Erwerbsarbeit: prekär, befristet, oft informell

Im Bereich Erwerbsarbeit sind vor allem prekäre und befristete Arrangements ent­standen. Der jordanische Arbeitsmarkt ist weitgehend unzugänglich für ausländische Arbeitnehmer:innen. Auch für syrische Flüchtlinge hat die jordanische Regierung den Zugang zu formeller Beschäftigung im Wesentlichen auf wenige, überwiegend gering qualifizierte und niedrig entlohnte Tätigkeiten in Sektoren wie Landwirtschaft, Bau und einzelnen Dienstleistungsbereichen begrenzt. Administrative Hürden und hohe Kosten beim Erwerb von Arbeitserlaub­nissen sowie die große Bedeutung kurz­fristiger, flexibler Erwerbsstrategien in vielen Flüchtlingshaushalten begünstigen zudem die informelle Beschäftigung: 2025 hatten 93 Prozent der erwerbstätigen syri­schen Flüchtlinge keine Arbeitserlaubnis.

Bereits 2016 gab es in diesem Kontext einen wichtigen Reformversuch, indes mit überschaubarem Erfolg: den sogenannten Jordan Compact. Jordanien sagte damals zu, den Zugang syrischer Flüchtlinge zu Arbeits­erlaubnissen in ausgewählten Sektoren und Sonderwirtschaftszonen zu erweitern. Im Gegenzug stellten internationale Geber zusätzliche Finanzmittel – Zuschüsse ebenso wie günstige Kredite, trotz Jordaniens Status als Land mit mittlerem Einkommen – und wirtschaftspolitische Anreize in Aussicht. Zu diesen zählten erleich­terte EU-Ursprungs­regeln, die Zollvergünstigungen für den EU-Export ermöglichen. Mit hohen Erwartungen verbunden, sollte der Jordan Compact eine Wende zu ökono­mi­schen Win-win-Lösungen für Fluchtsituatio­nen einläuten. In der Praxis wurde durch ihn zwar formell der Zugang zum Arbeitsmarkt ausgeweitet. Das änderte aber kaum etwas an der Prekarität und Informalität der tatsächlich verfüg­baren Arbeit, nicht zuletzt weil der Compact zu wenig an lokale Bedingungen angepasst war.

In den vergangenen Jahren hat die jordanische Regierung außerdem begonnen, informelle Beschäftigung stärker zu regu­lieren, beispielsweise durch eine strengere Arbeitsmarktaufsicht. Gleichzeitig lief im Juli 2024 die bisherige Subventionie­rung von Arbeitserlaubnissen für syrische Flüchtlinge im Rahmen des Jordan Compact aus, die unter anderem von der Weltbank mitgetragen worden war. Damit stiegen die Kosten formeller Beschäftigung deutlich an. Dies erhöht das Risiko, dass Beschäftigte und Arbeitgeber die Praxis informeller Arbeit fortsetzen oder sogar neu in die Informalität ausweichen.

Unterdessen hat der Versuch, Arbeit stärker zu formalisieren, für einen Teil der Flüchtlinge neue finanzielle Risiken geschaf­fen. So berichten 22 Prozent der befragten syrischen Flüchtlinge von Schulden bei jordanischen Institutionen, darunter auch bei der jordanischen Sozialversicherung (Social Security Corpora­tion). Deren hohe Beitrags- und mehr noch Nachzahlungen können die formelle Einbindung gerade für Personen mit niedrigen und instabilen Ein­kommen unattraktiv machen.

Ökonomische und soziale Überlebensstrategien

Vor dem Hintergrund prekärer Arbeit bleiben Cash-for-Work-Programme humani­tärer und entwicklungsorientierter Träger wichtig. Sie verschaffen Flüchtlingen kurz­fristig Ein­kom­men, bieten relativ sichere Arbeits­bedingungen und können besonders Frauen neue soziale und finanzielle Spiel­räume eröffnen. Zugleich aber bleiben sie befristet und münden nur selten in regulä­re, längerfristig abgesicherte Beschäftigung.

Darüber hinaus beruht die Siche­rung der ökonomischen Existenz vieler syrischer Flüchtlinge in Jordani­en auf einem fragilen Mix aus humanitärer Hilfe, privater Ver­schuldung und Unterstützung durch soziale Netzwerke, mit hoher Abhängigkeit von externer Hilfe. Zwei Drittel der syrischen Flüchtlinge in Jordanien leben unterhalb der Armutsgrenze. Viele greifen auf nega­tive Bewältigungsstrategien zurück, etwa den Kauf von Lebensmitteln auf Kredit, Kinderarbeit oder die Reduzierung von Ausgaben für Gesundheit und Bildung. Verschuldung ist dabei kein Randphänomen, sondern ein zentrales Strukturmerkmal des Alltags: Nach Angaben des UNHCR nahmen 2024 neun von zehn Flüchtlingshaushalten Schulden auf, um ihre Grund­bedürfnisse zu decken. Sinkende Hilfen, steigende Lebenshaltungskosten und regio­nale Instabilität erhöhen diesen Druck weiter. Auch der Verbleib in Camps oder die Rück­kehr dorthin kann unter diesen Bedingungen Teil einer Überlebensstrategie sein, weil dort durch die internationale Finanzierung wenigstens bisher ein Mindest­maß an Leistungen und Infrastruktur ver­fügbar blieb. Rund 81 Prozent der regis­trier­ten Flüchtlinge leben allerdings in jordani­schen Gemeinden, da sie eine eigenständi­gere Lebens­gestaltung der umfassenderen Ver­sorgung in Camps vorziehen, die kaum Gelegenheit zur sozia­len oder ökonomischen Teilhabe in Jorda­nien bieten. All diese Strategien sichern den Alltag vielfach jedoch nur kurz­fristig ab. Dies gilt umso mehr angesichts der unsiche­ren künftigen Finanzierung der Camps und der bereits reduzierten Ver­sorgung dort, bis hin zur Aussicht auf eine vollständige Schließung.

Dokumente: Voraussetzung für Aufenthalt, aber ohne dauerhafte Absicherung

Die Erlangung der jordanischen Staats­bürgerschaft und damit eine vollständige Integration ist für syrische Flüchtlinge keine realistische Option: Das Nationalitätsrecht ist restriktiv, Einbürgerungen sind poli­tisch sensibel und in der Praxis für die große Mehrheit unerreichbar.

Die syrischen Flüchtlinge benötigen dennoch Dokumente wie das UNHCR Asylum Seeker/Refugee Certificate und die vom Innenministerium ausgestellte Service Card, um ihren legalen Aufenthalt und (Schutz-)Status in Jordanien zu belegen und Zugang zu Dienstleistungen im Alltag zu erhalten. Die Dokumente werden unter ande­rem für den Antrag auf eine Arbeits­erlaubnis und für den Zugang zu subventio­nierter Gesundheitsversorgung benötigt. Doch sie heben den temporären Charakter des Auf­enthalts nicht auf. Zudem bestehen Doku­mentationslücken fort, vor allem bei Papie­ren wie Geburts-, Heirats- oder Sterbe­urkun­den, und können weitere Hemmnisse für Identi­tätsnachweis, Erwerbsarbeit, Gesund­heitsversorgung oder Mobili­tät bilden.

Bildung: Teilintegration ohne Anschluss

Auch im Bildungsbereich wird die jordanische Politik der begrenzten Teilhabe sicht­bar. Zwar hat Jordanien syrischen Kindern mit erheblicher Unterstützung internationaler Geber über Jahre kostenlosen Zugang zu Grund- und Sekundarbildung eröffnet, vielfach über Doppelschichtsysteme in regu­lären Schulen, in denen syrische Schüler:in­nen nachmittags in einer zweiten Schicht unterrichtet wurden. Insgesamt besuchten über 80 Prozent der syrischen Kinder im Schuljahr 2024/25 eine Schule. So wurde soziale Teilinklusion ermöglicht, und es wurde weitgehend verhindert, dass eine »verlorene Generation« entsteht. Oft aber bietet diese Teilintegration keine tragfähige Anschluss- und Aufstiegsperspek­tive. Der Übergang in höhere Klassenstufen, Aus­bildung und tertiäre Bildung ist unter anderem aufgrund der damit verbundenen Kosten erschwert und gelingt syrischen Schüler:innen selten. Hinzu kommen häufig überfüllte Klassen, verkürzte Unterrichtszeiten, ein Mangel an Förderangeboten sowie fehlender Zugang zu Stipendien, Aus­bildung und regulärer Beschäftigung im Anschluss.

Aus Erfahrungen lernen

Bei einigen konkreten konzeptionellen, politischen oder technischen Herausforderungen war nur geringer Fortschritt zu verzeichnen. Hier liegen rückblickend Verbesserungsvorschläge nahe.

Dies betrifft erstens Sprache und Ziel­setzung der Flüchtlingspolitik der Geber. Der Verweis auf dauerhafte Lösun­gen blieb normativ wichtig, konnte die politische Realität in Jordanien aber nur in Maßen prägen. Vor allem lokale Integration – als Begriff und Konzept – stieß auf entschiedene Ablehnung der jordanischen Regierung. So entstanden nicht nur Ad-hoc-Zwischenlösungen, sondern auch Kompromiss­begriffe, welche die Zielkonflikte ver­schleierten und zur vorschnellen Deutung der Zwischenlösungen als Fortschritt ein­luden. Hier wäre ein transparenterer und ehrlicherer Umgang der Geber mit Zielen und Interessen wünschenswert gewe­sen, um sich der Probleme bewusst zu werden und das Vorgehen überdenken und ändern zu können.

Der Jordan Compact offenbarte zweitens die Grenzen interessenbasierter Win-win-Ansätze. Er war politisch innovativ und vielversprechend, weil er Ausdruck des Bemühens war, Interessen Jordaniens und der (europäischen) Geber miteinander zu verbinden. Doch die Erwartung, durch erleichterte Arbeitserlaubnisse, wirtschaftspolitische Anreize und handelspolitische Zugeständnisse zugleich Beschäftigung, Ent­wicklung und Flüchtlingsschutz zu fördern, erwies sich als zu ambitioniert. Zwar konnte mit Hilfe des Compact der formelle Zugang zum Arbeitsmarkt ausgeweitet werden. Einige zentrale Probleme ließen sich allerdings nicht lösen. Die Nach­frage syrischer Arbeitnehmer:innen nach den für sie wenig lukrativen Fabrikarbeitsplätzen blieb gering, auch weil die Betriebs­stätten häufig weit entfernt waren und viele der Betreffenden lediglich Erfahrun­gen in der Landwirtschaft oder im Dienstleistungs­sektor aufwiesen, aber nicht in der industri­ellen Fertigung. Aus Sicht vieler Syrer:in­nen waren die Arbeitserlaubnisse nach wie vor teuer und nur schwierig zu erlangen. Die Rechnung, syrische Flüchtlinge wie andere Arbeitsmigrant:innen wirtschaftlich nutz­bar zu machen, ging also nicht auf. Gleichwohl bleibt der Compact lehrreich, weil er zeigt, dass interessenbasierte Kom­promisse möglich sind. Um die beabsichtigten beschäftigungs- und schutzpolitischen Wirkungen zu erzielen, hätten strukturelle und kulturelle Hemmnisse etwa im jordani­schen Textilsektor und bei der Beteiligung syrischer Frauen am Arbeitsmarkt vorab besser berücksichtigt werden müssen. Eine umfassendere Einbindung verschiedener Stakeholder und ihrer Expertise hätte dies sicherstellen können.

Eine dritte Lehre betrifft Cash for Work, ein humanitäres Instrument mit langer Tradition, das seit dem Humanitären Welt­gipfel 2016 einen Höhenflug erlebt. Es kam in Jordanien breit zum Einsatz, anders als zuvor auch zu entwicklungsorientierten Zwecken. Seine kurzfristigen Stärken sind unbestritten: Cash for Work sorgt dafür, dass Bedürftige schnell Geld erhal­ten, und leistet nebenbei einen Beitrag zu sozia­ler Kohäsion und Infrastruktur. Doch die beiden letztgenannten Wirkungen sollten, wie beschäftigungsfördernde Effekte gene­rell, nicht über­schätzt werden. Soll Cash for Work über kurz­fristige Stabilisierung hinausgehen, muss es enger mit Qualifizierung, Zertifi­zierung, Anschlussmöglich­keiten und regulären Beschäftigungspfaden verbunden werden – und sich schließlich selbst überflüssig machen. Wie erfolgreich das Instru­ment gegen Armut eingesetzt werden kann, hängt zudem wesentlich von der Höhe der Auszahlungen ab. Andern­falls bleibt es ein sinnvolles Werk­zeug, um humanitäre Notlagen zu über­brücken, mit begrenz­ter Wirkung darüber hinaus.

Viertens schließlich stellt sich die Frage nach dem Umgang mit Konditionalität. Europäische und andere Geber besaßen zwar finanzielle Hebel gegenüber dem stark auf externe Finanzhilfe angewiesenen Jorda­nien. Sie nutzten diese aber nur eingeschränkt, um substantiellere Rechte, Möglichkeiten trans­nationaler Mobilität zwischen Jordanien, Syrien und Drittstaaten oder längerfristige Perspektiven für syrische Flücht­linge zu erreichen. Auch wenn offen bleibt, inwieweit die jordanische Regierung zu Zugeständnissen bereit gewesen wäre, war europäischen Gebern augenscheinlich das Risi­ko einer Weiterwanderung zu hoch, um ernsthaft zu ver­suchen, bessere Per­spektiven für die syri­schen Flüchtlinge als Gegenleistung für ihre Unterstützung für Jordanien auszuhandeln. Ob mehr Mut in dieser Sache einen ent­scheidenden Unter­schied gemacht hätte, lässt sich im Rück­blick nicht eindeutig beurteilen. Klar ist aber, dass die erzielten Zwischenarrange­ments erhebliche finanzi­elle Mittel banden, ohne die grundlegende Unsicherheit des Aufenthalts zu beseitigen.

Handlungsempfehlungen

Was folgt aus diesen Erfahrungen für das künftige Vorgehen von Gebern wie Deutschland und der EU? Für die nach­haltige Bewältigung der Vertreibungssituation bleiben die dauerhaften Lösungen relevant, obwohl sich die politischen und finanziellen Spielräume dafür weiter verkleinert haben. Umso bewusster sollten die Schwer­punkte der inter­nationalen Unterstützung in Jordanien gesetzt werden.

Grundversorgung und Schutz: Die Bundesregierung sollte dazu beitragen, die Grundversorgung und den Schutz der Flüchtlinge für ein würdevolles Leben in Jordanien aufrechtzuerhalten, auch wenn lokale Integration weiterhin versperrt bleibt. Dies gilt umso mehr, als es häufig besonders vulnerable Haushalte sind, deren fehlende Ressourcen, Kontakte und Besitz in Syrien die Rückkehr dorthin erschweren. Weitere Kürzungen der Unterstützung würden Verarmung, Verschuldung und negative Bewältigungsstrategien verschärfen. Zudem verstärken sie das Risiko für Rückkehrentscheidungen unter Druck: Wenn Flüchtlinge Jordanien nicht wegen tragfähiger Perspektiven in Syrien verlassen, sondern weil der Verbleib in Jordanien aus ökonomischen Gründen unmöglich wird, drohen sie die Stabilisierung Syriens zu gefährden.

Rückkehr als Prozess: Die internationalen Geber und Hilfsorganisationen sollten Rückkehr als Prozess begleiten. Um sichere und würdevolle Rückkehr zu gewährleisten, bedarf es zuvor verlässlicher Informationen, der Beratung zu rechtlichen Folgen sowie der Möglichkeiten für formali­sierte Go-and-See-Visits und Dokumente zur erneuten Einreise, besonders für gestaffelt zurückkehrende Haushalte. Während der Rückkehr sind Schutzmonitoring und administrative Unterstützung wichtig. Besonderes Augen­merk sollte dabei auf dem Schutz von Rückkehrerinnen und von Frauen geführten Haushalten liegen. Nach Ankunft in Syrien ist Hilfe bei Rechts- und Eigentumsfragen ebenso notwendig wie Unterstützung bei der Suche nach Wohnraum und Arbeit sowie beim Zugang zu Basisdienstleistungen. Rückkehrförderung sollte nicht auf Logistik und Starthilfe ver­engt werden, sondern dazu dienen, erneute Schutzrisiken und weitere Vertreibung zu vermeiden. Angesichts der weiterhin fragi­len Situation in Syrien sollte die Bundes­regierung zudem Unterstützung für Rück­kehr aus der Region vor Rückkehr aus Deutschland priorisieren.

Komplementäre Mobilitätsoptionen: Neben ihren eigenen Resettlementprogram­men (vor allem für vulnerable Flüchtlinge) sollten internationale Geber komplementäre Mobilitätsoptionen wie transnatio­nale und regionale Mobilität sowie Bildungs- und Ausbildungswege für die Flüchtlinge aus­bauen.

Gefördert werden sollten Möglichkeiten transnationaler (Arbeits-)Mobilität zwischen Jordanien und Syrien, unter anderem durch den Abbau administrativer und finanzieller Hürden bei Arbeitserlaubnissen und Sozial­versicherungsschulden oder praktikable Verfahren zur Ausstellung von Identitätsdokumenten.

Bereits bestehende Bildungsprogramme für syrische Geflüchtete sollten stärker auf Anschlüsse und reguläre Mobilitätswege ausgerichtet werden, um zu transnationaler Mobilität, auch über die Region hinaus, beitragen zu können. Geber sollten daher die erfolgreichen Bemühungen in der Grund­bildung auf weiterführende, beruf­liche und tertiäre Bildung ausdehnen. Dabei sollten sie Kostenbarrieren beseitigen, Qualifizierung und Zertifizierung fördern und die Anerkennung von Abschlüssen erleichtern. Mit Hilfe von Stipendien, Aus­bildungs- und Studienprogrammen oder arbeitsbezogenen Mobilitätsprogrammen in Deutschland und der EU kann die Bundesregierung daran mitwirken, Bildungs­abschlüsse mit realistischen Anschluss­möglichkeiten zu verbinden – in Jorda­nien, Syrien oder über reguläre Arbeits­mobilitätswege in Drittstaaten.

Ihre finanzielle Unterstützung für den Verbleib der Flüchtlinge in Jordanien, für deren Rückkehr nach Syrien und für kom­plementäre Mobilität sollten die Geber stärker mit konkreten administrativen Erleichterungen verknüpfen, etwa bei Arbeitserlaubnissen, Sozialversicherungsschulden sowie Wiedereinreise- und Iden­titätsdokumenten. Solche Erleichterungen sollten die Geber nachdrücklich von der jordanischen Regierung einfordern.

Für Deutschland und die EU sollte an erster Stelle stehen, die begrenzte Teilhabe syri­scher Flüchtlinge nicht nur weiter zu verwalten, sondern durch Schutz, verläss­liche Rechte und Optionen regulärer Mobi­lität dafür zu sorgen, dass den Flücht­lingen zukunftsweisende Perspektiven und gang­bare Wege eröffnet werden.