Weichenstellungen nach den Wahlen in Indonesien

Ein politisches Chamäleon

Das Erbe Jokowis tritt mit Prabowo nun ein Mitglied einer der vermögendsten und poli­tisch einflussreichsten Familien des Landes an. Sein Großvater spielte eine führende Rolle im indonesischen Unabhängigkeitskampf, danach war er einer der Gründer der staatlichen Entwicklungsbank BNI so­wie Berater des ersten Präsidenten Sukarno. Prabowos Vater hatte mehrere Minister­posten während der Suharto-Diktatur inne, sein Bruder wiederum ist einer der reichs­ten Geschäftsmänner des Landes.

Die Karriere Prabowos begann unter Suharto im Militär. Er heiratete eine von dessen Töchtern und hatte damit schon früh eine persönliche Verbindung zu dem damaligen Diktator. Als General war Prabowo unter anderem in Osttimor wäh­rend der indonesischen Besatzung stationiert. Dort soll er in Massaker an der Zivil­bevölkerung verwickelt gewesen sein. Als 1998 bei studentischen Massenprotesten der Rücktritt Suhartos gefordert wurde, war Prabowo laut Menschenrechtsorganisationen daran beteiligt, führende Vertreter der Bewegung kidnappen und verschwinden zu lassen. Die Vorwürfe blieben unaufgeklärt, und Prabowo wurde nie verurteilt, 1998 indes wegen Insubordination aus dem Militär entlassen. Nach einigen Jahren des selbstgewählten Exils kehrte er 2001 nach Indonesien zurück und betätigte sich zu­nächst als Geschäftsmann, in der Papier- und der Palmöl-Branche ebenso wie im Öl‑ und Gassektor. Parallel bemühte er sich um eine politische Karriere auf nationaler Ebene.

Bis zu seinem jetzigen Wahlsieg ging er dabei immer als Verlierer vom Platz. 2009 kandidierte er erfolglos für die Vizepräsidentschaft. 2014 und 2019 verlor er im Rennen um das Präsidentenamt jeweils gegen Jokowi. Ideologische und politische Linientreue schienen für Prabowo bisher nur marginale Bedeutung zu haben. Die von ihm 2008 gegründete Gerindra-Partei, in der letzten Legislaturperiode drittstärkste Kraft im Parlament, ist ultrarechts-nationa­listisch ausgerichtet. Prabowo paktierte 2009 jedoch mit der eher linksnationalis­tischen Partei PDI-P um Indonesiens frühere Präsidentin Sukarnoputri Megawati, bevor er dann mit dem alten Rivalen der PDI-P, der Golkar-Partei, kooperierte. Im Wahlkampf 2014 bediente sich Prabowo radikal nationalistischer Parolen, um dann vor der Wahl 2019 die »islamische Karte« zu spie­len, indem er einen Pakt mit ultrakonser­vativen muslimischen Kräften einging. Den Wahlsieg Jokowis 2019 erkannte er zunächst nicht an und beschuldigte diesen der Manipulation, wurde kurze Zeit später aber Verteidigungsminister in dessen Regie­rung. Viel bekannter als für seine politischen Überzeugungen ist Prabowo denn auch für seine Impulsivität, seinen Jähzorn und seinen Machthunger, den er auch durch Bündnisse mit rivalisierenden Eliten zu stillen versucht.

Innenpolitik: Mehr Kontinuität als Wandel

Wenn Prabowo im Oktober den Präsidentenpalast bezieht, ist trotz seiner Allianz mit dem scheidenden Präsidenten nicht davon auszugehen, dass er als verlängerter Arm Jokowis agieren wird. Allerdings dürfte Prabowo zumindest das innenpoli­tische Erbe seines Vorgängers in großen Teilen fortführen. Dazu gehört vor allem der weitere Ausbau der Infrastruktur im Land. So hat Prabowo angekündigt, Jokowis umstrittenes, 33 Milliarden Dollar teures Projekt zur Errichtung einer neuen Haupt­stadt im Dschungel von Borneo weiter­zuverfolgen. Auch an diversen anderen Großvorhaben wie etwa Hochgeschwindigkeitszügen soll unter Prabowo festgehalten werden, obwohl sie vielfach von chinesischen Investitionen abhängig sind und oft mit hoher Verschuldung einhergehen.

Darüber hinaus teilt er das Ziel seines Vorgängers, Indonesien in ein modernes Industrieland zu verwandeln. Unter Pra­bowo soll durch noch mehr industrielles »downstreaming« die Wertschöpfung im eigenen Land weiter erhöht werden. Die unter Jokowi erlassenen, in Europa kon­tro­versen Exportverbote für Rohstoffe wie Nickel, Bauxit oder Kupfer (Letzteres ab 2024) will Prabowo in Kraft lassen.

Lange Zeit hatte Indonesien seine Rohstoffe lediglich exportiert. Der Rest der Wertschöpfungskette – also Veredelung, Weiterverarbeitung und Produktion – fand in den importierenden Ländern statt. Die wachsende globale Nachfrage etwa nach Nickel, das unter anderem zur Produktion von Batterien für Elektroautos benötigt wird, möchte Indonesien für sich nutzen, verfügt es doch über die weltweit größten Vorkommen des Metalls. Durch Export­verbote sowie Anreize für ausländische Unternehmen, in Veredelung, Weiterver­arbeitung und Produktion im Land selbst zu investieren, will Indonesien eine höhere Wertschöpfung innerhalb der eigenen Grenzen erreichen und sich vom Dasein des reinen Rohstofflieferanten verabschieden. Und zumindest im Fall von Nickel zeigt sich bisher Erfolg. Vor allem chinesische Firmen tätigten entsprechende Investments in Indonesien, und dessen Export von Nickel­produkten ist seit 2020 um fast 100 Prozent gestiegen.

Zwar hatte die EU 2019 bei der Welthandelsorganisation (WTO) gegen Indonesiens Exportverbot für Nickelerz geklagt und Recht bekommen. Das Land legte jedoch umgehend Berufung ein – Folge ist ein Prozess, der angesichts der Dysfunktiona­lität des WTO-Berufungsorgans viele Jahre dauern dürfte. Aus Sicht Jakartas will die EU mit der Klage das Bestreben rohstoff­exportierender Staaten einhegen, mehr von der Wertschöpfungskette im eigenen Land zu halten. Die EU entgegnet, dass WTO-Konformität zentral für einen freien und regelbasierten Handel sei. Derweil wurden in Indonesien jedoch Fakten geschaffen. Jakarta will das Exportverbot erst dann zurücknehmen, wenn die nationalen Ver­arbeitungskapazitäten noch weiter ausge­baut sind. Zu Prabowos innenpolitischen Ziele gehört auch, das Land bei der Ernäh­rungs- und Energiesicherheit unabhängiger zu machen.

Außenpolitik: Aktivere Rolle und wachsendes Selbstbewusstsein

Indonesien ist nicht nur eine der bevölkerungsreichsten Demokratien der Welt, sondern gilt auch als Symbol für die Ver­einbarkeit von Demokratie und Islam. Allein schon seiner Größe und geographischen Lage wegen ist das Land überdies ein wichtiger Akteur im Kontext der zunehmenden Großmächterivalität zwischen den USA und China im Indopazifik. Der Status eines Beitrittskandidaten für die OECD untermauert das wachsende wirtschaftliche Gewicht Indonesiens. Entsprechend hat sich das Spektrum an Themen, die für Jakarta relevant sind, in der letzten Dekade stark vergrößert. Es reicht von Fragen regionaler Integration über den Bürgerkrieg in Myan­mar, die Lage im Südchinesischen Meer und die Taiwan-Frage bis zum israelisch-palästinensischen Konflikt. Indonesien wird dabei zunehmend von einer Vielzahl an Staaten umworben. Dessen ungeachtet hat das Land unter Jokowi außenpolitisch eine sehr passive Rolle gespielt. Für ihn war Außenpolitik nur dann von Interesse, wenn sich ein direkter Zusammenhang zur wirt­schaftlichen Entwicklung Indonesiens ergab. An Jakartas außenpolitischen Tradi­tionslinien rüttelte er nicht. Dazu gehören Neutralität, die Ablehnung von Allianzen sowie geopolitischen »Blöcken« und vor allem das Streben nach strategischer Auto­nomie durch sogenanntes Hedging. Letzte­res bezeichnet das Bemühen, eine Vielzahl internationaler Akteure einzubeziehen, um Vorteile für sich zu maximieren und gleichzeitig die Risiken zu großer Abhängigkeit von einzelnen Staaten zu verringern.

Der in England, der Schweiz und Malaysia aufgewachsene Prabowo dürfte inter­national durchaus anders agieren als sein Vorgänger. Denn im Unterschied zu Jokowi spricht er fließend Englisch, genießt das globale Rampenlicht und will Indonesiens Status weiter erhöhen. Zwar ist unwahrscheinlich, dass Prabowo die etablierten Grundlinien der indonesischen Außen­politik antasten wird, wohl aber lässt sich erwarten, dass Jakarta unter seiner Präsi­dentschaft eine aktivere Rolle auf inter­nationaler Bühne spielen wird. Bereits als Verteidigungsminister scheute Prabowo in dieser Hinsicht vor unkonventionellen Ideen und unberechenbaren Vorgehens­weisen nicht zurück. So präsentierte er etwa einen weder innerhalb der eigenen Regierung noch mit externen Partnern ab­gestimmten Friedensplan für die Ukraine, der vor allem in Kiew, Washington und Brüssel ob seiner »pro-russischen« Elemente für Stirnrunzeln sorgte. Dass er zuletzt ankündigte, eine indonesische Botschaft in Gaza zu eröffnen, passt ebenfalls in dieses Bild. Auch über einen baldigen Beitritt Indonesiens zur Staatengruppe BRICS sprach Prabowo im Wahlkampf. Äußerst dünnhäutig wiederum reagierte er auf per­zipierte Bevormundungen seines Landes durch ausländische Mächte und vermeint­liche »neokoloniale Attitüden«.

Jenseits überraschender Initiativen auf globalem Parkett müssen sich Indo­nesiens Partner auf ein noch stärker trans­aktional ausgerichtetes Verständnis von Außenpoli­tik einstellen – einen An­satz also, bei dem Jakarta für sein internationales Engagement einen konkreten Gegenwert erwartet. Der Fokus der indonesischen Seite liegt dabei vor allem auf kurzfristigen Vor­teilen meist materieller Art. In diesem Sinne dürften sich auch für Deutschland und andere euro­päische Staaten immer wieder punktuelle Möglichkeiten der Kooperation bieten, beispielsweise beim Übergang Indonesiens zu erneuerbaren Energien. Zur JETP mit Jakarta, die im Rahmen der deutschen G7-Präsidentschaft vereinbart wurde, hat sich Prabowo bereits positiv geäußert.

Neuer Realismus in den Beziehungen zu Indonesien

Dabei gilt es für Berlin den Stellenwert der Beziehungen zu Indonesien im regionalen Kontext realistisch einzuschätzen. Mindestens zwei Aspekte sollte man berücksich­tigen, um einem solchen neuen Realismus gerecht zu werden. Erstens wird Deutschland viele der selbstgesteckten Ziele im Indo-Pazifik kaum erreichen können, ohne eng mit Indonesien zusammenzuarbeiten. Zu diesen Zielen gehören unter anderem die Diversifizierung von Lieferketten, Roh­stoffpartnerschaften, die Bekämpfung des Klimawandels und die Sicherheit maritimer Handelsrouten. Auch ist die strategische Bedeutung des Archipelstaates geopolitisch wie geoökonomisch schlichtweg zu groß, um Indonesien stiefmütterlich zu behandeln. Bereits ein Blick auf die Landkarte der Region reicht für diese Erkenntnis aus.

Obwohl Deutschland und Indonesien die jeweils größten Volkswirtschaften in Europa bzw. Südostasien bilden, sind die bilateralen Beziehungen zwischen beiden Ländern vergleichsweise unterentwickelt. Der wechselseitige Handel ist eher gering; mit Vietnam und Malaysia, beides sehr viel kleinere Volkswirtschaften, ist das bilate­rale Handelsvolumen jeweils mehr als dop­pelt so groß. Politisch und gesellschaftlich sind die deutsch-indonesischen Beziehungen nach heutigem Stand ebenfalls nicht sehr eng, auch wenn sie sich allgemein in vielen Politikbereichen kooperativ und freundschaftlich gestalten.

Zweitens gilt es im Sinne eines neuen Realismus zu akzeptieren, dass Transaktionalismus im Umgang mit Indonesien kein Schimpfwort ist – aus dortiger Sicht ganz im Gegenteil. Der Umstand, dass Jakarta ob seiner wachsenden strategischen Bedeutung von vielen internationalen Partnern um­worben wird, macht es notwendig, diesen ausgeprägten Politikansatz des Landes pragmatisch zu behandeln. Dies betrifft zuvorderst Indonesiens materielle Interes­sen unter der neuen Regierung, aber auch deren ordnungspolitische Vorstellungen. Letztere sind oftmals nicht deckungsgleich mit den deutschen, etwa was den Blick auf Russlands Invasion in der Ukraine angeht. Für eine bilaterale Kooperation auf Augen­höhe empfiehlt es sich, von Beginn an die enge Abstimmung mit Prabowos Regierung zu suchen, mögliche Interessendivergenzen früh und offen anzusprechen und gemeinsam nach Lösungen zu suchen. Gefragt sind dabei neben bilateralen Formaten auch Verhandlungen über internationale Regu­lierungsfragen.

Geht es um Letztere, dürfte Prabowo vor allem für die EU allerdings ein noch schwie­rigerer Partner sein als sein Vorgänger. Brüssel verhandelt derzeit mit Jakarta über ein Freihandelsabkommen, dem Prabowo bislang einigermaßen reserviert gegenübersteht. In einer außenpolitischen Grundsatzrede während des Wahlkampfs gab er zu verstehen, dass er durchaus bereit wäre, die Verhandlungen platzen zu lassen, sollte die EU ihre »protektionistische« Haltung nicht ändern. Bei indonesischen Agrarausfuhren sieht Prabowo sein Land durch eine EU-Verordnung gegen Abholzung unmittelbar benachteiligt. Das betrifft vor allem Palmöl, dessen weltweit größter Exporteur Indo­nesien ist. Die EU-Verordnung zielt darauf ab, die Einfuhr von Rohstoffen wie Palmöl zu verbieten, wenn sie mit der ille­galen Abholzung von Wäldern in Verbindung stehen. Zudem stellt die Verordnung strenge Zertifizierungsanforderungen an die Produzenten von Palmöl. Im August 2023 hat Jakarta bei der WTO ein Verfahren gegen EU-Zölle auf indonesischen Biodiesel, der aus Palmöl hergestellt wird, eröffnet.

Mit dem künftigen Freihandelsabkommen sollen 95 Prozent der Zölle auf Waren und Dienstleistungen abgeschafft, auslän­dische Direktinvestitionen ausgeweitet und die Wettbewerbsbedingungen zwischen privaten und staatlichen Unternehmen an­geglichen werden. Dies böte neue Chancen, das bislang im regionalen Vergleich relativ geringe Handelsvolumen zwischen EU-Staaten und Indonesien zu erhöhen. Zudem würde es auch die strategische Präsenz der EU in der Region stärken, wenn es gelänge, die Verhandlungen mit einem der zentralen Akteure dort erfolgreich zu beenden. Deutschland sollte sich deshalb dafür ein­setzen, dass das Freihandelsabkommen noch unter der Regierung Jokowi – die bis Herbst des Jahres amtiert – abgeschlossen wird.

Schwierigkeiten im Verhältnis Indone­siens zur EU sollten nicht zu der Annahme verleiten, die Außen- und Sicherheitspolitik des Landes gestalte sich zunehmend anti­europäisch oder antiwestlich. Letzteres ist so nicht zu beobachten. Sicherheitspolitisch etwa hat sich Indonesien während Prabo­wos Amtszeit als Verteidigungsminister stärker in Richtung USA und Nato orientiert. Einerseits geschah dies aufgrund der massiven Aufrüstung Chinas und seines aggressiven Vorgehens in von Jakarta beanspruchten Gewässern um die Natuna-Inseln im Südchinesischen Meer. Andererseits geht es Indonesien darum, seine wachsende wirtschaftliche Abhängigkeit von China durch eine sicherheitspolitische Kooperation mit den USA sowie Partnern bzw. Alliierten Washingtons auszubalancieren. Neben gemeinsamen Militärübungen und Trainingsprogrammen betrifft dies vor allem den Rüstungssektor. Zwecks Modernisierung seiner Streitkräfte hat Indo­nesien zuletzt etwa F‑15-Kampfflugzeuge sowie Black-Hawk-Helikopter in den USA, französische Rafale-Jets und türkische Drohnen bestellt.

Bei den in jüngster Zeit getätigten Rüstungskäufen in den USA und Europa sollte jedoch nicht übersehen werden, dass eines von Jakartas übergeordneten Zielen dabei immer auch der Ausbau der heimischen Verteidigungsindustrie ist. Ein Gesetz aus dem Jahr 2012 schreibt vor, dass bei der Beschaffung von Militärgütern inländische Unternehmen zu bevorzugen sind. Gehen Aufträge ins Ausland, soll das betreffende Geschäft auch umfangreiche Wissens- und Technologietransfers nach Indonesien um­fassen, damit die eigene Industrie davon profitieren kann. So wurden zuletzt etwa auf indonesischen Werften in Kooperation mit einem holländischen Rüstungskonzern zwei Fregatten der Sigma-Klasse gebaut. Das Motiv für die sicherheitspolitische Kooperation mit holländischen, amerikanischen, französischen oder türkischen Partnern ist nicht allein strategischer Natur. Entscheidend ist ebenso, dass sie bereit sind, Aus­bildung zu leisten, technisches Know-how zu teilen, Lizenzen zu vergeben und Pro­duktionskapazitäten in Indonesien aus­zubauen. Auch die militärische Moderni­sierung des Landes folgt daher zumindest partiell dem innenpolitischen Imperativ der nationalen Wirtschaftsentwicklung. Deutschland und die EU sollten in ihre Beziehungen zu Jakarta diesen ökonomischen Primat stets mitreflektieren und die Partnerschaft mit dem Land hier ebenfalls an einem neuen Realismus ausrichten.

Wendepunkt oder weiter so?

Dass mit Prabowo Subianto ein Ex-General aus der Suharto-Ära im dritten Anlauf die Präsidentschaftswahlen des Landes gewin­nen konnte, ist nicht gleichbedeutend mit einer Rückkehr in die Diktatur. Aber die Art und Weise seines Wahlsiegs hat signi­fikante Defekte der indonesischen Demokratie aufgezeigt. Prabowo tritt das Präsi­dentenamt 2024 in einem innenpolitischen Kontext an, in dem demokratische Institu­tionen viel schwächer sind als noch vor zehn Jahren. Überdies ist im Parlament keine starke Opposition zu erwarten, sollte es unter Prabowo eine weitere demokratische Regression geben. Denn nahezu alle dort vertretenen Parteien gehörten in den letzten zehn Jahren den von Jokowi geführ­ten Koalitionen an und unterstützten offen die Maßnahmen, mit denen die demokra­tische Kontrolle der Exekutive untergraben wurde. Daher könnten die Wahlen 2024 durchaus einen Wendepunkt in Indone­siens Demokratisierungsprozess darstellen. Zu befürchten ist, dass der Weg nunmehr in Richtung einer nur noch prozeduralen Demokratie führt.

International wird Indonesien unter Prabowo wohl eine selbstbewusstere und aktivere Rolle spielen. Dabei ist es durchaus möglich, dass der neue Präsident gelegentlich mit unkonventionellen Ideen und Vor­gehensweisen für Schlagzeilen sorgt. Die Beziehungen des Landes zur EU dürften sich weiter schwierig gestalten. Im Wahl­kampf setzte Prabowo auf eine nationalis­tische Rhetorik des »Indonesien zuerst«; folgen könnten also bald noch mehr han­dels- wie wirtschaftspolitischer Trans­aktionalismus und »Protektionismus«. Für Deutschland und andere europäische Akteure dürften sich so zumindest punk­tuell Möglichkeiten der politischen Zusam­menarbeit eröffnen. Eine breiter aufgestellte, strategischere Kooperation mit Jakarta wird nicht immer einfach sein, allein schon wegen des teils unberechenbaren Politikstils des neuen Präsidenten. Sie ist jedoch weiterhin nötig zwecks Erreichung der selbstgesteckten Ziele deutscher und euro­päischer Politik in der Region – wie auch ob der über Südostasien hinausgehenden strategischen Rolle und Bedeutung Indo­nesiens.