In Ermangelung anderer glaubwürdiger Lösungen war es auf dem Höhepunkt der akuten Staatsschuldenkrise 2012 die Europäische Zentralbank (EZB), die einschreiten musste, um die Krise einzudämmen. In seiner berühmten Rede in London im Juli desselben Jahres verpflichtete EZB-Präsident Mario Draghi die Zentralbank nicht nur auf ihr primäres Ziel der Preisstabilität, sondern auch auf das Ziel der Stabilität und Integrität des Euro-Währungsgebiets. Draghi hat danach oft wiederholt, dass eine Abkehr vom Euro mit der EZB nicht zu haben sei. Die EZB verfügt über mächtige Instrumente, um die Eurozone zusammenzuhalten: Durch negative Zinsen und ein massives Ankaufprogramm für Staatsanleihen verminderte sie den Druck der Finanzmärkte auf die hoch verschuldeten Länder. Dies hatte allerdings zur Folge, dass sich Immobilien- und Aktienpreise erhöhten sowie Versicherungs- und Bankensektor Verluste hinnehmen mussten. Die Last wurde damit von den Vermögenden, die im Besitz von Immobilien und Aktien waren, auf den Durchschnittsbürger umverteilt, der für seine Altersvorsoge konservativ Geld ansparte. Trotz dieser Tragweite ihrer Entscheidungen handelte die EZB ohne ausreichende demokratische Kontrolle.
Gemäß der EU-Verträge verfügt die EZB über einen sehr starken, unabhängigen Status, und ihr Aufgabenfeld ist auf die Preisstabilität beschränkt. In der Staatsschuldenkrise hat sie ihr Spektrum notgedrungen um die Stabilisierung der Währungsunion erweitert, agiert aber trotz der weitreichenden politischen Folgen ihres Handelns noch immer völlig unabhängig. Nur dem Europäischen Parlament ist sie Rechenschaft schuldig – allerdings ohne dass die Abgeordneten sie in ihrem Tun beschneiden könnten.
EZB bemüht sich um mehr Transparenz
Immerhin hat die EZB mehrere Schritte unternommen, um die Transparenz ihrer Politik zu erhöhen: Seit 2015 veröffentlicht sie Zusammenfassungen der Diskussionen des EZB-Rates. Außerdem hat Präsident Draghi mehrere nationale Parlamente besucht, darunter auch zweimal den Bundestag, um die Politik der Zentralbank mit den Abgeordneten zu diskutieren. Darüber hinaus wurde die Rechenschaftspflicht des Einheitlichen Aufsichtsmechanismus (SSM), der innerhalb der EZB zur Überwachung der größten Banken der Eurozone geschaffen wurde, vom Europäischen Parlament auf die Eurogruppe ausgedehnt.
Jüngst hat die EZB zwei weitere Transparenzmaßnahmen verkündet: Zum einen veröffentlichte sie am 19. Juni detaillierte Regeln der Notfall-Liquiditätshilfe (ELA) des Eurosystems. Mit diesem Notfallinstrument können die nationalen Zentralbanken übermäßig belastete Banken liquide halten. Im Euroraum, der sich aus 19 Staaten mit getrennten Budgets und getrennten Wirtschaftspolitiken zusammensetzt, kann eine Entscheidung darüber, ob ELA bereitgestellt wird oder nicht, ein maßgeblicher Faktor sein, der zum Verbleib eines Landes in der Währungsunion oder zu seinem Ausscheiden beiträgt. Während der Eskalation der Krise in Irland und Zypern waren die Drohungen der EZB, den dortigen Banken eine Liquiditätsunterstützung zu versagen, maßgeblich für den Entschluss diese Länder, die Bedingungen der Rettungspakete zu akzeptieren. Der griechische Fall im Jahr 2015 wiederum verdeutlichte, dass ein Land in der Krise ohne die Liquidität aus der EZB die gemeinsame Währung verlassen muss. Im Moment der akuten Krise entscheidet damit der EZB-Rat nicht nur über die Zukunft des Landes in der Währungsunion, sondern auch über das Wohlergehen von Millionen von Bürgern. Dass solch weitreichende Entscheidungen kaum demokratisch legitimiert sind, kann auch durch ein Mehr an Transparenz nicht abgemildert werden.
Am 26. Juni veröffentlichte die EZB, zum zweiten, detaillierte Informationen über ihre Bestände an Unternehmensanleihen, die sie im Sinne ihrer expansiven Geldpolitik erworben hatte. Sie reagiert damit auf die Forderung einer Gruppe von Mitgliedern des Europäischen Parlaments. Diese hatten in einem Brief ihrer Befürchtung Ausdruck verliehen, die expansive Geldpolitik könne von bestimmten Zentralbanken missbraucht werden, um inländische Unternehmen zu bevorteilen. Die neugewonnene Transparenz kann als Erfolg der Parlamentarier verbucht werden. Das Problem der unzureichenden Legitimierung der EZB löst sie nicht.
EZB muss ohne Fiskalunion »Superinstitution« bleiben
Vielmehr bedarf es weiterer Schritte, um das Wirken der EZB in der Eurozone zu begrenzen. So sollte der Europäische Stabilitätsmechanismus (ESM) die EZB-Aufgaben bei Konzeption und Umsetzung von Finanzhilfeprogrammen übernehmen. Einige Entscheidungen mit Konsequenzen für die gesamte Währungsunion, wie etwa der Stopp der Notfall-Liquiditätsversorgung, sollten außerdem auf höchster politischer Ebene genehmigt werden, zum Beispiel auf einem Euro-Gipfel. Darüber hinaus sollte in Erwägung gezogen werden, den Einheitlichen Aufsichtsmechanismus (SSM) vollständig von der EZB zu trennen, um mögliche Interessenkonflikte zwischen der Bankenaufsicht und der Geldpolitik unter dem Dach der EZB zu vermeiden.
Die EZB hat deutlich über ihr eigentlich im Maastricht-Design angedachtes Mandat hinaus gehandelt, als sie während der Krise weitreichende geldpolitische Maßnahmen durchsetzen musste, um den Zusammenbruch des Euro-Währungsgebiets zu verhindern. Diese Rolle als »Superinstitution« der Eurozone wird sie beibehalten müssen, solange die Länder der Eurozone nicht bereit sind, Macht und Risiko in einer vollständigen Wirtschafts- und Fiskalunion direkt zu teilen. Bis dahin können dem Demokratiedefizit nur kleine Geschütze entgegengesetzt werden.
