Marianne Beisheim

UN-Gipfel – Jetzt mal Taten statt Worte?

Staats- und Regierungschefs treffen sich zum SDG-Gipfel in New York

SWP-Aktuell 2019/A 49, September 2019, 8 Seiten

doi:10.18449/2019A49

In New York treffen sich Ende September viele Staats- und Regierungschefs der Welt, um zur Eröffnung der 74. UN-Generalversammlung über drängende Fragen des Über­lebens der Menschheit zu diskutieren: nachhaltige Entwicklung, Klimaschutz, globale Gesundheit und die dazugehörige Finanzierung. Doch was können diese Gipfel an­gesichts der geopolitischen Situation überhaupt bewirken? Eine Analyse mit Fokus auf den SDG-Gipfel zeigt Möglichkeiten und Grenzen.

Der vielbeschworenen Krise des Multilate­ralismus zum Trotz beginnt die General­versammlung der Vereinten Nationen (United Nations, UN) Ende September mit einem Trommelwirbel. Gleich mehrere Gipfel (siehe Tabelle 1, S. 2) bieten den an­wesenden Staats- und Regierungschefs jenseits der Generaldebatte die Möglichkeit, ihre Be­kennt­nisse oder Vorbehalte zu den Themen Klimaschutz, Gesundheit, nach­haltige Ent­wicklung oder Finanzierung kund­zutun.

Multilateralismus unter Druck

Die politische Großwetterlage ist zurzeit kaum so, dass große Fortschritte erwartet werden dürfen. In New York erläutern erfah­rene Diplomaten, es gehe aktuell eher dar­um, »to push back on the pushback« – also darum, Rückschritte zu vermeiden. Selbst vermeintlich gesicherte Errungenschaften und Kompromisse, gern in Form von fein austarierten Formulierungen in Konsensdokumenten, seien nicht mehr gewiss. Momentan berge jede neue Ver­hand­lungsrunde das Risiko, dass man am Ende mit weniger dastehe. So sind viele Diplomaten schon froh, wenn es gelingt, in UN-Dokumenten zu wiederholen, was bereits zuvor vereinbart wurde.

Im Juli, beim jährlichen Hochrangigen Politischen Forum zu Nachhaltiger Ent­wicklung der UN (High-level Political Forum on Sus­tainable Development, HLPF), waren die USA erstaunlich wenig präsent. Zur Eröffnung der Generalversammlung dürfte die neue UN-Bot­schafterin der USA, Kelly Craft, im Gefolge von US-Präsident Donald Trump die Eckpunkte ihrer UN-Politik verdeut­lichen. Gegenwärtig hat sie noch keine politische Erfahrung mit UN-Prozessen. Vor dem US-Senat hat sie an­gekün­digt, sich in klimapolitischen Fragen für befangen zu erklären – vor dem Hintergrund des Kohle-Vermögens ihrer Familie. Sie wolle sich dafür einsetzen, dass alle Staaten einen fairen Beitrag leisten. Bisher bedeuteten solche Aussagen der Trump-Administration vor allem, andere sollen mehr tun, wohin­gegen die USA selbst ihr globales Engagement zurück­fahren.

Schon seit einigen Jahren sind Verfechter des Multilateralismus auf der Suche nach neuen effektiven Formaten. Club-Formate wie die G7/G8 oder G20 haben bislang nicht vermocht, entscheidende politische Impulse in der Klima- und Nachhaltigkeitspolitik zu setzen. Nun plant die Bundes­regierung zu­sammen mit Frankreich, wäh­rend der Generalversammlung die »Allianz für den Multilateralismus« zu präsentieren. Mit diesem Netzwerk solle der »schweigenden Mehrheit« der Staaten eine Stimme ver­liehen werden, die die Vereinten Natio­nen unterstützen. Die Mitglieder dieser Allianz wollen die multilaterale Zusammenarbeit zu Themen wie Abrüstung, neuen Technologien, humanitärer Hilfe oder Klima­wandel fördern – als flexible Koalitionen der Willigen, die voranschreiten, wo weiter­führende Kon­sense in der UN-General­versammlung ak­tuell nicht möglich sind. Allerdings: Wie genau hier Mehrwert ge­schaffen werden soll, ist noch weitgehend unklar. Das birgt die Gefahr, dass außer informellem Aus­tausch und einigen Ab­sprachen nicht viel herauskommen könnte.

Im Kontext der UN-Nachhaltigkeits­politik erinnert das an die Hochrangige Gruppe der neun Staats- und Regierungschefs, die 2015 anlässlich der Verabschiedung der 2030-Agenda und der Ziele für nach­haltige Entwicklung (Sustainable Development Goals, SDGs) von Schweden ins Leben gerufen und von Deutschland unterstützt wurde. Sie hatte damals »hoch­rangiges« Engagement versprochen, aber keinen großen sichtbaren Mehrwert ge­liefert. In dieser Gruppe waren immerhin noch mehr als die Hälfte der Mitglieder Länder aus dem glo­balen Süden (Brasilien, Kolumbien, Liberia, Südafrika, Tansania, Timor-Leste und Tunesien). Inwieweit diese Länder sich nun für ein Netzwerk begeistern können, bei dem Frankreich und Deutschland »Motor und Drehkreuz« sein wollen, ist offen. Vielleicht wäre ein Vier­takter die bessere Variante, wenn also ein Entwicklungs- und ein Schwellenland in zentraler Funktion hinzukämen. Um sie zu einer Teilnahme zu ermuntern, sollte sich die Allianz um die für diese Länder wichtige Frage kümmern, wie multilaterale Institu­tio­nen repräsentativer und inklusiver ge­staltet werden können. Das wäre auch im Sinne der in den SDGs festgeschriebenen Absicht, die Teilhabe der Entwicklungs­länder an den globalen Lenkungsinstitutionen zu ver­stär­ken – das heißt unter anderem das Thema Stimmrechte in inter­nationalen Organisationen anzugehen.

Tabelle 1

Gipfel zur Eröffnung der UN-Generalversammlung 2019

17.9.

Eröffnung der 74. UN-General­versammlung

21.9.

UN-Jugendklimagipfel

23.9.

Klimaaktionsgipfel des UN-Generalsekretärs

23.9.

Hochrangiges Treffen zu all­gemeiner Gesundheitsfürsorge

24.9. (15 Uhr)
bis
25.9. (18 Uhr)

SDG-Gipfel
(Hochrangiges Politisches Forum zu Nachhaltiger Ent­wicklung unter der Schirmherrschaft der UN-General­versammlung)

26.9.

Hochrangiger Dialog zu Entwicklungsfinanzierung

27.9.

Hochrangige Zwischenbilanz zum Samoa Pathway (kleine Inselstaaten)

24.9. bis 30.9.

Generaldebatte

Derweil sollen im September die Gipfel richten, was im Alltagsgeschäft in New York nicht gelingt: sichtbar und wirksam poli­tische Akzente zu setzen. UN-General­sekretär António Guterres betonte kürzlich im Inter­view mit dem Time Magazine, dass die Auf­gabe des Schutzes globaler Gemein­schafts­güter eine Chance für den Multi­lateralis­mus sei – die UN seien geradezu verpflich­tet, hier eine globale Führungs­rolle zu über­nehmen und alle zum Han­deln zu mobili­sieren. Bei den Gipfeln geht es mit­hin nicht darum, Konsens­dokumente zu verhandeln. Vielmehr soll jedes Land am­bitionierte kon­krete Beiträge nach New York mit­bringen, sowohl Regie­rungen als auch Wirtschaft und Gesellschaft. Diese Logik zieht sich durch alle Gipfel. Doch sind die typischen Formate der UN-Gipfel­treffen überhaupt geeignet, diese Akteure ver­lässlich zum Handeln zu bewegen?

Der SDG-Gipfel …

2015 haben die Staats- und Regierungschefs aller Mitgliedstaaten die »2030 Agenda für nachhaltige Entwicklung« verabschiedet. Laut Titel und Präambel zielt die Agenda auf nichts weniger als eine Transformation unserer Welt. Das jährlich stattfindende Hochrangige Politische Forum zu Nachhaltiger Entwicklung (HLPF) soll »eine zen­trale Rolle« in einem »Netzwerk von Weiter­verfolgungs- und Überprüfungsprozessen« zur Umsetzung der SDGs spielen. Delegationen aller UN-Mitgliedstaaten tagen dazu jedes Jahr im Juli für acht Tage unter der Schirmherrschaft des Wirtschafts- und Sozialrats, alle vier Jahre zusätzlich für zwei Tage im Septem­ber unter der Schirm­herr­schaft der Generalversammlung – so wie dieses Jahr beim sogenannten »SDG-Gipfel«.

Der SDG-Gipfel ist also ein zweitägiges hochrangiges Treffen, das alle vier Jahre zur Eröffnung der Generalversammlung auf Ebene der Staats- und Regierungschefs statt­finden soll. Auf höchster Ebene soll der Gipfel politische Impulse (»political leader­ship, guidance and recommendations«, A/RES/67/290) für die Transformation in Richtung nachhaltiger Entwicklung geben. Demnach geht es nicht um multilaterale Ver­handlungen, sondern um die Mobilisierung politischer Unterstützung für eine ent­schiedenere Umsetzung der 2015 beschlossenen 2030-Agenda.

… und sein Programm

Wegen der politischen Bedeutung des Gipfels wurden die genauen Modalitäten von einem Fazilitator informell ausgehandelt: Der UN-Botschafter El Salvadors kon­sultierte auf Bitten der Präsidentin der Generalversammlung alle UN-Mitglied­staaten zu ihren Vor­stellungen mit Blick auf das Programm. Das Ergebnis – ein Mix aus UN-typischen und innovativen Ele­menten – zeigt das Ringen der UN um effektivere Formate.

Der SDG-Gipfel beginnt mit Eröffnungs­reden: des neuen Präsidenten der 74. General­versammlung (Nigeria), des UN-General­sekretärs und der neuen Präsidentin des UN-Wirtschafts- und Sozialrats (Norwegen). Sie werden unter anderem auf die Ergebnisse der vier jährlichen HLPF-Treffen seit 2016 und die dazugehörigen Berichte verweisen. Namentlich der »SDG Progress Report« des UN-Generalsekretärs, der auf dem ausführlicheren SDG-Report der Statistischen Kom­mission der UN basiert, liefert eine Be­stands­aufnahme und Analyse der wichtigsten Trends bei der bisherigen Umsetzung der 2030-Agenda und der SDGs. Neben einigen positiven Entwicklungen sei vor allem die Verschlechterung des Zustandes der natür­lichen Umwelt besorgniserregend. Beson­ders dringend werden Aktivitäten im Bereich Klimaschutz eingefordert, da sonst mit desas­trösen Effekten auf die Erreichung aller anderen Ziele zu rechnen sei. Daneben konstatieren die Berichte die steigende Un­gleichheit zwischen und in Ländern, deren Auswirkungen sich ebenfalls in vielen Ziel­bereichen nachweisen lassen.

Diese Trends werden durch die Befunde des »Global Sustainable Development Report« (GSDR) ergänzt, der am Ende der Er­öffnung in Form eines »Kamingesprächs« vorgestellt werden wird. Der GSDR ist der lang er­wartete Bericht einer 15‑köpfigen Gruppe unabhängiger Wis­senschaftlerinnen und Wissenschaftler. Die UN-Mitglied­staaten haben diesen Bericht 2016 beauftragt; alle vier Jahre soll er wissen­schaftliche Analysen auswerten. Zum einen sollen die Forscherinnen und Forscher Trends bei der Umset­zung der SDGs beur­teilen und zum anderen wissenschaftlich gestützte Ein­schätzungen bereitstellen, welche trans­formativen Pfade hin zu einer glo­balen nachhaltigen Ent­wicklung vielversprechend sind, und ent­sprechende Hinweise zu not­wendigen Kurskorrekturen geben. Der Co‑Vorsitzende des Wissenschaftler-Teams, Peter Messerli (Universität Bern), erklärte, es sei nicht sinnvoll, einzelnen Zielen hinter­her­zulaufen, die Politik müsse im Gegenteil komplexe Wirkungszusammenhänge in den Blick nehmen. Der GSDR 2019 identi­fi­ziert sechs mögliche Einstiegspunkte (entry points) und vier Hebel (levers), aber auch Hindernisse (impediments) für die angestrebte Transformation. Im Programm des Gipfels ist keine Zeit für eine zwischenstaatliche Diskussion des Berichts ein­geplant.

Vielsagend ist, dass noch während der Eröffnung das Abschlussdokument des SDG-Gipfels angenommen werden soll – die Debatten beim Gipfel also gar keinen Ein­fluss mehr auf das Ergebnisdokument haben können. Diese »Politische Erklärung« wurde vielmehr bereits im Juni verhandelt. Ihr Inhalt ist für Expertinnen und Experten überwiegend enttäuschend. Sie wiederholt (immerhin) viele frühere Kompromiss­formeln – was, wie gesagt, nicht selbst­verständlich ist –, jedoch sind diese nahezu sinnentleert. Jedes Land kann sie fast nach Belieben deuten. Dennoch muss es wohl als Erfolg gelten, dass die verhandelte Erklä­rung den Anspruch der 2030-Agenda auf­rechterhält und die Staaten die drängende Notwendigkeit anerkennen, die 2030-Agen­da entschiedener umzusetzen, auch durch konzertierte multilaterale Aktivitäten. So­gar einige neue thematische Akzente werden gesetzt, so zu Plastikmüll in den Meeren oder zur zunehmenden Bedeutung der Digitalisierung.

Im Gipfelprogramm folgt ein weiteres tra­ditionelles Element: eine Stunde mit fünf­minütigen Statements der wichtigsten Staatengruppen. Die Statements werden vorher in den Gruppen abgestimmt, also etwa innerhalb der EU, der G77 + China (Entwicklungs- und Schwellenländer), der Gruppe der am wenig­sten entwickelten Länder (Least Developed Countries, LDCs) oder der auf kleinen Inseln gelegenen Ent­wicklungsländer (Small Island Developing States, SIDS). Das entspricht der üblichen Arbeitsweise der UN als intergouvernementales Forum. Zuhören lohnt sich, denn die Statements verdeutlichen für gewöhnlich die typischen Konfliktlinien zwischen den Staatengruppen: beispielsweise zu Fragen der nationalen Souveränität bei der Aus­beu­tung heimischer Res­sourcen, zum Prin­zip der gemeinsamen, aber unterschied­lichen Verantwortung von UN-Mitglied­staaten, mit Auswirkung etwa auf die Bei­träge zur Finanzierung der Klima- und Nachhaltigkeitspolitik.

Innovativer ist der nächste Programmpunkt: die sogenannten »Leaders Dialogues«. Staats- und Regierungschefs konnten sich »bewerben«, sechs Themen zu diskutieren, die auf den Ergebnissen des »SDG Progress Report« und des GSDR basieren. Im ersten Dialog sollen Megatrends beleuchtet werden, die die Erreichung der SDGs beeinflussen. Im zweiten geht es um Ansatzpunkte (entry points), die Umsetzung zu beschleunigen. Die dritte Runde dis­kutiert Maßnahmen und Hebel (levers). Der vierte und fünfte Dialog fokussiert auf nichtstaatliche Bei­träge, konkret auf lokaler Ebene und durch »Multi-Stakeholder«-Part­ner­schaften. Die letzte Runde blickt nach vorn und debattiert Visionen für den Zeit­raum 2020–2030, vor allem für die zwanzig Unterziele der SDGs, deren Zieljahr bislang noch 2020 ist. Pro Dialog sprechen zwölf Staatenlenkerinnen und ‑lenker je drei Minuten, gefolgt von je einem Vertreter oder einer Vertreterin einer internationalen Organisation und einer der bei den UN registrierten gesellschaftlichen Gruppen (den sogenannten Major Groups and other Stakeholders).

Es wird interessant sein zu sehen, ob und wie auf diese Weise hochrangige politische Impulse generiert werden können. Eine besondere Herausforderung ist der »Drei-Minuten-Challenge«. In der Vergangenheit ist es hochrangigen Politikerinnen und Poli­tikern nur selten gelungen, relevante Bot­schaften sofort auf den Punkt zu bringen und sie dabei so glaubwürdig unterlegt und engagiert vorzutragen, dass sie politische Wirkung zu entfalten vermochten.

Im Anschluss folgen nochmals Statements der Staatengruppen – im schlech­testen Fall verpufft der Effekt der Impulse vonseiten der Staats- und Regierungschefs bereits beim Verlesen dieser vorab abge­stimmten Beiträge.

Die UN bemühen sich darüber hinaus, mit stärker emotional-appellativen Bot­schaften zu arbeiten. So sollen zwischen den Podien Videos gezeigt werden, die den bisher benachteiligten Gruppen eine Stim­me verleihen – getreu dem Prinzip der 2030-Agenda »Leaving no one behind«. Die acht Videos handeln von Frauen und Mäd­chen, Jugendlichen, Kindern, Flüchtlingen und Migranten, Personen mit Behinderungen, älteren Menschen, Personen, die mit HIV leben, sowie indigenen Völkern.

Im Schluss-Segment des SDG-Gipfels präsentieren die Stell­­vertretende UN-General­sekretärin, Amina J. Mohammed, und der Präsident der General­versammlung Kern­botschaften und Ergebnisse des Gipfels. Beide wollen eine »Decade of Ac­tion and Delivery« (2020–2030) ein­leiten – so auch der Titel und Impetus des Abschluss­dokuments.

Freiwillige vor!

Wenn völkerrechtlich bindende Vereinbarungen samt verbindlichen Finanzierungszusagen nicht zu erwarten sind, greifen die UN gerne auf freiwillige Initiativen von Regierungen und von nichtstaatlichen Akteuren zurück. Beim SDG-Gipfel heißen sie »Voluntary SDG Acceleration Actions«. Beim Klimagipfel sind es »Trans­formational Initiatives« in neun Politikbereichen. Das Zitat des UN-Generalsekretärs dazu: »I am asking leaders to come to the September summits not with beautiful speeches, but with concrete actions, plans and commitments to accelerate the imple­mentation of the 2030 Agenda and the Paris Agreement on climate change« (A. Guter­res). Diese Vor­gehensweise entspricht dem »bottom-up«-Ansatz sowohl des Pariser Klima­abkommens wie auch der SDGs: Konsens konnte im Rahmen der UN-Ver­handlungen zwar über globale Ziele, nicht aber über deren natio­nale Umsetzung erzielt werden; folglich sind alle Länder aufgerufen, ihre dahin­gehenden Pläne und Aktionen freiwillig bei den UN vorzustellen. Auf nationaler Ebene können diese übrigens durchaus rechtlich bindender Natur sein.

In Ländern, in denen die Zentralregierung wenig proaktiv ist, finden sich oft auf Ebene der Bundesstaaten oder Städte Ver­bündete, die sich für Klimaschutz und nach­haltige Entwicklung engagieren wollen. Daher veranstaltet die UN parallel zum SDG-Gipfel ein »Local and Regional Govern­ments Forum«. Viele lokale Akteure fordern die Ausweitung ihrer Kompetenzen und Budgets, um überhaupt in der Lage zu sein, die Ziele vor Ort zu realisieren.

Die UN setzt auch auf die Wirtschaft und private Inves­toren. In Kooperation mit der Internationalen Handelskammer und dem UN Global Compact lädt das UN-Department für Wirt­schaftliche und Soziale An­gelegen­heiten (UN Department of Economic and Social Affairs, UNDESA) zum »SDG Business Forum«. Dort werden Unternehmer ihre Aktivitäten zur Umsetzung der SDGs präsen­tieren. Und sie werden Regie­rungen ver­mut­lich auffordern, für zu­verlässige politische Rahmensetzungen zu sorgen, an denen sie ihre langfristigen Investitionen ausrichten kön­nen. Der UN-General­sekretär wird auch die »Global Investors for Sustain­able Devel­op­ment Alliance« (GISD) offiziell vorstellen. CEOs von Banken und Unternehmen sollen langfristige Investitionen für Nachhaltigkeitsprojekte zusagen.

Die UN versuchen sich also ebenfalls als Broker und Ver­mitt­ler für Koalitionen der Willigen. Das Problem in der Vergangenheit: Weder gaben die UN klare Kriterien für die unver­bindlichen Versprechen vor, noch wurden Letztere über­zeugend nach­gehalten, also überprüft oder eingefordert, gar mit der Androhung von Sanktionen. Den UN fehlt sowohl das Mandat als auch die Manpower dafür. Und so wurde oft nur ein Bruchteil der früheren An­kündigungen tatsächlich eingehalten. Die Kriterien sind diesmal abermals butterweich und das »Follow-up« unklar. Für den Klimagipfel sollen die staat­lichen Selbstverpflichtungen immerhin über die bisherigen nationalen Selbst­verpflichtungen (Nationally Determined Contributions, NDCs) hinausweisen und im Kontext der zukünftigen Vertragsstaatenkonferenzen zur Klimarahmen­konvention weiterverfolgt werden. Auch für den SDG-Gipfel sollte so ein »Deutlich-mehr-als-bisher«-Minimalkriterium gelten. Die Prä­sidentin der Generalversammlung spricht in ihrer Planung zum SDG-Gipfel von der 2030-Agenda als »humanity’s sur­vival kit«. Wenn diese Erste-Hilfe-Box nach dem Gipfel nur ein paar warme Worte und freiwillig gespendete Pflaster enthält, hat der Patient schlechte Chancen.

Die Zivilgesellschaft co‑organisiert am ersten Tag des SDG-Gipfels ein dreistündiges »Civil Society SDG Forum« mit einer Reihe von Paneldiskussionen. Die Panelisten wollen vor allem die systemischen Probleme be­trachten, die die Umsetzung der SDGs ver­hindern oder verlangsamen, und auf dieser Basis Vor­schläge für notwendige Ände­rungen machen. Ein besonderer Fokus liegt auf den institutionellen Arrangements auf globaler und regionaler Ebene, ins­beson­dere beim jährlichen HLPF. So wollen die Nichtregierungsorgani­sationen (NROs) auch ihre Vorstellungen und Forde­rungen zur anstehenden Reform des HLPF darstellen. Darüber hinaus laden die UN während der gesamten Gipfelreihe ausgewählte nicht­staatliche Akteure ein, ihre Aktivitäten im Rahmen einer »SDG Action Zone« in einem Zelt auf dem Rasen vor dem UN-Haupt­quartier zu zeigen. Einer­seits kann man diese Einbindung nichtstaat­licher Akteure als Fortschritt sehen, denn die Regula­rien der Generalversammlung sehen kein Recht auf zivilgesellschaftliche Beteiligung vor. Andererseits hat man 2013 vereinbart, dass sich das HLPF durch breite zivilgesellschaftliche Einbindung aus­zeich­nen solle. Da ist es nicht hilfreich, wenn bis kurz vor dem Gipfel die Teil­nahme­bedingungen für die Registrierung von NROs nicht geklärt waren und weder das Pro­gramm für das Forum noch das für die Action Zone vorlagen.

Parallel zu den Gipfeln will die Zivil­gesellschaft Druck ausüben: Fridays for Future und viele NROs rufen zu einer Aktions­woche auf, eingerahmt von einem gesamt­gesellschaftlichen Klimastreik (20.9.) und dem Earth Strike (27.9.). Warnstreiks galten bis­lang hauptsächlich der Durchsetzung öko­nomischer und sozialer Ziele. Nun kommen, ganz im Sinne der drei Dimen­sionen der Nachhaltigkeit, ökologische Ziele hinzu. Der öffentliche Druck könnte helfen – zu­mindest was das Interesse der Weltpresse angeht. In einer »SDG Media Zone« bringen die UN Medienpartner, Entscheidungsträger, Influencer und Akti­visten zusammen.

Sollte es den UN nicht gelingen, mit Hilfe des gewählten Gipfelformats die anvisierte hochrangige politische Orientierung und Einsatzbereitschaft zu mobilisieren, sollten die Mitgliedstaaten das in ihren Beratungen über notwendige UN-Reformen berück­sichtigen.

Taten für Transformation

Geht es nach dem Programm, so spricht die deutsche Bundeskanzlerin Angela Merkel am ersten Tag des SDG-Gipfels für drei Minuten im Plenum. Es bleibt spannend zu erfahren, welche Bot­schaften und Zusagen sie mitbringen wird. Eigentlich wäre eine trans­parente öffent­liche Debatte über die Bot­schaft und die »pledges« der Bundes­regierung angemessen. Wahrscheinlich wartet die Re­gie­rung unter anderem auf die Ent­schei­dun­gen des Klima­kabinetts am 20. Sep­tember.

Zu hoffen ist, dass nicht allein die Ressort-Logik greift – also Bundesumwelt­ministerin Svenja Schulze den Klimagipfel besucht und danach zusammen mit Bun­des­entwicklungsminister Gerd Müller den SDG‑Gipfel, während Bundesgesundheits­minister Jens Spahn am Gesundheitsgipfel teil­nimmt und Bundesaußenminister Heiko Maas bei der Eröffnung der General­versamm­lung spricht. Ist es doch gerade eine zentrale Botschaft der 2030-Agenda, dass rein sektorale Maßnahmen keine sinn­volle Lösung für die komplexen Probleme in unseren vernetzten Systemen bilden. Vielmehr bedarf die notwendige »Transformation« einer kohärenten Politik­strategie – und die muss Chefinnen-Sache sein und Aufgabe aller relevanten Ressorts. Dies hat jüngst der Prüfbericht des Bundes­rechnungshofs zur nationalen Umsetzung der SDG bekräftigt. Da wäre es ein starkes Signal, die Sitzung des Bundeskabinetts am Mitt­woch (25.9.) zu nutzen, um vor dem Hinter­grund des SDG-Gipfels übergreifende trans­formative Maßnahmen zu besprechen. Die Beschlüsse des Klimakabinetts werden dafür wichtige Bausteine liefern, weitere sollten folgen.

Um international überzeugen zu können, müsste die Bundesregierung auf natio­naler Ebene ihre Hausaufgaben erledigen und auch auf europäischer Ebene entschiedener agieren. Der Ende 2018 erschienene Indika­torenbericht zur Deutschen Nachhaltigkeits­strategie zeigt, dass Deutschland bislang bei der Mehrheit der 67 Indikatoren keineswegs auf der Erfolgsspur ist. Das bedeutet, bei Fortsetzung der Entwicklung wird Deutschland nach aktueller Einschätzung den Ziel­wert bei nur 24 Indikatoren erreichen oder um weniger als 5 % verfehlen. Dabei sollten das doch die strategischen Schlüsselindikatoren sein, die Deutschlands Transforma­tion in Richtung Nachhaltigkeit aufzeigen. Um die vielen anderen Politik­bereiche der 2030-Agenda, die bis heute gar nicht in dieser Strategie erfasst und daher kaum sys­tematisch nachgehalten werden, wird es vermutlich nicht besser bestellt sein. Das gilt gerade auch für internationale Effekte deutschen Handelns, etwa über Liefer­ketten, Im- und Exporte.

Die Indikatoren der Deutschen Nach­haltigkeitsstrategie, bei denen Deutschland »off-track« ist, liegen unter anderem im Bereich Klimaschutz, Energieverbrauch, Mobilität, Artenvielfalt, Landwirtschaft und Gewässer-, Landschafts- und Meeresschutz sowie nachhaltiger Konsum und Produk­tion. Die Bundesregierung will ihre Nach­haltigkeitsstrategie 2020 weiterentwickeln. Sie sollte dringend Korrekturschleifen einbauen, wenn die Zielerreichung abseh­bar gefährdet ist, mit der Verpflichtung, Maßnahmen auf Bundes-, Länder- oder Kommunal­ebene rechtzeitig nachzujustieren. Neben den bisher vorwiegend prä­ferierten freiwilligen Maßnahmen und Anreizen könnte die Bundesregierung spätes­tens dann zu einem Mix greifen, der auch ordnungsrechtliche Maßnahmen be­inhaltet. Hilfreich wäre zudem, wenn die Strategie im Falle von Zielkonflikten klarere Ent­scheidungshilfen geben würde, etwa für Gesetzgebungsprozesse oder Investitionsentscheidungen. So könnten etwa lang­fristigere Wirkungen stärker berücksichtigt werden. Zur Orientierung wäre außer­dem ein neuer Indikator zur Wohl­stands­messung nützlich (jenseits des Brutto­inlands­produktes). All dies würde helfen, konkrete Orientierung zur Umsetzung zu geben – also das, was auch der SDG-Gipfel leisten soll.

Die 2030-Agenda fordert die Regierungen überdies dazu auf, gesellschaftliche Akzep­tanz für die schwierigen Transformationsprozesse zu schaffen, die auch Verlierer hervorbringen werden. Dafür müsste die Bun­desregierung zum einen die gesamt­gesellschaftlichen Kosten nichtnachhaltigen Handelns öffentlich besser vermitteln. Zum anderen muss die konkrete Umsetzung dieser Prozesse partizipativ ent­wickelt und fair ausgestaltet werden, so wie bereits ansatz­weise über die Kohlekommission ver­sucht. Das entsprechende Stichwort »just transition« greift das Papier der designierten Präsidentin der EU-Kommission Ursula von der Leyen ebenfalls auf. Mit der An­kündi­gung eines »European Green Deal« hat sie Erwartungen geweckt; binnen 100 Tagen nach Amts­antritt soll ein aus­gearbeiteter Vorschlag vorliegen. Weiterhin will sie das Europäische Semester als das zentrale In­strument der wirtschafts- und währungs­politischen EU-Koordinie­rung an den SDGs neu ausrichten. Es wäre auch an der Zeit, die lang geplante Neuauflage der EU-Nachhaltigkeitsstrategie zu er­arbeiten. Diese könnte eine geeignete Basis für die Bei­träge der EU zu zukünftigen SDG-Gipfeln schaffen – vage Aussagen, wie sie sich etwa in den Beratungsergebnissen des Rats der EU zu den Prioritäten für die 74. Generalversammlung der UN finden lassen, sind jedenfalls nicht zielführend.

Multilaterale Allianzen rund um Ziele und Maßnahmen

Die internationale Nachfrage nach Model­len und konkreten Maßnahmen, die Wohl­stand mit sozialer und ökologischer Nach­haltigkeit verbinden, ist groß. Als hoch­entwickeltes Industrieland sollte Deutsch­land überzeugend demonstrieren können, wie eine ökologisch tragfähige, ökonomisch solide und gleichzeitig sozial abgesicherte Transformation hin zu einem attraktiven nachhaltigen Wirtschafts-, Politik- und Lebensmodell aussieht. Das hätte Potential, weltweit zum Umdenken und ‑lenken an­zuregen. Die internationalen Erwartungen an »Sustainability made in Germany« sind hoch – diese Chance sollte sich die Bundes­regierung nicht entgehen lassen.

Zudem wird immer wieder das Argument bemüht, dass viele der genannten Her­ausforderungen kollektive Aktionen und regionale oder gar globale Rahmen­setzungen verlangen. UN-Gipfel schaffen hier ein Gelegenheitsfenster: Nicht nur befördern sich im Bestfall internationale Gipfel und nationale Anstrengungen gegen­seitig – schließlich will man auf der inter­nationalen Bühne glänzen. Im Umfeld solcher Gipfel ist es auch besonders gut möglich, Koalitionen der Willigen zu schmie­den. Folglich wäre es ratsam, wenn die Bundesregierung nicht allein auf die Themen des Sicherheitsrats setzen würde, wenn sie ihre »Allianz für den Multilateralismus« vorantreibt und dafür Koalitionen rund um ausgewählte Inhalte bildet. Die 17 Ziele für nachhaltige Entwicklung bieten hinreichend Material für gemein­same Aktivitäten. Die Themen Klimaschutz und CO2-Minderung sind ein wichtiger Anfang. Vorreiterländer müssen dafür jedoch nicht nur neue Wege in der Energie­politik suchen, sondern auch im Bereich Mobilität, in der Landwirtschaft, beim Bauen, bei Produktion und Konsum – und wie Studien zeigen, müssen das mehr als ein paar Einzel­maßnah­men sein. Die Rah­men­bedingungen müssen ebenfalls stimmen, bei­spielsweise im Hinblick auf Bildung und Infrastruktur, Frieden und gute Regierungsführung. Und so können die 17 SDGs auch als eine Art Ziel-Katalog zur Operationalisie­rung eines breit angelegten Klimaschutzes interpretiert werden.

Die Verknüpfung mit den 2015 im Kon­sens ver­einbarten SDGs hat weitere Vor­teile. Generell kann eine der wichtigsten Auf­gaben der UN positiv hervorgehoben werden: die als legitim empfundene Setzung globaler Normen. Da alle Mitgliedstaaten die 2030-Agenda samt den 17 Zielen ver­abschiedet haben, lässt sich der Vorwurf eines westlich-neokolonialen Interventionismus besser zurückweisen. Mit Bezug auf die geteilten Ziele wäre das Argument überzeugender zu nutzen, multilaterales Handeln liege im wohlverstandenen nationalen Eigeninteresse der Staaten. Zu diesem gemeinsamen Zielpaket gehören allerdings auch SDG 16 (Frieden, Gerechtigkeit und starke Institutionen) und 17 (Part­nerschaften zur Erreichung der Ziele) – mit Unterzielen, die sich direkt auf die multilaterale Zusammen­arbeit beziehen. Daher sollte die Bundes­regierung nicht vernachlässigen, dass in multilateralen Institutionen Doppel­standards abgebaut, Stimmrechte reformiert und finanzielle Verpflichtungen eingehalten werden müs­sen. Sonst wird es schwer, Allianzpartner zu gewinnen.

Ob nun also der SDG-Gipfel ein weltweit gehörtes und ernst genommenes Signal zur Trans­formation im Sinne der 2030-Agenda geben kann, bleibt eben nicht abzuwarten – viel­mehr ist ein glaubwürdiges proaktives Engagement auf höchster Ebene notwendig.

Dr. Marianne Beisheim ist Wissenschaftlerin in der Forschungsgruppe Globale Fragen.

© Stiftung Wissenschaft und Politik, 2019

SWP

Stiftung Wissenschaft und Politik

ISSN 1611-6364