ETS versus CORSIA: eine bevorstehende Weichenstellung

Die Einbeziehung der Luftfahrt in die EU-Klimagesetzgebung hat eine lange Geschichte des Aufschubs. Als die EU die Luft­fahrt 2008 in den Emissionshandel auf­nahm und das System 2012 in Kraft trat, sollte es ursprünglich alle An- und Abflüge im Europäischen Wirtschaftsraum erfassen. Unter Druck vor allem aus China und den Vereinigten Staaten, die eine einseitige Bepreisung ihrer Fluggesellschaften ablehn­ten, schränkte die EU den Geltungsbereich 2013 auf innereuropäische Flüge ein und hielt die Uhr für internationale Strecken vorläufig an. Die Bedingung dafür lautete, dass die Inter­nationale Zivilluftfahrtorga­nisation in der Zwischenzeit eine globale Lösung entwickeln sollte. 2016 einigte sich die ICAO auf CORSIA mit dem Ziel, alle Emissionen über dem Emissionslevel von 2020 zu kompensieren. Da die Emissionen infolge der Covid-19-Pandemie im Jahr 2020 jedoch stark zurückgingen, wurde der Refe­renzwert nachträglich auf 85 Prozent der Emissionen des Jahres 2019 angepasst. Für internationale Flüge gilt bis Anfang 2027 weiterhin der »Stop the clock«-Kompromiss.

Bis Juli 2026 wird die Europäische Kommission bewerten, ob CORSIA den Anforderungen des Pariser Klimaschutzabkommens genügt und ob die Beteiligung von Dritt­staaten ausreicht. Kommt sie zu einem nega­tiven Befund, könnte sie einen Legis­lativvorschlag zur Ausweitung des ETS auf alle abgehenden Flüge vorlegen. Ankommende Flüge blieben ausgenommen, um Konflikte mit Drittstaaten zu vermeiden. Ausreichende Ambition, globale Beteiligung und Umweltintegrität von CORSIA waren als Prüfmaßstäbe für die Kommissionsbewertung im Artikel 28b(2) der ETS-Richtlinie verankert worden. Sub­stanziell erfüllt ist bislang keines dieser Kriterien.

Erstens ist die Baseline des Systems wenig ambitioniert: Sie liegt bei 85 Prozent der Emissionen von 2019 und weicht damit weit von einem Ab­senkpfad ab, der mit dem 1,5-Grad-Ziel kompatibel ist. Zweitens ist CORSIA bis 2027 freiwillig und nimmt Flüge zwischen nicht teilnehmenden Staaten wie Russland, Indien, Brasilien, China und Vietnam aus. In der Folge dürfte CORSIA zwischen 2024 und 2035 auf weniger als die Hälfte der internationalen Luftfahrt­emissionen an­gewendet werden. Drittens ist die Umwelt­integrität des Systems frag­lich. Da CORSIA auf Emissionsreduktionskredite aus ande­ren Sektoren setzt, führt es weder zu einer Minderung der Luftfahrt­emissionen noch zu einem physischen Aus­gleich ihrer Klimawirkung. Die Bepreisung von Emissio­nen selbst erzeugt kaum Trans­formationsanreize: CORSIA-Gutschriften werden derzeit zu rund zehn bis 22 Dollar je Tonne gehandelt, da sie häufig aus kostengünstigen Vermeidungsprojekten in Entwicklungsländern stammen. Das EU-ETS hingegen erzwingt durch seinen absoluten Emissionsdeckel echte Emissionsreduktionen, was sich in einem Zertifikatspreis zwischen 66 und 93 Euro je Tonne wider­spiegelt Bei diesem Preisunterschied ist die Kompensation via CORSIA-Gutschrift für eine Airline günstiger als die Mehrkosten für SAF gegenüber fossilem Kerosin. Hinzu kommt, dass die Zulassung anerkannter Programme für die Ausgabe von CO₂-Zerti­fikaten (Carbon Crediting) schleppend und uneinheitlich verläuft und die ökologi­sche Qualität vieler Gutschriften umstritten bleibt.

Artikel 6.4 als »Upgrade« und seine Risiken

Angesichts der niedrigen Ambition von CORSIA wird in Brüssel zurzeit eine dritte Option diskutiert, nämlich CORSIA mit einem Quali­tätsfilter zu versehen, indem Artikel 6.4 des Pariser Abkommens als Maß­stab für zulässi­ge Gutschriften herangezogen würde. Hinter diesem »CORSIA Plus«-Ansatz steht die Erwartung, dass Artikel-6.4-Gutschriften als Nachfolger des vielfach kritisierten Clean Development Mechanism strengeren Anforderungen an Zusätzlichkeit, Transparenz und Vermeidung von Doppelzählungen unterliegen und damit höherwertig wären. Der Ansatz fügt sich in einen breiteren Trend ein: Gegenwärtig prüft die EU, wie sich Artikel-6.4-Mechanis­men in ihr 2040-Klimaziel und perspektivisch auch in Instrumente wie den CO₂-Grenzausgleich (CBAM) integrieren lassen.

Während Artikel 6.4 tatsächlich strengere Qualitätsstandards als ältere Mechanismen setzen könnte, birgt der CORSIA-Plus-Ansatz drei Risiken.

Erstens wird das Angebot hochwertiger Artikel-6.4-Gutschriften, die wirklich über die nationalen Klimaschutzbeiträge (NDCs) der Gastgeberländer hinausgehen, Doppel­zählungen ausschließen und strenge Schutz­klauseln erfüllen, auf absehbare Zeit knapp bleiben. Schon heute ist die Nach­frage weit höher als das Angebot. Während allein die EU im Falle einer CORSIA-Plus-Lösung Gutschriften für rund 80 Millionen Tonnen benötigen würde, stehen momentan nur etwa 32 Millionen Tonnen CORSIA-fähiger Einheiten zur Verfügung, und das für alle freiwillig teilnehmenden Staaten, nicht nur für die EU. Ab 2027, wenn CORSIA für den Großteil der am internationalen Luftverkehr beteiligten Staaten verpflichtend wird, dürfte sich der Nachfragedruck weiter erhöhen. Zugleich werden die 2040-Ziel­architektur der EU und ergänzende Instru­mente wie CBAM und die Nicht-ETS-Sektoren schon innerhalb weniger Jahre große Mengen hochwertiger Artikel-6.4-Gutschriften nachfragen. Wenn diese in der Luftfahrt gebunden sind, fehlen sie an anderer Stelle.

Zweitens ist die Implementierung eines solchen Qualitätsfilters innerhalb der CORSIA-Architektur strukturell schwierig. Artikel-6.4-Gutschriften werden nicht auto­matisch durch CORSIA anerkannt, sondern müssen von der ICAO zugelassen und durch ein Letter of Authorization des jewei­ligen Gastlandes autorisiert werden. Sind sie einmal zugelassen, stehen sie allen Fluggesellschaften in den anerkannten Registern offen, nicht nur europäischen. Diese Ausstrahlung europäischer Regulierungsstandards auf den globalen Markt, aus anderen Bereichen als »Brussels Effect« bekannt, wäre hier für die EU kontra­produktiv. Da die Nachfrage nach CORSIA-Gutschriften das Angebot bereits heute deutlich übersteigt, würde ein auf EU-Ebene eingeführter Qualitätsfilter zwar einen Zustrom von Artikel-6.4-Gutschriften in den CORSIA-Markt anstoßen. Zugleich würde er aber den globalisierten Wettbewerb um diese Einheiten verschärfen und damit jene Gutschriften dem Zugriff der EU entziehen, die sie für ihre eigene 2040-Zielarchitektur benötigt. Eine differenzierte Regelung, die ausschließlich für EU-Fluggesellschaften gilt, wäre inner­halb der CORSIA-Architektur schwer durch­zusetzen.

Drittens birgt dieser Ansatz das Risiko einer politischen Einbahnstraße. Eine einmal etablierte CORSIA-Plus-Architektur ließe sich politisch kaum revidieren und würde den Offsetting-Ansatz als europäisches Paradigma für die internationale Luftfahrt verfestigen. Damit würde der Eindruck verstetigt, Restemissionen des Sektors ließen sich durch Minderungs­gutschriften aus anderen Sektoren kom­pensieren, statt durch dauerhafte CO₂-Entnahmen, die als einzige Option einen physikalischen Aus­gleich leisten. Der heutige CORSIA-Kompro­miss markiert nach Einschätzung vieler Beobachter bereits die Obergrenze des in der ICAO multilateral Erreichbaren. Eine spätere Anhebung im Einklang mit dem 1,5-Grad-Ziel ist daher wenig wahrscheinlich.

Volle ETS-Integration der internationalen Luftfahrt

Die Einbeziehung aller aus dem Europäischen Wirtschaftsraum abgehenden Flüge in das EU-ETS ab 2027 hätte gegenüber dem ­CORSIA-Plus-Pfad mehrere strukturelle Vorteile. Aktuell bleiben rund 60 Prozent der CO₂-Emissionen aus Abflügen europäischer Flughäfen von der ETS-Bepreisung ausgeschlossen, nämlich jene auf Strecken in Drittstaaten außerhalb des ETS-Geltungs­bereichs. Der Anteil der Luftfahrtemissionen, der einem absoluten Emissionsdeckel und einer Kohlenstoffbepreisung unter­liegt, würde damit deutlich steigen. Anders als CORSIA generiert das ETS Einnahmen für die EU durch den Verkauf von Emissionszertifikaten. Wenn der Geltungsbereich des ETS auf alle abgehenden Flüge ausgeweitet wäre, würden dabei jährlich rund 80 Millio­nen Tonnen CO₂ zusätzlich unter den Emis­sionsdeckel fallen, gegenüber den derzeit rund 64 Millionen Tonnen aus innereuropäischen Flügen.

Die ETS-Einnahmen aus internationalen Abflügen würden je nach Preisniveau erhebliche fiskalische Spielräume eröffnen, die zweckgebunden für die Dekarbonisierung des Sektors eingesetzt werden könn­ten. Für diese Einnahmen kämen mehrere Verwendungen in Frage: Investitionen in SAF-Produktion, -Vertrieb und -Tank­infrastruktur, welche die Diversifizierung weg von rohölbasiertem Kerosin beschleunigen, darüber hinaus Maßnahmen gegen Nicht-CO₂-Effek­te, besonders die großflächi­ge Erprobung der Kondensstreifenvermeidung, sowie die frühzeitige Skalierung dauer­hafter CO₂-Entnahmetechnologien.

Diese Einnahmeverwendung stärkt zugleich die Kohärenz mit ReFuelEU. ReFuelEU schreibt SAF-Mindestquoten vor und schafft Marktsicherheit für Produzenten, während die ETS-Bepreisung den Ver­brauch fossilen Kerosins verteuert und damit den Preisabstand zu SAF verringert und die zielgerichtete Verwendung der Einnahmen zusätzliche Investitionen mobilisiert.

Hinzu kommt ein langfristiges Argument, das im CORSIA-Pfad fehlt. Selbst wenn ReFuelEU bis 2050 einen erheblichen Teil der heutigen Luftfahrtemissionen durch physische Treibstoffsubstitution senkt, verbleiben Restemissionen, die sich weder durch Effizienz noch durch SAF allein beseitigen lassen. Unter CORSIA würden diese durch Minderungsgutschriften aus anderen Sektoren ausgeglichen, ohne die Luftfahrtemissionen physisch zu verringern. Unter dem ETS hingegen wären die Luftfahrtemissionen vom Emissions­deckel erfasst und müssten langfristig auf Netto-Null abgesenkt werden.

Politisch ist eine vollständige ETS-Integration anspruchsvoll, gerade gegenüber Drittstaaten, die das als unilaterale Ausdehnung europäischen Klimarechts kritisieren. Mit dem CBAM verfügt die EU jedoch bereits über einen anerkannten Präzedenzfall für klimapolitische Maßnahmen mit extraterritorialer Wirkung, und bilaterale Vereinbarungen bieten Spielräume, um Härten abzufedern. Der Verzicht auf eine ETS-Ausweitung hingegen hieße, das Ambitionsniveau der euro­päischen Luftfahrtpolitik dauerhaft einem System zu überlassen, dessen Ausgestaltung außerhalb europäischer Kontrolle liegt.

CO₂-Entnahme ist unausweichlich

Die vollständige Umsetzung von ReFuelEU, dem Hauptinstrument der europäischen Luftfahrtklimapolitik, würde die Netto-CO₂-Emissionen des europäischen Luftverkehrs bis 2050 um mindestens 47 Prozent senken. Mit Elektriziät und Wasserstoff betriebene Flugzeuge könn­ten weitere fünf Prozent bei­steuern. Selbst unter diesen Annahmen verblieben über 40 Prozent der heutigen Emissionen als strukturelle Restemissionen. Eine Anhebung der SAF-Quote auf 100 Pro­zent ist auch dann unrealistisch, wenn ReFuelEU gestärkt wird. Nachhaltige Roh­stoffe für biobasierte SAF sind nur begrenzt verfügbar, synthetische e-SAF teuer wegen der hohen Kosten des für ihre Synthese notwendigen grünen Wasserstoffs. Laut IATA werden sich mindestens 20 Prozent der Sektoremissionen mit dem heute abseh­baren Technologie-Portfolio nicht vermeiden lassen.

Um diese Restemissionen physikalisch auszugleichen, muss eine äquivalente Menge CO₂ dauerhaft der Atmosphäre ent­nommen werden. CO₂-Entnahme (CDR) spielt für die Luftfahrt damit eine unverzichtbare Rolle. Diese könnte bedeutender sein, als ein maximaler SAF-Ausbau nahe­legt, denn CDR kann die­selbe Emissionsminderungswirkung wie SAF zu einem Bruchteil von deren Kosten erzielen. Selbst die teuersten dauerhaften CDR-Optionen wie direkte Luftabscheidung mit Speicherung (DACCS) sind bei vollständiger System­kostenrechnung günstiger als synthetische e-SAF aus nichtbiogenen Roh­stoffen. Derzeit existiert jedoch kein Mecha­nismus, der CDR in der Luftfahrtpolitik eine substan­tielle Rolle zuweist. Zwar könn­ten dauer­hafte CDR-Projekte theoretisch unter CORSIA zugelassen werden. Aber bis­lang ist kein solches Projekt akkreditiert, und selbst wenn, entstünde keine rele­vante Nachfrage nach dauerhaftem CDR, da der Emissionspreis unter CORSIA weit unter den Gestehungskosten dauerhafter CDR liegt.

Mit der jüngsten Revision des euro­päischen Klimaschutzgesetzes und der anstehenden ETS-Revision wird voraussichtlich die Möglichkeit geschaffen, den Absenk­pfad des ETS auf Netto-Null mit der Realität sektoraler Restemissionen zu ver­einbaren, und zwar durch die Integra­tion dauerhafter CDR in den Emissionshandel. Eine voll­ständige ETS-Einbettung der euro­päischen Abflüge, abgestimmt mit dieser CDR-Inte­gration – die nach Verabschiedung des 2040-Ziels als sehr wahrscheinlich gilt –, würde den bislang fehlenden CDR-Baustein in der europäischen Luftfahrtklimapolitik hinzufügen. Modellierungsergebnisse deu­ten darauf hin, dass der Flug­sektor zum Hauptnachfrager nach DACCS und dauer­haftem biogenen CDR im ETS werden könn­te. Eine erweiterte Einbeziehung der Luft­fahrtemissionen in das ETS schafft damit den Investitions­anreiz, den die EU mit ihrer Carbon-Manage­ment-Strategie anderswo über Förderinstru­mente zu setzen versucht.

Die vollständige ETS-Einbettung ist nicht der einzige Weg, gleichzeitig Emissionsminderung in der Luftfahrt und CDR-Hoch­skalierung zu betreiben. Eine weitere Option besteht darin, dauerhafte CDR als begrenzten Flexibilitäts- oder Sanktions­mechanismus in ReFuelEU einzuführen, etwa über eine begrenzte Substitution der SAF-Quote durch äquivalente Volumen hochintegrer CDR oder als Sanktionsmecha­nismus bei Nichtbefolgung von Compliance-Regeln. Unter strikten Permanenz- und Integritätskriterien würde das Ambi­tions­niveau gewahrt, da Emissionen in ihrer atmo­sphärischen Wirkung eins zu eins kompensiert werden müssten. Mit dem britischen SAF-Mandat existiert bereits eine vergleichbare regulatorische Öffnung gegenüber CDR. Dieser Weg birgt jedoch im Vergleich mit der ETS-Integration zwei Nach­teile. Erstens würde er das Ambitionsniveau der Emissionsminderung in der Luft­fahrt nicht über ReFuelEU hinaus erweitern. Zweitens würde CDR als Ersatz für SAF dienen statt als Instrument zur Kompensation von Restemissionen. Damit würden dringend benötigte Investitionen in den SAF-Hochlauf gebremst, die Abhängigkeit von fossilem Kerosin verfestigt und die geopolitischen Versorgungsrisiken erhöht.

Fazit

Vor dem Hintergrund des Kerosin-Schocks als Folge des Iran-Kriegs ergeben sich für die EU-Luftfahrtpolitik vier miteinander zusammen­hängende Schlussfolgerungen.

Erstens sollte die Kommission die Krise nicht zum Anlass nehmen, ETS oder ReFuelEU zu schwächen. Die verfügbaren Daten zeigen, dass der Haupttreiber aktu­eller Kostensteigerungen im Flugverkehr die Preisvolatilität bei fossilen Energien ist und nicht die Klimapolitik. Wer ETS- oder SAF-Mandate jetzt verwässert, verstärkt jene Abhängigkeit, deren Kosten gerade sichtbar werden.

Zweitens sollte die EU der Versuchung widerstehen, CORSIA zu einem langfristigen Eckpfeiler ihrer Luftfahrtpolitik zu machen, auch nicht über einen Artikel-6.4-Qualitätsfilter. Eine solche CORSIA-Plus-Architektur würde knappe hochintegre Gutschriften in einem Offsetting-Schema binden, das mit den EU-Klimaneutralitäts­zielen nicht vereinbar ist, und stünde im Wettbewerb mit anderen Verwendungszwecken. Wird CORSIA weiter genutzt, dann sollte es nur subsidiär und mit klaren Einschränkungen verwendet werden, etwa einer expliziten CDR-Komponente.

Drittens sollten ab 2027 sämtliche aus dem Europäischen Wirtschaftsraum abgehenden Flüge dem ETS unterworfen werden. Es sollte also keine neue Ausnahmeregelung (»Stop the clock«) mehr geben. Die zusätzlichen ETS-Einnahmen aus der internationalen Luftfahrt sollten zweck­gebunden eingesetzt werden. In Verbindung mit der Inte­gration von CDR in das ETS entstünde so zugleich ein Anreiz für die Hochskalierung dauerhafter Entnahmen. Gleichzeitig sollte die EU sich nicht dem Druck beugen, ReFuelEU zu verwässern. Um der Branche entgegenzukommen, könnte allenfalls dauerhafte CDR als begrenzter Flexibilitäts- oder Sanktions­mechanismus in ReFuelEU eingeführt werden, gekoppelt an strenge Permanenz- und Integritätskriterien. Dabei wäre der Einsatz von CDR klar einzugrenzen, damit die Hochskalierung von SAF nicht beeinträchtigt wird.

Politisch durchsetzbar sind diese Empfehlungen allerdings nur, wenn die Kom­mission die Einwände einzelner Mitgliedstaaten und der Branche ernst nimmt, etwa zur Wettbewerbsfähigkeit europäischer Drehkreuze. In der Realität fällt dieses Risiko zwar geringer aus als suggeriert wird, doch erfordert der Umgang damit konkrete Ant­worten. Die EU hat in anderen Sektoren bereits sektorspezifische Schutzinstrumente gegen Wettbewerbsverzerrungen entwickelt. Ein ähnlich zugeschnittener Ansatz für besonders exponierte Langstrecken könnte als Teil des Revisionspakets mit­gedacht werden.

Zusammenfassend lässt sich festhalten, dass die EU die Abhängigkeit der Luftfahrt von traditionellen Kompensations­krediten nicht weiter verfestigen sollte. Stattdessen sollte sie die aktuelle Krise nutzen, um den Sektor entlang dreier zusammenhängender Elemente zu ver­ankern: der ETS-Integra­tion, dem SAF-Hochlauf sowie einer trans­parenten und hochintegren CDR-Strategie.