkrete Zweck bewusst im Unklaren.10 Das psychologische Ziel sol­cher Aktivitäten ist die Verunsicherung der Bevölkerung, das Erzeugen von Stressoren11 oder am Ende gar die Destabilisierung westeuropäischer Gesellschaften. Konkrete Beispiele aus den zurückliegenden Jahren sind unter anderem die Zerstörung von Unterwasserkabeln und ‑sensoren in Norwegen,12 Drohnenaktivitäten über schwedischen Atomkraftwerken,13 nor­wegischen Flughäfen und Offshore-Einrichtungen14 sowie deutschen Truppenübungsplätzen,15 außerdem die Zerstörung der Nord-Stream- und BalticConnector-Pipelines und verdächtige Aufklärungsaktivitäten entlang maritimer Infrastruktur.

Im maritimen Umfeld wird eine große Zahl von Infrastrukturen errichtet, von denen moderne Staaten und Gesellschaften abhängig sind.

Diese neue Bedrohungslage betrifft insbesondere den maritimen Raum, der immer intensiver als Ort des Handels, als Kommunikationsweg, als Wirtschaftsraum oder als Ressourcenbasis genutzt wird. Der maritime Raum umfasst zudem riesige Gebiete, die noch nicht vollständig erforscht sind und zum Teil nur schwer zu erforschen sein werden. Gleich­zeitig werden die Meeresgebiete zusehends intensiver genutzt, um unsere menschlichen Bedürfnisse zu befriedigen. Dementsprechend wurde und wird im maritimen Umfeld eine große Zahl von Infrastrukturen errichtet, von denen moderne Staaten und Gesell­schaften abhängig sind. Diese sind besonders anfällig für Sabotage- und Spionageaktivitäten.

Maritime kritische Infrastruktur und deren Relevanz aus Perspektive der Nato

Bis zum Ende des 20. Jahrhunderts galt aus militä­rischer Perspektive im engeren Sinne nur jene mari­time Infrastruktur als besonders kritisch, die als mili­tärisches Objekt oder Gerät zur militärischen Opera­tionsführung benötigt wurde. Die Zunahme terroris­tischer Aktivitäten und deren Ausgreifen auch auf den maritimen Raum zu Anfang des 21. Jahrhunderts16 hat ebenso wie die Ausbreitung der Piraterie an zen­tralen maritimen Engstellen (Chokepoints) dafür gesorgt, dass maritime Handelswege und Seeverbin­dungslinien in den Fokus rückten, die vitale Bedeu­tung für globalisierte Wirtschaftsstandorte haben und deren Sicherheit bedroht ist. Die Anschläge auf den zivilen Seeverkehr im Roten Meer seit dem Spätherbst 2023 hatten einen ähnlichen Effekt.

Bereits in der im Jahr 2011 erlassenen Alliierten Maritimen Strategie der Nato zählten zur bedrohten Infrastruktur im maritimen Raum nicht nur Seewege, sondern auch kritische Energieinfrastruktur sowie Datenkabel.17 Den Auftrag alliierter Seestreitkräfte sah man zukünftig nicht allein in der Durchführung rein militärischer Operationen, sondern auch in der Unterstützung anderer hoheitlicher Sicherheitsorgane und in der Wahrung von Bestimmungen des inter­nationalen Seerechts, insbesondere des Rechts zur freien Seefahrt, basierend auf Mandaten und Resolu­tionen der Vereinten Nationen. Praktisch wirksam wurde dieses Auftragsverständnis in mandatierten maritimen Operationen, wie etwa der »Operation Enduring Freedom« am Horn von Afrika zum Schutz originär militärischer Transporte gegen terroristische Anschläge sowie in den Operationen »Active Endea­vour« und später »Sea Guardian« im Mittelmeer, die dazu dienten, umfassende Lagebilder zu erstellen und terroristische Versorgung zu unterbinden. Später kamen am Horn von Afrika und im Golf von Guinea auch maritime Operationen der Europäischen Union hinzu, bei denen es um die Bekämpfung von Piraterie und den Schutz von Handelsschiffen ging, insbesondere von Schiffen des Welternährungsprogramms.

Mit Russlands völkerrechtswidriger Annexion der Krim im Jahr 2014 und dem zunehmenden Agieren von Staaten in völkerrechtlichen Grauzonen und unter Nutzung hybrider Mittel wurde auch die schüt­zenswerte kritische Infrastruktur sicherheitspolitisch neu bewertet. Seit etwa 2018 ist das Thema kritische maritime Infrastruktur auch verstärkt in den Fokus der Verteidigungsplanung der Nato gerückt.

Vorrangig wurde zu diesem Zeitpunkt nach wie vor nur jene Infrastruktur als kritisch betrachtet, die unmittelbar für die Wahrnehmung des militärischen Auftrags der Allianz von besonderer Bedeutung war. Dazu zählen Seewege (Sea Lines of Communication, SLOCs), die für die alliierten Truppen- und Logistikbewegung relevant waren; Häfen, die auch als Um­schlagplätze für militärische Güter dienen sollten; Datenkabel, bei denen zivile und militärische Nut­zung kaum mehr trennscharf zu unterscheiden sind; Funkstationen für die militärische, terrestrische Kom­munikation sowie Einrichtungen zur Satellitenkommunikation. Vor allem die Rolle dieser Infrastruktur für Transport, Kommunikation und Logistik machte sie militärisch so relevant.

Diese Infrastrukturen werden auch zivil genutzt und besitzen daher einen »Dual-use«-Charakter. In diesem Zusammenhang ergibt sich daraus auch ein regu­latorisches Spannungsfeld zwischen den ver­schiedenen rechtlichen Regelungen und Verantwortlich­keiten für Hoheitsgewässer, ausschließliche Wirt­schaftszonen und Hohe See.18 In Anwendung von Arti­kel 3 des Nato-Vertrags19 belässt die Allianz die Ver­antwortung für den Schutz kritischer maritimer Infrastruktur innerhalb der Hoheitsgewässer bei den einzelnen Staaten. Dieser Schutz sei eine innerstaat­liche Aufgabe sowie gleichzeitig ein zu erbringender Beitrag zur alliierten Sicherheit.

Im letzten Jahrzehnt, insbesondere infolge der illegalen Annexion der Krim durch Russland, hat sich in diesem Rahmen der Fokus der Allianz enorm erwei­tert.20 Bei einer sich abzeichnenden oder wahr­genommenen Krise können etwa zum Zwecke der Abschreckung durch verstärkte Präsenz bestimmte in Bereitschaft gehaltene Truppen, Schiffe und Flug­zeuge kurzfristig im geografischen Verantwortungsbereich der Allianz verlegt werden. Nach Beginn der russischen Aggression gegen die gesamte Ukraine im Februar 2022 hatten die Alliierten ihre Fähigkeiten, Einheiten und Verbände zu Land und zur See im Rah­men der sogenannten »enhanced Vigilance Activities« (eVA) mobilisiert.21 Im maritimen Verantwortungsraum der Nato ist seit Beginn des Krieges eine inten­sivere Nutzung von Seeversorgungswegen und Häfen, aber auch von Kommunikationseinrichtungen zu be­obachten. Dies bringt auch jenseits eines möglichen Konflikts mit einem Aggressor ein erhöhtes Potential an Gefährdungen für diese Infrastrukturen mit sich. Neben einem direkten konventionellen Angriff auf diese Infrastrukturen sind vor allem hybride Bedro­hun­gen, zum Beispiel Sabotageakte, zur Störung der Truppen- bzw. Aufmarschbewegungen oder Spio­nageaktivitäten vor­stellbar.

Parallel wurde in der Allianz spätestens seit 2019 wahrgenommen, dass Russland seine Forschungen im Unterwasserbereich intensiviert. Innerhalb der Nato analysierte man die Erprobungen und Aktivitäten russischer Drohnen, die oft im Tiefwasserbereich und im Ver­bund von Forschungs- und Kriegsschiffen statt­fanden.22 Mögliche Sabotageakte an Datenkommu­nika­tionsverbindungen wurden in diesem Kontext unter dem Begriff »seabed warfare«23 ein zusehends intensiver betrachtetes Szenario. Spätestens seit dem Sabotageakt an den Pipelines Nord Stream 1 und 2 im September 2022 erweiterte sich der Fokus der Bedro­hungs­wahrnehmung auf alle maritimen Infrastruk­turen. Vermehrt wurden immer häufigere Versuche staatlicher russischer Schiffe24 beobachtet, maritime Infrastruktur auszuspähen. Vertreter der Nato äußern mittlerweile auch die Vermutung, dass bereits viel­fach Zündvorrichtungen an maritimen Infrastruktu­ren angebracht wurden, um diese bei Bedarf in einer vorausgeplanten Aktion zerstören zu können.25

Im Zusammenhang mit der Erarbeitung des neuen Strategischen Konzepts der Nato im Jahr 2022 und der Überarbeitung alliierter Verteidigungsplanung, die durch den russischen Angriffskrieg gegen die Ukraine beschleunigt wurden, ist das Verständnis von kri­tischer Infrastruktur innerhalb der Allianz noch ein­mal erweitert worden. Neben den rein militärischen Aspekten, die für den Schutz und die Verteidigung der Alli­anz von Belang sind, wird auch auf das Poten­tial zur Destabilisierung von Staaten, Gesellschaften und somit auch der Allianz verwiesen, das mit kriti­scher Infrastruktur verbunden ist.26 Schon im Vorfeld des Gipfeltreffens in Madrid wurde eine sogenannte »Reflection Group Nato 2030« beauftragt, Vorschläge für die künftige Ausrichtung der Allianz angesichts des veränderten Bedrohungsumfeldes zu erarbeiten. In ihrem Abschlussbericht stellt die Reflection Group fest,27 dass Infrastruktur als kritisch zu gelten hat, wenn deren Störung oder ein Angriff auf sie einem bewaffneten Angriff entspricht und den Bestand sowie die Stabilität eines einzelnen Mitglieds, dessen Gesellschaft oder der Allianz gefährdet. Dazu zählen unter anderem maritime Infrastruktur, die für die Energiesicherheit oder die Klimasicherheit relevant sind, aber auch solche im Informations- und Cyber­raum sowie die Seewege. Die Vorschläge wurden zu großen Teilen im Strategischen Konzept der Allianz übernommen und konkretisiert. Hybride Aktivitäten in den Sektoren Wirtschaft und Energieversorgung sowie im Informationsraum können nunmehr Aus­löser einer Beistandspflicht nach Artikel 5 des Nord­atlantikvertrags sein.28 Dies wurde in der Gipfelerklärung der Staats- und Regierungschefs der Nato im Juli 2023 in Vilnius noch einmal bekräftigt.29

Im Strategischen Konzept der Allianz wird zusätzlich ein Zusammenhang zwischen dem Agieren staat­licher Akteure und der langfristigen strategischen Sicherheit der Mitglieder der Allianz durch Beeinflussung von außen herausgestellt. Mit Blick auf China heißt es darin etwa: »Die Volksrepublik China ver­sucht Schlüsseltechnologien sowie bestimmte Indus­triesektoren, kritische Infra­struktur, strategische Ressourcen und Versorgungswege zu kontrollieren.«30 Dementsprechend besitzen kritische Infrastrukturen auch eine militärische Relevanz, da sie für die Alliier­ten von sowohl großer strategischer als auch wirt­schaftlicher Bedeutung sind. Häfen, See- und Binnen­wasserstraßen sowie Pipelines sind wichtig für den Transport von Gütern, auf die die nationale Wirtschaft angewiesen ist. Dazu zählen unter anderem Rohstoffe, Energieträger, Lebensmittel, aber auch militärisches Material wie Waffen und Munition. Im Falle militärischer Operationen dienen sie aber auch der Versorgung und dem Truppentransport. Der Schutz maritimer kritischer Infrastrukturen ist daher nicht nur ein wichtiger Bestandteil der nationalen Sicherheitsstrategie vieler Länder, sondern auch zentrales Element alliierter Sicherheit und folglich der Verteidigungsplanung der Nato.

Zielgerichtete feindliche Aktivitäten dürften sich zunehmend in den Bereich des Hybriden verlagern.

Vielfach wird angenommen, dass sich zielgerich­tete feindliche Aktivitäten zunehmend in den Bereich des Hybriden verlagern. In der Allianz werden infol­ge­dessen auch Seekabel, Offshore-Windparks, Öl- und Gasplattformen, Pipelines sowie Seewege und Häfen zur maritimen kritischen Infrastruktur gezählt. Wo immer diese Infrastruktur vitale gesamtstaatliche und militärische Bedeutung hat, muss ihr Schutz auch durch Streitkräfte gewährleistet werden. Insofern bie­tet sich eine Qualifizierung als verteidigungsrelevante maritime Infrastruktur an.

Im Strategischen Konzept 2022 wurden die Allianz und ihre Mitglieder aufgefordert, Pläne zur Abschreckung und Verteidigung zu erstellen. Zu den poten­tiellen Bedrohungen zählen auch Angriffe auf mari­time kritische Infrastruktur. Im November 2022 wurde auf gemeinsame norwegische und deutsche Initiative hin die Etablierung eines Nato-Instrumen­tariums zum Schutz von Unterwasserinfrastruktur angestoßen.31 Auf ihren Nato-Ratstreffen im Februar 2023 einigten sich die Verteidigungsminister darauf, eine entsprechende Koordinierungszelle einzurichten.32 Diese ist seither im Nato-Hauptquartier in Brüs­sel angesiedelt. Sie soll Schwachstellen beim Schutz von Unterwasserinfrastruktur identifizieren, die Zu­sammenarbeit mit den privatwirtschaftlichen Betrei­bern erleichtern und generell wesentliche zivile und militärische Akteure zusammenbringen. Daraus ergibt sich ein Akteursdreieck zwischen der Allianz, den nationalen Regierungen und den zivilen Betrei­bern entsprechender Infrastruktur.

Auf dem Gipfeltreffen der Allianz in Vilnius im Juli 2023 wurde außerdem bekanntgegeben, dass ein maritimes Zentrum für den Schutz kritischer Unter­wasserinfrastruktur am maritimen Hauptquartier der Nato in Northwood, UK, eingerichtet werden soll. Die­ses Zentrum soll zum einen ein Unterwasserlagebild erstellen und zum anderen als direkte Ansprechstelle ziviler Betreiber fungieren, für den Austausch sicher­heitsrelevanter Daten und Informationen. Für die Erstellung eines Unterwasserlagebilds sollen nach Ansicht der Allianz zukünftig Informationen aus ver­schiedensten Quellen gebündelt werden, seien es Nachrichtendienste, militärische Sensoren (Radar, Sonar, Hdro­phone etc.), Satelliten, das Schiffsidentifikationssystem AIS oder die privatwirtschaftlichen Betreiber kritischer Infrastruktur und deren existierende Sicherheitseinrichtungen oder -unternehmen. Das Augenmerk gilt vor allem der Hohen See sowie den ausschließlichen Wirtschaftszonen, es können – auf freiwilliger Basis – aber auch Daten aus den Territorialgewässern der Alliierten beigesteuert wer­den. Das zu erstellende Lagebild soll eine umfassende Überwachung kriti­scher Infrastruktur auf und unter See in Echtzeit ermöglichen und folglich jedwede Ano­malie schnell erkennen lassen. Abschreckung durch Attribuier­barkeit, also die Fähigkeit, verdeckte feindliche Aktivitäten eindeutig zuordnen zu kön­nen, entfaltet bereits eine abschreckende Wirkung und erhöht da­durch die Sicherheit kritischer Infra­struktur.

Parallel zu den genannten neuen Strukturen hat die Nato weitere Arbeitsprozesse angestoßen. In einem Expertenforum will man mit internationalen Völkerrechtsexperten und den 31 Alliierten das gel­tende Seevölkerrecht in den Blick nehmen, um zu­mindest innerhalb der Allianz zu einer einheitlichen Auslegung zu kommen. Gleichzeitig sollen Netzwerke zwischen der Industrie, den Betreibern maritimer Infrastruktur, den jeweiligen Regierungen sowie der Nato und den Militärs aufgebaut werden, um den gemeinsamen Austausch sowie den Informationsfluss zu verbessern.

Militärischer Schutz von ziviler maritimer kritischer Infrastruktur in Deutschland – ein Spannungsfeld

Infolge des Sabotageaktes an den Nord-Stream-Pipe­lines entstand in der breiteren Öffentlichkeit die Erwar­tung, dass die Streitkräfte solche kritischen Infrastrukturen schützen sollten. Dabei handelt es sich ganz überwiegend um zivile Einrichtungen, die von privatwirtschaftlichen Unternehmen betrieben werden. Zwar dürften die Fähigkeiten der Streitkräfte für den Schutz von kritischer und insbesondere mari­timer kritischer Infrastruktur geeignet sein, doch zählt ihr Schutz in Deutschland nicht zum verfassungsrechtlichen Auftrag der Streitkräfte.33

Rechtliche Grenzen eines Einsatzes der Streitkräfte

Die Frage, welche Maßnahmen zur Kontrolle und zum Schutz kritischer Infrastruktur oder zur Ein­grenzung destruktiver Aktivitäten gegen diese Struk­tur geeignet sind, ist im maritimen Umfeld komplex und nicht leicht zu beantworten, sind hier doch zunächst einmal verschiedene Bereiche rechtlicher Vorgaben und Verantwortlichkeiten berührt.34

Maritime Infrastruktur, ob physischer oder nichtphysischer Natur, kann sich in den Territorialgewässern, der anschließenden ausschließlichen Wirtschaftszone, auf Hoher See oder über alle diese Räume hinweg befinden. In jedem dieser Räume gilt ein anderes Regelungs- und Verantwortungsregime. Wird eine Infrastruktur privatwirtschaftlich betrieben, liegt die Verantwortung für den Schutz der Objekte gegen natürliche oder kriminelle Gewalten zunächst beim Betreiber. Ginge es aber um maritime kritische Infrastruktur, bestünde die Möglichkeit, dass neben dem privaten Eigentümer auch staatliche Hoheitsorgane eine relevante Rolle für den Schutz dieser Infrastruktur spielen. Je nachdem, in welchem maritimen Rechtsraum sich die Infrastruktur konkret befindet, sind Maßnahmen zu deren Schutz aufgrund divergierender Zuständigkeiten von unterschied­lichen Hoheitsorganen zu koordinieren.

In der Überschneidung verschiedenster Regelungs- und Verantwortungsräume und den unterschied­lichen Zuständigkeiten nationaler Dienststellen liegt eine der großen Herausforderungen, die mit der Ko­ordination und dem Einsatz von Kräften zum Schutz maritimer kritischer Infrastruktur verbunden sind. Staatliche sowie nichtstaatliche Akteure können diese komplexe Gemengelage gezielt für schädigende Akti­vitäten ausnutzen.

Was nun die Frage nach einem möglichen Schutzauftrag deutscher Hoheitsorgane für maritime kriti­sche Infrastruktur angeht, sind zunächst die gesetz­lichen und insbesondere grundgesetzlichen Vorgaben ein­gehend zu betrachten, die sowohl für den Einsatz der Streitkräfte als auch für den Schutz kritischer Infrastruktur gelten.

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Abbildung: Schematische Darstellung von Meereszonen

Ein ausschlaggebendes Kriterium für die Entscheidung, eine bestimmte Infrastruktur als kritisch und damit als besonders schutzwürdig einzustufen, ist die Gefährdung der öffentlichen Sicherheit in Deutschland. Die öffentliche Sicherheit ist allgemein definiert als die Unverletzlichkeit der Rechtsordnung, der sub­jektiven Rechte und Rechtsgüter des Einzelnen sowie der Einrichtungen und Veranstaltungen des Staates oder sonstiger Träger der Hoheitsgewalt.35 Träger der öffentlichen Sicherheit und als solche verantwortlich für deren Schutz sind nach dem Grundgesetz zu­nächst die Landespolizeibehörden.36 Gefährdet eine etwaige Störung, ein Unglücksfall oder eine Naturkatastrophe die öffentliche Sicherheit in einem Gebiet, das über die Grenzen eines einzelnen Bundesstaates hinausgeht, können Bundesbehörden wie die Bun­des­polizei oder, wenn nötig, auch die Streitkräfte zur Unterstützung anderer Hoheitsorgane eingesetzt wer­den.37 Letzteres erfolgt in Friedenszeiten im Rahmen der sogenannten subsidiären Amtshilfe, nach Antrag der Landes- oder Bundesbehörden an die Streitkräfte.

Eine für den Schutz und die Aufrechterhaltung der öffentlichen Sicherheit geltende Ausnahme ist der Einsatz von Streitkräften im Innern, nachdem das Parlament einen Spannungs- und Verteidigungsfall festgestellt hat. Dabei könnten Streitkräfte auch zum Schutz von Infrastruktur und insbesondere kritischer Infrastruktur eingesetzt werden, sofern die Bundeswehr dies in ihren Planungen zum Kräfte- und Fähig­keitsdispositiv vorgesehen hat.

Da ein direkter, konventionell geführter Angriff eines staatlichen Gegners in der gegenwärtigen Bedro­hungslage wohl eher ein extremes, wenig wahr­schein­liches, wenn auch nicht gänzlich auszuschlie­ßendes38 Szenario darstellt, dürfte eine solche Fest­stellung des Spannungs- und Verteidigungsfalls die Ausnahme bleiben. Die derzeit wahrscheinlichste Entwicklung wird absehbar eine Fortsetzung der oben aufgezeigten feindlichen Aktivitäten in der Grauzone und im Hybriden darstellen.

Aus dem rechtlichen Rahmengerüst, das im Friedenszustand gilt, ergibt sich im Falle einer umfassenden Gefährdung somit ein erstes Spannungsfeld: Auf der einen Seite hat der privatwirtschaftliche Eigentümer die grundlegende Verpflichtung, seine mari­time kritische Infrastruktur im Rahmen seiner Mög­lichkeiten zu schützen, auf der anderen soll die öffentliche Sicherheit durch Landes- und Bundes­organe sowie nötigenfalls durch die Streitkräfte und deren partielle Einbindung im Rahmen subsidiärer Amtshilfe aufrechterhalten und geschützt werden.

Praktische Grenzen eines Einsatzes der Streitkräfte

Die subsidiäre Amtshilfe, der Einsatz der Bundeswehr auch im Innern, ist primär für entsprechende Unfall­lagen und Naturkatastrophen vorgesehen. Geführt werden die benötigten Kräfte und Fähigkeiten der Bundeswehr in diesem Fall durch das im Oktober 2022 aufgestellte Territoriale Führungskommando in Berlin. Dazu werden Kräfte entsprechend ihrer Ver­fügbarkeit und Bereitschaft und entsprechend der Lage dem Territorialen Führungskommando unter­stellt. Das Spektrum reicht bei Notlagen oder Kata­strophen oftmals von Pionier- und medizinischen Kräften bis hin zu speziellen Fähigkeiten zur Bekämp­fung biologischer, chemischer oder gar atomarer Bedrohungen. Aber auch Fähigkeiten zur Aufklärung und Lagebilderstellung wurden in der Vergangenheit bereits angefordert und eingesetzt.

Im maritimen Raum könnten Fähigkeiten zur Beseitigung von Gefahr- und Kampfstoffen, Über- und Unterwassersensoren zur Lagebilderstellung, spezielle Drohnen oder Tauchkapazitäten betroffen sein. Fest vorgesehene Kräfte, Einheiten oder Pläne zur Nut­zung militärischer Fähigkeiten in solchen Szenarien gibt es bisher nicht. Dazu müssten eigens designierte Kräfte zur Landesverteidigung und zum Einsatz im Innern und demgegenüber solche für den Einsatz außerhalb der Territorialgrenzen im Rahmen der Bündnisverteidigung und Krisenreaktion vorhanden sein. Derzeit würde eine etwaige Nutzung von Kräften der Bundeswehr im Rahmen der Amtshilfe im Innern unter Umständen mit bestehenden Bereitschaften und Verfügbarkeiten kollidieren, die für Aufgaben im Rahmen der Bündnisverteidigung vorgesehen sind, und zwar vor der Feststellung einer Beistandspflicht gemäß Artikel 5 des Nato-Vertrages.

In dem hypothetischen Szenario einer hybrid her­beigeführten großen Unfalllage innerhalb Deutschlands, bei der nur die Streitkräfte die geeigneten Mit­tel zur Beseitigung besäßen, und einer gleichzeitigen konventionellen Bedrohung eines Alliierten, ergäbe sich ein Zielkonflikt für die in Bereitschaft gehaltenen Kräfte und Fähigkeiten im Rahmen von Nato-Planun­gen: Die Streitkräfte könnten jedenfalls nicht beide Notlagen gleichzeitig abdecken.

Eine Klärung der Zuständigkeiten staatlicher Sicher­heitsorgane durch das KRITIS-Dachgesetz39 oder auch im Rahmen eines Seesicherheitsgesetzes analog zum Luftsicherheitsgesetz und der daraus resultierenden Konzentration von Ressourcen könnte hier Abhilfe schaffen. Dies ließe sich dann auch in einem inter­ministeriell geführten Operationsplan, dem sogenannten OPLAN Deutschland, zur Landesverteidigung und zum Schutz im Innern mit einer Zuordnung von Kräften fortführen. Darüber hinaus könnte man jene Bereiche in deutschen Hoheitsgewässern, in denen verschiedenste Infrastrukturen gehäuft vorkommen, aufgrund ihrer besonders hohen Kritikalität auch als besonders verteidigungsrelevante Infrastruktur qua­lifizieren. Das würde dabei helfen, vorbezeichnete Fähigkeiten und Kräfte auch der Bundeswehr und der Deutschen Marine bei den Planungen zum Schutz besser zu berücksichtigen und entsprechend notwen­dige Ressourcen bereitzustellen.40 Schließlich können gerade in solchen Ballungsräumen maritimer kriti­scher Infrastruktur gesteuerte Anschläge substantielle und sich kaskadenartig auswirkende Folgen haben.

Die Bedrohung und Gefährdung maritimer kritischer Infrastrukturen wird absehbar Bestandteil von Stra­tegien staatlicher Akteure bleiben.

Praktisch-operativ birgt die Zusammenführung verschiedener technischer Überwachungssensoren der Betreiber mit den Daten und Informationen hoheit­licher Sicherheitsorgane in einem agglomerierten Lagebild das Potential, die derzeitige Situation zu ver­bessern. Auf dieser Basis könnten Entscheidungen zum Schutz von Infrastruktur schneller und ebenen­gerechter getroffen werden.

Schlussfolgerungen und Empfehlungen

Die Bedrohung und Gefährdung maritimer kritischer Infrastrukturen wird absehbar Bestandteil von Stra­tegien staatlicher Akteure bleiben, die das Ziel verfol­gen, andere Staaten und Gesellschaften zu destabilisieren. Infrastrukturen im maritimen Raum werden an Zahl weiter zunehmen und in bestimmten geo­grafischen Regionen konzentriert auftreten. Aufgrund der Charakteristika maritimer kritischer Infra­struktur ist deren Schutz in Deutschland durch Betreiber und polizeiliche Kräfte kaum zu gewähr­leisten. Eine Bereitstellung militärischer Kräfte für diese Aufgabe ist nur in den im Grundgesetz genann­ten Fällen subsidiärer Hilfeleistungen im Sinne einer Amtshilfe zulässig. Da ein solcher Einsatz jedoch weder originär im Fähigkeitsspektrum der Streitkräfte vorgesehen ist noch den Bedarf an eigenen Haushalts­mitteln begründet, verfügen die Streitkräfte derzeit weder über explizite Fähigkeiten noch über vorbestimmte Kräfte zur Sicherung kritischer Infrastruktur, abge­sehen von Kräften zum Schutz eigener Liegenschaften oder militärischer Operationsgebiete.

Um die potentiellen Bedrohungen und deren Aus­wirkungen zu minimieren, bedarf es eines Vorgehens auf unterschiedlichen Ebenen: bei den Betreibern, den Landes- und Bundesbehörden sowie zwischen betroffenen Staaten. Betreiber maritimer Infra­struk­tur müssen ihre Verantwortung besser wahrnehmen und zugleich den Informationsaustausch mit den Sicherheitsbehörden verbessern. Außerdem müssen sie Sicherheitsmaßnahmen wie Zugangskontrollen, Überwachungs- und Alarmsystemen forciert implementieren. Zugleich sind Schulungen für das Personal der Betreiber erforderlich, um es in die Lage zu ver­setzen, auf potentielle Bedrohungen zu achten und angemessen zu reagieren.

Auf nationalstaatlicher Ebene sollten alle am Schutz von Infrastrukturen beteiligten Akteure zusammen mit den privatwirtschaftlichen Betreibern eine umfassende Risikoanalyse und ‑bewertung erar­beiten. Ziel sollte es sein, die signifikanten Bedrohungen zu identifizieren und entsprechende präventive Maßnahmen zu entwickeln. Sowohl für die Präven­tion etwaiger Vorfälle wie auch für die Reaktion darauf bedarf es einer verbesserten Zusammenarbeit von Regierungs- und Strafverfolgungsbehörden sowie anderen relevanten Organen.

Ein wichtiger Aspekt des Schutzes maritimer kriti­scher Infrastrukturen ist außerdem die internationale Zusammenarbeit und Koordination. Denn viele Infra­strukturen sind über die verschiedenen maritimen Zonen hinweg international vernetzt, Bedrohungen können zumal grenzüberschreitend sein. Obwohl die Sabotageakte gegen die Pipelines Nord Stream 1 und 2 die Bedeutung und Verwundbarkeit der Mee­res­gebiete und der darin befindlichen kritischen Infra­strukturen deutlich aufgezeigt haben, haben die Partner und Verbündeten im Ostseeraum sie bisher nur in begrenztem Maße zum Anlass für eine engere Zusammenarbeit genommen.

Aufgrund der Beschlüsse der Nato beim Gipfel in Madrid im Juni 2022 und der Implementierung des regional ausgerichteten New Force Models (NFM) der Allianz ist es für Deutschland zwingend notwendig geworden, nach Jahrzehnten wieder eine eigene Verteidigungsplanung aufzustellen. Diese muss die Fähigkeiten, Kräfte und Maßnahmen im Falle der Landes- und der Bündnisverteidigung im Frieden sowie in sich entwickelnden Krisen und Kriegen auf­zeigen. Einzubeziehen als Mindestansatz ist auch der Schutz identifizierter alliierter kritischer Infrastruktur – von Seewegen und Häfen über Datenkabel und Pipelines bis hin zu Offshore-Installationen innerhalb des eigenen Hoheitsgebietes und in der ausschließ­lichen Wirtschaftszone. Darüber hinaus muss in einem umfassenderen Ansatz der Beitrag zum Schutz kri­tischer Infrastruktur auf Hoher See – vorzugsweise in einem bi- bis multilateralen Vorgehen oder zur Unterstützung einzelner Alliierter innerhalb der Ter­ri­torialgewässer – in die Gesamtplanung aufgenom­men werden. Im Herbst 2022 hat die Deutsche Marine bereits einen Alliierten beim Schutz maritimer kri­tischer Infrastruktur unterstützt, indem drei deutsche Fregatten mit Fähigkeiten zur Über- und Unterwasserlagebilderstellung in Norwegen eingesetzt wurden, vor allem entlang der Gas- und Ölplattformen.

Zur Abschreckung könnten die Streitkräfte zukünftig in verstärkten Präsenzoperationen eingesetzt werden.

Zur Abschreckung ließen sich die Streitkräfte zu­künftig in verstärkten Präsenzoperationen einsetzen. Über das Jahr synchronisierte Fahrten alliierter Kriegsschiffe und Übungen in der Umgebung beson­ders kritischer Infrastruktur hätten nicht nur ab­schreckende Wirkung, sie würden auch das ständige Lagebild verbessern. Dies wäre sowohl als Maßnahme der EU wie auch der Nato vorstellbar. Ein besonderer Fokus sollte dabei auf Ballungsräume maritimer Infra­struktur gelegt werden, insbesondere auf jene, die als verteidigungsrelevant gelten. Die zunehmend regionale Organisation von Abschreckungs- und Ver­teidigungsmaßnahmen der Allianz, insbesondere durch die Bestimmung von Kräften und Fähigkeiten mit unterschiedlicher Bereitschaft im Rahmen des NFM, erlaubt es, solche geografischen Schwerpunkte zu setzen.41 Auf dem Gipfeltreffen in Vilnius 2023 haben die Staats- und Regierungschefs der Nato-Mit­gliedstaaten die regionalen Verteidigungspläne bestä­tigt,42 die ihre zahlenmäßigen Kräfte und Fähigkeiten aus dem NFM ziehen. Diese scheinen eine ideale Vor­aussetzung dafür zu sein, regionale Sicherheitsstruk­turen und Verfahren auch mit Blick auf die Über­wachung bestimmter relevanter kritischer Infra­struktur zu etablieren.

Schließlich ist vorstellbar, dass einzelne Mitglieds­nationen sogar bi- oder minilaterale Strukturen jenseits der Allianz ausbilden, die Aufgaben wie Prä­senz, Abschreckung und Schutz maritimer kritischer Infrastruktur übernehmen. Der dänisch-deutsche Aktionsplan43 vom August 2022 bietet hierfür eine gute Grundlage. Zwischen Anrainern einer bestimmten Region mit sicherheitsrelevanten Infrastrukturen könnten beispielsweise in einem rotierenden System sogenannte Bereitschaftsschiffe zum Einsatz kommen, die über einen festgelegten Zeitraum für die beteiligten Staaten Präsenz- und Schutzaufgaben wahrnehmen. Im Interesse des Schutzes maritimer Infrastruktur und somit auch maritimer Sicherheit sollte ferner ein verbessertes maritimes Lagebild angestrebt wer­den, das aus komplementären Sensoren besteht, unter anderem aus akustischen Unterwassersensoren, Satellitenbildern, elektrooptischen sowie elektromagne­tischen Sensoren.

Vorhaben und Mehrwert der EU zum Schutz kritischer maritimer Infrastrukturen

Raphael Bossong

Grundsätzliche Bedeutung und aktuelle EU-Pläne

Der Schutz maritimer kritischer Infrastrukturen hat eine besonders ausgeprägte transnationale und euro­päische Komponente. Deutschland hat im Vergleich zu anderen großen europäischen Staaten wie Frank­reich oder Spanien eine kürzere Küstenlinie, ist aber im Binnenmarkt tief integriert und auf stabile wie weitläufige Versorgungswege angewiesen. Auf den gesamten EU-Binnenmarkt bezogen, verlaufen knapp unter 50 Prozent des innereuropäischen Handels und 75 Prozent des Handels mit außereuropäischen Part­nern über maritime Verkehrswege.1 Insbesondere Ein- und Ausfuhr von Nahrungsmitteln werden pri­mär über Seewege abgewickelt.2 Der maritime Raum ist außerdem für die Energieversorgung (fossil wie rege­nerativ)3 und für die globale Internet-Infrastruk­tur4 entscheidend. Ein europäischer Rahmen für den Schutz maritimer Infrastrukturen ist somit im zen­tralen Interesse Deutschlands, wenn es darum geht, grenz­überschrei­tende Versorgungs- und Wert­schöpfungsketten abzusichern und die nationalen Vorsorgemaßnahmen auszubauen.

Angesichts der besonders schwerwiegenden Anschläge auf die Nord-Stream-Pipelines5 bleibt es prio­ritär, den Ausbau militärischer Fähigkeiten zur See­raum­überwachung voranzutreiben.6 Die Nato beschäftigt sich bereits seit über zehn Jahren mit der Thematik wachsender feindlicher Aktivitäten, die sich gegen maritime Infrastrukturen richten.7 Im Jahr 2021 wurde mit Blick auf die Verwundbarkeit von Unterseekabeln die militärische Bedrohungslage neu gewichtet.8 Für die sichere Versorgung Deutschlands mit Erdgas über die Nordsee ist es von besonderer Bedeutung, dass Norwegen und Großbritannien im Rahmen der Nato eng eingebunden sind. Die Erwei­terung der Nordatlantischen Allianz um Finnland und demnächst Schweden unterstreicht die zentrale Rolle des Bündnisses in der Ostsee. Die Nato gründete zusammen mit der EU im Frühjahr 2023 eine gemein­same Task Force zum Schutz kritischer Infrastruk­turen, die bislang aber keine greifbaren Ergebnisse vorgelegt hat.9

Vor diesem Hintergrund konzentriert sich der vor­liegende Beitrag vorrangig auf die zivile Dimension des Schutzes kritischer maritimer Infrastrukturen und auf die diesbezügliche Rolle der EU. Unter dem Eindruck des Anschlags auf die Nord-Stream-Pipelines einigte sich der Rat der Union auf eine Empfehlung, laufende Maßnahmen zum Schutz kritischer Infra­strukturen auszubauen und zu beschleunigen.10 Da­zu gehören etwa die Um­setzung neuer europäischer Rechtsakte, mit denen die Resilienz (einschließlich der im Cyberraum) gestärkt werden soll, neue Risiko­bewertungen und »Stresstests« kritischer Infrastrukturen auf nationaler Ebene sowie ein intensivierter und vertraulicher euro­päischer Informationsaustausch zu diesen Punkten. Zusätzlich will die EU eine Blaupause für eine koor­dinierte europäische Reaktion auf schwer­wiegende Störungen kritischer Infrastrukturen erarbeiten.11