David Kipp, Nadine Knapp, Amrei Meier

Negative Sanktionen und auswärtige EU‑Migrationspolitik

»Less for less« führt nicht zum Ziel

SWP-Aktuell 2020/A 54, Juni 2020, 4 Seiten

doi:10.18449/2020A54

Die EU-Kommission hat angekündigt, während der deutschen EU-Ratspräsidentschaft einen neuen »Pakt für Migration und Asyl« zu präsentieren. Erwartet werden Impulse für die lang ausstehende Reform des Gemeinsamen Europäischen Asylsystems, eine Stärkung der EU-Außengrenzen und die migrationspolitische Kooperation mit Dritt­staaten. Letzteres sehen viele Staaten der EU als besonders dringlich an, um Herkunfts­­länder zur Rückübernahme ausreisepflichtiger Staatsbürger zu bewegen. Neben posi­tiven Anreizen werden zunehmend Sanktionsmöglichkeiten gegenüber kooperations­unwilli­gen Drittstaaten diskutiert. Zwar können Strafmaßnahmen kurzfristig wirken, erschei­nen aber wenig nachhaltig und gefährden weitergehende Ziele der Europäischen Außen- und Entwicklungspolitik. Daher sollte sich Deutschland während seiner Rats­präsidentschaft eher für migrationspolitische Instrumente einsetzen, die einen langfristigen und fairen Interessenausgleich der EU mit Drittstaaten zum Ziel haben.

In der europäischen Grenz-, Asyl- und Migrationspolitik hat sich in den letzten zwanzig Jahren zumindest in Teilbereichen eine gemeinschaftliche EU-Politik herausgebildet. So kann die Europäische Kommission seit gut einem Jahrzehnt stellvertretend für die Mitgliedstaaten mit Drittstaaten über die Rückübernahme abgelehnter Asyl­suchender und irregulärer Migranten ver­handeln und hat dazu bereits 18 Abkommen geschlossen. Dennoch ist die Rückkehrrate EU-weit in den letzten Jahren gesunken und lag 2019 laut Eurostat bei 32%. Nur etwa jeder dritte ausreisepflichtige Drittstaats­angehörige ist demnach in sein Herkunftsland zurückgekehrt. Es ist wahrscheinlich, dass die EU-Kommission mit dem angekündigten »Pakt für Migration und Asyl« Maß­nahmen für eine Erhöhung der Rückkehrquote vorschlagen wird. Abgesehen von rechtlichen und verwaltungstechnischen Hürden in den Mitgliedstaaten scheitert ein Vollzug der Ausreisepflicht häufig am Un­willen von Drittstaaten, ihre Staatsbürger zurückzunehmen. Die Frage ist, wie sich die völkerrechtliche Pflicht zur Rückübernahme besser durchsetzen lässt und gleich­zeitig menschenrechtliche Standards ge­wahrt werden können.

Positive und negative Konditionalität

Als ein Hebel, um das Verhalten eines Staates zu beeinflussen, gilt das Prinzip der Konditionalität. Dabei wird zwischen posi­tiver und negativer Konditionalität unter­schieden: Erstere hat zum Ziel, einen Staat zu belohnen, wenn er die auferlegten Bedin­gungen erfüllt (»more for more«). Letztere konzentriert sich darauf, einen Staat wegen mangelnder oder fehlender Kooperation zu bestrafen oder zu sanktionieren, etwa durch Kürzung, Aussetzung oder Beendigung von Leistungen (»less for less«). Die Wirksamkeit restriktiver Maßnahmen ist aber schwer zu messen und im wissenschaftlichen Diskurs höchst umstritten.

Auch die EU wendet das Instrument seit Jahrzehnten in verschiedenen Politikberei­chen an. So wurde die Zusammenarbeit mit Drittstaaten an politische Bedingungen ge­knüpft, etwa an die Erfüllung demokratischer oder menschenrechtlicher Standards. Ein wichtiger Anwendungsbereich ist die EU-Erweiterungspolitik, wenn auch mit ge­mischter Bilanz: Nicht alle Beitrittsländer konnte die Aussicht auf EU-Mitgliedschaft zu nachhaltigen Reformen motivieren.

Migrationspolitische Konditionalisierung

Ende der 2000er Jahre übertrug die EU-Kommission das Prinzip der Konditionalität auch auf ihre externe Migrationspolitik. Vorrangig mit Staaten der östlichen und südlichen Nachbarschaft vereinbarte sie so­genannte Mobilitätspartnerschaften. Mit diesen Dialogprozessen wollte sie unter anderem die Kooperation von Partner­län­dern bei der Rückübernahme abgelehnter Asyl­suchender oder irregulärer Migranten verbessern, indem sie Visaerleich­terungen in Aussicht stellte. Allerdings gelang dies fast nur mit den östlichen Nachbarländern, nicht aber mit anderen Staaten, etwa den nord­afrikanischen Partnerländern Marokko und Tunesien.

Im 2016 neu begründeten Migrationspartnerschaftsrahmen konnten Verein­barungen mit fünf weiter ent­fernten afrika­nischen Transit- und Her­kunftsländern er­zielt werden, nämlich Niger, Nigeria, Sene­gal, Mali und Äthiopien. Dabei wurde auf den An­reiz in Form von Visaerleichterungen ver­zichtet. Vielmehr sollen diese Länder in erster Linie mit finanziellen Anreizen aus dem neu etablierten EU-Treuhandfonds (EUTF) für Afrika zur Kooperation bei der Rück­übernahme ihrer Staatsbürger bewegt werden.

Zusätzlich wurden in den letzten Jahren vermehrt informelle und rechtlich unver­bindliche Rückübernahmevereinbarungen getroffen, nämlich mit Afghanistan (2016), Äthiopien (2018), Bangladesch (2017), Côte d’Ivoire (2018), Guinea (2017) und Gambia (2018). Neben Positivanreizen setzt die EU dabei immer stärker auch auf negative Sanktionen.

Sanktion 1: Kürzung der Entwicklungszusammenarbeit

Ein Hebel dabei besteht in der Kürzung der Entwicklungszusammenarbeit (EZ). Ob solche Maßnahmen die Bereitschaft von Partnerländern zur Rückübernahme erhö­hen, hängt aber stark vom jeweiligen Kon­text ab. So gelang es der EU-Kommis­sion Anfang 2018 – nachdem sie die Auszahlung von EUTF-Mitteln verzögert hatte –, sich mit Äthiopien auf ein rechtlich unver­bindliches Rückübernahme-Protokoll zu verständigen. In dessen Folge erhöhte sich die Rückkehrquote von 8% im Jahr 2017 auf 17% im Jahr 2019. Auch Afghani­stan stimmte 2016 in einer Erklärung mit dem Titel »New Way Forward« einer ver­besserten Zusammenarbeit mit der EU zu. Dazu bei­getragen hat die implizite Drohung der EU, Finanzhilfen zu kürzen, auf die der Staats­haushalt in hohem Maße angewiesen ist. Die neue Vereinbarung ermöglichte es den Mitgliedstaaten, die Rückkehrzahlen noch im Jahr 2016 deutlich zu steigern, und zwar EU-weit von 4% im Jahr davor auf 28%.

Trotz dieser erhöhten Rückkehrquoten wirft das Vorgehen der EU Fragen hinsichtlich seiner Wirksamkeit, Nachhaltigkeit und Legitimität auf. Blickt man beispielsweise auf die absolute Zahl von Rückkehrenden aus EU-Staaten nach Äthiopien, so fällt auf, dass es sich dabei nur um 205 Menschen im Jahr 2017 und 240 im Jahr 2019 handelte. Angesichts dieser geringen Zahlen stellt sich die Frage der Verhältnismäßigkeit. In Afghanistan wie­derum hat sich die Rückkehrquote nach einem kurzen Anstieg bereits im Folgejahr wieder verrin­gert und lag 2019 nur noch bei 8% (2370 Rückkehrende). Ab­schiebungen nach Af­ghanistan werden aufgrund der verheerenden Sicherheitslage vor Ort sowohl von UNHCR als auch Nichtregierungsorganisa­tionen heftig kritisiert. Das Beispiel macht auch deutlich, welche Schwierigkeiten mit der Androhung negativer Sanktionen in einem fragilen Kontext generell einher­gehen: Werden bei fehlender Kooperation Finanz­hilfen gestri­chen, kann dies zu einer weiteren Desta­bilisierung des Landes bei­tragen. Das liefe den sicherheits- und ent­wicklungspolitischen Interessen der EU zuwider.

In anderen Fällen scheint die Hebel­wirkung europäischer EZ begrenzt. So scheiterten Verhandlungen über ein Rück­übernahmeabkommen im Jahr 2016 am mangelnden Interesse Nigerias. Daraufhin wurde ein geplantes, mit 50 Millionen Euro vom EUTF finanziertes Berufsbildungsvor­haben nicht umgesetzt. Nigeria ist jedoch nicht wie andere Länder auf diese Entwicklungsgelder angewiesen. Andere Einnahme­quellen spielen eine weitaus größere Rolle. Zum einen sind das Rücküberweisungen von Migranten. Sie steuern einen sehr viel größeren Anteil zum nationalen Haushalt bei als das Gesamtvolumen der EZ. Im Jahr 2018 etwa beliefen sich die Rücküberweisungen nach Nigeria auf 24,3 Milliarden US-Dollar, die öffentlichen EZ-Mittel aber nur auf 3,3 Milliarden. Zum anderen ist die EU nicht die einzige mögliche Partnerin Nige­rias für eine Zusammenarbeit: Vor allem China ist in den letzten Jahren zu einem wichtigen Wirtschaftspartner für Nige­ria geworden. Chinesische Investitionen und Bauverträge zwischen 2015 und 2018 wur­den auf 26,7 Milliarden US-Dollar geschätzt. Vor diesem Hintergrund kann die europäische Dro­hung, Ent­wicklungs­gelder zu reduzieren, keinen starken Druck erzeugen.

Sanktion 2: Visarestriktionen

Ein weiteres Anwendungsfeld negativer Konditionalität liegt darin, die Rückübernahme mit der EU-Visapolitik zu verknüpfen. Bereits 2017 schuf der Ausschuss der Stän­digen Vertreter der Mitgliedstaaten einen in­formellen Mechanismus. Mit ihm sollten Drittstaaten sanktioniert werden, die bei der Rückübernahme von Migranten nicht kooperieren. Im Februar 2020 erhielt er mit den Änderungen des Schengen-Visa­kodexes eine neue rechtliche Grundlage. Der neue Kodex sieht vor, dass Staats­bürger eines Landes, das aus Sicht der EU-Kommis­sion nicht ausreichend mit der EU kooperiert, längere Visa-Bearbeitungszeiten und höhere Gebühren in Kauf nehmen müssen.

Unklar ist bisher jedoch nicht nur, wie genau eine »ausreichende« Zusammenarbeit aussieht. Auch die Effektivität einer stren­geren Visapolitik insgesamt muss hinter­fragt werden. Zwar bewirkten Visarestriktio­nen, dass Rückübernahmevereinbarungen mit Bangladesch (2017) und Côte d’Ivoire (2018) getroffen wurden. Die Rückkehrrate ist seitdem allerdings nicht gestiegen: In Bezug auf Côte d’Ivoire blieb sie weitgehend gleich, hinsichtlich Bangladesch fiel sie sogar von 17% (2017) auf 11% (2019). Eine Hebel­wirkung der restriktiveren Visapolitik lässt sich also nicht erkennen.

Als Gegenbeispiel wird oft ein ähn­licher, bereits 2016 eingeführter Mechanis­mus in der Zusammenarbeit mit den Län­dern des Westbalkans genannt. Hier hat die Drohung, bei fehlender Kooperation das visafreie Rei­sen auszusetzen, die Rückkehrzahlen stark erhöht. Was dieses Beispiel aber maßgeblich von anderen Kontexten unterscheidet, ist die geografische Nähe der Kooperationsländer zur EU, die Intensität der Zusammen­arbeit in anderen Bereichen sowie die Aus­sicht auf einen EU-Beitritt als Positivanreiz.

Dagegen sind die europäischen Visa­bedingungen für viele afrikanische Haupt­herkunftsländer von Asylsuchenden ohne­hin schwie­rig zu erfüllen. Deswegen stellen Visarestriktionen offenbar keinen besonders wirkungsvollen Hebel dar.

Sanktionen in anderen Politikbereichen

Immer wieder hat die EU-Kommission in den vergangenen Jahren erklärt, dass sie grundsätzlich alle Politikbereiche für ihre migrationspolitischen Ziele nutzen will, unter anderem Mobilität, Energie, Sicherheit und Digitalpolitik. Laut EU-Handels­strategie (Trade4all) sollen ausdrücklich auch die Synergien zwischen Handelspolitik und Migration gestärkt werden. Bisher wurden Aspekte der Rückkehrpolitik jedoch nicht in Verhandlungen der EU mit Dritt­staaten aufgenommen. Allerdings ist denk­bar, dass der Druck auf die für Handels­abkommen zuständige EU-Kommission weiter steigen wird. Damit verbunden sein könnten Forderungen, in Abkommen Kon­di­tionalitätsklauseln aufzunehmen, die Handelspräferenzen an die Kooperation bei der Rückübernahmepolitik koppeln. Ein solches Vorgehen widerspräche jedoch nicht nur dem Gleichbehandlungsgebot der Welt­handelsorganisation, sondern brächte auch strategische Nachteile mit sich. Derartige Maßnahmen könnten wichtige Bemühungen untergraben, etwa die mit der Neuausrichtung der EU-Afrika-Strategie angekündigten intensiveren Handelsbeziehungen und den Dialog auf Augenhöhe mit afrika­nischen Partnern. Das wiederum könnte den Einfluss Chinas auf dem Kontinent weiter stärken.

Schlussfolgerungen

Die Erfahrungen mit negativer Konditio­nalität zeigen, dass die Drohung mit Straf­maßnahmen zwar vereinzelt mehr Koope­ration bei der Rückübernahme erzeugt hat. Die Rückkehrquoten sind in der Folge jedoch nur zeitweise angestiegen, bei insgesamt sehr kleinen absoluten Zahlen. Nicht nur steht die Wirksamkeit einer solchen Politik in Frage. Sie konterkariert häufig auch weitergehende Ziele der Euro­päischen Außen- und Entwicklungspolitik. Dies ist dann der Fall, wenn die Drohung mit Sanktionen eine partnerschaftliche Zusammenarbeit auf Augenhöhe gefährdet, Partnerländer sich daraufhin neu orientieren und die EU deshalb ihre Einflussmöglich­keiten verliert. Gerade vor dem Hintergrund der Covid-19-Pandemie ist es nicht zu empfehlen, kooperationsunwilligen Partner­ländern die EZ-Mittel zu kürzen. Das näm­lich würde die negativen Folgen der globa­len Rezession und der sinkenden Rücküberweisungen für die Lebensbedingungen in jenen Ländern verschärfen.

Statt also die Idee negativer Konditio­nalität weiterzuverfolgen, sollte sich die Bundesregierung während der deutschen EU-Rats­präsidentschaft gemäß ihrem ressortkohärenten Ansatz für eine umfas­sende migrationspolitische Kooperation einsetzen, die auf einen langfristigen und fairen Interessenaustausch mit Drittstaaten setzt. Das hieße auch, ein altes Versprechen ein­zulösen und Partnerländern mehr legale Zuwanderungsmöglichkeiten zu gewähren, wenn sie bei der Rückkehrpolitik koope­rieren. Unerlässlich ist auch eine verbesserte demokratische Kontrolle der auswärtigen Migrationspolitik durch das Europaparla­ment, um Transparenz und die Einhaltung menschenrechtlicher Standards zu sichern.

David Kipp ist Wissenschaftler, Nadine Knapp ist studentische Mitarbeiterin und Amrei Meier ist Wissenschaftlerin in der Forschungsgruppe Globale Fragen. Das SWP-Aktuell entstand im Rahmen des vom Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung geförderten Projekts »Flucht, Migration und Entwicklung – Herausforderungen und Handlungsmöglichkeiten für deutsche und europäische Politik«.

© Stiftung Wissenschaft und Politik, 2020

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ISSN 1611-6364