Die vorgeschlagenen Instrumente

Die Kommission will nun sowohl die bud­getäre als auch die administrative Flexibilität im EU-Budget und bei der Verwendung der europäischen Fördermittel erheblich verbessern. Zu diesem Zweck schlägt sie für den MFR 2028–2034 etliche Instrumente vor:

(1) Indem die Anzahl der MFR-Rubriken auf nunmehr vier reduziert wird, sollen Mittelumschichtungen innerhalb einer Rubrik vereinfacht und beschleunigt wer­den. Je weniger Rubriken der MFR enthält, desto leichter eröffnet sich in den Verhandlungen über das Jahresbudget die Möglichkeit, Gelder für eine unvorhergesehene Aufgabe umzuwidmen und die Ausgabenprioritäten zu ändern, ohne den MFR neu verhandeln zu müssen.

Darüber hinaus sollen in jeder Rubrik große, umfassende Fonds eingerichtet sowie die Zahl der Förderprogramme in spezifischen Politikfeldern substantiell verringert werden. Das soll Umschichtungen innerhalb und zwischen einzelnen Förder­programmen erleichtern. Nicht abgerufene Gelder sollen ebenfalls schneller und unkomplizierter neuen Prioritäten und Aufgaben zuge­wiesen werden können. Bislang wurden nicht verwendete Fördermittel an die Mit­gliedstaaten zurückgezahlt oder mit deren Finanzierungsverpflichtungen verrechnet.

(2) Spürbar reduziert werden soll auch der Anteil jener europäischer Fördergelder, die schon zu Beginn der MFR-Laufzeit für bestimmte Aufgaben oder Programme ver­plant und gebunden sind. Allein im neuen Mega-Fonds für die Agrar-, Fischerei- und Kohä­sionspolitik sollen 25 Prozent des gesamten Finanzbeitrags für einen Mitglied­staat aus dem EU-Haushalt als Flexibilitätsreserve zurückgehalten werden, also nicht vorab einem Förderprogramm oder einer Region zugewiesen werden. Drei Fünftel der Flexibilitätsreserve sollen erst mit der Halbzeitüberprüfung auf Förderprioritäten aufgeteilt, das vierte Fünftel weiterhin für Krisensituationen zurück­gehalten und das letzte Fünftel erst ab 2031 verplant werden.

(3) In jeder MFR-Rubrik sollen Flexibilitätsinstrumente im engeren Sinne vorgesehen werden. Mit Hilfe weiterer Mittel inner­halb des MFR für Krisensituationen und größerer Margen innerhalb der bestehenden Ausgabenrubriken des Finanzrahmens soll die EU in die Lage versetzt werden, im Falle von Krisen und unvorhergesehenen Herausforderungen rascher zu handeln.

In Rubrik 1 soll zusätzlich eine neue sogenannte EU-Fazilität mit einem Volu­men von rund 72 Milliarden Euro geschaffen werden. Damit will die Kommission ein gesondertes Flexibilitätspolster sowie spezi­fische Maß­nahmen der EU finanzieren. Darüber hin­aus möchte die Kommission die Fazilität nutzen, um die Mitgliedstaaten bei der Umsetzung ihrer NRPPs mit zusätz­lichen Krediten aus dem EU-Budget zu unterstützen. Die EU-Fazilität ist also de facto ein freies Förderinstrument, mit dem nicht vorab verplante Gelder für Maßnahmen auf EU-Ebene und zur Ergänzung nationaler und regionaler Förderprogram­me ein­gesetzt werden können. Als Beispiele nennt die Europäische Kommission etwa Förder­maßnahmen im Rahmen der Meeres­politik oder zur Förderung der sozialen Infrastruktur und der Sozialwirtschaft. Die Kommissi­on will über die Verwendung dieser Förder­mittel bestimmen können.

Auch in Rubrik 3 zur EU-Außen- und Sicherheitspolitik hat die Kommission ein Flexibilitätspolster vorgesehen. Im neuen Großfonds »Europa in der Welt« sollen 14,8 Milliarden Euro für neue Herausforderungen und Prioritäten in der euro­päischen Außenpolitik bereitgestellt werden.

(4) Außerhalb des MFR, also über die Obergrenzen des Finanzrahmens hinaus, will die Kommission die beiden bestehenden Flexibilitätsinstrumente fortführen:

(a) Das eine ist das »Instrument für einen einzigen Spielraum«, in dem die nicht abgeflossenen Gelder aus dem EU-Budget des letzten Jahres gesammelt werden sollen und auf das »als letztes Mittel« für unvorhergesehene Ausgaben zurückgegriffen werden soll. Das Volumen dieses Instruments soll auf jährlich 0,04 Prozent des BNE der EU begrenzt werden.

(b) Bei dem anderen handelt es sich um das gesonderte Flexibilitätsinstrument, das ebenfalls zur Finanzierung unvorhergesehener Ausgaben genutzt werden kann. Sein Umfang soll mehr als verdoppelt werden, auf insgesamt 15,7 Milliarden Euro.

(5) Schließlich drängt die Kommission darauf, die Verschuldungsmöglichkeiten für die EU auszuweiten. Mit dem zusätz­lichen und befristeten Pandemiehaushalt NGEU hatte sich die EU erstmals die Mög­lichkeit eröffnet, in großem Umfang Kre­dite aufzunehmen, um mit dieser Verschuldungsoption in einer Krisensituation schnell reagieren zu können. Nun will die Kommission diese Option verstetigen. Um die Krisenvorsorge zu verbessern, schlägt sie zwei zusätzliche kreditfinanzierte Instrumente außerhalb der MFR-Ober­grenzen vor:

(a) Das erste wäre ein neues Instrument namens Catalyst Europe. Damit sollen Investi­tionen in Bereichen der Verteidigungs­industrie, der Energieinfrastruktur und der strategischen Technologien geför­dert werden. Diese Kredite der EU sollen dann zur Ergänzung der NRPPs an die Mitgliedstaaten weitergegeben werden, um Investitionen zu finanzieren. Insgesamt sind 150 Milliarden Euro an neuen EU-Krediten für dieses Instrument avisiert.

(b) Das zweite Instrument bestünde in einem neuen umfangreichen Krisenmechanismus, um möglichen Gefahren begegnen und die Folgen akuter schwerer Krisen und Notlagen abfedern zu können. Im Krisenfall soll die EU zusätzliche »Negativeinnahmen« nutzen, also Kredite aufnehmen kön­nen, die sie dann als Darlehen an betroffene Mitgliedstaaten weiterreichen könnte. Für diesen neuen Mechanismus sieht die Kom­mission eine Gesamtsumme von 395 Milli­arden Euro vor, was 0,25 Prozent des BNE der EU entspricht.

Gesamtumfang und abgestufte Flexibilität

Rechnet man diese Spielräume und Reser­ven innerhalb des MFR sowie die Instrumente außerhalb der MFR-Obergrenzen – wie die Flexibilitäts- und Kriseninstrumente, die Mittel für die Ukraine und die dar­lehensbasierten Instru­mente wie Cata­lyst Europe – zusammen, stünden maxi­mal fast 800 Milliarden Euro zusätzlich für un­vorhergesehene Ausgaben zur Verfügung.

Die Europäische Kommission schlägt im Kern also zwei Instrumente für bessere MFR-Flexibilität vor: erstens neue größere Fonds und Förderprogramme mit üppig ausgestatteten Flexibilitätsinstrumenten und zweitens einen deutlich erhöhten MFR-Gesamtumfang, aufgrund dessen die EU neue Aufgaben und Herausforderungen angehen kann, ohne bei den traditionellen Ausgabenfeldern zu starke Einschnitte vornehmen zu müssen.

Zudem deutet die Kommission an, dass sie diese Flexibilitätsinstrumente stufen­weise einsetzen will. In der ersten Phase sollen vorhandene Finanzmittel im EU-Budget auf neue Prioritäten umgeschichtet werden. Sollte weiterer Finanzbedarf bestehen, will die Kommission in einem zweiten Schritt die nicht gebundenen Mittel im MFR und die vorgesehenen Finanz­polster nutzen. In der dritten Phase sollen die zusätzlichen Instrumente und Gelder ein­gesetzt werden, die jenseits der Ober­grenzen des MFR vorgesehen sind, wie das neue Flexibilitätsinstrument. Als vierte und letzte Option kann schließlich der neue kreditfinanzierte Krisenmechanismus angewandt werden.

Flexibilität im jährlichen Haushaltsverfahren

Die Flexibilisierung des EU-Budgets geht unweigerlich mit Einschränkungen bei Vorhersehbarkeit und Planbarkeit der EU-Förder­politiken einher. Werden die Flexi­bilitätsinstrumente ausgeweitet, die Mittel­bindungen in den Förderprogrammen ver­ringert und die Umschichtungen beschleunigt, dann werden die besonderen Vorteile des mehrjährigen Finanzrahmens und der mehrjährigen Förderprogramme vermindert. Je leichter europäische Fördergelder auf neue Prioritäten umgeschichtet werden können, desto weniger sicher oder umso kurzlebiger sind die zugesagten Förderungen aus dem EU-Budget und desto komplizierter wird es, mehrjährige Förder- und Entwicklungsprogramme zu planen.

Bei den laufenden MFR-Verhandlungen geht es also auch darum, eine geeignete und von allen Akteuren akzeptierte Balance zwischen Flexibilität und Vorhersehbarkeit zu finden und zu vereinbaren. Einerseits bestehen der Wunsch und die Notwendigkeit, eine flexible Haushaltsführung zu gewährleisten und auf diese Weise in der Lage zu sein, schnell und ent­schieden auf Veränderungen zu reagieren sowie den Haushalt entsprechend anzupassen. Ande­rerseits müssen die Erwar­tungen an eine längerfristige europäische Förderpolitik erfüllt werden, die vorher­sehbar, verbindlich und damit für die Emp­fänger planbar und berechenbar ist. Das beson­dere Kenn­zeichen der europäischen Förderpolitik sind bislang die mehrjährigen Entwicklungs­programme, die strukturelle Modifikationen ohne tagespolitische Volati­litäten ermöglichen.

Um dieser schwierigen Ausgangslage und den inhärenten Zielkonflikten gerecht zu werden, schlägt die Kommission vor, für Anwendung und Umsetzung der verschiedenen Flexibilitätsinstrumente das jährliche Haushaltsverfahren zu nutzen. Darin kön­nen Rat und EP den von der Kommission vorgeschlagenen Jahreshaushalt ver­handeln und gegebenenfalls abändern. Bisher stand die Verabschiedung der EU-Jahreshaushalte stets im Schatten der MFR-Verhandlungen, wurden doch Obergrenzen und Verteilung der EU-Gelder auf die spezifischen EU-Förderprogramme vorab bereits im Zuge der MFR-Verhandlungen festgelegt. Nun­mehr soll im jährlichen Haushaltsverfahren über die neuen und deutlich erweiterten Flexibilitätsspielräume sowie über Um­schichtungen innerhalb einer MFR-Rubrik und zwischen Förderprogrammen entschie­den werden. Die beiden Haushaltsgesetz­geber in der EU, der Rat der EU und das Europäische Parlament, werden dann auf der Grundlage eines Vorschlags der Kom­mission einen Beschluss über die Anwendung der Flexibi­litätsinstrumente fassen.

Hierfür schlägt die EU-Kommission ein neues Steuerungsverfahren zwischen Kommission, Rat und EP vor. Um beizeiten veränderte oder neue Ausgabenschwerpunkte und die Zuweisung der flexiblen Haushaltsmittel zu erörtern und anschließend im jährlichen Haushaltsverfahren darüber beschließen zu können, will sie möglichst früh einen jährlichen »integrierten Strategiebericht« vorlegen. Darin möchte sie die bestehenden spezifischen Strategieverfahren und -berichte zusammenfassen, die sie ohnehin bereits erstellt, zum Bei­spiel die Berichte im Rahmen des Europäischen Semesters zur wirtschafts­politischen Koordinierung oder im Zuge der klima- und umweltpolitischen Koordi­nierung. In ihrem Strategiebericht will sie die politischen Prioritäten sowie die sich abzeichnenden Handlungs- und Finan­zierungsbedarfe auf­führen. Dann soll der Bericht im Rat und im Europäischen Parlament diskutiert werden.

Dieser Vorschlag der Kommission, dem jährlichen Haushaltsverfahren einen neuen politischen Steuerungsmechanismus vor­zuschalten, ist im Kreis der Mitgliedstaaten noch umstritten. Doch gibt es Hinweise darauf, dass sich das jährliche Haushaltsverfahren an einem solchen EU-Strategie­dokument der Kommission (das im Euro­päischen Rat verabschiedet werden dürfte) orientieren wird. Ob mit diesem neuen Instrument allerdings die Konsensfindung und die konkrete Bezifferung neuer Aus­gaben leichter und schneller möglich sein werden, bleibt fraglich. Es scheint wenig wahrscheinlich, dass die Verteilungs­konflikte zwischen den Mit­gliedstaaten mit einem solchen, wohl eher allgemeinen Strategiebericht überwunden werden können.