Bundeskanzler Friedrich Merz hat den EU-Spitzen einen Vorschlag unterbreitet: Eine assoziierte Mitgliedschaft für die Ukraine und eine graduelle Integration des Westbalkans sowie gegebenenfalls Moldaus. Ziel ist es, die Perspektive einer Vollmitgliedschaft glaubwürdig zu bekräftigen und den Erweiterungsprozess dynamischer zu gestalten. 

Konkret wird vorgeschlagen, die Ukraine als assoziiertes Mitglied ohne Stimmrecht in Rat, Kommission, Europäisches Parlament und Europäischen Gerichtshof einzubinden, schrittweise einzelne Programme zu öffnen sowie die Anwendung von Art. 42 Abs. 7 des EU-Vertrags als Sicherheitsgarantie anzubieten. Für die Staaten des Westbalkans werden ein privilegierter Zugang zum Binnenmarkt, ein Beobachterstatus in den europäischen Institutionen sowie gemeinsame Sitzungen mit Kommission oder Europäischem Parlament vorgeschlagen. Auch die Mitgliedschaftsperspektive für Moldau wird betont, ohne dass der Brief konkretisiert, ob die Vorschläge für den Westbalkan auch für Moldau gelten. Damit trägt der Bundeskanzler zwar mit eigenen Vorschlägen zur Erweiterungsdebatte bei, wirft jedoch zahlreiche Fragen auf.

Assoziierte Mitgliedschaft und Beobachterstatus als Symbolpolitik

Der Vorschlag bleibt an zentralen Stellen vage. So ist der praktische Unterschied und damit der Sinn der Unterscheidung zwischen einer assoziierten Mitgliedschaft für die Ukraine und einem Beobachterstatus für die Westbalkan-Staaten nicht klar definiert. Auch bleibt offen, wo die Grenzen eines solchen Beobachterstatus liegen würden – angesichts der Tatsache, dass für künftige Mitglieder nahezu alle Politikbereiche relevant sind. 

Vertreter:innen des Westbalkans nehmen bereits heute gelegentlich an Ratssitzungen teil. Hinzu kommen regelmäßige EU-Westbalkan-Gipfel, bilaterale Regierungskonferenzen, Wachstumsplan-Gipfel und der Berlin-Prozess. Welchen Mehrwert neue Formate bieten würden, bleibt unklar. Zudem ist fraglich, ob eine assoziierte Mitgliedschaft in dieser Form ohne Änderung der EU-Verträge möglich wäre. 

Ähnlich verhält es sich beim privilegierten Zugang zum Binnenmarkt: Auch hier genießen die Westbalkanländer bereits Privilegien im Rahmen der Stabilisierungs- und Assoziierungsabkommen. Eine Ausweitung nach dem Vorbild der Freihandelsabkommen mit der Ukraine und Moldau würde Ratifikationsprozesse in allen EU-Mitgliedsstaaten erfordern. Eine vollständige Binnenmarktmitgliedschaft hätte ebenfalls hohe Hürden, unter anderem hinsichtlich der Umsetzung von EU-Standards in der Region, und scheint weiterhin nicht vorgesehen. 

Das Bekenntnis zu einer reformbasierten, graduellen EU-Integration ist sinnvoll, bleibt jedoch ohne konkrete operative Schritte wenig belastbar. Graduelle Integration darf nicht nur ein weiterer Beobachterstatus sein; sie muss operativ unterfüttert werden und spürbar über die bisherigen Maßnahmen im Rahmen des Wachstumsplans hinausgehen. Zu prüfen wäre, auf welcher rechtlichen Grundlage EU-Programme, Agenturen oder Prozesse schrittweise für Kandidatenländer geöffnet werden könnten. Eine frühzeitige Integration etwa in den Digital Services Act, den FDI-Screening Mechanismus oder die EU-Staatsanwaltschaft könnte konkrete Vorteile für beide Seiten bringen.

Risiko unterschiedlicher Behandlung

Der derzeitige Vorschlag würde dazu führen, dass innerhalb des gleichen Erweiterungsprozesses unterschiedliche Integrationspfade entstehen: Die Ukraine würde durch eine assoziierte Mitgliedschaft enger angebunden als der Westbalkan über einen Beobachterstatus. Für Moldau bleibt die vorgesehene Rolle unklar. 

Innerhalb der EU-27 gehen die Positionen zur Differenzierung auseinander. Einige Mitgliedstaaten fordern gleiche Angebote für alle Kandidatenländer. Zwar erfordert der russische Angriffskrieg massive finanzielle Unterstützung für die Ukraine und europäische Sicherheitsgarantien. Die Bedingungen für eine EU-Vollmitgliedschaft gelten jedoch für alle Kandidaten gleichermaßen. Reformen des Beitrittsprozesses sollten daher konsistent angewendet werden, um neue politische Spannungen und zusätzliche Zweifel an der Glaubwürdigkeit des Erweiterungsprozesses – insbesondere in den Ländern des Westbalkans – zu vermeiden.

Die entscheidende Frage bleibt zudem: Besteht unter den 27 EU-Mitgliedstaaten tatsächlich der politische Wille, sowohl die Erweiterung voranzutreiben, den Beitrittsprozess substanziell weiterzuentwickeln und gleichzeitig interne Reformen umzusetzen? Symbolische Angebote jedenfalls werden weder dem Kampf der Ukraine gegen die russische Invasion noch der Frustration über die Beitrittsperspektive im Westbalkan gerecht. 

Dr. Marina Vulović und Valeska Esch sind Gastwissenschaftlerinnen in der Forschungsgruppe EU / Europa.