Handels-Krieg und ‑Frieden

Zölle ohne Ende

Trump greift in seiner Zollpolitik nicht nur auf traditionelle, sondern auch auf un­orthodoxe Instrumente zurück. In die letz­tere Kategorie fallen die Zölle, die Trump mit »nationalen Notständen« begründet, die er selbst ausgerufen hat auf Basis des Inter­national Emergency Economic Powers Act (IEEPA). Diese »Notstände« bilden die recht­liche Grundlage für die »reziproken Zölle«, die ab 1. August in Kraft treten sollen. Es ist umstritten, ob das Gesetz derart umfassende Exekutivmaßnahmen ohne Zustimmung des Kongresses erlaubt. Zwei föderale Gerichts­höfe hatten die IEEPA-basierten Zölle Anfang Juni verboten; ein Berufungsgericht hat jedoch Tage später das Urteil aufgehoben. Derzeit ist unklar, ob sich in letzter Instanz der Supreme Court gegen Trumps Zölle positionieren wird.

Unabhängig davon, wie der Streit über die Befugnisse des Präsidenten ausgeht, drohen ab Herbst dieses Jahres noch weitere umfassende Zölle: Denn um sogenannte sektorale Zölle zu erlassen, kann die US-Regierung auf ein anderes Gesetz zurückgreifen, das zu den traditionellen Handelsinstrumenten zählt und bisher noch nie durch den Kongress oder Gerichte in Frage gestellt wurde, den Trade Expansion Act. Schon bei seinem Amtsantritt im Januar wies Trump sein Kabinett an, Zölle auf einzelne Produktgruppen auf den Weg zu bringen.

Wie bei früheren Zollentscheidungen zu Aluminium, Stahl, Autos und Autoteilen könnte Trump nun auf Basis von Abschnitt 232 des Trade Expansion Act aufgrund einer »Bedrohung der nationalen Sicherheit« weitere Zölle auf Pharmaprodukte, Luft­fahrt­güter, Halbleiter und kritische Roh­stoffe erheben. Nach Abschluss der regulären Prüf­verfahren, bei denen auch der US-Kon­gress und Stakeholder, die von den Zöllen betroffen wären, mit einbezogen werden müssen, könnten diese schon im Oktober be­kannt gegeben werden. Die bei den Ver­fahren üblichen öffentlichen Anhörungen fanden nämlich bereits statt, und Trump ist befugt, sobald der Wirtschaftsminister seinen Bericht zu den Verfahren vorgelegt hat, alleine über neue Zölle und andere Maßnahmen zu entscheiden. Dafür hat der US-Präsident eine Frist von 90 Tagen, sodass die Zölle Ende Oktober oder spätestes im April 2026 verhängt werden könnten.

Darüber hinaus könnte die Trump-Regie­rung auf Grundlage von Abschnitt 301 des Trade Expansion Act weitere Zölle wegen mutmaßlich unfairer Handelspraktiken gegen einzelne Handelspartner erlassen, auch gegen die EU-Staaten. Kommt sie etwa zu dem Schluss, dass die Digitalsteuern ein­zelner EU-Mitglied­staaten als »unfaire Han­delspraktik« gegenüber US-Unter­nehmen zu bewerten sind, drohen der EU weitere Zölle, die Trump nach Belieben anheben und ohne zeitliche Begrenzung verhängen kann. Bisher hat Trump – ebenso wie Joe Biden – diese früher noch als »Nuklear­option« eingestufte Maßnahme gegenüber China eingesetzt, nicht aber gegenüber engen Verbündeten.

Mehr als nur ein Schlachtplan

Bislang ist es der EU gelungen, geschlossen auf die Zollandrohungen und die tatsäch­lichen Maßnahmen Trumps zu reagieren. Ihre Strategie ist auf wirtschaftliche und politische Schadensbegrenzung ausgerichtet. Sie sollte weiterhin mehrere Szenarien in den Blick nehmen, die auch Folgendes berücksichtigen: dass sich im Hintergrund des Zoll­streits ein Konflikt über die zukünf­tige Lastenverteilung der Verteidigung im Rahmen der Nato abspielt und dass Trump offenbar bereit ist, seine geoökonomischen Interessen über völkerrechtliche Normen zu stellen. Um den Druck auf einzelne Staa­ten zu erhöhen und die EU zu spalten, nutzt Trump in den Verhandlungen über Zölle gleichermaßen sicherheitspolitische Hebel. Drei Szenarien skizzieren mögliche Entwicklungen.

Erhöhte Alarmbereitschaft

Wie der Handelskonflikt der EU mit Trump ausgeht, ist offen. Die drei skizzierten Sze­narien schließen sich nicht gegenseitig aus. Möglich wäre sowohl ein »Abrutschen« von einem Szena­rio ins andere – also vom Fegefeuer in einen Wirtschaftskrieg – als auch ein ab­rupter Wechsel – etwa vom Szenario einer frü­hen Einigung zum Wirt­schafts­krieg. Trumps sprunghafte Entscheidungen erschweren es, sich auf den weite­ren Verlauf des Konflikts einzustellen und »sichere« Wege zu einer Lösung zu finden.

Eine große Schwie­rig­keit besteht darin, dass die Ziele von Trumps Zoll­politik un­klar sind. Sollte sein einziges Ziel lauten, aus Überzeugung Ein­fuhr­zölle zu erheben, um Handelsdefizite auszugleichen, könnte die EU eventuell einen Zoll­krieg verhin­dern, indem sie ihre Importe aus den USA steigert und US-Unternehmen noch besse­ren Zugang zum Binnenmarkt ermöglicht. Sie könnte ihre Zölle noch weiter senken und bestimmte nichttarifäre Handelshemmnisse abbauen, die US-Unternehmen seit vielen Jahren belasten. Schließlich gäbe es noch die Option, mehr LNG und / oder mehr bzw. teurere mili­tärische Güter aus den USA zu importieren. Ob aber der Aus­gleich von Handelsbilanzen das einzige oder das ent­scheidende Ziel der Regierung Trump ist, bleibt für ihre Handelspartner unersichtlich – geht es auch um die Aus­besserung der Staatskasse, den Schutz eige­ner Indus­trien oder um alles ein bisschen?

Die EU und Deutschland als wirtschaftlich stärkstes Mitgliedsland und politisches Schwergewicht müssen für den Fall vorbe­rei­tet sein, dass im Zollstreit mit der US-Regierung keine Einigung erzielt wird. Das heißt vor allem, sie müssen sich über­legen, wann und wo es Einflussmöglich­keiten gibt. Denn selbst wenn eine fried­liche Eini­gung auf einen frühen »Deal« gelingen sollte, muss immer mitbedacht werden, dass Trump das Ergebnis wieder in Frage stellen könnte. Für die Auseinandersetzung mit Trump zeichnen sich mehrere Bedingungen ab, die zwar nicht positiv, aber relativ vor­herseh­bar sind. Damit lie­fern sie Anhaltspunkte, um eigene Politik­ansätze zu ent­wickeln:

1. Die USA werden ihre Zölle auf hohem Niveau belassen. Die US-Wirtschaftspolitik wird mit hoher Wahrscheinlichkeit auf absehbare Zeit protektionistisch bleiben, entspricht dies doch den politischen Präferenzen bei­der Parteien, der Republikaner und der Demokraten. Die bereits eingeführten Zölle, die Exportkontrollen sowie weitere wirt­schaft­liche Zwangsmaßnahmen, die sich alle schon heute negativ auf den freien Handel auswirken, dürften noch nicht die letzten Maßnahmen gewesen sein. Im US-Kongress gewinnen Gesetzesvorhaben, die noch härtere Wirtschaftsmaßnahmen gegen­über China fordern, an Zustimmung. Unumstößlich scheint inzwischen, dass sich die USA vom Meistbegünstigungsprinzip der WTO verabschieden und eine neue Wirtschaftsordnung anstreben, in der sie selbst als Zentrum des Welthandelssystems anderen Staaten »von Fall zu Fall« bevorzugten Zugang zum US-Markt erlauben.

2. Die Gewaltenteilung hält den Präsidenten nicht davon ab, »unorthodoxe« wirtschaftliche Zwangsinstrumente einzusetzen. Weder der Kongress noch die Gerichte konnten Trump bisher daran hindern, für die Einführung der als willkürlich erscheinenden »reziproken Zölle« auf das Notstandsgesetz IEEPA zurückzugreifen. Am Ende könnte der Supreme Court mit seiner konservativen Mehrheit auf der Seite des US-Präsidenten stehen. Auch aus der Riege der Vorstände der größten US-Unternehmen wagt es bis­her keine Führungsfigur, in dieser Frage in einen offenen Konflikt mit Trump zu treten.

3. Die EU kann sich nicht allein auf die Finanz­märkte verlassen. Erfahrene Verhandler haben der EU in den letzten Monaten dazu geraten, Trumps Zollentscheidungen abzu­warten und nicht vorauseilend zu viele Zugeständnisse zu machen. Besser sei es, darauf zu setzen, dass scharfe Marktreaktio­nen ihn von zu hohen Zöllen abbrächten. Tatsächlich waren es in erster Linie die – anonymen – Finanzmarktakteure, deren Verkäufe von US-Staatsanleihen und US-Dollar den Präsidenten Anfang April dazu bewogen, von extremen Zollforderungen Abstand zu nehmen. Ihre Reaktion drückte Zweifel an der langfristigen Kreditwürdigkeit und Stärke der US-Wirtschaft aus. Ob aber Marktreaktionen den US-Präsidenten davon abhalten werden, einen Zollkrieg mit der ganzen Welt anzuzetteln, bleibt offen. Weiter abzuwarten und keine effektiven Gegenmaßnahmen vorzubereiten, wäre eine riskante Strategie.

4. Die Kosten eines Zollkriegs mit Trump sind in der EU ungleich verteilt und drohen die EU zu spalten. Die direkten wirtschaftlichen Kosten der US-Zölle sind in der EU ungleich ver­teilt, da ihre Mitgliedstaaten unterschied­lich stark vom Export abhängig sind. Indus­trie- und exportstarke Mitgliedsländer mit hohem Absatz in den USA wie Deutschland, Irland und Italien sind in besonderem Maße betroffen. Ließen sie sich dazu hin­reißen, jeweils bilaterale Absprachen mit Trump zu treffen, würde die Macht des Binnenmarktes reduziert und die Zukunft der EU stünde auf dem Spiel.

5. Trump wird nicht aufhören, Wirtschafts- mit Sicherheitspolitik zu verbinden, um die EU zu spalten. Über die Anwendung verschiedener Handelsinstrumente hin­aus ist auch eine weitere politische Eskala­tion vorstellbar. Die USA könnten sicherheitspolitische Hebel – etwa ihre Unterstützung der Nato oder den nuklearen Schutzschirm – nut­zen, um ihre wirtschaftlichen Interessen durch­zu­set­zen. Problematisch für die EU ist dabei, dass die einzelnen Mitgliedstaaten die militärische Bedrohung durch Russland und andere Akteure sehr unterschiedlich wahrnehmen. Während Staaten an der Ostflanke einen potenziellen Rück­zug der USA aus Europa als existenzielle Bedrohung empfinden, bewerten andere die sicherheits­politischen Implikationen als weniger dramatisch. Diese Heterogenität der Priori­täten in der EU schwächt die europäische Reaktionsfähig­keit auf Trumps Drohungen zusätzlich.

Handlungsempfehlungen

Die Bundesregierung sollte in der EU weiter Initiativen ergreifen, um als verbindender Akteur zwischen ökonomischer Stärke und sicherheitspolitischer Verantwortung zu wirken. Dies erfordert nicht nur finanzielle Beiträge, sondern auch politische Führung bei der Priorisierung und Koordination gemeinsamer europäischer Projekte. In der EU sollten folgende Maßnahmen so schnell wie möglich angegangen werden:

• Minilaterales Koordinationsformat etablieren: Aufbau eines strategischen Abstimmungsmechanismus zwischen den wirtschaftlich stärksten Mitglied­staaten (unter anderem Deutschland, Frankreich, Italien, Niederlande) und den sicherheits­politisch am meisten gefährdeten Staaten, den »Frontline States« (Polen, die baltischen Länder, Finnland). Ziel wäre eine abgestimmte Prioritätensetzung sowie die Vermeidung von Blockadehaltungen.

• Politisch flankierten Kompensations­mechanismus für Unternehmen einrichten: Um wirtschaftliche Härten abzu­federn und Akzeptanz zu sichern, sollte ein EU-weiter Ausgleichsmechanismus geschaffen werden, der gezielt Unternehmen in betroffenen Sektoren unterstützt – ins­besondere Unternehmen, die im Kontext sicherheitsrelevanter Transformation tätig sind, zum Beispiel von ReArm Europe, der Energie­versorgung oder der Halbleiterproduktion.

• Fortführung und Fokussierung der Inves­titionsprogramme für ReArm Europe: Die Modernisierung und Standardisierung europäischer Streitkräfte sollte durch gezielte Investitionen und gemein­same Beschaffungsprojekte voran­getrie­ben werden.

• Fortsetzung und Verstärkung europäischer Investitionsprogramme: Strategische Investitionen in kritische Infrastruktur, Technologieförderung und Handelsdiversifizierung sollten beschleu­nigt und stärker geostrategisch ausgerichtet werden, etwa in Form einer Er­wei­terung von Global Gateway oder als Stär­kung des EU-Handels mit Drittstaaten.

Erstmals seit dem Zweiten Weltkrieg könnten sich Ame­rikaner und Europäer nicht nur als wirt­schaftliche Wettbewerber, sondern als Geg­ner mit unvereinbaren geopolitischen Vorstellungen gegenüber­stehen. Die in den Szenarien »Fegefeuer« und »Handels- und Wirtschaftskrieg« skiz­zierten Eskalationsschritte betreffen Be­reiche, die weit über Zölle hinausgehen. Nicht zuletzt aus innen­politischen Grün­den – um von Problemen in den USA abzulenken – könnte ein Zoll­krieg mit der EU Trump nutzen. Ist der Konflikt erst offen ausgebrochen, wird es schwer sein, den US-Präsiden­ten vom Einsatz weiterer Hebel abzubringen, etwa einer Eskalation in der Grönland-Frage, einem Rückzug aus der Nato, der Auf­gabe von Sicherheits­garantien. Dabei ist stets zu bedenken: Drohungen zurückzunehmen, ist für Trump immer auch mit einem innen­politischen Gesichtsverlust verbunden.

Die EU sollte daher, solange es geht, im Zollstreit offene Konfrontationen mit der US-Regierung vermeiden. In Erwartung einer Lage, wie sie im Szenario »Handels- und Wirtschaftskrieg« umrissen wird, soll­ten die Regierungen der Mitgliedstaaten in den nächsten Wochen für sich definieren, wo für sie die Grenzen der Provokation durch die Trump-Regierung liegen. Kommt es zu einem Bruch des Völkerrechts und wird die terri­toriale Souveränität eines Mitgliedstaats übergangen, sollte die EU nicht davor zurückschrecken, ihr schärfstes »wirtschaftliches Schwert«, das ACI, einzu­setzen.