Verhandlungen über ein verbindliches Abkommen zu Wirtschaft und Menschen­rechten

Forderungen der Staaten des Globalen Südens

Staaten des Globalen Südens, häufig Gast­staaten von TNCs, sehen sich zunehmen­dem innerstaatlichem Druck ausgesetzt, gegen Menschen- und Umweltrechtsverletzungen vorzugehen. Zahlreiche Rohstoff­projekte stießen in den letzten Jahren auf viel Widerstand und wurden in der Folge teilweise gestoppt. So verhinderte beispiels­weise in Südafrika eine lokale Gemeinde ein Explorationsprojekt von Shell zur Er­kundung von Erdöl- und Erdgasvorkommen, indem die Gemeinde nachwies, dass das Verfahren zur Prüfung der Einhaltung von Menschenrechten Mängel hatte. Nicht selten sind fehlende staatliche Kapazitäten Ursache dafür, dass Betroffene ihre Rechte nicht angemessen geltend machen können. Umso notwendiger ist es dann in einigen Fällen, Verstöße stattdessen in den Ländern des Hauptsitzes von TNCs zu ahnden. Ein be­kannter Fall ist das bahnbrechende Urteil eines Gerichts in Den Haag, das Shell für die Umweltverschmutzung durch eine undichte Ölpipeline in Nigeria haftbar machte.

Als langjähriger OEIGWG-Vorsitzender hält Ecuador die Binding-Treaty-Verhand­lungen am Leben und gestaltet den Prozess maßgeblich mit. Staaten wie Südafrika, Kuba, Bolivien, Namibia, Algerien, Panama, Palästina und Kamerun, die Ecuador unter­stützen, setzten sich ebenfalls von Beginn an für ein umfassendes internationales Ab­kommen ein. Sie argumentieren, dass der freiwillige Charakter der UNGPs unzurei­chend sei, und fordern ein umfassendes Rechtsinstrument auf internationaler Ebene – insbesondere angesichts der Häufigkeit, mit der TNCs Menschenrechtsverletzungen begehen, und der Herausforderung, Unter­nehmen zur Verantwortung zu ziehen und Betroffenen Zugang zu wirksamer Rechtsbeihilfe zu garantieren.

Eine Studie von Ullah et al. aus dem Jahr 2021 zeigt, dass die im Globalen Norden gelisteten TNCs häufig in Menschen- und/ oder Umweltrechtsverletzungen verwickelt sind, die sich meist in Entwicklungsländern ereignen und oft mit dem Rohstoffsektor in Verbindung stehen. Die überwiegende Mehr­zahl dieser Unternehmen unterhält zwar Nachhaltigkeitskomitees und unterzeichnete den Global Compact, legt solche Verletzun­gen aber in aller Regel nicht offen und er­schwert den Zugang zu Rechtsbeihilfe.

Ein anschauliches Beispiel ist das Mari­kana-Massaker 2012 in Südafrika, bei dem 34 in einer Platinmine tätige Arbeiter wäh­rend eines Streiks getötet wurden. Über die Verantwortlichen für den Vorfall und über Entschädigungen wird bis heute verhandelt. Im Mittelpunkt steht nach wie vor die Frage, ob das damals in Südafrika tätige britische Bergbauunternehmen Lonmin haften muss, das überwiegend internationale Exportbeziehungen unterhielt, unter anderem mit BASF in Deutschland. Kom­plexe, undurchsichtige Unternehmensstrukturen (corporate veils) bedingen kom­plexe Haftungsfragen, und die derzeitigen Regelungen zur gerichtlichen Zuständigkeit bei gesetzlichen Streitigkeiten wirken sich oft negativ auf den Schutz von Menschenrechten aus. Einer Klage gegen die Mutter­gesellschaft im Hei­matland eines TNCs oder des Hauptabnehmers stehen erhebliche Hindernisse entgegen.

Darüber hinaus wägen Staaten des Glo­balen Südens das Streben nach einem Bin­ding Treaty häufig gegen die Sorge ab, aus­ländische Investoren zu verlieren. Würden mehr Staaten an den Verhandlungen teil­nehmen, könnte sich das Kalkül jedoch än­dern. Es ist zu erwarten, dass afrikanische Staaten (African group) sich künftig verstärkt einbringen werden. So könnte beispielsweise Ghana wieder an den Verhandlungstisch zurückkehren, nachdem es angekündigt hat, die UNGPs mittels eines Nationalen Aktions­plans (NAP) umzusetzen. Kamerun hat am Ende der Verhandlungen 2022 angekündigt, der »Friends of the Chair«-Gruppe als regio­naler Vertretung des Kontinents beizutreten.

Im Zuge geopolitischer Veränderungen, die sich in den vergangenen zwei Jahren voll­zogen haben, bemühen sich große Volks­wirtschaften – wie die USA, die EU und China – um Partnerschaften mit Staaten des Globalen Südens. Ihr Interesse gilt ins­besondere kritischen Mineralien, aber auch anderen Lieferketten strategisch wichtiger Güter. Das erhöht den Einfluss dieser Staa­ten, auch im Hinblick auf den Schutz von Menschenrechten.

Fragmentierte BRICS: Dialog stärken?

Mit Ausnahme Brasiliens, das sich bei der Abstimmung über die Resolution 29/6 enthielt, stimmten im Jahr 2014 alle BRICS-Staaten (Brasilien, Russland, Indien, China, Südafrika) dafür und nahmen seither an den jährlichen Verhandlungen teil. Die Un­ter­scheidung zwischen Globalem Norden und Globalem Süden kann dazu beitragen, wich­tige Machtdynamiken und Ressourcenvertei­lungen zwischen Unternehmen zu verschlei­ern, einschließlich deren Rechenschaftspflicht. Denn TNCs sind durchaus auch in Entwicklungs- und Schwellenländern an­gesiedelt, vor allem in den BRICS-Staaten. Ihr regionaler – und teil­weise globaler – wirtschaftlicher Einfluss ist inzwischen stark ausgeprägt.

Weil die BRICS-Staaten an politischem Einfluss gewinnen und sie eine Alternative zur G7 bieten wollen, ist es wichtig, auch ihre Haltung zum Binding Treaty zu ana­ly­sieren. Obwohl alle fünf Staaten den Schutz ihres Rechts auf sozioökonomische Entwick­lung betonen, vertreten sie unterschiedliche Standpunkte zum dritten Vertragsentwurf.

Südafrika sprach sich von Beginn an nach­drücklich für ein internationales Abkommen aus und setzt sich weiterhin für dessen umfassende Ausgestaltung ein – ungeachtet der Unsicherheiten über die außenpoli­tische Ausrichtung des Landes unter Präsi­dent Cyril Ramaphosa. Südafrika sieht extraterritoriale Verpflichtungen (ETOs) als Schlüssel für den Zugang zu Rechtsbeihilfe. ETOs garantieren von Menschenrechts­verletzungen Betroffenen das Recht, in allen Phasen von Rechtsverfahren gehört zu werden, und beseitigen rechtliche Hinder­nisse wie die forum non conveniens-Klausel. Diese Klausel nutzen TNCs häufig aus, um sich der Rechenschaftspflicht an Orten zu entziehen, an denen an sich zuständige aus­ländische Gerichte einen Fall einem ande­ren Gericht zuweisen können. Einige Wis­sen­schaftler, wie beispielsweise De Schutter, argumentieren, die ETOs in den UNGP seien nur schwach formuliert und sollten im Bin­ding Treaty gestärkt und präzisiert werden.

Südafrika, in dem einige TNCs angesiedelt sind, ist derzeit selbst mit einem Fall konfrontiert. Im Jahr 2020 reichten sam­bische Gemeinden eine Klage gegen das Bergbauunternehmen Anglo American ein, das sie für Bleivergiftungen aufgrund von Bergbauaktivitäten verantwortlich machten. im Frühjahr 2023 wird ein südafrikanisches Gericht entscheiden, ob eine Sammelklage gegen das Unternehmen zugelassen wird.

Auch China, Russland und Brasilien neh­men mit Textvorschlägen aktiv an den Ver­handlungen teil; im Gegensatz zu Südafrika lehnen sie jedoch mehrere Kernbestimmun­gen des Vertragsentwurfs ab, insbesondere jene, die sich auf ETOs beziehen. Alle drei pochen vehement auf den Schutz ihrer natio­nalen Souveränität und sind gegen die Abschaffung der forum non conveniens-Dok­trin. China verfolgt dabei einen bereits seit längerem zu beobachtenden eigenen poli­tischen Ansatz in den UN-Menschenrechts­gremien: Die Volksrepublik versucht, die Normen in ihrem Interesse umzudeuten.

In Brasilien wird sich die Wahl Lula da Silvas zum Präsidenten wahrscheinlich auf die Haltung der Regierung in den kommen­den Verhandlungen auswirken. Lula sprach sich mehrfach für den Schutz des Amazonas-Regenwaldes aus und verspricht ein stärkeres politisches Engagement seines Landes für die Wahrung der Menschen- und Umweltrechte. Es wird sich zeigen, ob er in der Lage sein wird, den Spagat zu schaffen, den nationalen Entwicklungsbedürfnissen Brasiliens zu entsprechen und gleichzeitig für die Achtung der Menschen- und Um­weltrechte zu sorgen.

Indien unter der Regierung von Präsident Narendra Modi unterstützt den UN-Prozess, im Einklang mit seiner Unterstützung des reformierten Multilateralismus – der Inte­gration von Entwicklungsländern in die Institutionen globaler Governance. Indiens Vertreter betonen allerdings auch ihre nationalen Initiativen und die Notwendigkeit eines flexiblen Abkommens, das ihrem Recht auf Entwicklung Rechnung trägt. Würde die EU den Verhandlungen beitreten, hätte Indien gute Gründe, sich mit einer aktiven Verhandlungsrolle anzuschließen – basierend auf einem seit langem etablierten außenpolitischen Ansatz, der Werte wie Rechtsstaatlichkeit und Demokratie in den Fokus rückt, und der Möglichkeit, sich in diesem Punkt von China abzugrenzen.

Gegenwärtig lässt sich die Mitarbeit der BRICS-Staaten am Vertragstext sowie ihre Positionen als fragmentiert beschreiben. Die EU sollte die Verhandlungen über einen Binding Treaty deshalb zum Anlass neh­men, den Dialog mit Ländern zu intensivieren, mit denen sie enge Partnerschaften anstrebt. Dazu gehören insbesondere Süd­afrika, Brasilien und Indien.

Konstellationen in Staaten des Globalen Nordens

Seit der siebten Sitzung der OEIGWG im Jahr 2021 nehmen einige neue Staaten des Glo­balen Nordens an den Verhandlungen teil. Ihre Beteiligung ist insofern von Bedeu­tung, als sie globalen wirtschaftlichen Ein­fluss haben, Heimatstaaten vieler TNCs sind und die Fähigkeit besitzen, integrierte trans­nationale Lieferketten zu gestalten.

So kehrten beispielsweise Australien und Japan in den Jahren 2021 bzw. 2022 nach mehrjähriger Abwesenheit in die Verhandlungen zurück. Die USA nahmen im Rah­men der achten Sitzung 2022 zum zweiten Mal teil, nachdem sie den Prozess anfangs vehement abgelehnt hatten. Damit waren alle G7-Mitglieder (mit Ausnahme Kanadas) ebenso wie die EU in Genf vertreten – ein Zeichen dafür, dass viele Staaten des Globa­len Nordens ihre Haltung verändert haben.

Doch lehnen beispielsweise Norwegen, Australien und Japan den derzeitigen Ver­tragsentwurf offen ab und beteiligen sich nicht aktiv an den Verhandlungen. Auch die USA sind nach wie vor gegen ein umfassen­des Abkommen. Sie bevorzugen den freiwil­ligen Ansatz der UNGPs, regen ein Rahmenabkommen (framework agreement) an und zie­hen den Begriff »Verantwortung« der Unter­nehmen dem der »Verpflichtungen« vor.

Doch auch die USA sind bestrebt, sich in ihrer Handelspolitik zu diversifizieren, und zielen klar auf größere Unabhängigkeit von China ab. Angesichts des zunehmenden in­nenpolitischen Drucks, sich für den Schutz von Menschenrechten starkzumachen, wer­den sich die USA aber wohl auch weiterhin am Binding-Treaty-Prozess beteiligen. Es ist allerdings unwahrscheinlich, dass sie ein um­fassendes Abkommen ratifizieren würden.

Die Mehrheit der EU-Mitgliedstaaten hat sich bislang nicht auf eine eigene Position zum Binding Treaty festgelegt – sie agieren weiterhin als regionaler Block und warten auf ein EU-Mandat. Ihre anfängliche kate­gorische Ablehnung eines verbindlichen In­struments hat die EU jedoch abgeschwächt. Beispielsweise wurde eine ihrer langjährigen Forderungen – den Anwendungs­bereich des Vertrags zu erweitern – nun in den Bestimmungen des Third Revised Draft erfüllt. Darüber hinaus spiegelt das aktivere Auftreten der EU die lebhafter gewordene internationale Debatte über die Verantwortung von Unternehmen und das geschärfte Bewusstsein der Verbraucher für die Pro­blematik wider.

In Übereinstimmung mit anderen Staaten des Globalen Nordens kritisiert die EU den hohen Detailgrad und die mangelnde Klarheit diverser rechtlicher Begriffe und Formulierungen im derzeitigen Entwurf, einschließlich der Haftungsklauseln. Diese Einwände werden jedoch von anderen Staaten mit dem Hinweis zurückgewiesen, die Option, Einfluss auf den Text zu neh­men, stehe nur im Rahmen der Verhandlungen zur Verfügung – und dazu bräuchte die EU ein Verhandlungsmandat.

Einige EU-Mitgliedstaaten drängen denn auch auf ein solches Verhandlungsmandat. Hierzu müssten zunächst die Zuständig­keiten zwischen der EU und ihren Mitgliedstaaten geklärt werden. Daraus würde sich ergeben, über welche Bestimmungen des Ab­kommens die EU oder die Mitgliedstaaten verhandeln sollen. Der Binding Treaty würde verschiedene Aspekte betreffen, die in die Zuständigkeit der EU fallen, wie etwa den internationalen Handel. Mit der Ver­abschiedung eines EU-Lieferkettengesetzes – der Corporate Sustainability Due Diligence Directive (CSDDD) – würde dieser Zustän­digkeitsbereich weiter ausgedehnt. Viele Aspekte verbleiben aber auch in der Zustän­digkeit der Mitgliedstaaten, wie etwa Be­stimmungen zum Verfahrensrecht.

Frankreich und Portugal, die seit 2016 an den Verhandlungen teilnehmen, erklärten sich bereit, der »Friends of the Chair«-Gruppe beizutreten. Mit der Verabschiedung des Lieferkettensorgfaltspflichtengesetzes (LkSG) und der Unterstützung der geplanten EU-Richtlinie scheint auch in Deutschland der politische Wille zu wachsen, ein internatio­nales Abkommen anzustreben. Allerdings scheint es unter den Ressorts bislang keine Einigung auf eine gemeinsame Regierungsposition zu geben. Zwar erklärte Arbeitsminister Hubertus Heil im Oktober 2022, dass die Verhandlungen im UN-Menschen­rechtsrat konstruktiv begleitet werden sollten und ein EU-Mandat überfällig sei; das Auswärtige Amt hingegen zögert noch, ebenso das Justizministerium. Um den Prozess regional und international voran­zubringen, ist eine ressortübergreifende deutsche Position unerlässlich.

Ein unachtsames Vorgehen in den Ver­handlungen sollte indes vermieden werden: Ein Zusammengehen der EU mit den USA und/oder anderen G7-Staaten würde sich negativ auf die Partnerschaftsbemühungen der EU auswirken, solange die wichtigsten Forderungen des Globalen Südens nicht be­rücksichtigt wurden. Deshalb ist es notwen­dig, dass die EU und ihre Mitgliedstaaten eine eigene, strategische Position beziehen.