Ronja Kempin, Paweł Tokarski

Macron, die Gelbwesten und die nationale Debatte

Spiel auf Zeit statt Weg aus der Legitimitätskrise der Politik

SWP-Aktuell 2019/A 13, März 2019, 4 Seiten

doi:10.18449/2019A13

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Frankreich

Sie sind heterogen, stellen widersprüchliche Forderungen, geben keine Ruhe: die Gelb­westen in Frankreich. Seit November 2018 demonstrieren sie für mehr Kaufkraft und mehr Demokratie. Nach finanziellen Zugeständnissen spielt Präsident Emmanuel Macron auf Zeit. Er hat eine »große nationale Debatte« initiiert, in deren Rahmen alle Bürgerinnen und Bürger aufgerufen sind, Stellung zu politischen Zukunftsfragen zu beziehen. Diese Debatte dürfte ihm dazu verhelfen, die Wahl zum Europäischen Par­la­ment (EP) im Mai zu gewinnen und die Spaltung der Gelbwesten voranzutreiben. Um weitere Proteste abzuwenden, die das Land paralysieren, die Regie­rung delegitimieren und seine Präsidentschaft scheitern lassen können, muss Macron seine Reformagenda besser vermitteln. Das bloße Spiel auf Zeit wird Frankreich für den Präsidenten eben­so wenig reformier- und regierbar machen wie für seine Vorgänger.

Die Proteste nehmen kein Ende. Seit dem 17. November 2018 gehen in Frankreich samstags Menschen in gelben Westen auf die Straße. Die landesweit organisierten Pro­teste der Gelbwesten (gilets jaunes) rich­teten sich anfangs gegen eine von Prä­sident Macron geplante höhere Besteuerung von fossilen Brennstoffen. Rasch mündeten sie in eine Liste mit 42 For­derungen. Von ih­rem Präsidenten ver­langen die Gelbwesten einer­seits, »alle Steu­ern« zu senken, den Mindest­lohn und die Ren­ten anzuheben, andererseits die 2018 ab­geschaffte Ver­mögens­steuer wie­der einzu­führen. Ein Großteil der Forderungen der Gelbwesten steht im Ein­klang mit den Wahl­versprechen, die Macron wäh­rend des Wahlkampfes 2017 gemacht hat: weniger Steuern, mehr Kauf­kraft, mehr Demokratie. Die Proteste werden von der un­teren länd­lichen Mittel­schicht, darunter Handwerker, Ladenbesitzer, getra­gen. Diese Menschen können von ihrer Arbeit kaum mehr leben und haben Angst zu verarmen. In der Politik, so meinen die Gelbwesten, hätten sie keine Stimme. Die Un­terstützung der Gewerkschaften und der Parteien der politischen Linken, die solche Forderungen bislang kanalisiert haben, leh­nen sie ab. Politik, so ihre Forderung, solle im Interesse der »einfachen Bevölkerung« und durch sie gemacht werden. Mehr poli­tische Mit­sprache solle etwa dadurch ent­stehen, dass Bürger- oder Volksinitiativen Referenden (référendum d'initiative citoyenne) einleiten dürfen.

Reaktion der Regierung

Präsident Macron geriet schnell unter Druck: Denn ungeachtet der Gewalt­exzesse, die die Demonstrationen überschatteten, unterstütz­ten über 70 % der französischen Bevöl­kerung die Forde­rungen.

Kurswechsel

An­fang Dezember 2018 hat Macron ver­anlasst, die geplante Erhöhung der Steuern auf Benzin und Diesel auszusetzen. Wenig spä­ter kündigte er vier Sofortmaßnahmen an: den Mindestlohn mit bis zu 100 Euro im Monat staatlich zu subventionieren; die ursprünglich für September 2019 geplante Steuer- und Abgabenbefreiung von Über­stunden­vergütungen vorzuziehen; alle Renten­bezüge, die unter 2000 Euro liegen, von Steuern zu befreien; Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmern eine steuerfreie Prämie zum Jahresende 2018 auszuzahlen, so es den Unternehmen möglich ist.

Diese Zugeständnisse haben die Proteste gleichwohl nicht zu beenden vermocht. Bis heute konnte Präsident Macron die Bevöl­ke­rung nicht davon überzeugen, dass seine Reformagenda ebenso notwendig wie rich­tig ist. Seit seinem Amtsantritt hat Macron Frankreich im Rekord­tempo umgewandelt: Flexibilisierung des Arbeitsrechts, finan­zielle Ent­lastung der Unternehmen, Reform des Bildungswesens und der Staatsbahn SNCF. Im Zuge der Re­for­men sind die Be­liebt­heitswerte des Präsidenten gesunken. Er hat ignoriert, dass er bei seiner Wahl im April / Mai 2017 mehr Stimmen aus dem Spektrum der politischen Linken erhalten hatte als aus dem kon­servativen Lager. Die für die Linke besonders wich­tige Reform des Sozialstaates hat der Präsi­dent zurückgestellt; stattdessen wurde die Ver­mögens­steuer (außer auf Immobilien) ab­geschafft und eine Pauschalsteuer von 30 % auf alle Kapi­talerträge eingeführt. So gilt Macron als »Präsident der Reichen«, der die Ungleichheit im Land ver­größere. Das Un­gleich­heits­niveau in Frank­reich ist indes, statistisch gemessen am S80 / S20-Verhältnis des Durch­schnittseinkommens von 20 % der reichsten und 20 % der ärmsten Men­schen in einem Land, nie­driger als in den meisten anderen EU-Ländern: 13,3 % der fran­zö­si­schen Bevölkerung waren 2017 von Armut bedroht. Dieser verhältnismäßig ge­rin­gen Zahl steht entgegen, dass etwa die Hälfte der Menschen angibt, am Ende des Monats kein Geld mehr auf dem Konto zu haben.

Kein finanzpolitischer Spielraum

Weitere finanzielle Zugeständnisse kann Prä­sident Macron den Gelbwesten jedoch nicht machen; dazu fehlt ihm der Spielraum. Die beschlos­se­nen Sofortmaßnahmen werden die fran­zösische Regierung nach eigenen Schätzungen etwa 8 bis 10 Mil­liarden Euro pro Jahr kosten. Auch wenn unbekannt ist, ob darin bereits der Aufschub der geplanten Ökosteuer-Erhö­hung enthalten ist, dürfte Frank­reich 2019 einmal mehr die Maastricht-Kriterien ver­fehlen. Mit einem Defizit von 2,7 % des Brutto­inlandsprodukts (BIP) hielt Paris nach neun Jahren erst­mals 2017 wieder die Maas­tricht-Grenze von 3 % ein. Für 2019 plante die Regierung bis­her mit einem Defizit von 2,8 % des BIP. 10 Milliarden Euro mehr ent­sprächen einer zusätzlichen Verschuldung in Höhe von 0,5 Prozentpunkten. Gemäß einer Ver­einbarung mit der EU-Kommission durfte bzw. darf das Defizit Frankreichs zwar in den Jahren 2018 und 2019 die Schwel­le von 3 % überschreiten, jedoch nicht in den folgenden Jahren.

Darüber hinaus dürften sich die sozialen Spannungen auf den Arbeitsmarkt aus­wirken. Zwar ist die Arbeitslosenquote auf das niedrigste Niveau seit 2009 gesunken (8,8 % im vierten Quartal 2018) und wird Experten zufolge bis 2022 weiter zurück­gehen. Dennoch fallen die positiven Effekte, die sich Macron von einer Reform des Ar­beits­rechts erhofft hat, bislang mo­derat aus. Ein Problem ist die hohe Zahl befris­teter Arbeitsverhältnisse: Fast 85 % der Neu­einstellungen erfolgen zeitlich begrenzt. Außerdem findet eine erhebliche soziale Aus­gren­zung aus dem Arbeitsmarkt statt: In Frank­reich lag der Anteil der 20- bis 34-Jährigen, die sich nicht in Ausbildung, Beschäftigung oder Weiter­bildung befin­den, 2017 mit 18,2 % höher als in Deutschland (11,9 %). Des Weiteren ist die Steuerquote im Verhältnis zum BIP in Frankreich die höchste aller OECD-Länder. Sie beläuft sich laut Eurostat auf 48,2 % des BIP und liegt damit weit über dem Durch­schnitts­wert der Euro­zone von 41,4 %. Eine weitere Besteuerung der Wirt­schaft erscheint aus­geschlossen.

Schließlich kann Präsident Macron die Forderung der Gelb­westen nicht erfüllen, die wirtschaftlichen und sozialen Probleme des Landes durch stärkere Staatsinterventionen zu lösen. Mit 56,5 % des BIP war der Anteil der öffentlichen Ausgaben 2017 der höchste unter den OECD-Ländern. Der über­große öffentliche Sektor ist einer der Haupt­gründe für Frankreichs chronisches Haus­halts­defizit.

Die Debatte: kluger Schachzug

Vor diesem Hintergrund ist die »große na­tio­nale Debatte« (grand débat national) Macrons einziger aussichtsreicher Weg aus der Krise. Seit Mitte Januar sind die Bürge­rinnen und Bürger des Landes aufgerufen, ihre Meinun­gen und Ideen online, aber auch in organi­sier­ten Debatten kundzutun – zu folgen­den Themen: ökologischer Wandel; Steuern und staatliche Aus­gaben; Demokratie, Parti­zipation, Repräsentation und Zu­sammen­leben sowie Strukturen des Staates und öf­fentlicher Dienstleistungen. Die Dis­kus­sio­nen sollen Mitte März enden; ihre Ergeb­nis­se will der Prä­sident im April 2019 vorstellen.

Aus drei Gründen erweist sich die Debatte als kluger Schachzug: Zum Ersten ver­hilft sie Präsident Macron dazu, die franzö­sischen Bürgermeisterinnen und Bür­ger­meister für sich zu nutzen. Diese organi­sieren über 60 % der Diskussions­veran­stal­tungen. Dabei gehören sie fast alle der Op­position an, also der konservativen, der kommunistischen oder der sozialistischen Par­tei oder sind parteilos. Lange herrschte Eiszeit zwischen dem Präsidenten und den Lokal­politikern. Seit 2014 sind 750 Bürger­meister zurückgetreten – so viele wie nie zuvor. Über 50 % wollen bei den Kommunal­wahlen 2020 nicht wieder antreten. Den Bürger­meistern kommt in Frankreich eine doppel­te Rolle zu: Einerseits sind sie Ver­treter des Staates, andererseits direkt ge­wählte Ver­treter ihrer Gemeinde. Vom Staat fühlen sie sich bei der Bewältigung von Alltagsproblemen im Stich gelassen und sehen sich zu­neh­mend in ihren Kom­petenzen beschnitten. Zum Beispiel klagen sie über die Schlie­ßung von Polizei- und Feuerwehrstandorten, Schulen oder Post­filialen. Im Juli 2018 hat­ten sie sich der Einladung des Präsidenten zu einer natio­na­len Konferenz über den länd­lichen Raum verweigert, im September riefen 1200 Bürger­meister dem Präsidenten in Erinnerung, vor allem dem Wohl ihrer Wäh­lerinnen und Wähler ver­pflichtet zu sein. Diese Rolle ge­steht ihnen Macron nun wieder zu, wäh­rend er sie gleichzeitig zu aus­führenden Organen seiner Politik macht.

Zum Zweiten trägt die Debatte dazu bei, die Bewegung der Gelbwesten zu spalten – sie haben keine einheitliche Hal­tung zu ihr. Laut Umfragen wollen sich etwa 40 % der französischen Bevölkerung an der De­batte beteiligen. Immer wie­der finden auch Gelbwesten den Weg zu Veran­staltungen im Rahmen der »gro­ßen natio­nalen Debat­te«. Sie stimmen im Großen und Ganzen mit den Themen überein, die Präsi­dent Macron vorgegeben hat. In Kon­kur­renz zu dieser Debatte haben andere Gelbwesten Ende Januar 2019 ihrer­seits eine »wahre Debatte« (le vrai débat) über die Zukunft Frankreichs lan­ciert. Die Gelbwesten der ersten Stun­de wie­der­um streiten darüber, ob dem Gewalt­einsatz der Polizei bei den Protesten der Gelbwesten mit Gewalt begeg­net werden dürfe. Diese Auseinandersetzungen kosten Sympathien: Stimmten im November 2018 noch 71 % der Be­völkerung mit den Forde­rungen und Aktio­nen der Gelbwesten über­ein, tun es im Feb­ruar 2019 nur noch 50 %. Gleichzeitig politisiert sich ein Teil der Gelb­westen – sie unternehmen erste Versuche, eine Liste zur Europa­wahl im Mai auf­zustellen.

Darin liegt der dritte Vorteil für Macron: Eine Gelb­westen-Liste würde sowohl dem rechts­extremen Rassemblement National (RN) von Marine Le Pen als auch der links­popu­lis­tischen La France Insoumise (FI) Stim­men ent­ziehen. Sie könnte somit entscheidend dazu beitragen, dass Macron die EP-Wahl gewinnt. Lange vor Beginn der Gelbwesten-Proteste hat Marine Le Pen diese Wahl zu einem Votum über die bis­herige Politik des Präsidenten stili­siert. Wäh­rend Macrons Partei La République en Marche (LaREM) noch immer einen profilierten Spitzenkandidaten und geeig­nete Themen für ihr Europawahlprogramm sucht, steht Le Pen seit Mitte Janu­ar 2019 für den Wahlkampf bereit. Die »große natio­nale Debatte« verhindert je­doch, dass sie Ge­hör findet. Mit ihr hat Prä­si­dent Macron seiner schärfs­ten Wider­sacherin überdies eines ihrer Kernthemen entrissen: die Beteiligung der Bürgerinnen und Bürger an der poli­tischen Debatte.

Reform nach der Revolte?

Die »große nationale Debatte« dürfte Em­ma­nuel Macron somit helfen, als Gewinner aus den größten Protesten seit den Studen­ten­revolten von 1968 hervorzugehen. Kei­ner seiner politischen Gegner konnte bis jetzt Kapital aus der Unzufriedenheit der Be­völ­kerung schlagen. Die weitere Amtszeit Macrons dürfte gleichwohl nicht ruhiger ver­laufen. Zumal er angekündigt hat, seine Reformagenda ab Mai 2019 wieder aufzu­nehmen. Er plant, die Arbeits­losen­ver­si­che­rung zu reformieren und die Anzahl der Beschäftigten im öffentlichen Sektor zu re­du­zieren. Der Erfolg des Präsidenten hängt dabei von zwei Faktoren ab: Erstens muss er seine wirt­schafts- und sozialpolitische Reform­agenda besser erklären: Warum ist sie notwendig, was sind ihre Ziele? Wann werden all jene, die heute von den Refor­men betroffen sind, von ihnen profitieren? Diese Fragen stellen sich insbesondere die jungen Men­schen in Frankreich. Sie muss Macron für sich gewinnen. Bislang ist ihm das nicht geglückt: 67 % der 18- bis 24-Jäh­rigen misstrauen ihm derzeit. Zweitens muss Macron dauerhaft den Eindruck kor­rigieren, die politische Klasse agiere an der Gesellschaft vorbei. Dies wird nur gelingen, wenn die politischen Ent­schei­dungs­prozesse wieder dezentralisiert werden. Vermag er die Bevölkerung nicht langfristig hinter sich zu bringen, dürften insbesondere die Jünge­ren auf die Straße zurückkehren und über kurz oder lang in das Lager der extremen Linken bzw. Rechten getrieben werden. Die gegenwärtige konjunk­turelle Verlang­sa­mung bildet einen eher ungünstigen Rah­men für das Reformprogramm, obwohl sich die Wirtschaft des Landes wenig beeindruckt zeigt von den Gelbwesten-Protesten. Die wei­tere Wirtschaftsleistung (und damit auch die Entwicklung der Arbeitslosigkeit) hängt jedoch von der Wachstums­dynamik inner­halb und außerhalb des Euroraums ab.

Der politische Erfolg des französischen Präsidenten liegt im strategischen Interesse Deutschlands. Mit Blick auf die erforder­lichen Strukturreformen gibt es keine Alter­native zu Macron. Die Möglichkeiten für Unterstützung aus Berlin sind jedoch ge­ring: Denn Frankreich diskutiert seine inne­re Verfasstheit; Berlin und Paris bleiben zudem un­ent­schlossen hinsichtlich ihrer wirtschaftlichen Zusammenarbeit in und für Europa. Die 15 prioritären Vorhaben, die beide Seiten zur Umsetzung des Ver­trags von Aachen vom Januar 2019 ver­ein­bart haben, erwähnen diesbezüglich nur neue Technologien, die digitale Wirt­schaft sowie die Vertiefung des Binnen­marktes im Bereich der Finanzdienst­leistungen.

Dr. Ronja Kempin ist Senior Fellow in der Forschungsgruppe EU / Europa.
Dr. Paweł Tokarski ist Wissenschaftler in der Forschungsgruppe EU / Europa.

© Stiftung Wissenschaft und Politik, 2019

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