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Stand der Integration

Zehn zentrale politische Projekte der EU und wie sie die Union verändern

SWP-Studie 2024/S 11, 23.04.2024, 144 Seiten

doi:10.18449/2024S11

Forschungsgebiete
  • In den letzten 15 Jahren hat die EU in vielfachen Krisen ihre Widerstandsfähigkeit bewiesen und wichtige politische Einigungen erzielt, die teilweise über den Rahmen des Lissabon-Vertrags hinausweisen. Dabei spiel­ten – im Sinne eines »flexiblen Krisenfunktionalismus« – exekutive Institutionen, insbesondere der Europäische Rat und die EU-Kommission, eine führende Rolle.

  • Währenddessen wurden programmatische Großprojekte der EU, vor allem in der Klima- und Cyberpolitik, gemäß dem ordentlichen Gesetz­gebungsverfahren vorangetrieben. Dies zeigt, dass das traditionelle, eher technokratische Integrationsmodell weiterhin Bestand hat.

  • In zehn Einzelbeiträgen zu zentralen politischen Projekten der EU sowie zwei Querschnittsanalysen wird der gegenwärtige Stand der Integration ausgelotet und aufgezeigt, wie den kommenden Herausforderungen begegnet werden könnte oder müsste.

  • Die Entscheidungsfindung in der EU bleibt stark konsensorientiert. Den­noch ist die EU-Politik mit einem wachsenden Maß an Polarisation konfrontiert, insbesondere da, wo Ressourcen mobilisiert und umverteilt werden sollen oder weitreichende exekutive Entscheidungen anstehen.

  • Das derzeitige Rüstzeug der EU reicht für die anstehenden Handlungs­erfordernisse nicht aus. Zu den vorrangig zu lösenden Aufgaben zählen: Förderung der Rechtsstaatlichkeit, ambitionierte Reformen der Erweiterungspolitik, Stärkung von Kompetenzen und Entscheidungsverfahren sowie Ausgleich des anhaltenden Demokratiedefizits der EU.

  • Jenseits von einzelnen pragmatischen Integrationsschritten im Zuge dauerhaften Krisenmanagements gilt es deshalb, die Legitimität der EU umfassender auszubauen.

Inhaltsverzeichnis

1 Einleitung: Die Europäische Integration im Schatten der Krisen

Raphael Bossong / Nicolai von Ondarza

1.1 Die EU politischer Projekte

1.2 Mehr als eine Krisenunion

Analysen der zentralen politischen Projekte

2 Wirtschaftspolitische Koordinierung: Von der politischen Koordinierung zu einer neuen EU-Politik

Peter Becker

2.1 Die Aufgaben einer europäischen Wirtschaftspolitik

2.2 Wirtschaftspolitische Koordinierung in Krisenzeiten

2.3 Die Erfordernisse einer europäischen Wirtschaftspolitik

3 Stabilisierung der Staatsfinanzen: Integra­tion der Eurozone durch Risikoteilung

Paweł Tokarski

3.1 Zentrale Governanceproblematik: Stabilisierung der Währungsunion

3.1.1 Finanzhilfeinstrumente: Improvisation, Verankerung und Marginalisierung

3.1.2 Interventionen des Eurosystems

3.2 Breiterer Kontext der Risikoteilung

3.3 Ausblick

4 Krisenimprovisation oder Quantensprung? EU-Energiepolitik im Zeichen von Ukraine-Krieg und Green Deal

Lasse Michael Böhm

4.1 Sollbruchstellen der europäischen Energiepolitik

4.2 Zwischen Geopolitik und Green Deal: EU-Energiepolitik seit 2014

4.3 Europas Energiepolitik im Zeichen des Ukraine-Kriegs: Vom Krisenmanagement zu vertiefter Integration?

4.4 Ausblick: Von der regulatorischen zur politischen Union?

5 Der europäische Green Deal: Ambitions­steigerung und Weiterentwicklung euro­päischer Klimapolitik

Felix Schenuit

5.1 Zwischen externen Erwartungen, internen Konflikten und neuen Krisen

5.1.1 Interne Konfliktlinien

5.1.2 Neue Krisen: Corona-Pandemie und Russlands Krieg in der Ukraine

5.1.3 Hohe internationale Erwartungen

5.2 Der Stand des europäischen Green Deal

5.2.1 Institutionen

5.3 Ausblick und Handlungsempfehlung

6 Die Europäische Gesundheitsunion

Michael Bayerlein

6.1 Gesundheitspolitik der Europäischen Union

6.2 Konfliktfelder europäischer Gesundheitsgovernance

6.3 Stand der Gesundheitsunion

6.3.1 Gesundheitsunion vor der Covid-19-Pandemie

6.3.2 Gesundheitspolitische Rechtsakte der EU

6.3.3 Elemente der Europäischen Gesundheitsunion

6.3.4 Notwendigkeit von Vertragsänderungen?

6.4 Wege zu einer effektiven Gesundheitsunion

7 Neofunktionalistische Mechanismen der digitalen Agenda: Von der Digitalmarkt­integration zur externen Wirkung euro­päischer Cyberpolitiken

Annegret Bendiek / Isabella Stürzer

7.1 Der Anspruch der digitalen Souveränität und die digitale Agenda

7.3 Geopolitische Ausgangsbedingungen und zentrale Konfliktlinien

7.4 Legislative Aktivitäten im Rahmen der vier Großprojekte der digitalen Integration

7.5 Gestärkte Handlungsfähigkeit durch Etablieren einer europäischen digitalen (Sicherheits-)Kultur

7.6 Deutsche Europapolitik unter Bedingungen des Supranationalismus

8 Die Sicherheitsunion und der Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts

Raphael Bossong

8.1 Kooperationsdynamik und Konfliktlinien

8.1.1 Inhaltliche Muster der rechtlichen Integration

8.1.2 Gegengewicht und Kontrolle durch das Europäische Parlament

8.2 Integrationsschritte und -inhalte seit 2009

8.2.1 Fokus auf Terrorismus und Grenzsicherung

8.2.2 Weitere Schritte in der strafrechtlichen Zusammenarbeit

8.2.3 Der Kernkonflikt um die Asylpolitik

8.3 Ausblick und Empfehlungen

9 Alte Probleme trotz neuer Instrumente in der Gemeinsamen Außen- und Sicherheits­politik (GASP)

Dominik Rehbaum

9.1 Grenzen europäischer Handlungsfähigkeit

9.1.1 Neue Instrumente und alte Probleme in der GASP

9.2 Eine kohärente und flexible Finanzierung der EU-Außenpolitik

9.3 Parlamentarische Kontrolle der GASP

9.4 Entscheidungsprozesse und Mehrheiten in der GASP

9.5 Neue Weichenstellungen für die europäische Außenpolitik

10 Die Gemeinsame Sicherheits- und Verteidigungspolitik (GSVP)

Markus Kaim

10.1 Die Ziele der GSVP

10.2 Zentrale Governanceproblematik

10.2.1 Einschränkung durch die intergouvernementale Ausrichtung

10.2.2 Einschränkung durch eine fehlende Vertiefungsoption

10.2.3 Einschränkung durch funktionale Duplizierung

10.3 Stand der Integration

10.3.1 PESCO – EVF – CARD

10.3.2 GSVP-Missionen und -Operationen

10.4 Der russische Angriff auf die Ukraine

10.4.1 EUMAM Ukraine

10.4.2 Der Strategische Kompass

10.5 Ausblick – Supranationalisierung und Differenzierung

11 Die Erweiterungspolitik der Europäischen Union: Fit für die Zukunft?

Marina Vulović

11.1 Stand der Erweiterungspolitik von 2010 bis 2022

11.2 Alte Herausforderungen und neue Anregungen für die Erweiterungspolitik

11.3 Ausblick und Handlungsempfehlung

Querschnittsanalysen

12 Das institutionelle Gleichgewicht der EU in der Polykrise

Nicolai von Ondarza

12.1 Einleitung

12.2 Die doppelte Resilienz des EU-Rahmens

12.2.1 Die Petrifizierung der Verträge

12.2.2 Krisenreaktion im Rahmen der EU-Verträge

12.2.3 Differenzierung in der Umsetzung

12.3 Das Janusgesicht der EU: Exekutiv‑dominierte Krisengovernance und Gemeinschaftsmethode

12.3.1 Intergouvernemental-Exekutive Krisengovernance

12.3.2 Gemeinschaftsmethode in der Regulierung

12.4 Zwischen Fragmentierung und Drang zur Kohärenz in den Institutionen

12.4.1 Drang zum Konsens im Rat und Europäischen Rat

12.4.2 Fragmentierung im EP

12.4.3 Präsidentialisierung in der Kommission

12.5 Ausblick

13 Mitgestaltung und Selbstbehauptung im Krisenfunktionalismus. Die Mitgliedstaaten in der Polykrise

Kai-Olaf Lang

13.1 Die Mitgliedstaaten und ihre Funktionen im Krisengeschehen

13.2 Zerklüftung und Zusammenwirken

13.3 Krisenfunktionalismus statt Spillback

13.4 Schlussfolgerungen aus deutscher Sicht

14 Schlussfolgerungen: Vom Stand zur Zukunft der europäischen Integration

Raphael Bossong / Nicolai von Ondarza

14.1 Analytische Ergebnisse im Querschnitt

14.1.1 Politics: wachsende politische Respon­sivität und anhaltende Konsensnorm

14.1.2 Policy: unscharfe Grenzen der Integration in Bereichen der Kernstaatlichkeit

14.1.3 Polity: Exekutiv-Dominanz in den Krisen

14.2 Ausblick: Vier strukturelle Herausforderungen für die EU in der kommenden Legislaturperiode

15 Anhang

15.1 Abkürzungen

15.2 Die Autorinnen und Autoren

Einleitung: Die Europäische Integration im Schatten der Krisen

Raphael Bossong / Nicolai von Ondarza

»Europa wird in Krisen geschmiedet, und es wird die Summe der zur Bewältigung dieser Krisen verabschie­deten Lösungen sein«, lautet die vielzitierte These Jean Monnets zu Krisen als Triebkräften europäischer Integration.1 An Krisen, von zum Teil existentiellem Charakter, hat es der Europäischen Union (EU) im letzten Jahrzehnt nicht gemangelt. Seit dem Inkrafttreten des Vertrags von Lissabon im Dezember 2009, der letzten großen Vertragsrevision, ist die Union sogar nahezu permanent im Krisenmodus (»Poly­krise«) gewesen: Eurokrise, Migrationskrise, Rechtsstaats­krise, die Krim-Annexion und der russische Krieg gegen die Ukraine sowie die Corona-Pandemie sind nur die gravierendsten. Hinzu kommen der Aufstieg EU-skeptischer und populistischer Parteien sowohl in den Mitgliedstaaten als auch im Euro­päischen Parlament sowie in den Jahren 2016 bis 2020 mit Donald Trump ein US-Präsident, der die EU eher als Konkurrentin denn als Partnerin behandelte. Mit dem Brexit hat zudem erstmals ein Mitglied die Union verlassen und so – wenn auch bis dato zu hohen wirtschaftlichen und politischen Kosten – demonstriert, dass die europäische Integration rever­sibel ist. Im Zuge all dessen hat sich das öffentliche Bild einer Europäischen Union verfestigt, die per­manent um ihr eigenes Überleben ringt, deren Mit­gliedstaaten untereinander zerstritten sind und die oft in ihrer Handlungsfähigkeit den komplexen Her­ausforderungen nicht ausreichend gewachsen ist. Auch in der europawissenschaftlichen Debatte sind die Auswirkungen von Krisen zum zentralen Aus­gangspunkt von Analysen zur Entwicklung der EU-Integration geworden. Krisen werden dabei als Höhe- oder Wendepunkte gefährlicher Entwicklungen verstanden, durch die offene Entscheidungssituationen entstehen. Diese können von den politischen Entscheidungsträger:innen sowohl zur Vertiefung der bedrohten EU als auch zu deren Desintegration ge­nutzt werden.2

Eine andere Interpretation der EU nach ihrem Krisenjahrzehnt zeichnet hingegen das Bild einer Union, die sich dem hohen internen wie externen Druck zum Trotz als resilient erwiesen hat. Sie war demnach zwar erst angesichts der Krisen zu Integra­tionsschritten fähig, hat sich dabei aber grundlegend weiterentwickelt. Failing forward ist hier das Stichwort.3 Dies ist das Bild einer EU, die beim russischen Krieg gegen die Ukraine mit großer Einigkeit präze­denzlose Sanktionen gegen Russland verabschiedet, die mit ihren Mitgliedstaaten neben den USA um­fassende finanzielle und militärische Hilfen für die Ukraine mobilisiert, die eine zentrale Rolle bei Beschaffung und Verteilung von Corona-Impfstoffen sowie der Finanzierung der wirtschaftlichen Erholung übernommen und die Zahl der Eurostaaten trotz Euro­krise von 16 auf mittlerweile 20 Staaten ver­größert hat.4 Doch auch und gerade über die Krisen­felder hinaus war die Europäische Union in anderen Politikbereichen zu tiefgreifender Gesetzgebung in der Lage; davon zeugen etwa der europäische Green Deal zur Ausgestaltung der Transformation in Klima- und Energiepolitik oder der Digital Services Act und der Digital Market Act zur digitalen Regulierung.

Unter dem Eindruck dieser Krisen ist die Euro­päische Union deutlich politisiert worden. Lange vorbei sind die Zeiten des »permissiven Konsenses« darüber, dass die »immer engere Union« und weitere europäische Vertiefung von allen Regierungen der Mit­gliedstaaten zumindest im Grundsatz getragen werden. Vielmehr finden sich in allen Mitgliedstaaten (mit Ausnahme Maltas) EU-skeptische oder sogar ‑feind­liche Parteien, die in immer mehr Staaten auch Regie­rungsverantwortung übernommen haben oder sogar an der Spitze der Regierung stehen. Das lange Zeit hohe Maß an Einigkeit in Bezug auf die Unterstützung der Ukraine etwa wird durch Uneinigkeit zwi­schen West- und Mittel-/Osteuropa (beispielsweise über den Umgang mit Russland) oder Nord- und Süd­europa (unter anderem in der Wirtschaftspolitik) konterkariert.5 Nach den Terrorangriffen der Hamas auf Israel und der israelischen Reaktion darauf zeigte sich die EU außenpolitisch tief gespalten.6 Partei­politisch manifestiert sich sowohl in den EU-Institu­tionen als auch innerhalb der Mitgliedstaaten ein wachsendes Maß an Fragmentierung, das zulasten der früher dominanten Parteien der Europäischen Volks­partei und der europäischen Sozialdemokraten geht.7 In der aktuellen Legislaturperiode sind im Euro­päischen Par­lament, analog zur Regierungsbildung in vielen EU-Staaten, für Beschlüsse komplexe Mehr­heiten aus mindestens drei Fraktionen notwendig. Zugenommen haben auch die interinstitutionellen Rivalitäten, zumindest in Fragen der Weiterentwicklung der EU. So war etwa die Konferenz zur Zukunft Europas 2021/22 von Machtspielen zwischen Parla­ment, Rat und Kommission überschattet.8 Seitdem fordert das Europäische Parlament immer lautstärker fundamentale Reformen der EU, einschließlich der Einberufung eines Konvents für Vertragsänderungen,9 während der Großteil der Mitgliedstaaten – zumin­dest jenseits existentiellen Krisendrucks – die Ab­gabe weiterer Souveränität an die EU und neue insti­tutionelle Debatten ablehnt.10 Im Krisenfall dagegen haben die Mitgliedstaaten immer wieder neue Instru­mente ohne Parlamentsbeteiligung geschaffen.11

Eben jene institutionellen Reformdebatten haben mit dem russischen Angriffskrieg gegen die Ukraine eine neue Dynamik erhalten. So hat der Beschluss des Europäischen Rates vom Juni 2022, der Ukraine und der Republik Moldau den EU-Kandidatenstatus zu ver­leihen, das geostrategische Element in der Erweiterungspolitik und die Perspektive einer EU mit 35 oder mehr Mitgliedstaaten wiederbelebt. Auch wenn die Aufnahme neuer Mitgliedstaaten vor 2030 unwahrscheinlich ist, vertreten zumindest Deutschland und Frankreich die Ansicht, dass vor der nächsten Erwei­terung umfassende institutionelle Reformen not­wendig seien, um die Handlungsfähigkeit der EU zu erhalten und zu festigen.12 Im Dezember 2023 haben die EU-Staats- und ‑Regierungschefs (in Abwesenheit von Viktor Orbán) auf dem Europäischen Rat sowohl die Aufnahme von Beitrittsgesprächen mit der Ukraine und der Republik Moldau beschlossen als auch das Ziel bekräftigt, die Erweiterung der EU und interne Reformen parallel voranzutreiben.13 In Reak­tion auf den Bericht der deutsch-französischen Exper­tengruppe zu EU-Reform und Erweiterung14 hat dabei auch die Debatte an Fahrt aufgenommen, ob und inwieweit in einer EU mit mehr als dreißig Mitgliedstaaten auch ein höheres Maß an Differenzierung in­nerhalb der Union und in ihrem Umfeld geboten sei.

In der Gesamtschau zeigt sich also, dass die Europäische Union vielschichtiger ist als eine »Krisen­union«, mit deutlichen Unterschieden je nach Politik­bereich. Um dieser Komplexität gerecht zu werden und Handlungsempfehlungen für die Weiterentwicklung der EU zu geben, werden in diesem Gemeinschafts­projekt der Forschungsgruppe EU / Europa der Stiftung Wissenschaft und Politik der Stand der Inte­gration und die Entwicklungsperspektiven der EU analysiert. Im Vordergrund stehen dabei vier Frage­stellungen: Wie hat sich die EU unter dem Einfluss der Polykrise in verschiedenen zentralen politischen Projekten entwickelt, insbesondere soweit diese Kern­bereiche nationaler Souveränität betreffen? Haben die krisen­getriebenen Politikentscheidungen euro­päisches Regieren quantitativ und qualitativ verän­dert, auch mit Spill-over-Effekten über das jeweilige Politikfeld hinaus? Wie haben sich das Machtgefüge und die Konfliktlinien zwischen den EU-Institutionen sowie zwischen den Mitgliedstaaten innerhalb der Politikbereiche verändert? Und welche Handlungsempfehlungen lassen sich aus der Analyse für die politischen Prioritäten der EU bis 2030 ableiten?

Zur Beantwortung dieser Fragen befassen wir uns in dieser Sammelstudie mit der Entwicklung der Inte­gration in insgesamt zehn zentralen politischen Projekten der EU sowie übergreifend mit deren Aus­wirkungen auf die Machtverhältnisse zwischen den Mitgliedstaaten und Institutionen der EU. Als Unter­suchungszeitraum wird jeweils der Prozess seit In­kraft­treten des Vertrags von Lissabon im Dezember 2009 bis heute in den Blick genommen, mit Variationen je nachdem, wann bei den jeweiligen politischen Projekten die größten Entwicklungsschübe zu beob­achten waren. Damit ist die komplette Dauer der EU-Polykrise abgedeckt. Zudem unterliegen alle unter­such­ten Projekte der gleichen primärrechtlichen Kom­petenz- und Institutionenordnung durch den Lissabonner Vertrag.

Die EU politischer Projekte

Um die Bandbreite des Standes an Integration in der EU zu erfassen, muss man sich verschiedene Politik­felder und Bereiche der EU anschauen. Denn sie wirkt heute mit ihrer Politik in fast alle Bereiche des öffent­lichen Lebens hinein und übernimmt dabei wichtige Aufgaben bei der Bereitstellung öffentlicher Güter, wenn auch mit breitgefächerter Kompetenzgrund­lage, von ausschließlichen über geteilte bis hin zu lediglich koordinierenden Zuständigkeiten. In Krisen­situationen entsteht dadurch selbst in Bereichen, in denen die Union nur begrenzte oder gar keine for­mellen Kompetenzen hat, in der Bevölkerung die Erwartung, dass die EU zur Lösung oder Eindämmung der Krise beiträgt.

Das beste Beispiel hierfür ist die Corona-Pandemie. Obgleich die Gesundheitspolitik nicht zu den geteil­ten Kompetenzen der EU gehört, sollte die Union aus Sicht der Bevölkerung durch Solidarität, Bereitstellung von Ressourcen und gemeinsame Regelungen zur Bekämpfung der Pandemie und ihrer Folgen bei­tragen. Mit gemeinsamer Impfstoffbeschaffung, digi­talem Impfzertifikat, Unterstützung von nationalen Kurzarbeitsprogrammen und nicht zuletzt dem Wie­deraufbaufonds NextGenerationEU (NGEU) hat die EU – nach kurzer Schockstarre – im Verlauf der Pan­demie eine Reihe von innovativen Instrumenten erarbeitet, mit denen sie jenseits ihrer begrenzten Kompetenzgrundlage einen Beitrag zur Bekämpfung der Pandemie und ihrer Folgen leisten konnte.15

Hinzu kommt, dass auch in anderen Politikbereichen zunehmend Politikinhalte aus unterschied­lichen vertraglich definierten Feldern – zum Teil mit unterschiedlichen Kompetenzgrundlagen – zu einem politischen Projekt verknüpft werden.

Grafik 1

Grafik 1: Vergleich der thematischen Prioritäten des Europäischen Rates und der EU-Bevölkerung

So berührt etwa der europäische Green Deal über die klassische Klimapolitik hinaus die Außenhandelspolitik (in Form des CO2-Grenzausgleichsystems), die Energiepolitik, die Agrarpolitik und mit Vorgaben zu Bauwirtschaft oder Auto- und Luftverkehr auch Aspekte der Wirt­schafts- und Industriepolitik. Aus diesem Grund haben wir uns bei der Auswahl und Analyse der The­men in dieser Sammelstudie nicht ausschließlich an den vertraglich festgelegten Kom­petenzbereichen orientiert, sondern auch an den politisch definierten zentralen Projekten der EU. Da­bei zeigt sich, wie die tatsächlichen vertraglichen Kompetenzen in der Um­setzung der Vorhaben den jeweiligen Handlungs­spielraum und die Beschluss­fassung bestimmen.

Die zentralen politischen Projekte der EU lassen sich aus drei Quellen ableiten. Da ist erstens die Stra­tegische Agenda des Europäischen Rates, mit der die Staats- und Regierungs:chefinnen der EU jeweils zu Beginn eines institutionellen Zyklus – also der Legis­laturperiode des Europäischen Parlaments und der Amtszeit einer EU-Kommission – die politischen Prioritäten für die nächsten fünf Jahre festlegen. Im aktuellen institutionellen Zyklus (2019–2024) waren dies etwa der Schutz der Bürger:innen und ihrer Frei­heiten, der Ausbau der Wettbewerbsfähigkeit durch Entwicklung eines europäischen Zukunftsmodells, die Verwirklichung eines grünen, fairen und sozialen Europas sowie die Stärkung der EU in der Welt.16 Mit Blick auf die tatsächlichen Befassungen des Euro­päischen Rates (siehe Grafik 1) kommen noch die krisen­bedingten Prioritäten hinzu. In den Jahren 2020 bis 2022 war dies etwa die Pandemiebekämpfung, und 2022/23 standen die Unterstützung der Ukraine gegen den russischen Angriff und damit ver­bunden Sicherheit und Verteidigung sowie Energiepolitik im Vordergrund.

Als zweite Quelle institutioneller Schwerpunkt­setzung sind die politischen Prioritäten der EU-Kom­mission von Bedeutung, sowohl pro fünfjähriger Legis­laturperiode als auch in ihren jährlichen Arbeits­programmen. Diese sind politisch in der Regel eng an die Strategische Agenda des Europäisches Rates angelehnt, aber nicht vollständig damit identisch. So verfolgt etwa die amtierende Kommission von der Leyen sechs Prioritäten, von denen der europäische Green Deal, die Stärkung der europäischen Wirtschaft (»Eine Wirtschaft im Dienste der Menschen«) und jene der EU in der Welt sich weitgehend mit der Agenda des Rates überschneiden.17 In den drei Prioritäten Digi­tal­strategie, Förderung der europäischen Lebens­weise (einschließlich Rechtsstaatlichkeit) sowie Festi­gung der Demokratie in Europa gibt es leichte Ab­weichungen von der Prioritätensetzung des Rates.

Drittens wurden zur Identifizierung der zentralen politischen Projekte jene politischen Themen heran­gezogen, die den EU-Bürger:innen am wichtigsten sind.

Betrachtet man ausgewählte Hauptthemen – Wirt­schaftspolitik, Klimapolitik, Energiepolitik, Außen- und Sicherheitspolitik, Migration oder Gesundheits­politik –, so zeigt sich ein hohes Maß an Überschnei­dungen von Erwartungen der Bürger:innen mit der offiziellen EU-Agenda (siehe Grafik 1). Kommt es zu akuten Krisen, die insbesondere im Euro­päischen Rat verhandelt werden, erweisen sich die EU-Institutionen als besonders responsiv. Die »Gesundheitsunion« hat die Kommission von der Leyen in Reaktion auf die Corona-Pandemie ausgerufen, und die »Energieunion« sollte die Antwort der EU auf die Erpressbarkeit durch Nutzung fossiler Energieträger und die steigende (Energiepreis-)Inflation im Zuge des russischen Angriffskrieges gegen die Ukraine sein. Längerfristig schwelende Herausforderungen wie die Transformation der Wirtschaft werden eher über die EU-Gesetzgebung von Kommission, Ministerrat und Parlament als durch Kriseninterventionen des Euro­päischen Rats behandelt.

Mehr als eine Krisenunion

Zehn Themen wurden auf Basis dieser Erkenntnisse für die Analyse zum Stand der Integration ausgewählt: die Neuordnung der wirtschaftspolitischen Koordi­nierung, die Frage der Risikoteilung bei der Weiter­entwicklung der Eurozone, die Energiepolitik, der Green Deal, die Gesundheitsunion, die Cyber- und Digitalpolitik, die Sicherheitsunion (einschließlich der Asyl- und Migrationspolitik), die Außen- und Sicher­heitspolitik sowie die Verteidigungspolitik und nicht zuletzt die Erweiterungspolitik.

In seinem Beitrag zur wirtschaftspolitischen Koordinierung der EU untersucht Peter Becker den Widerspruch, der in der europäischen Wirtschaftspolitik durch die nationale Souveränität der Mitgliedstaaten und die Notwendigkeit gemeinschaftlicher Handlungsmöglichkeiten entsteht. Das wirtschaftspolitische Instru­mentarium der EU ist dadurch unvollständig. Die wirtschaftspolitische Reaktion der Union auf Krisen wird von den nationalen Regierungen domi­niert, während in Zeiten wirtschaftspolitischer Rou­tine die Kommission die europäische Wirtschafts­politik bestimmt. Becker schlägt vor, die EU mit zu­sätz­lichen wirtschaftspolitischen Werkzeugen wie einer erweiterten Zuständigkeit für steuerpolitische Fragen auszustatten, damit sie wirksame Anreize setzen kann. Das Ziel sollte lauten, mehr gemeinschaftliche öffentliche Güter durch eine europäische Wirtschaftspolitik bereitzustellen, die in höherem Maße als bisher demokratisch legitimiert ist.

Die Eurozone war der Ausgangspunkt der ersten großen EU-Krise unter dem Vertrag von Lissabon: der Eurokrise. In seinem Beitrag analysiert Paweł Tokarski den aktuellen Stand zur weiterhin kritischen Frage der Risikoteilung, die sich von dem ursprünglichen No-bailout-Ansatz über konditionalisierte Bailouts wie die Hilfspakete für Griechenland zum Whatever-it-takes-Regime entwickelt hat. Heute stützt sich die Risikoteilung auf drei Elemente: den – politisch hoch belasteten und außerhalb des EU-Systems an­gesiedelten – Europäischen Stabilitätsmechanismus (ESM), die Interventionen der Europäischen Zentralband (EZB) auf dem Anleihemarkt und die Ungleichgewichte im sogenannten Target-2-System. In der Summe erfolgte die Risikoteilung dabei durch einen chaotischen, krisengetriebenen Prozess mit aktiven Interventionen der EZB und automatisch im Interbankenverkehr entstehenden Ungleichgewichten. Als Ergebnis wird das derzeitige System der Risikoteilung durch den geldpolitischen Kanal dominiert. Perspektivisch aber sollte die politische Ebene dazu eine Alternative schaffen, beispielsweise durch eine stär­kere Verknüpfung mit dem ESM.

In seinem Beitrag »Krisenimprovisation oder Quan­tensprung?« analysiert Lasse Michael Böhm die EU-Energie­politik im Zeichen von Ukraine-Krieg und Green Deal. Die Energiepolitik gehört zu den Bereichen, in denen die Erwartungen der Bevölkerung und die tatsäch­lichen Kompetenzen der EU weit auseinanderklaffen. So ist die Unionskompetenz auch nach dem Vertrag von Lissabon weitgehend auf »negative Integration« beschränkt, also darauf, Markthemmnisse und Diver­genzen abzubauen, während Fragen etwa zum Ener­giemix in nationaler Hand bleiben. Gleichzeitig spricht sich in Eurobarometer-Umfragen eine deut­liche Mehrheit der Befragten für eine Abkehr von fossiler Energie aus Russland, einen raschen Ausbau erneuerbarer Energien und eine Ausweitung der gemeinsamen europäischen Energiepolitik aus. Vor dem Hintergrund des Krieges ist es der EU im Jahr 2022 tatsächlich gelungen, nicht nur den Green Deal weiterzuverfolgen, sondern angesichts großer Geschlos­senheit Maßnahmen zur Befüllung der Gasspeicher, zum gemeinsamen Gaskauf und zur Regulierung zwecks Eindämmung der Energiepreisinflation zu verabschieden. Dabei hat die EU jedoch verstärkt auf den Notstandsartikel 122 des Vertrags über die Arbeits­weise der Europäischen Union (AEUV) zurück­gegriffen. Für die nächste Legislaturperiode stellt sich daher die Frage, ob diese pro-aktive Heran­gehens­weise auch jenseits der akuten Krise und angesichts nach wie vor zwischen den Mitgliedstaaten bestehender Differenzen zum Energiemix aufrechterhalten werden kann.

Eng verbunden mit der Energiepolitik ist die Ana­lyse des Green Deal von Felix Schenuit. Der Green Deal gilt als das wichtigste Projekt der Kommission von der Leyen und das größte Legislativpaket dieses institutio­nellen Zyklus. Darüber hinaus greift er mit über zehn Gesetzgebungsprozessen nicht nur in die Klima­politik, sondern in viele andere Politikbereiche ein, darunter die Agrarpolitik, die Industrie- oder die Wirt­schaftspolitik. Schenuits Analyse zeigt, dass es der Kommission auf der einen Seite gelungen ist, die Kernvorhaben auch unter veränderten Umständen (Pandemie, energiepolitische Auswirkungen des Krie­ges gegen die Ukraine) durch Rat und Parlament zu bringen. Auf der anderen Seite haben die politischen Konfliktlinien sowohl zwischen den Mitgliedstaaten als auch im Parlament eher zu- als abgenommen. Mit Blick auf die Europawahlen 2024 und darüber hinaus steht daher zu erwarten, dass sich die Polarisierung und Politisierung der EU-Klimapolitik verschärfen werden.

Michael Bayerlein verfolgt demgegenüber die Frage, ob und inwiefern die Europäische Gesundheitsunion (EGU) nach der Pandemie (und somit nachlassender Politisierung) weiterentwickelt werden kann. Er betont, dass der Aufbau der EGU im Kern mit der Schaffung eines gemeinsamen Handlungsrahmens in Fragen der grenzüberschreitenden öffentlichen Gesund­heit sowie der Sicherstellung der Gesundheits­versorgung einhergehen muss. Trotz beschränkter Kompetenzen hat die EU bereits vor der Corona-Pan­demie Rechtsakte erlassen. Diese Ansätze wurden während der Pandemie ausgebaut, ohne den Kom­petenzrahmen qualitativ zu erweitern. Letzteres, schluss­folgert Bayerlein, erscheint nachrangig. Statt­dessen sollte der bestehende Handlungsspielraum effizienter genutzt werden, um die öffentliche Gesundheit zu schützen und die medizinische Ver­sorgung innerhalb der EU zu verbessern. Konkrete nächste Schritte könnten die Erweiterung des Man­dats für das Europäische Zentrum für die Prävention und die Kontrolle von Krankheiten (ECDC) um die Er­hebung von Gesundheitsdaten und die Entwicklung einer Strategie zur Verbesserung der medizinischen Versorgung durch gezielte Förderung mittels EU-Fonds und im Rahmen des Europäischen Semesters umfassen.

Annegret Bendiek und Isabella Stürzer unterstreichen in ihrem Beitrag zur digitalen Agenda der EU, dass die Union zunehmend als geopolitische digitale Akteurin auftritt, was durch den transnationalen Charakter digitaler Technologien und Märkte begünstigt wird. Die Autorinnen zeigen auf, dass die EU durch euro­päische Gesetzgebungsinitiativen als globale Stan­dardsetzerin in der Digitalmarktregulierung an Ein­fluss gewinnt, diese aber auch investitions- und innovationshemmend wirken können, wenn Rechts­unsicherheiten fortbestehen. Mit dem EU-Rechtsakt zur Cyber­sicherheit wurde ein wichtiger Integrationsschritt vollzogen, während das Gesetz über künstliche Intelligenz (AI Act) eine weitere Pionierleistung dar­stellen könnte. Trotz dieser Fortschritte ist die europa­weite Digitalpolitik eher von Fragmentierung als von Integration gekennzeichnet, mit unterschiedlichen Fortschritten in Digitalisierung und Digitalwirtschaft sowie variierenden Konzepten von Infrastruktur-Resilienz in den Mitgliedstaaten. Bendiek und Stürzer schlagen vor, nicht auf eine Entkopplung von China, sondern auf die Reduktion von Risiken zu setzen, und betonen die Notwendigkeit von Kooperation anstelle von Auto­nomie. Sie warnen vor protektionistischen Ten­denzen; die EU sei besser beraten, ihre bereits existie­renden Kapazitäten auszubauen und dafür zu sorgen, dass sie als Zielmarkt attraktiver wird.

In seinem Beitrag zur Sicherheitsunion analysiert Raphael Bossong die Entwicklung der EU-Integration im Bereich von Grenzsicherheit, innerer Sicherheit und anderen nichtmilitärischen Sicherheitssektoren. Sowohl die terroristische Bedrohung als auch der starke Zustrom von Flüchtenden haben diesen Bereich, ins­besondere seit 2015, ins Zentrum der EU-Prioritäten rücken lassen. Das rechtlich undefinierte Projekt der Sicherheitsunion stützt sich dabei primär auf die vertraglichen Kompetenzen im »Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechtes«. Hier zeigt die Ana­lyse, dass sich die EU-Aktivitäten in diesem besonders sensiblen Bereich staatlicher Souveränität ebenfalls verschoben haben: von einem »negativen« Integra­tionsprozess, also dem Abbau grenzüberschreitender Hindernisse, zur Ambition einer »positiven« Integration mit gemeinsamen Befugnissen für EU-Agenturen und Standards. Auf der einen Seite ist es trotz hoch­gradiger Politisierung und harter Konflikte über Soli­darität und Lastenteilung gelungen, langfristig den Ausbau europäischer Kapazitäten etwa durch EU-Agenturen, gemeinsame Daten- und Informations­systeme sowie in der Terrorismusbekämpfung voran­zutreiben. Auf der anderen Seite bleiben viele struk­turelle Probleme der Asyl- und Migrationspolitik un­gelöst, während gleichzeitig die normativen Grund­lagen der EU in Hinsicht auf die Wahrung von Grund- und Menschenrechten erschüttert wurden.

Dominik Rehbaum analysiert in seinem Beitrag die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik (GASP) der Euro­päischen Union, insbesondere im Kontext der russi­schen Invasion in die Ukraine. Er beleuchtet die strukturelle Entwicklung des Europäischen Auswärti­gen Dienstes (EAD), die Herausforderungen durch das Vetorecht einzelner Mitgliedstaaten und die Notwendigkeit einer vertieften Integration. Rehbaum betont die Bedeutung von Mehrheitsentscheidungen und plädiert dafür, dem Europäischen Parlament eine größere Rolle einzuräumen. Er schlägt pragmatische kurzfristige Initiativen und mittelfristige Vertrags­änderungen vor, um die Handlungsfähigkeit der EU zu verbessern. Die deutsche Regierung sollte sich führend an der Vorbereitung einer umfassenderen Reform der Außenpolitik beteiligen.

Markus Kaim stellt der Europäischen Union mit Blick auf die Gemeinsame Sicherheits- und Verteidigungs­politik (GSVP) der vergangenen Dekade ein gemischtes Zeugnis aus. Zwar gebe es eine große Anzahl an Missionen und Operationen; die GSVP verliere aber an Dynamik, die Ressourcen seien un­zureichend, es mangele an politischer Unterstützung, und die not­wendige Klärung des Verhältnisses zur Nato und zu den USA stehe weiterhin aus. Der Krieg in der Ukraine hat diese bekannten Schwächen der EU als internatio­naler Akteurin einmal mehr deutlich gemacht, jedoch auch zu einem Konsens geführt, der für ein wirk­sames sicherheitspolitisches Handeln unerlässlich ist. Die EU hat im Fall der Ukraine erstmalig direkt Rüs­tungsgüter für eine Konfliktpartei mobilisiert. Der Umfang und die Nachhaltigkeit dieser militärischen Hilfs­leistungen bieten allerdings weiterhin Anlass zu Kri­tik. Vor diesem Hintergrund betont Kaim die Bedeu­tung der strategischen Autonomie und fordert, die EU-weite Zusammenarbeit der nationalen Ver­tei­digungsindustrien auszubauen. Letztlich bleibt es für die GSVP entscheidend, ob die EU eine tatsächlich ge­meinsame strategische Ausrichtung entwickeln kann.

Seit Russlands Invasion in die Ukraine im Februar 2022 wird die EU-Erweiterung als geostrategisches Mit­tel wieder vermehrt diskutiert. Marina Vulović beleuch­tet verschiedene Vorschläge zur Reform der Erweiterungsstrategie, darunter eine schrittweise Mitgliedschaft und die Möglichkeit, Kandidatenstaaten vor einer vollen Mitgliedschaft erweiterten Zugang zum Binnenmarkt zu gewähren. Sie weist darauf hin, dass das transformative Potential der EU nicht mehr gege­ben ist und dass Länder wie die Ukraine und Moldau wahrscheinlich ähnliche Probleme im Erweiterungsprozess haben werden wie die Westbalkanstaaten seit 2013. Die Autorin schlägt vor, klare Schritte für die Kandidatenländer auszuarbeiten, die den verbesserten Binnenmarktzugang bis 2030 greifbar machen, und mehr Ressourcen bereitzustellen, um deren sozio­ökonomische Annäherung zu beschleunigen. Vulović unterstreicht, dass Reformen im Erweiterungs­prozess mit Reformen der EU selbst einher­gehen müssen und dass die Integration in den Bin­nenmarkt nicht als Ersatz für eine volle Mitgliedschaft gesehen werden sollte, sondern als Schritt in einem Prozess, der klare Anreize bietet.

Aufbauend auf diesen Analysen werden die Entwicklungen abschließend in drei Querschnittsanalysen zusammengeführt. Nicolai von Ondarza hebt mit Blick auf die institutionellen Beziehungen hervor, dass die Union seit dem Inkrafttreten des Vertrags von Lissa­bon massive Herausforderungen überstanden hat – ohne formelle Änderungen an den Verträgen. Diese doppelte Resilienz, also die Bewährung der EU trotz großer Krisen bei gleichzeitiger Starre des vertrag­lichen Integrationsstands, hat zu auseinanderstreben­den Dynamiken geführt. In der Krisengovernance dominieren die exekutiv-intergouvernementalen Institutionen, mit dem Europäischen Rat im Zentrum und einer zunehmend gestärkten Europäischen Kom­mission, während das Europäische Parlament fast vollständig außen vor bleibt. Dies gilt insbesondere für die in der Pandemie und im Zuge des russischen Angriffskrieges neu geschaffenen Instrumente der Union. Im Gegensatz dazu basieren die großen regu­lativen Vorhaben der EU, wie der Green Deal oder die digitale Agenda, auf der Gemeinschaftsmethode, mit voller Mitsprache des Europäischen Parlaments und unter verbreiteter Nutzung des effektiveren, aber im Vergleich zum formalen Gesetzgebungsverfahren intransparenteren Trilog-Verfahrens. Von Ondarza beleuchtet auch die Aus­wirkungen der zunehmenden Fragmentierung und (partei-)politischen Polarisierung innerhalb der Institutionen. Im Rat der EU und im Europäischen Rat hat der Wille zur Konsensfindung zugenommen, während in der EU-Kommission eine Hierarchisierung und Präsidentialisierung zu ver­zeichnen ist. Im Europäischen Parlament hingegen werden Verhandlungen durch die politische Fragmen­tierung komplizierter, was letztlich zu dessen Schwä­chung im interinstitutionellen Gefüge beiträgt, gerade bei den kurzfristigen Krisenentscheidungen. Von Ondarza weist abschließend darauf hin, dass die Frage der institutionellen Reform, einschließlich möglicher Vertragsänderungen, im Kontext potentieller Beitritte von Staaten wie der Ukraine oder der Re­publik Moldau wieder an Bedeutung gewinnen wird.

Kai-Olaf Lang erörtert in seinem Beitrag die immer vielschichtigere Rolle der Mitgliedstaaten in der EU-Governance, zwischen Ermöglichung von weiter­gehender Integration und Abwehr einer schleichenden Supranationalisierung. Bei sich vertiefender Inte­gration bleiben die Mitgliedstaaten ein Faktor der Heterogenität, weswegen die politischen Differenzen zwischen den Mitgliedstaaten je nach Inhalten vari­ieren und keine konstanten Blöcke entstehen, etwa zwischen großen und kleinen oder nördlichen oder südlichen Mitgliedstaaten. Vielmehr haben die Krisen dazu geführt, dass mehrere Themenfelder politisch stark aufgeladen wurden, bei denen sich aufgrund dringender Handlungserfordernisse die Interessenkonstellationen, etwa von Nettoempfängern und Nettozahlern, neu sortierten. Ebenso schwankte je nach Krise die Präferenz der Mitgliedstaaten für europäische Solidarität und Ausbau der Kooperation. Es ergibt sich somit ein flexibler »Krisenfunktionalis­mus«, der von den Mitgliedstaaten sowie dem Euro­päischen Rat und der EU-Kommission getragen wird. Etwaige Veto- und Blockadepositionen einzelner Mitgliedstaaten konnten nicht durchgehalten werden oder jenseits des Brexits eine Rückabwicklung der Integration erzwingen. Eine konstitutionelle Ver­tiefung der EU, etwa durch Ausweitung von Mehrheitsentscheidungen, stößt mittlerweile jedoch auf breitere Ablehnung als bei früheren Vertragsänderun­gen, als dies sukzessive geschah. In diesem kompli­zierten politischen Umfeld bleibt das deutsch-franzö­sische Verhältnis von besonderer Bedeutung, um so­wohl impulsgebend als auch moderierend zu wirken.

Im Fazit resümieren Raphael Bossong und Nicolai von Ondarza, dass der Fortgang der Integration nicht allein an unmittelbaren Handlungszwängen festgemacht werden kann. Jenseits der Krisenbewältigung muss die EU strukturelle Herausforderungen angehen. Das politische System der EU sieht sich einer zunehmenden Fragmentierung gegenüber, selbst wenn bislang die Arbeitsfähigkeit gewahrt bleibt. Die in den ver­gangenen Jahren getroffenen Maßnahmen und Ent­scheidungen in vielen der untersuchten zentralen Politikfelder berühren die Kernstaatlichkeit der Mit­gliedstaaten und stoßen dadurch an Grenzen; zu­mindest erfordern sie neue, krisenunabhängige Legiti­mationsgrundlagen. Vertragsrevisionen müssen also nicht nur mit Blick auf die EU-Erweiterung und die Ausweitung von Mehrheitsentscheiden, sondern auch hinsichtlich der demokratischen und rechtsstaat­lichen Verfasstheit der Union in den kommenden Jah­ren in Angriff genommen und mit Nachdruck ver­folgt werden.

Analysen der zentralen politischen Projekte

Wirtschaftspolitische Koordinierung: Von der politischen Koordinierung zu einer neuen EU-Politik

Peter Becker

Es ist noch immer überraschend, dass die EU dreißig Jahre nach Schaffung des europäischen Binnenmarkts und zwanzig Jahre nach Einführung der gemein­samen Währung nicht über die Kompetenz verfügt, eine eigene europäische Wirtschaftspolitik zu gestal­ten und umzusetzen. Im Vertrag über die Arbeits­weise der Europäischen Union (AEUV) heißt es in den Artikeln 120 und 121 lediglich, dass die Mitglied­staaten ihre nationalen Wirtschaftspolitiken als »eine Angelegenheit von gemeinsamem Interesse« betrach­ten und im Rat »im Einklang mit dem Grundsatz einer offenen Marktwirtschaft mit freiem Wettbewerb« koordinieren. Die Krisen in der Eurozone vor einem Jahrzehnt, die Corona-Pandemiekrise und nun die Energie- und Inflationskrise als Folge des Krieges in der Ukraine haben aber gezeigt, dass die EU durchaus über die Zuständigkeit für eine eigenständige und kraftvolle europäische Wirtschaftspolitik sowie über die entsprechenden Fähigkeiten verfügen sollte. Die wirtschaftspolitischen Reaktionen der EU auf diese Krisen sowie die Transformationsherausforderungen des globalen Klimawandels haben bestätigt: Die EU ist zu einem Krisenmanagement zwar generell in der Lage, ihre Möglichkeiten sind jedoch begrenzt und es bedarf häufig immenser Anstrengungen mit zum Teil hohen politischen Kosten, damit sie im Krisenfall tat­sächlich schnell und zielgerichtet handeln kann.

Die tiefere Ursache dieser Kompetenzlücke liegt in dem fundamentalen Widerspruch zwischen dem Fest­halten der Mitgliedstaaten an ihren nationalen wirt­schafts-, beschäftigungs- und sozialpolitischen Sou­veränitäten und der nicht zu übersehenden Notwendigkeit, in eben diesen Politiken gemeinschaftliche, europäische Handlungsmöglichkeiten zu schaffen. Hinzu kommt der Widerspruch zwischen den Erfor­dernissen einer einheitlichen, supranationalen Wäh­rung und der Weiterführung von nationalstaatlichen Wirtschaftspolitiken. Da die Mitglieder im euro­päischen Währungsraum keine eigene Geldpolitik mehr betreiben können und somit auf den Währungs­puffer verzichten, ist eine gemeinsame Wirt­schaftspolitik umso wichtiger.1 Es mangelt jedoch häufig an Konvergenz der mitgliedstaatlichen Volks­wirtschaften und ihren entsprechenden Wirtschaftspolitiken. Die nationalen Wirtschafts- und Wachstumsmodelle sind vielfach disparat und reichen von einem auf nationale Wettbewerbsfähigkeit angelegten angebots- und exportorientierten deutschen Modell bis zu dem noch immer stark etatistischen und nachfrageorientierten französischen Ansatz. Die »varieties of capitalism«2 erschweren so eine kohärente europäische Wirtschaftspolitik sowie die weitere Har­monisierung von nationalen Dienstleistungsmärkten und Sozialsystemen als Ergebnis einer supranatio­nalen Legislativtätigkeit.

Eine wirkliche und wirksame europäische Wirtschaftspolitik ist jedoch erforderlich, will man die Vorteile der mit dem Binnenmarkt geöffneten Märkte zur Gänze ausschöpfen, gemeinsam auf den globalisierten Märkten bestehen und die europäische Wäh­rungsunion dauerhaft und nachhaltig stabilisieren. Der Europäische Rat hat ebenso wie die Europäische Kommission die Notwendigkeit europäischer wirt­schaftspolitischer Handlungsfähigkeit erkannt. Die Staats- und Regierungschefs bekräftigten in ihrer Erklärung von Rom zum sechzigsten Jahrestag der Unterzeichnung der Römischen Verträge ihre Ab­sicht, sich weiterhin für eine »wohlhabende, wett­bewerbsfähige, nachhaltige und sozial verantwortungsvolle Union« einzusetzen, »die Wachstum gene­riert und Arbeitsplätze schafft« und »in der die Volks­wirtschaften sich annähern«.3 Die Europäische Kom­mission unter ihrer Präsidentin Ursula von der Leyen betonte in ihren politischen Leitlinien ebenfalls den Willen, die europäische soziale Marktwirtschaft vor­anzutreiben.4 Bereits die Vorgängerkommission unter Präsident Jean-Claude Juncker hatte sich die Stärkung der Wettbewerbsfähigkeit Europas und die Belebung der Investitionstätigkeit in Europa auf die Fahnen geschrieben, um so neue Arbeitsplätze zu schaffen.5

Wirtschaftspolitik ist immer Querschnittspolitik, die viele Politikbereiche oder spezifische wirtschaftspolitische Themen betrifft und beeinflusst. Um­gekehrt wird auch sie stets von den Entwicklungen in anderen Politikfeldern geprägt. Eine strikte Abgren­zung zu anderen Politikfeldern, eine Eingrenzung ihrer Handlungsformen und ‑notwendigkeiten oder eine Spezifizierung von Instrumenten ist insofern schwer möglich. Darüber hinaus wird eine solche Abgrenzung, Konkretisierung und Spezifizierung stets auch vom jeweiligen wirtschaftspolitischen Leitbild bestimmt: Dominiert, wie insbesondere in Deutschland, eine wirtschaftsliberale und ordnungspolitische Sichtweise, gilt die Grundüberzeugung, dass der Staat sich bei seinen wirtschaftspolitischen Eingriffen auf die Festlegung von Rahmenbedin­gungen beschränken sollte. Steht ein etatistisches Verständnis im Vordergrund, wird dagegen ein staat­liches Vorgehen propagiert, um das Marktgeschehen in Hinblick auf ein spezifisches Problem oder einen besonderen Sektor aktiv zu beeinflussen. Industrie­politische Maßnahmen zum Beispiel in Form regu­lativer Öffnung oder Abschottung von Märkten oder die Subventionierung einzelner Sektoren werden daher entweder skeptisch beurteilt oder gerade ein­gefordert. Dies bedeutet zugleich, dass die Indikatoren, mit denen die Bedeutung und der Europäisierungsgrad der Wirtschaftspolitik gemessen werden – also die Anzahl europäischer Rechtsakte oder die im EU-Budget eingestellten Gelder –, von dieser eher normativen Grundentscheidung abhängen. Wirtschaftspolitik ist jedoch stets und unvermeidlich mit Kosten und Lasten verbunden, politischen wie finan­ziellen, und folglich mit der Frage, wie diese Lasten oder umgekehrt auch die Vorteile wirtschafts­politischer Maßnahmen verteilt werden.

Die Aufgaben einer europäischen Wirtschaftspolitik

In einer sozialen Marktwirtschaft, die das Ziel und das wirtschaftspolitische Leitbild6 auch der EU ist, beste­hen die wichtigsten Aufgaben staatlicher Ein­flussnahme auf ökonomische Prozesse in der Stabi­lisierung zu Zeiten konjunktureller Schwankungen und im Ausgleich von Konjunkturzyklen, in der Ver­ringerung gesellschaftlicher Wohlfahrtsunterschiede, im Einschreiten bei Formen des Marktversagens sowie in der sozialen und beschäftigungspolitischen Abfede­rung der Folgen wirtschaftspolitischer Maßnahmen. Die direkten oder mittelbaren Instrumente einer solchen marktorientierten Wirtschaftspolitik sind im Grundsatz finanzielle, steuerliche oder sonstige An­reize zur Aufnahme oder Aufgabe einer spezifischen wirtschaftlichen Tätigkeit, die Regulierung von Märk­ten durch staatliche Gesetzgebung und Vorgaben so­wie die Gewährleistung gleicher Wettbewerbs­bedi­ngungen für alle Marktteilnehmer. Die Europäische Union verfügt über einige dieser wirtschaftspolitischen Instrumente, jedoch nicht über alle, und sie kann keineswegs selbständig darüber entscheiden, welche Instrumente sie einsetzt, in welcher Form und welchem Umfang.

Im Zentrum der europäischen Wirtschaftspolitik steht zweifellos der europäische Binnenmarkt. Die EU ist mit ihrer Gesetzgebung in der Lage, Märkte zu öff­nen oder neu zu schaffen, etwa die Telekommunikationsmärkte, oder sie auch zu schließen bzw. zu schüt­zen wie im Falle des Agrarmarkts. Vor allem aber kann sie Märkte regulieren, also beispielsweise soziale oder umweltpolitische Mindest- oder Sicherheitsstandards vorgeben. Einen besonderen Stellenwert hat die europäische Wettbewerbspolitik. Mit ihren strikten gemeinschaftlichen Wettbewerbsregeln und dem grundsätzlichen Verbot staatlicher Subventionen garantiert die EU den freien und fairen Wett­bewerb im Binnenmarkt. Hinzu kommen weitere Politiken und Instrumente wie die europäischen Struk­tur- und Kohäsionsfonds oder andere Förder­programme sowie eine europäische Industriepolitik, um spezifische wirtschaftspolitische Probleme auf­zugreifen oder gewünschte Entwicklungen anzustoßen und zu fördern.

Die Notwendigkeit einer europäischeren Wirtschaftspolitik ist nicht umstritten.

Die Notwendigkeit einer europäischeren Wirtschaftspolitik als solcher ist mithin in den Institutionen und Mitgliedstaaten der EU nicht umstritten. Kontrovers diskutiert werden jedoch deren Leitbilder, die Form und das Ausmaß, die Instrumente und teil­weise auch die Ziele. Die nationalen Interessen diver­gieren, und die Mitgliedstaaten verfolgen widersprüch­liche Ziele – je nach wirtschaftspolitischen Herausforderungen, dem Maß an Betroffenheit von externen ökonomischen Schocks oder Krisen und den daraus erwachsenden Dringlichkeiten wirtschafts­politischer Maßnahmen sowie der Verteilung der An­passungskosten. Um die zum Teil weit auseinander­liegenden nationalen Positionen einander anzunähern, schlägt die Europäische Kommission deshalb in der Regel zunächst gemeinsame wirtschaftspolitische Ziele, verbindliche Prioritäten und Leitlinien vor, die dann von den Mitgliedstaaten akzeptiert und um­gesetzt werden sollen. Die Art der Implementierung sowie teilweise auch die Auswahl geeigneter wirt­schaftspolitischer Maßnahmen verbleiben in der Regel in deren jeweiliger Zuständigkeit. Die EU, das heißt zumeist die Europäische Kommission, überwacht dann die Einhaltung und Umsetzung der gemeinsam vereinbarten Ziele und Vorgaben. Sie verfügt somit über die Möglichkeit einer begrenzten und mittel­baren wirtschaftspolitischen Steuerung.

Aufgabe einer europäischen Wirtschaftspolitik ist es demzufolge, unter schwierigen internationalen Rahmenbedingungen eine ausgewogene Balance zwischen den Einzelinteressen der Mitgliedstaaten und der Wirtschaftsakteure einerseits und dem euro­päischen Gesamtwohl sowie den gemeinsamen wirt­schaftspolitischen wie gesellschaftlichen Zielen an­dererseits zu finden. Der EU mangelt es hierfür häufig an politischen Handlungsspielräumen zum wirk­samen Einsatz ihrer Instrumente, auch das wirt­schafts­politische Instrumentarium der EU selbst ist begrenzt. Beispielsweise verfügt sie nicht über aus­reichende Budgetmittel, über deren Verwendung sie autonom entscheiden kann, um effektive und nach­haltige finanzielle Anreize zu setzen. Sie kann auch keine Steuern erlassen, um die Preisbildung auf den europäischen Märkten zu beeinflussen; umfassende eigene beschäftigungs- und sozialpolitische Kompetenzen, um die Folgen ökonomischer Entscheidungen abfedern zu können, fehlen ihr. Das wirtschaftspolitische Instrumentarium der EU beschränkt sich derzeit also vornehmlich auf die politische Abstimmung und Koordinierung der mitgliedstaatlichen Wirtschafts­politiken.

Wirtschaftspolitische Koordinierung in Krisenzeiten

Gerade in Krisenzeiten ist es das vordringliche Ziel der EU, die wirtschaftlichen und sozialen Folgen der Krisen zu lindern und die ökonomische Leistungs­fähigkeit der EU und ihrer Mitgliedstaaten zu sichern. Maßnahmen zur EU-Krisenbewältigung bestehen inso­fern stets darin, das Wirtschaftswachstum an­zukurbeln, Beschäftigung zu sichern und die Wett­bewerbsfähigkeit zu festigen. Gerade im europäischen Krisenjahrzehnt wurde die wachsende Notwendigkeit einer kohärenten europäischen Wirtschaftspolitik oder zumindest in der EU abgestimmter Reaktionen auf die diversen Krisen offensichtlich.

Die Krisen und ökonomischen Schocks und die Betroffenheit einzelner Mitgliedstaaten waren durch­aus unterschiedlich und führten folglich auch zu divergierenden Belastungen. Während die Verschuldungskrise in der Eurozone und die Reaktionen der globalen Finanzmärkte vor mehr als einem Jahrzehnt zunächst nur einige Mitgliedstaaten in der Eurozone direkt und mit voller Wucht trafen, führte die Pan­demiekrise zu Beginn des Jahrzehnts in allen Mit­glied­staaten der EU-27 zu Verwerfungen, wenn auch in unterschiedlichem Ausmaß und zu unterschied­lichen Zeitpunkten. Auch die wirtschaftspolitischen Konsequenzen der immens gestiegenen Inflations­raten, der steigenden Zinskosten sowie der latenten Klimakrise und die Notwendigkeit, die nationalen Wirtschaftsmodelle zu transformieren, betreffen alle Mitgliedstaaten. Während einige Krisen auf externe Entwicklungen zurückgeführt wurden, interpretierten zumindest manche Mitgliedstaaten andere Krisen als Folge interner (Fehl-)Entwicklungen in der EU, der Eurozone oder in einzelnen Mitgliedstaaten. Damit vari­ierte auch die Zustimmung zu gemeinschaft­lichen wirtschaftspolitischen Maßnahmen und Refor­men sowie die Bereitschaft, während der Krisen politi­sche und finanzielle Lasten zu übernehmen. Dem­zufolge waren die politischen Handlungsspielräume und ‑möglichkeiten für eine europäische Wirtschaftspolitik unterschiedlich groß.

Auf die Krise in der Eurozone vor rund einem Jahrzehnt reagierte die EU zunächst verhalten und mit den üblichen Instrumenten. Mit zwei Gesetzgebungspaketen, dem »six pack« und dem »two pack«, wurden die wirtschaftspolitische Koordinierung in der Euro­zone ausgebaut, die Überwachung der nationalen Haushaltspolitiken verbessert und Maßnahmen zur Vermeidung makroökonomischer Ungleichgewichte eingeführt.7 Hinzu kam mit dem Europäischen Stabi­litätsmechanismus (ESM) ein neues Hilfsmittel zur Intervention im akuten Krisenfall, das heißt bei wirt­schaftlichen Schocks in einem oder einigen Mitgliedstaaten der Eurozone. Damit hatte die EU bzw. die Eurozone im Verlauf der Krise wichtige neue Werk­zeuge zur Stabilisierung der gemeinsamen Währung in einem erneuten Krisenfall geschaffen und die bestehenden Mechanismen für das Monitoring der nationalen Politiken geschärft.8

Das Europäische Semester entwickelte sich seit 2011 zum zentralen Instrument der europäischen Wirtschaftspolitik.

Die vielleicht wichtigste Neuerung neben dem ESM bestand in der Einrichtung des sogenannten Euro­päischen Semesters, eines neuen technisch-adminis­tra­tiven Steuerungsprozesses, der dazu dienen soll, die nationalen Wirtschaftspolitiken enger zu koordi­nieren und zu überwachen. Das Europäische Semes­ter entwickelte sich nach seiner Einführung 2011 zum zentralen Instrument der europäischen Wirt­schaftspolitik: ein jährlicher Handlungs- und Steue­rungszyklus mit fest terminierten Abläufen aus Eva­lu­ierung, Empfehlungen und Implementierung, der alle wirtschafts-, beschäftigungs-, sozial- und inzwischen auch nachhaltigkeitspolitischen Ziele und Strategien der EU erfasst. Im Zentrum des Euro­päischen Semesters steht die Etablierung sogenannter länderspezifischer Empfehlungen (LSE); die Kommission erarbeitet für jeden Mitgliedstaat gesondert ein umfassendes Paket aus wirtschafts-, beschäftigungs-, fiskal- und klimapolitischen Reformvorschlägen. Diese Empfehlungen sollen möglichst detaillierte Orientierungshilfen enthalten und hinreichend prä­zise formuliert sein, um den Mitgliedstaaten Vor­gaben zur Fortsetzung, Intensivierung oder Neu­ausrichtung ihrer nationalen Wirtschaftspolitiken und insbesondere für notwendige Strukturreformen zu liefern. Die Mit­glied­staaten nehmen diese Emp­fehlungen in ihre jährlichen nationalen Reform­programme (NRP) auf und legen darin konkrete Maß­nahmen zur Umsetzung der Empfehlungen fest. Die Reformempfehlungen sind keine rechtlichen Vor­gaben im Sinne einer europäischen Verordnung oder einer Richtlinie, son­dern bedürfen der rechtlichen Umsetzung auf natio­naler Ebene. Die zunächst nur politische Verbindlichkeit der LSE-Implementierung wird jedoch zuneh­mend durch Kopplung an die Vergabe europäischer Fördergelder unterfüttert.9

Unter den Rahmenbedingungen der bestehenden europäischen Verträge ist das Europäische Semester bis dato das wichtigste Instrument für eine effektive wirtschaftspolitische Koordinierung der Mitgliedstaaten: durch Ausrichtung auf die gemeinsamen Ziele und Interessen, durch finanzielle Anreize aus euro­päischen Fonds und – gegebenenfalls – durch Sank­tionen bei Nichtbeachtung der gemeinsam vereinbarten wirtschaftspolitischen Maßnahmen. Die wirtschafts­politische Reaktion auf die Verschuldungskrise in der Eurozone erschöpfte sich also gerade nicht in europäischer Rechtsetzung, sondern führte auch zur Verständigung auf gemeinsame europäische Ziele, die mit jeweils nationalen Politiken in den Mitgliedstaaten betont und umgesetzt werden sollen. Während in den europäischen Verträgen mit den Konvergenz­kriterien eindeutige Indikatoren für die Fähigkeit zur Aufnahme in die Eurozone vorgegeben werden und mit dem Stabilitäts- und Wachstumspakt quantifizierbare Kriterien festgelegt wurden, die bei einem Verstoß Sanktionen bis hin zu Strafzahlungen nach sich ziehen, sieht die wirtschaftspolitische Koordinierung lediglich die freiwillige und von den Mitgliedstaaten weitgehend selbst zu bestimmende Annäherung an europäische Ziele vor. Die Methodik, gemein­same Ziele zu vereinbaren, die mit messbaren Leis­tungsindikatoren unterlegt werden, wendet die Euro­päische Kommission inzwischen auch auf die gemein­samen Anstrengungen zur Weiterentwicklung des europäischen Binnenmarktes und zur Stärkung der langfristigen Wettbewerbsfähigkeit der europäischen Unternehmen und Volkswirtschaften an. Zur Mes­sung von Wettbewerbsfähigkeit hat sie für acht Sektoren konkrete Indikatoren entwickelt, die sie jährlich erhebt und bewertet.10

In der Corona-Pandemiekrise entwickelte die EU mit NextGenerationEU (NGEU) und der Aufbau- und Resi­lienzfazilität (ARF) sowie dem SURE-Programm zur befristeten Unterstützung mitgliedstaatlicher Arbeits­marktprogramme ganz neue Instrumente der Krisen­bewältigung, mit denen sie weit über die ver­trags­rechtlich vorgegebene Selbstbeschränkung hinausging. War die Pandemie bis Ende Februar 2020 noch eine primär gesundheitspolitische globale Krise, rück­ten schnell die sozioökonomischen Folgen in den Vordergrund. Durch die nationalen Grenzschließungen kam es zu Einschränkungen im Austausch von Menschen, Gütern und Dienstleistungen, was die Integrität des europäischen Binnenmarktes infrage stellte. Zugleich vertieften die unterschiedlichen finan­ziellen Möglichkeiten der Mitgliedstaaten, auf die Pandemie mit nationalen Hilfsprogrammen zu reagieren, die Wettbewerbsunterschiede im Binnenmarkt. Die Gefahr wuchs, dass die europäischen Volks­wirtschaften weiter auseinanderdriften und auch die gemeinsame Währung an Wert und Stabi­lität verlieren würden. Frühzeitig standen Prognosen eines starken Wachstumsrückgangs und damit ein­hergehend drastisch steigender Arbeitslosenzahlen im Raum. Der Europäische Rat vereinbarte schließlich nach schwierigen und sehr langen Verhandlungen am 21. Juli 2020 einen Kompromiss auf einen neuen mehrjährigen Finanzrahmen (MFR) für die Jahre 2021 bis 2027 und ein zusätzliches, befristetes euro­päisches Wiederaufbaubudget unter der Überschrift »NextGenerationEU« – ein umfassendes Corona-Haus­haltspaket mit dem immensen Umfang von insgesamt rund 1,8 Billionen Euro. Im Zentrum der Einigung standen die neue Fazilität ARF und die Ent­scheidung der EU, erstmals zu deren Finanzierung gemeinsame Kredite aufzunehmen. NGEU sollte als »außergewöhnliche Reaktion« der EU auf die Pan­demie »massive öffentliche und private Investitionen auf europäischer Ebene« anstoßen, »um die Union auf den Weg zu nachhaltiger und robuster Erholung zu bringen, Arbeitsplätze zu schaffen, die durch die Coro­na-Pandemie verursachten unmittelbaren Schä­den zu beheben und gleichzeitig die Prioritäten der Union im Hinblick auf die grüne und digitale Wende voranzubringen«.11

Diese überraschende Einigung wurde einhellig als historischer Moment bewertet; es war sogar vom »Hamilton-Moment der Europäischen Union« die Rede.12 Die rechtliche Umsetzung des politischen Kom­promisses der Staats- und Regierungschefs erfolgte dann nach den üblichen Verfahren in Form der erforderlichen Verordnungen für den MFR, die Ausgabenpolitiken und ‑programme der EU sowie des neuen Eigenmittelbeschlusses zur Finanzierung des EU-Budgets. Der schwere sozioökonomische Schock der Corona-Pandemie hatte gezeigt, wie notwendig eine abgestimmte europäische Reaktion war – und die EU war anders als während der Krise in der Euro­zone ein Jahrzehnt zuvor zu einer solch entschlosse­nen Antwort auch in der Lage. Allerdings soll dieses »neue und heikle rechtliche«13 Instrument in Zukunft nur als letzte Option für außergewöhnliche Maßnahmen bzw. Krisenreaktionen von der europäischen Politik genutzt werden können. Das Bundesverfassungsgericht legte in seinem Urteil über die Kreditaufnahme der EU die Grenzen dieser Option fest: Die EU dürfe nur ausnahmsweise Kredite als son­stige Ein­nahmen aufnehmen, und zwar unter den Bedingungen der Zweckbindung, der zeitlichen Befristung und nur in einer Höhe, die den Umfang der sonstigen Eigen­mittel nicht übersteigen darf.14

Mit dem Green Deal15 reagierte die EU auf die an­dauernde Klimakrise und den daraus abgeleiteten fun­damentalen Transformationsprozess der europäischen Volkswirtschaften. Die EU strebt den Übergang zu einem gerechten, klimaneutralen und digitalen Europa im nächsten Jahrzehnt an; die Nachhaltigkeit rückt ins Zentrum der europäischen wirtschaftspolitischen Koordinierung. Das Wirtschaftswachstum soll vom Ressourcenverbrauch abgekoppelt, der Übergang zu klimaneutralen Produktionsverfahren unterstützt und wettbewerbsfähige Nachhaltigkeit zum Herzstück der sozialen Marktwirtschaft Europas werden. Das vorrangige Ziel der europäischen Wirtschafts­politik besteht nun also in einer grundsätzlichen, langfristigen und nachhaltigen Transformation der europäischen Wirtschaft. Unter diesen klimapolitischen Prämissen erfolgte eine Neuausrichtung der bestehenden wirtschaftspolitischen Koordinierungs- und Monitoring-Instrumente. Die länderspezifischen Empfehlungen zu Strukturreformen und Investitionen im Rahmen des Europäischen Semesters wurden insbesondere an die Leitlinien des nachhaltigen und grünen Wachstums angepasst. Die Förderprioritäten der europäischen Strukturfonds und der Aufbau- und Resilienzfazilität und somit ein Großteil der euro­päischen Fördergelder wurden auf die klimapolitischen Ziele umgelenkt. Mindestens 37 Prozent der insgesamt 723 Milliarden Euro an ARF-Mitteln (in Preisen des Jahres 2022) sollen bis Ende 2026 für Klimaschutzmaßnahmen verwendet und mindestens 30 Prozent der insgesamt rund 380 Milliarden Euro aus dem EU-Budget für die europäischen Struktur­fonds für die Klimaschutzpolitik in den Regionen verausgabt werden.16

Die Neuausrichtung der europäischen Förder­politiken und ‑instrumente zielt auf die doppelte Trans­formation der europäischen Wirtschaft: klima­politisch und digital. Zusätzliche industriepolitische Maßnahmen der EU sollen in diesem Jahrzehnt dafür sorgen, dass der Industriesektor ebenfalls umweltfreundlicher, nachhaltiger und digitaler gestaltet wird, unter Wahrung der globalen Wettbewerbs­fähigkeit und Beachtung sozialpolitischer Prinzipien. So will die EU eine Netto-Null-Industrie-Verordnung verabschieden, mit der sie die Entwicklung von spe­zifischen Technologien zur Dekarbonisierung der europäischen Volkswirtschaften fördert, beispiels­weise Windkraft, Fotovoltaik, Wärmepumpen oder Batteriezellen.17 Durch industrielle Innovationen sowie den Ausbau von Forschungs- und Entwicklungsprogrammen werden, so das Bestreben, die industrielle und strategische Autonomie Europas vorangetrieben und die Entwicklung von Schlüsseltechnologien unterstützt. Im Rahmen dieser IPCEI (Important Projects of Common European Interest), etwa in der Robotik und der Mikroelektronik oder der Biomedizin und bei Nanotechnologien, werden euro­päische Wertschöpfungsketten und »industrielle Öko­systeme« aufgebaut. Es geht bei den industrie­politi­schen Maßnahmen der EU also um die Unterstützung der Dekarbonisierung und der Digitalisierung der europäischen Industrieunternehmen sowie einer CO2-sparenden Kreislaufwirtschaft mit nationalen und europäischen Fördermitteln, für die zudem beihilferechtliche Förderspielräume geöffnet wurden. Für diese Schlüsseltechnologien hat die Kommission auch ihre strengen Beihilfeprüfungen angepasst.18

Die Anstrengungen und Maßnahmen der USA, mit einem wuchtigen Förderprogramm – dem Inflation Reduction Act – auf die Klimakrise zu reagieren und die Transformation der amerikanischen Volkswirtschaft zur Klimaneutralität zu beschleunigen, haben in der EU weitere Debatten über die Notwendigkeit einer europäischen Reaktion ausgelöst. Die Präsidentin der EU-Kommission Ursula von der Leyen und der Binnenmarktkommissar Thierry Breton plädierten zunächst für zusätzliche europäische Förderinstrumente, einen Souveränitätsfonds, mit dem weitere Fördergelder an Unternehmen für Investitionen in klimaneutrale Produktion und Innovationen aus­gereicht werden sollten. In ihrer Halbzeitbewertung des MFR griff die Kommission diese Idee jedoch nicht mehr auf. Die nun vorgeschlagene »Strategic Tech­nologies for Europe Platform« (STEP),19 Plattform für strategische Technologien für Europa, soll neue Tech­nologien für den ökologischen und den digitalen Wandel in der EU fördern. Die Kommission begründete ihr Vorgehen damit, dass auch auf diese Weise die langfristige Wettbewerbsfähigkeit und ökonomische Widerstandsfähigkeit der EU konsolidiert wer­den könnten. Statt einer neuen Fazilität oder eines Fonds mit einer umfangreichen zusätzlichen Finan­zierung will sie die bestehenden und verfügbaren Fonds im Rahmen des EU-Haushalts für die Ziele der Plattform nutzen. Wie bei ihren früheren industriepolitischen Initiativen und durchaus in Einklang mit den beschränkten Möglichkeiten der europäischen Verträge (Artikel 173 AEUV) beschränkte sich die Kommission auf die Verbesserung der ökonomischen Rahmenbedingungen für europäische Industrie­unternehmen und auf punktuelle Förderimpulse.

Die Erfordernisse einer europäischen Wirtschaftspolitik

Ob während der Verschuldungskrise in der Eurozone vor einem Jahrzehnt, ob als Antwort auf die sozioökonomischen Folgen der Corona-Pandemiekrise, ob für den europäischen Green Deal oder während des globalen Förderwettbewerbs bei der Transformation der Volkswirtschaften auf dem Weg zur Klimaneutralität – in allen Fällen griff und greift die EU zunächst auf die vorhandenen Instrumente der europäischen Wirtschaftspolitik zurück: die Regulierung im europäischen Binnenmarkt, das Wettbewerbs- und Beihilfenrecht sowie die Verwendung europäischer Fördergelder als finanzielle Impulse und Anreize. Erst wenn dieses bestehende und bekannte Instrumentarium nicht ausreichend erscheint, um das angestrebte Ziel zu erreichen oder einen ökonomischen Schock bzw. eine Krise zu bekämpfen, werden zusätzliche und neue Hilfsmittel in Betracht gezogen. As wirklich neu erwiesen sich jedoch lediglich der ESM in der Eurozonenkrise und NGEU bzw. ARF während der Pandemiekrise. Das Europäische Semester, das 2011 in Reaktion auf die Krise in der Eurozone geschaffen wurde, bleibt dagegen als Koordinierungs- und Monitoring-Instrument den begrenzten europarechtlichen Möglichkeiten zur wirtschaftspolitischen Koordinierung verhaftet.

Das Europäische Semester bildet inzwischen den eingespielten institutionellen Rahmen zur adminis­trativen Koordinierung und Abstimmung zwischen der Europäischen Kommission und den nationalen Regierungen in den Mitgliedstaaten über alle wirtschafts-, beschäftigungs-, sozial- und nachhaltigkeitspolitischen Fragen. Die Exekutiven verständigen sich auf gemeinsame europäische Ziele und vereinbaren nationale Implementierungsmaßnahmen. Diese Form der engen Absprachen und des kontinuier­lichen Austauschs zwischen den Exekutiven auf der europäischen und der mitgliedstaatlichen Ebene eröffnet einerseits den politischen Akteuren auf beiden Entscheidungsebenen größere wirtschafts­politische Spielräume und stärkt deren Autonomie. Die exekutiven wirtschaftspolitischen Entscheidungsprozesse werden unabhängiger von der jeweiligen parlamentarischen Mitwirkung und Kontrolle. Ande­rerseits wächst die Notwendigkeit zu gegenseitiger Kooperation und Abstimmung, denn beide exeku­tiven Entscheidungsebenen können nur in gegen­seitiger Abhängigkeit und enger Koordinierung ihre wirt­schaftspolitischen Ziele umsetzen.

Die Wirtschaftspolitik der EU ist von ihrer Exekutivlastigkeit geprägt – insbesondere in Krisen.

Diese besondere Form der wirtschaftspolitischen Exekutivlastigkeit im politischen System der Euro­päischen Union fällt in Zeiten ökonomischer Krisen oder Herausforderungen anders aus als in Zeiten politischer Routine: Während in Krisenzeiten die nationalen Regierungen in den Mitgliedstaaten die wirtschaftspolitische Reaktion der EU auf die jewei­lige Krise dominieren und entweder zur Schaffung neuer Institutionen bereit sind oder nicht, ist es in Zeiten wirtschaftspolitischer Routine die Kommission, die mithilfe ihres Initiativmonopols zu europäischer Gesetzgebung und des Europäischen Semesters die europäische Wirtschaftspolitik bestimmt. Die parla­mentarische Einbindung in diese komplexen Ab­stimmungsprozesse der soft governance europäischer Wirtschaftspolitik ist hingegen schwach. In Krisen­zeiten wird die Politik ohnehin zumeist von den Exe­ku­tiven bestimmt; in der Routine der europäischen Wirtschaftspolitik sind die Möglichkeiten parlamentarischer Begleitung und Kontrolle gering. Die Erwei­terung des Europäischen Semesters um eine parla­men­tarische Dimension erscheint dringend geboten.

Das Europäische Semester wird durch europäische Rechtsetzung ersetzt werden müssen.

Ob es künftig gelingen wird, die EU auf eine nachhaltige und klimaschützende Form des Wirtschaftens unter den Bedingungen der Digitalisierung zu trans­formieren, hängt davon ab, ob die strukturellen und systemischen Begrenzungen und Hemmnisse für eine aktive, kohärente und effiziente europäische Wirt­schaftspolitik abgebaut werden können. Gesucht wird also eine Lösung, um die eklatantesten Schwächen im Instrumentarium der bestehenden wirtschafts­politischen Koordinierung zu beheben. Vor dem Hintergrund der globalen wirtschaftspolitischen Heraus­forderungen20 und der ökonomischen Zwänge der europäischen Währungsunion wird das Euro­päische Semester, also die weiche Koordinierung der nationalen Wirtschaftspolitiken, durch ein verbind­licheres Werkzeug ersetzt werden müssen, also durch europäische Rechtsetzung. Die Vereinbarung euro­päischer Ziele bei gleichzeitiger Offenheit für unter­schiedliche mitgliedstaatliche Implementierungswege bedarf zunehmend der Ergänzung durch Festlegung gemeinschaftlicher Maßnahmen. Die Europäische Kommission scheint mit ihren Vorschlägen zur Regu­lierung neuer Märkte21 und zur Konkretisierung einer europäischen Industriepolitik diesen Weg der inte­grationspolitischen Vertiefung bereits beschritten zu haben. Die Mitgliedstaaten sind gefordert, sich bei ihren Wirtschaftspolitiken (und den benachbarten Politikbereichen wie der Beschäftigungs- und der Sozial-, der Industrie- sowie der Energie- und Klima­politik) verstärkt auf europäische Maßnahmen zu verständigen, also mehr nationalstaatliche Souveränität an die EU abzugeben. Um nationale Beharrungskräfte zu überwinden und eine effiziente, stabile sowie nachhaltige europäische Wirtschaftspolitik zu schaffen, wird es unabdingbar sein, Zuständigkeiten weiter zu zentralisieren und politische Entscheidungen im europäischen Rahmen zu treffen. Zu diesem Zweck sollte die EU mit zusätzlichen wirtschafts­politischen Instrumenten ausgestattet werden, zum Beispiel einer erweiterten Zuständigkeit für steuer­politische Fragen, damit die Gemeinschaft über den Preismechanismus wirksame wirtschaftspolitische Anreize setzen kann. Ziel muss es sein, die euro­päische Wirtschaftspolitik an einem gemeinsamen europäischen Mehrwert zu orientieren und so in einem höheren Maße als bislang gemeinschaftliche öffentliche Güter bereitzustellen.

Stabilisierung der Staatsfinanzen: Integra­tion der Eurozone durch Risikoteilung

Paweł Tokarski

Die Schaffung der Währungsunion in Europa als Ergänzung zur Integration des Binnenmarktes hat den Mitgliedstaaten viele Vorteile gebracht. Dazu gehören insbesondere der Wegfall des Wechselkurs­risikos, eine verbilligte Kapitalbeschaffung und für viele Länder Kostensenkungen beim Schuldendienst. Der Euro hat auch dazu beigetragen, Folgen externer Schocks auf die Volkswirtschaften der Mitgliedstaaten zu begrenzen, was sich insbesondere während der Corona-Pandemiekrise gezeigt hat. Zudem hat sich die Gemeinschaftswährung in der Weltwirtschaft behauptet.1 Der Euro rangiert im globalen Finanz­system nach dem US-Dollar an zweiter Stelle.

Trotz dieser Vorteile befindet sich der Euroraum seit 2010 in verschiedenen Phasen einer Dauerkrise, die zwischen 2009 und 2015 mehrfach eskalierte und schließlich zum Zerfall der Währungsunion zu füh­ren drohte. Die Staatsschuldenkrise hat deutlich gezeigt, dass die Gemeinschaftswährung ein zusammenhängendes System ist. Steigt das Risiko einer Destabilisierung der Staatsfinanzen in einem Land, kann diese Entwicklung schnell auf andere Länder übergreifen und den gesamten Währungsraum erfas­sen. Die Mitgliedstaaten und Institutionen der Euro­zone sahen sich daher gezwungen, die länderspezifischen Risiken zu verringern und diese innerhalb der Währungsunion zu verteilen.

Hier soll die Frage beantwortet werden, was die Verteilung des Länderrisikos (sovereign risk) über den Prozess der monetären Integration aussagen kann, der neben dem Binnenmarkt eine Schlüsseldimension der europäischen Wirtschaftsintegration darstellt. Wie in den anderen Politikbereichen, die in dieser Studie behandelt werden, ist der Prozess der Risiko­teilung im Euroraum durch eine Reihe von Herausforderungen gekennzeichnet: Sie betreffen die Hand­lungsfähigkeit, die Reformbereitschaft der Mitgliedstaaten und Ansatzpunkte für Reformen in der Archi­tektur des Euroraums, die demokratische Legitimität oder die Kohärenz des Integrationsprozesses.

Zentrale Governanceproblematik: Stabilisierung der Währungsunion

Die Frage nach den Stabilisierungsbemühungen im Euroraum während der Eurokrise knüpft unmittelbar an klassische ökonomische Theorien zu den Funktionen zentraler Wirtschaftspolitik an. Neben der Allo­kations- und Umverteilungsfunktion wird die Stabi­lisierungsfunktion als Hauptaufgabe der zentralen Governance-Ebene genannt.2 Doch trotz der theore­tischen Grundlagen wurde die Frage nach der Not­wendigkeit einer Stabilisierungspolitik in den EU-Verträ­gen nicht behandelt. Interessanterweise gab es im Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) die Möglichkeit einer EU-Finanzhilfe nach Artikel 143 (ehemals Artikel 119 EGV), aber nur für Länder, die nicht zur Eurozone gehörten. Außer­dem besagt Artikel 125 AEUV ausdrücklich, dass weder die Mitgliedstaaten noch die EU als Ganze für die Schulden anderer Mitgliedstaaten haften. Das Fehlen eines Finanzhilfemechanismus im Euroraum, der den Druck der Finanzmärkte auf einige Mitgliedstaaten hätte mildern können, hat sich als eine große Lücke im System der wirtschaftspolitischen Steuerung der Eurozone erwiesen. So wurden Versuche unter­nommen, dieses Problem durch die Schaffung vor­übergehender und dauerhafter Finanzhilfemechanis­men zu beheben, um das Vertrauen der Finanzmärkte in die Haushaltslage der Mitgliedstaaten wiederher­zustellen. Die entscheidende Rolle bei der Stabilisie­rung des Marktes für Staatsanleihen im Euroraum spielten jedoch nicht die schrittweise etablierten Stüt­zungsmechanismen, sondern die Geldpolitik des Eurosystems, bestehend aus der Europäischen Zen­tral­bank (EZB) und den Zentralbanken des Euro­raums.

Ein wesentliches Merkmal der Stabilisierungspolitik ist, dass sie eine Risikoteilung voraussetzt.

Ein wesentliches Merkmal der Stabilisierungs­politik ist, dass sie eine Risikoteilung voraussetzt. Der Zeitraum 2009 bis 2023 lässt sich in drei Risiko­teilungsregime unterteilen. Bis Mai 2010, das heißt bis zur Verabschiedung des ersten Hilfspakets für Grie­chenland und der Ankündigung des EZB-Pro­gramms für den Wertpapiermarkt (Securities Markets Pro­gramme, SMP),3 gab es ein No-bailout-Regime. Vom ersten Hilfspaket bis zur »Whatever-it-takes«-Rede, die der damalige EZB-Chef Mario Draghi im Juli 2012 in London hielt, wurde mit »bedingtem Bailout« ope­riert. Seit Draghis Londoner Rede und der An­kündigung des OMT-Programms (Outright Monetary Trans­actions)4 herrscht ein »Whatever-it-takes«-Regime vor. Dies gipfelte in den Programmen PSPP (Public Sector Purchase Programme)5 und PEPP (Pan­demic Emergency Purchase Programme)6. Seit 2022 können Versuche der EZB beobachtet werden, von Interventionen auf den Schuldenmärkten Abstand zu nehmen, begleitet von einem Reformprozess und einer Diskussion über die zukünftige Rolle des Euro­päischen Stabilitätsmechanismus (ESM). Die Ankündi­gung eines neuen Programms zum Ankauf von Ver­mögenswerten im Juli 2022 (Transmission Protection Instrument, TPI)7 lässt sich als Ausdruck dieser Neu­orientierung werten.

Im Hinblick auf die Governanceproblematik ist es schwierig, bei den Stabilisierungsbemühungen der Eurozone von einem einheitlichen Regime zu spre­chen. Sie kamen in einer Vielzahl von Formaten zu­stande, wobei die Eurogruppe, der Rat Wirtschaft und Finanzen (ECOFIN), der Europäische Rat sowie infor­melle Treffen von Politikerinnen und Politikern und/ oder Finanzministerinnen und Finanzministern der größten Mitgliedstaaten mit Vertretern europäischer und internationaler Institutionen die größte Rolle spielten.8 Auch innerhalb des Euroraums gab es zahl­reiche Konfliktlinien, insbesondere zwischen den südlichen und den nördlichen Ländern. Die Länder im Süden der Eurozone befürworten ein Fortschreiten der fiskalischen Integration und damit eine weiter­gehende Risikoteilung.9

Im Kern der Frage der Risikoteilung stand und steht die Europäische Zentralbank, die direkten Druck auf die einzelnen Mitgliedstaaten und das Euro-Wäh­rungsgebiet insgesamt ausübte, um spezifische Stabi­li­sierungsmaßnahmen durchzusetzen.10 Eine wich­tige Rolle spielte auch die Europäische Kommission, die spezifische Lösungsvorschläge in diesem Bereich ausarbeitete, und eine informelle Gruppe, die so­genannte Troika, deren Aufgabe darin bestand, Struk­turreformen im Austausch gegen finanzielle Unter­stützung zu konzipieren, umzusetzen und zu bewer­ten – wobei das Risiko von den Mitgliedstaaten und der EZB getragen wurde.11 Geldpolitische Maßnahmen wie Anleiheankäufe auf dem Sekundärmarkt wurden zur Stabilisierung des Schuldenmarktes eingesetzt. Sie wurden ergriffen, obwohl es zuvor ernsthafte Zweifel an der Vereinbarkeit des EZB-Engagements auf dem Schuldenmarkt mit Artikel 123 AEUV gab, die vom Europäischen Gerichtshof (EuGH) und vom Bundesverfassungsgericht geklärt werden musste.12

Tabelle 1 Die Finanzhilfemechanismen für die Länder des Euroraums

Beihilfemechanismus

Zeitraum

Risikoteilungsmethode

Rechtsgrundlage

Kreditkapazität

Griechische Kreditfazilität
(Greek Loan Facility; GLF)

2010–2011;
2012–2015

Bilaterale Darlehen von Ländern der Eurozone, die von der Europäischen Kommission gesammelt und verwaltet wurden

Memorandum of Understanding

bis 80 Milliar­den Euro

Europäischer Finanzstabilisierungsmechanismus (EFSM)

2010–2015

auf Basis des EU-Haus­halts, der als Sicherheit (Collateral) verwendet wurde

EU-Recht:
Artikel 122 Absatz 2, Ver­ordnung (EU) Nr. 407/2010 des Rates vom 11. Mai 2010 zur Einführung eines euro­päischen Finanzstabilisierungsmechanismus

bis 60 Milliar­den Euro

Europäische Finanzstabilisierungsfazilität (EFSF)

2010–2013

Garantien von EZ-Mit­gliedstaaten über eine in Luxemburg eingetragene Zweckgesellschaft (SPV; Special Purpose Vehicle)

Rahmenvereinbarung vom 7.6.2010 zwischen den Ländern des Euroraums

bis 440 Milliar­den Euro

Europäischer Stabilitäts­mechanismus (ESM)

2014–

von den EZ-Mitglied­staaten eingezahltes Kapital, Garantien der Mitgliedstaaten

Geänderter Artikel 136 AEUV; Vertrag zum Europäischen Stabilitätsmechanismus (ESM), unterzeichnet am 11. Juli 2011 und in Kraft getreten am 27. Oktober 2012;
Vertrag zur Einrichtung des Europäischen Stabilitäts­mechanismus, unterzeichnet am 2. Februar 2012 und in Kraft getreten am 27. Septem­ber 2012

bis 500 Milliar­den Euro

Quelle: eigene Darstellung basierend auf <http://www.esm.europa.eu/>.

Was die Risikoteilung angeht, so konzentriert sich die folgende Analyse auf die wichtigsten Aspekte. An erster Stelle steht die finanzielle Unterstützung von Mitgliedstaaten des Euro-Währungsgebiets. Diese Art der Risikoteilung kann als entscheidend für die erste Phase der Euro-Krise angesehen werden. Zweitens werden die Bemühungen untersucht, die Renditen der von den Mitgliedstaaten ausgegebenen Staats­anleihen durch Interventionen des Eurosystems auf dem Sekundärmarkt zu kontrollieren. Im nächsten Abschnitt werden diese beiden Arten der Stabilisierung in einen breiteren Kontext gestellt, da im Euro­raum auch andere Formen der Risikoteilung zu fin­den sind. Innerhalb der Bankenunion werden sowohl öffent­liche als auch private Kanäle dafür genutzt. Eine wichtige Maßnahme der Risikoteilung war der Aufbau und das Aufrechterhalten von Ungleich­gewichten im Rahmen des gegenseitigen Abrechnungssystems Target 2. Als öffentliches Element der Risikoteilung kann das Vorhandensein gemeinsamer Institutionen, Vorschriften und einer Einlagensicherung angesehen werden, während das private Element beispielsweise in den Eigenkapitalanforderungen der Banken und ihren finanziellen Beiträgen zu Abwicklungsfonds besteht.13

Finanzhilfeinstrumente: Improvisation, Verankerung und Marginalisierung

Grafik 1

Grafik 1: EFSF/ESM-Anleiheemissionen

Das Tempo bei der Findung und der Vereinbarung von Lösungen für die Hilfsinstrumente des Euro­raums und die Art und Weise, wie dies geschah, wurden durch eine Reihe von wirtschaftlichen, recht­lichen und politischen Faktoren bestimmt. Das plötz­liche Auftreten der Euro­krise und ihre Dynamik erforderten ein rasches Eingreifen. Zunächst wurden befristete Hilfsinstrumente auf der Grundlage der ver­schiedenen, in Tabelle 1 dargestellten Hilfsmodalitäten geschaffen, darunter bilaterale Instrumente (Grie­chische Kreditfazilität, GLF), Gemeinschaftsinstru­mente (Europäischer Finanzstabilisierungsmechanis­mus, EFSM) oder solche, die außerhalb des EU-Rechts­systems ins Leben gerufen wurden: die Europäische Finanzstabilisierungsfazilität (EFSF) und der ständige Finanzhilfemechanismus in der Eurozone ESM. Die Instrumente variierten in ihrer Konzeption und ihren finanziellen Möglichkeiten stark. Im Prinzip können nur die EFSF und der ESM als etablierte Hilfsinstru­mente des Euroraums gelten, da der EFSM auf dem EU-Haushalt basierte und die GLF ein System bilate­raler Darlehen war. Einzig der ESM verfügt über eige­nes Kapital. Die EFSF wiederum stützt sich ausschließ­lich auf Garantien der Mitgliedstaaten.

Der Mechanismus für die Risikoteilung bei den oben genannten Hilfsinstrumenten war ähnlich. Auf der Grundlage von Garantien der Mitgliedstaaten (EFSF) oder Garantien und Kapital (ESM) wurden Schuldtitel auf den Finanzmärkten ausgegeben (Grafik 1). Die aufgenommenen Mittel steckte man in die Finanz­hilfe. Die Berechnung des Beitrags zu den EFSF/ESM oder den Anteilen der Mitgliedstaaten erfolgte an­hand der sogenannten EZB-Kapitalschlüssel. Dabei wird der Kapitalbeitrag der einzelnen Mitgliedstaaten hauptsächlich nach der Größe ihrer Volkswirtschaften und Bevölkerungen kalkuliert.14 Wie in Grafik 1 zu sehen ist, blieb das Niveau der Anleiheemissionen und der Risikoteilung durch die EFSF/ ESM gemessen am Umfang der Interventionen des Eurosystems (Gra­fik 2) überschaubar. Nach den Daten des ESM vom Oktober 2023 waren 417,4 Milliarden Euro der Kredit­kapazität von 500 Milliarden Euro verfügbar.15

Auch aus rechtlicher Sicht war die Einrichtung des dauerhaften Finanzhilfemechanismus – des ESM – von großer Bedeutung und ein wichtiger Schritt in der Weiterentwicklung des EU-Rechtssystems. Die am 25. März 2011 in Artikel 136 AEUV vorgenommene Änderung,16 die am 1. Mai 2013 in Kraft trat, war die erste und bisher einzige Modifizierung der EU-Ver­träge seit dem Vertrag von Lissabon. Das liegt daran, dass für diesen Schritt eine entsprechende Rechtsgrundlage in den Verträgen hergestellt werden musste. In rechtlicher und politischer Hinsicht ist der ESM ein zwischenstaatliches Instrument der Euroraum-Länder, nicht Teil des EU-Rechtssystems. Daher hat das Europäische Parlament keine Kontrolle darüber. Zwar gab es in der Vergangenheit Vorschläge, den ESM in das EU-Rechtssystem zu überführen (und ihn in Europäischen Währungsfonds umzubenennen),17 doch diese Idee ist zwischen den Mitgliedstaaten umstritten. Insbesondere einige der kleineren Euro­raum-Staaten befürchten übermäßige finanzielle Verpflichtungen, sollte die Rolle des ESM ausgeweitet werden. Sie plädieren stattdessen dafür, den Mechanis­mus stärker als bisher als zwischenstaatliches Instrument zur Überwachung der mitgliedstaatlichen Haushaltspolitik zu nutzen.18 2019 einigten sich die Mitglieder der Eurogruppe auf eine Reform des ESM, welche die Hürden für eine erste Finanzhilfe senkt und es ermöglicht, den ESM als Letztsicherung (Kre­ditlinie für den Bedarfsfall) für den einheitlichen Abwicklungsfonds einzusetzen.

Kein Land der Eurozone nutzte das Sonderkredit-Programm des ESM während der Corona-Pandemie.

Im Zuge der Reform wurde unter anderem die Beteiligung des Privatsektors an einer möglichen Umschuldung diskutiert.19 Besondere Bestimmungen in Anleihen, die von Ländern des Euroraums ab 2022 ausgegeben wurden, erleichtern eine solche Umstrukturierung (sogenannte Single Limb Collective Action Clauses). Obwohl der überarbeitete ESM-Vertrag die Umstrukturierung von Schulden nicht als Bedingung für eine Finanzhilfe vorsieht, wurden insbesondere in Italien Bedenken geäußert, dass eine solche Forde­rung gestellt werden könnte, was Verluste für private inländische Investoren bedeuten würde.20 Diese befürchteten Rückwirkungen der Finanzhilfe auf die nationale Politik führten dazu, dass kein Land der Eurozone das Sonderkredit-Programm des ESM wäh­rend der Corona-Pandemie im Anspruch nahm. An­gesichts der begrenzten Kreditkapazität des ESM und der Sorgen wegen der Konditionalität dieser Hilfe wird dieses Instrument im Falle eines Wiederaufflam­mens der Staatsschuldenkrise im Euroraum nicht die Hauptrolle spielen.

Interventionen des Eurosystems

Die Maßnahmen der Mitgliedstaaten zur Schaffung vorübergehender und ständiger Beistandsmechanismen waren insofern wichtig, als sie ein politisches Bekenntnis zum Erhalt der Währungsunion darstellten. Entscheidend für die Stabilisierung des Euro­raums war jedoch das Handeln der EZB und die Schritte des Eurosystems.21 Die Europäische Zentralbank war die einzige Akteurin, die in dieser Krise rechtzeitig Unterstützungsmaßnahmen einleiten konnte, ihre Mittel waren unbegrenzt und die ergrif­fenen Maß­nahmen aus politischer Sicht mit geringen Kosten verbunden. Mit seiner Erklärung, dass die Europäische Zentralbank »alles Notwendige« tun werde, stellte der damalige EZB-Präsident Mario Draghi im Juli 2012 das Vertrauen der Finanzmärkte in den Euroraum wieder her, ohne dass die angekündigte OMT-Fazilität aktiviert werden musste.

Die Interventionsprogramme der EZB unterschieden sich in Bezug auf die Risikoteilung.

Im Jahr 2010 hatte die EZB begonnen, im Rahmen des Programms für die Wertpapiermärkte (SMP) Staats­anleihen der Eurozonen-Länder Italien, Spa­nien, Irland, Griechenland und Portugal auf dem Sekundärmarkt anzukaufen.22 Im Jahr 2014 führte das Eurosystem die europäische Version der quantitativen Lockerung (Quantitative Easing, QE) ein, deren Hauptelement der Ankauf von Anleihen der Mitglied­staaten war (PSPP, siehe Grafik 2).23 Das Pandemic Emergency Purchase Programme wiederum, das wäh­rend der Corona-Pandemie im Jahr 2020 aufgelegt wurde, ermöglichte es den Mitgliedstaaten, zur Sta­bilisierung ihrer Volkswirtschaften verstärkt auf fiskalpolitische Maßnahmen zurückzugreifen.24 Der Umfang dieser Programme (Grafik 2) überschritt den der EFSF/ESM-Hilfspakete bei weitem. Infolgedessen wuchs die Bilanzsumme des Eurosystems auf ein beträchtliches Niveau an. Trotz allmählicher Redu­zierung lag sie Ende 2023 bei rund 6,9 Billionen Euro, was etwa 50 Prozent des kumulierten Bruttoinlandsprodukts des Euro­raums entspricht.25 Die Interven­tionsprogramme der EZB unterschieden sich in Bezug auf die Risikoteilung. Im Rahmen des SMP wurden mögliche Gewinne und Verluste zwischen den Zen­tralbanken entsprechend ihren Anteilen (Kapitalschlüssel) aufgeteilt. Im Gegensatz dazu wurden im Rahmen des PSPP nur 20 Prozent der Ankäufe gemeinsam getätigt, wobei sich die einzelnen Zentral­banken des Eurosystems auf den Ankauf von Schuld­titeln ihrer eigenen Länder konzentrierten.26 Wäh­rend für das PSPP eine Obergrenze der zu erwerbenden Anleihen eines einzelnen Emittenten von 33 Prozent galt, wurde diese für das PEPP aufgehoben.27 Im Unterschied zu anderen Programmen dürfen die Zentralbanken außerdem mehr Wertpapiere eines Landes zurückkaufen als nach dem Kapitalschlüssel vorgesehen. In der Praxis waren diese Abweichungen jedoch begrenzt.28

Die finanziellen Verluste der EZB und einzelner Banken des Eurosystems erwiesen sich im Jahr 2023 als ganz erhebliche negative Auswirkung der Stabi­lisierungspolitik. Sie ergaben sich aus der Differenz zwischen dem niedrigen (oder negativen) Zinssatz für gehaltene Staatsanleihen und dem Zinssatz für gehal­tene Einlagen. Für 2023 meldete die EZB den ersten Verlust seit 2004 in Höhe von 1,3 Milliarden Euro, nach Auflösung von 6,6 Milliarden Euro aus der Rück­stellung für finanzielle Risiken.29 Die Bundesbank hingegen musste für 2023 die Risikovorsorge in Höhe von 19,2 Milliarden Euro in voller Höhe verwenden, um Verluste auszugleichen.30 Die Aussicht auf Ver­luste der Zentralbanken in den folgenden Jahren bedeutet nicht nur, dass die Haushalte der Mitgliedstaaten nicht mehr gestützt werden können, sondern auch, dass die Zentralbanken möglicherweise reka­pitalisiert werden müssen, was ihrem Ruf schaden und das Risiko einer Politisierung mit sich bringen würde.31

Grafik 2

Grafik 2: Kumulierte Nettoankäufe von Vermögenswerten durch die EZB im Rahmen des PSPP und PEPP

Wie bereits erwähnt, versucht die EZB derzeit, ihre Beteiligung an der Stabilisierungspolitik des Euroraums zurückzufahren. Ein solches Engagement könnte sich negativ auswirken, etwa auf das Errei­chen des Inflationsziels oder durch Moral Hazard einiger Mitgliedstaaten, die sich bei nachlassender Entschlossenheit auf dem Weg der Strukturreformen darauf verlassen, dass die EZB im Falle einer Destabilisierung der öffentlichen Finanzen ohnehin Hilfe leistet. Die Absicht der EZB, von der bisherigen Praxis uneingeschränkter Intervention abzurücken, zeigt sich in den Bedingungen, die im Juli 2022 für die Aktivierung der Eurosystem-Instrumente zur künf­tigen Stabilisierung der Schuldenmärkte im Rahmen der TPI-Fazilität angekündigt wurden. Bei diesem Programm sind die Interventionen der Eurosystem-Banken daran gebunden, dass das betreffende Land im Rahmen des Systems der wirtschaftspolitischen Steuerung eine angemessene Wirtschaftspolitik betreibt.32 Damit wurde der Versuch unternommen, der Europäischen Kommission und dem ECOFIN-Rat im Rahmen der wirtschaftspolitischen Steuerung mehr Gewicht zu verleihen.

Breiterer Kontext der Risikoteilung

Im Euroraum gibt es noch weitere Möglichkeiten der Risiko­teilung. Ein Beispiel ist die Bereitstellung von Liqui­dität für Banken durch das Eurosystem. Ein weiteres ist die Bankenunion, zu der auch der Bankenabwicklungsfonds gehört, ein derzeit noch unvollendetes Projekt, bei dem kein einheitliches Einlagensicherungssystem vorgesehen ist.

Die Europäische Investitionsbank (EIB) und der Europäische Investitionsfonds (EIF) bieten ebenfalls Finanzierungs- und Risikoteilungsmechanismen für Investitionsprojekte in der Eurozone. Der Grad der Risikoteilung variiert allerdings je nach Mechanismus. Einige Instrumente beinhalten explizit Transfers von Finanzmitteln, während andere auf bedingten Darlehen oder der Bereitstellung von Liquidität beruhen.

Grafik 3

Grafik 3: Ungleichgewichte im Target-2-System (Durchschnitt über den Referenzzeitraum)

Zu beobachten ist die Schaffung von Instrumenten zur Stützung der EU als Ganzer.

Die Entwicklung der Eurozone seit 2010 war zudem durch eine kontinuierliche Diskussion über Stabilitätsmechanismen gekennzeichnet, etwa den eines separaten Eurozonen-Haushalts. Diese Idee konnte sich aber nicht durchsetzen. Zu beobachten ist in den letzten Jahren jedoch die Schaffung von Instrumenten zur Unterstützung der EU als Ganzer, denen der EU-Haus­halt als Grundlage dient. Ein Beispiel hierfür sind die beiden EU-Instrumente SURE33 und NextGenerationEU, deren Mittel durch EU-Anleihen auf den Finanzmärkten aufgebracht und von den Mitgliedstaaten über den EU-Haushalt garantiert werden. Obwohl diese für die Stabilisierung der Eurozone wichtigen Maßnahmen allen EU-Staaten zur Verfügung stehen, gehören die größten Länder zu den Hauptnutznießern dieser Hilfe. Diese Programme unterscheiden sich von den »traditionellen« Instrumenten des Euroraums, zum Beispiel dem ESM oder der EFSF, da sie sich auf die Linderung struk­tureller Probleme konzentrieren, anstatt den Verlust des Zugangs zum Schuldenmarkt zu kompensieren.

Das gegenseitige Abrechnungssystem des Euro­systems Target 2 – ein Zahlungssystem, das von der Europäischen Zentralbank und den nationalen Zentral­banken innerhalb des Eurosystems genutzt wird – ist ebenfalls mit Risikoteilung innerhalb des Euroraums verbunden. Es ermöglicht die Echtzeitabwicklung von grenzüberschreitenden und inländischen Zahlungen im Euro-Währungsgebiet. Aus Grafik 3 geht hervor, dass die Ungleichgewichte der Forderungen seit der globalen Finanzkrise 2008 bis zum dritten Quartal 2022 langfristig zunehmen. Seit November 2022 ist ein leichter Rückgang zu verzeichnen. Am deutlich­sten sind die Ungleichgewichte mit großen negativen Salden in Italien und Spanien. Technisch gesehen handelt es sich bei den Target-2-Ungleichgewichten lediglich um die buchhalterische Erfassung der Geschäfte zwischen den Zentralbanken innerhalb des Eurosystems. Im Falle eines Auseinanderbrechens des Währungsgebiets würde sich jedoch das Problem stellen, dass diese Ungleichgewichte gegenseitig aus­geglichen werden müssten. Ungleichgewichte im Target-2-System können deswegen als Risikoteilungskanal betrachtet werden, da sie mit der Risikoteilung zwi­schen den Zentralbanken des Eurosystems zusam­menhängen.34 Ihr Fortbestehen ist ein Hinweis auf anhaltende finanzielle Risiken im Euroraum.

Ausblick

Die Frage der Risikoteilung ist für eine Bilanz der europäischen Integration seit Lissabon auch deshalb relevant, weil sie zur ersten Änderung des AEUV seit 2010 führte. Die faktische Risikoteilung im Euroraum war ein chaotischer Prozess, bei dem höchst unterschiedliche Methoden der Integration zum Einsatz kamen. Sie wurde durch Rechtsakte bewirkt, die auf dem internationalen Privatrecht, dem Völkerrecht, EU-Rechtsakten, internen Rechtsakten der EU-Organe und Urteilen des Gerichtshofes fußen – das gilt ins­besondere für jene Maßnahmen der EZB, die für die Stabilität des Euroraums von größter Bedeutung waren. Dabei wurden jedoch Zweifel an der demokrati­schen Legitimität der Maßnahmen laut, da diese von technokratischen Institutionen ergriffen worden seien. Die Risikoteilung erfolgte zudem auch auto­matisch durch den Aufbau von Ungleichgewichten im Target-2-System, deren Folgen jedoch nur im Falle eines Aus­einanderbrechens oder eines Austritts eines bestimmten Staates aus der Währungsunion zum Tragen kämen.

Daneben gab es Versuche, die Risikoteilung systematisch zu regeln. Ein Beispiel dafür war die Schaf­fung des ESM. Der Hauptantrieb für diese Aktivitäten waren externe Schocks bzw. die Befürchtung, dass diese in Zukunft auftreten könnten. Obwohl mit dem ESM ein permanenter Rahmen für die Risiko­teilung in der Eurozone geschaffen wurde, wird diese Institution aufgrund ihrer begrenzten Ressourcen und der Vorbehalte der Euro-Mitgliedstaaten gegen­über der Konditionalität der Finanzhilfen nicht aus­reichen, um die Währungsunion zu stabilisieren.

Die Bedeutung der EZB für die Stabilisierung der Eurozone wird künftig kaum geringer werden.

Das derzeitige System der Risikoteilung, so das Ergebnis, wird durch den geldpolitischen Kanal domi­niert. Zwar hat sich die EZB die schrittweise Reduzierung ihrer Bilanzsumme zum Ziel gesetzt, aber ohne geld­politische Unterstützung werden die Staatsanleihen-Märkte der Eurozone höchstwahrscheinlich nicht normal funktionieren können. Außerdem war dies der politisch »billigste« Weg, die Stabilität des Euro­raums zu gewährleisten. Die im März 2024 angekün­digten Änderungen am geldpolitischen Handlungs­rahmen der EZB bestätigen die Möglichkeit erneuter Interventionen des Eurosystems zur Stabilisierung der Finanzpolitik.35 Für die Zukunft wird man Alter­nativen brauchen, zum Beispiel in Form einer weiter­gehenden Einbindung des ESM in die Schuldenstabilisierung der Mitgliedstaaten oder mittels Schaffung eines anderen Mechanismus zur Risikoteilung auf dem Schuldenmarkt auf der Basis von Konditionalität. Da die Bedeutung der EZB bei den Stabilisierungs­bemühungen der Eurozone jedoch auch künftig kaum geringer werden wird, steht eine zunehmende Politi­sierung der Institution zu erwarten, die unter ande­rem den im Jahr 2026 beginnenden Prozess der Auswahl einer Nachfolge für die derzeitige EZB-Che­fin Christine Lagarde erschweren könnte. Zurück­fahren ließe sich das Engagement der EZB durch eine stärkere Beteiligung des Privatsektors an der Risiko­teilung – sofern die Integration der EU-Finanzmärkte im Rahmen des Projekts der Kapitalmarktunion ent­schlossen vorangetrieben wird.

Die Risikoteilung muss zudem mit Prozessen der Risikobeseitigung einhergehen. Hier sind zwei Ebe­nen von Bedeutung. Erstens gilt es auf EU-Ebene das neue System der Fiskalregeln bei gleichzeitiger Eigen­verantwortung der Mitgliedstaaten durchzusetzen. Zweitens muss auf der Ebene der Mitgliedstaaten, insbesondere der am stärksten verschuldeten, ein Gleichgewicht zwischen der Nachhaltigkeit der öffent­lichen Finanzen und der Notwendigkeit einer Neu­ausrichtung der derzeitigen Wachstumsquellen gefunden werden. Angesichts der enormen Kosten, die mit der Energiewende und dem Klimawandel auf die Mitgliedstaaten zukommen und deren Haushalte zunehmend belasten werden, wird die Beschäftigung mit der Frage, wie das finanzielle Risiko aufgeteilt werden kann und wo die Grenzen der Risikoteilung liegen, immer wichtiger.

Krisenimprovisation oder Quantensprung? EU-Energiepolitik im Zeichen von Ukraine-Krieg und Green Deal*

Lasse Michael Böhm

Russlands Krieg gegen die Ukraine hat Energiefragen zu einer zentralen Herausforderung europäischer Politik gemacht. Im zweiten Quartal 2022 war Russ­land mit – am Wert gemessen – 33 Prozent aller EU-Kohleimporte, 28 Prozent aller Pipeline-Gasliefe­rungen sowie 16 Prozent aller EU-Ölimporte noch der mit Abstand größte Energielieferant der Europäischen Union (EU).1 In vergleichsweise kurzer Zeit konnte die EU den Großteil dieser Importe beenden. Einerseits gewann sie andere Lieferanten, andererseits beschlossen die EU-Staaten flankierende Notfallregeln unter anderem zur Senkung des Gasverbrauchs, während sich zugleich Europäisches Parlament und Rat auf Basis des von der EU-Kommission vorgestellten REPowerEU-Plans auf neue Ziele für den Ausbau er­neuerbarer Energien und im Bereich Energieeffizienz verständigten. Stellen diese Maßnahmen einen Quan­tensprung in der lange vernachlässigten Integration in Energiefragen dar, einen Eintritt gar in eine echte Energie-»Union«? Oder sind sie lediglich als kurzfris­tiges Mittel der Krisenimprovisation zu betrachten?

Aus historischer Sicht ist die Bedeutung von Energiefragen alles andere als überraschend, begründete doch die Europäische Gemeinschaft für Kohle und Stahl (EGKS) den europäischen Integrationsprozess. Bereits die Anfangsphase des europäischen Einigungs­prozesses offenbart dabei ein Paradox, das sich als emblematisch für Europas Ringen mit Energiefragen erweisen sollte. So wurde in dem 1957 in Rom unter­zeichneten Vertrag über die Gründung der Euro­päischen Wirtschaftsgemeinschaft kein Wort zur Energiepolitik verloren. Zugang zu Kohle und deren Verteilung waren schließlich in der EGKS geregelt, die Nutzung der Kernenergie im zeitgleich unterzeich­neten Euratom-Vertrag. Energiebelange jenseits von Kohle und Kernenergie blieben damit weitgehend auf Wettbewerbsfragen und das Aufbrechen natio­naler Monopole beschränkt. Nur langsam und nicht zuletzt im Zuge der aufkommenden europäischen Umwelt- und Klimapolitik erhielten Energiefragen mehr Auf­merksamkeit. Es dauerte jedoch bis zum Vertrag von Lissabon, bis die Energiepolitik mit dem neuen Arti­kel 194 des Vertrags über die Arbeitsweise der EU (AEUV) formell in die EU-Verträge Einzug hielt und der EU eine unterstützende Rolle bei einzelnen Aspekten der Energiepolitik zugeschrieben wurde. Die Energieversorgungssicherheit zählt dazu. Inter­essant ist hierbei, dass der sichere Zugang zu Energie ausdrücklich als Ziel erwähnt ist und die Vereinbarkeit mit Europas Klimazielen (Verknüpfung mit dem Green Deal) indirekt über Energieeffizienz und er­neuerbare Energien Erwähnung findet. Die Bezahlbar­keit von Energie als soziale Komponente einer Energiepolitik findet sich jedoch in Artikel 194 AEUV nicht.

Die EU-Kompetenz in Energiefragen steht in Kontrast zu der öffentlichen Aufmerksamkeit für diesen Politikbereich.

Die sich nur langsam entfaltende EU-Kompetenz in Energiefragen steht in Kontrast zu der öffentlichen Aufmerksamkeit, die dieser Politikbereich im An­gesicht von Klimawandel und Auswirkungen des Ukraine-Kriegs erfährt. So hielten 87 Prozent aller Befragten in einer im Mai/Juni 2023 durchgeführten Eurobarometer-Untersuchung es entweder für »wich­tig« oder »sehr wichtig«, dass die EU sich dafür ein­setzt, den Anteil erneuerbarer Energien am Energiemix bis 2030 zu steigern.2 70 Prozent der Befragten signalisierten in derselben Umfrage Zustimmung zu der Aussage, dass die Reduzierung der Einfuhr von fossilen Brennstoffen die Energiesicherheit der EU erhöht und positive wirtschaftliche Effekte haben kann.3 Auch die Konferenz zur Zukunft Europas forderte in ihrem 2022 angenommenen Abschluss­bericht: »Verbesserung der Energieversorgungssicherheit in der EU, Erreichen der Energieunabhängigkeit der EU bei gleichzeitiger Sicherstellung eines gerech­ten Übergangs und Versorgung der Unionsbürger mit ausreichender, erschwinglicher und nachhaltiger Energie«.4

Sollbruchstellen der europäischen Energiepolitik

Der Umstand, dass sich die Europäische Union trotz des großen politischen und gesellschaftlichen Inter­esses daran in Energiefragen so schwertut, hängt mit der ungelösten Frage der Kompetenzzuschreibung zwischen europäischer Ebene und Mitgliedstaaten zusammen. Dies zeigt sich deutlich an drei Sollbruchstellen, die in Fragen der Energiepolitik – sei es in den Verträgen, sei es in Debatten zur Finanzierung – immer wieder eine Rolle spielen. Im Spannungsfeld zwischen europäischen Zielsetzungen bei gleichzeitiger Beibehaltung nationaler Exekutivkompetenzen würde erstens eine Energieunion im engen Sinne eine gesamteuropäische Koordination erfordern, die un­weigerlich in Konflikt gerät mit der nationalen Ent­scheidungsgewalt über Energiemix, Energieeinkauf sowie Details der Marktgestaltung. Hinzu kommt zwei­tens, dass auch die Sozialpolitik in mitgliedstaatlicher Kompetenz liegt, energiepolitische Entscheidungen der EU (man denke an den Green Deal oder das Strommarktdesign) aber mit dazu beitragen, dass soziale Fragen in den Vordergrund rücken und Teil energiepolitischer Überlegungen werden. Eine dritte Sollbruchstelle zeigt sich in unterschiedlichen Ansich­ten über Rolle und Einbeziehung privater Akteure und Marktteilnehmer.

In Artikel 194 AEUV tritt die Kernfrage der geteilten und umstrittenen Souveränität in Energiefragen wie erwähnt deutlich zutage. Zwar wird darin der EU »im Geiste der Solidarität zwischen den Mitglied­staaten im Rahmen des Funktionierens des Binnenmarktes« eine Rolle bei der »Sicherstellung des Funk­tionierens des Energiemarktes« sowie der »Gewährleistung der Energieversorgungssicherheit in der Union« zugewiesen. Zudem besitzt die EU Zuständigkeit bei der Förderung der Energieeffizienz, bei Ener­gie­einsparungen, beim Ausbau erneuerbarer Ener­gien und bei der Förderung grenzüberschreitender Netze. Zugleich untermauert Artikel 194 AEUV aber die Rolle der Mitgliedstaaten, die weiterhin alleine über die Nutzung von Energieressourcen, die Wahl zwi­schen verschiedenen Energiequellen und die all­gemeine Struktur der Energieversorgung bestimmen sollen. Der einzige Energie-Vertragsartikel ist mithin Ausdruck des beschriebenen Spannungsfeldes zwi­schen begrenzter Zusammenarbeit auf europäischer Ebene und dem Festhalten der Mitgliedstaaten an ihrer nationalen Zuständigkeit in Energiebelangen. Ent­sprechend ist die europäische Energiepolitik in der Praxis auf dem Prinzip der Additionalität aufgebaut: Europäisches Handeln soll nationales Handeln keines­wegs ersetzen, sondern lediglich innerhalb eines engen Rahmens ergänzen.

Die Beibehaltung der nationalen Entscheidungsgewalt über den Energiemix erschwert das Heraus­schälen eines europäischen Konsenses.

Die Beibehaltung der nationalen Entscheidungsgewalt über den Energiemix erschwert das Herausschälen eines europäischen Konsenses bei der Frage nach der Bedeutung des freien Marktes und der Rolle privater Wirtschaftsteilnehmer. Dazu zählt die Frage, inwiefern der europäische Energiebinnenmarkt staat­lich organisiert werden oder den Regeln des offenen Marktes unterliegen soll. Zwar wurde der Energie­binnenmarkt liberalisiert, was zu einem Aufbrechen alter Monopolstrukturen führte; die im Zuge des Ukraine-Kriegs aufgeflammte Debatte über hohe Ener­giepreise und die Funktionsweise des Strommarktdesigns zeigt jedoch, dass Energiepolitik eben kein Politikfeld ist, das ohne gesellschaftliche Kon­sequenzen dem freien Spiel des Marktes überlassen werden kann. Ähnliches gilt für die künftige Rolle der Kernenergie und den Aufbau oder die Erweiterung von Terminals für Flüssigerdgas (LNG): Energiesicherheit ist nicht unabhängig von politischen Zielen zu sehen; Markt und Politik stehen in einem symbio­tischen Verhältnis, das aber je nach Mitgliedstaat unterschiedlich ausgeprägt ist und in jeweils unter­schiedliche Richtungen tendiert – sowohl bei der Zielsetzung als auch bei der Bereitschaft zur Mittel­bereitstellung.

Wie die nach dem russischen Einfall in die Ukraine im Jahr 2022 rapide gestiegenen Energiekosten ver­deutlichten, sind zudem soziale Abwägungen unverzicht­barer Bestandteil einer langfristig angelegten und auf breiten gesellschaftlichen Konsens zielenden Energie­politik. Dies gilt keineswegs nur für die Bewältigung des Energiepreisschocks, der mit dem Wegfall von Gaslieferungen aus Russland einherging. Es ist an­zunehmen, dass auch der langfristige Umbau der europäischen Wirtschaft im Rahmen des Green Deals mit dem Ziel der Klimaneutralität bis 2050 zuneh­mend Gegenstand sozialpolitisch geprägter Debatten werden wird.

Gerade in der Sozialpolitik kommt es zu unübersehbaren Konflikten über die Zielsetzung und Metho­den gesamteuropäischen Handels. Hier zeigt sich exemplarisch eines der Grundprobleme des euro­päischen Politikprozesses. Die Sozialpolitik ist auf Ebene der Mitgliedstaaten verortet; die EU-Verträge gestehen der europäischen Ebene höchstens eine unter­stützende Rolle zu. Diese ist in ihrer Zielsetzung sowie den zugehörigen finanziellen Mitteln eng be­grenzt und auf eine langfristige Perspektive der gra­duellen Angleichung der Lebensverhältnisse angelegt.

Zwischen Geopolitik und Green Deal: EU-Energiepolitik seit 2014

Durch die traditionelle Beschränkung auf Wett­bewerbsfragen spielten geostrategische Fragen lange Zeit in der EU-Energiepolitik keine Rolle, sieht man von Ausnahmen ab wie der Verpflichtung der Mit­gliedstaaten, Mindestvorräte an Erdöl vorzuhalten. Dies änderte sich erst 2014 mit der Wahl von Jean-Claude Juncker zum Präsidenten der Europäischen Kommission und vor dem Hintergrund der russischen Besetzung der Krim sowie russisch-ukrainischer Strei­tigkeiten über Gaslieferungen gen Westen. In seiner Bewerbungsrede vor dem Europäischen Parlament forderte Juncker am 15. Juli 2014 eine »resiliente« Energieunion, einschließlich einer zukunftsgerichteten Klimapolitik. Diese müsse unter anderem auf einer Diversifizierung von Energiequellen zwecks Reduzierung der Abhängigkeit von Drittstaaten sowie dem Ausbau erneuerbarer Energien beruhen.5 Im Fokus des Interesses stand die zum damaligen Zeit­punkt bereits umstrittene Ostseepipeline Nord Stream, die 2012 ihren Betrieb aufgenommen hatte und insbesondere den östlichen EU-Mitgliedstaaten ein Dorn im Auge war. Der Bau der zweiten Nord-Stream-Pipeline blieb denn auch während Junckers gesamter fünfjähriger Amtszeit ein Streitpunkt. Ironischerweise war es gerade die Kontroverse um Nord Stream, die letztlich die Annahme der EU-Ver­ordnung zur Gewährleistung der sicheren Gasversorgung6 im Jahr 2017 begünstigte, mit der die Euro­päische Union erstmals eindeutig Schritte in Richtung einer geopolitisch orientierten Energieunion unter­nahm: durch die Festlegung, unter welchen Umständen und wie sich EU-Mitgliedstaaten im Falle einer Gasmangellage untereinander zu helfen haben. Dazu zählt auch die Verpflichtung, im Notfall keine Maß­nahmen zu ergreifen, die in einem anderen Mitgliedstaat die Gasversorgung gefährden (Artikel 11), son­dern stattdessen und als letztes Mittel in einer Solida­ritätsmaßnahme Gaslieferungen auf dem eigenen Hoheitsgebiet zu drosseln, um »geschützte Kunden« wie Privathaushalte oder Krankenhäuser im Nachbarstaat zu versorgen (Artikel 13) – vorausgesetzt natür­lich, die heimische Versorgung geschützter Kunden ist nicht gefährdet.

Die Gasversorgungssicherheits­verordnung wies in Richtung »positive« Integration.

Stand die EU-Energiepolitik bis dato also im Zeichen einer »negativen« Integration – dem Abbau nationaler Hürden zur Schaffung eines größeren Mark­tes –, wies die Gasversorgungssicherheits­verordnung in die entgegengesetzte Richtung: die Schaffung eines gemeinsamen Regelwerks im Sinne einer »positiven« Integration. Allerdings wurde das Tempo auch diesmal durch zwei Schritte vorwärts und einen zurück bestimmt. Denn der Blick ins Klein­gedruckte offenbart schnell, dass die Mitgliedstaaten nicht gewillt waren, das Heft des Handelns aus der Hand zu geben. Zwar wurde die Verordnung im ordentlichen Gesetzgebungsverfahren – also mit Zustimmung des Europäischen Parlaments – an­genommen und war damit in allen EU-Staaten sofort gültig. Die Verantwortung für die Sicherheit der Gas­versorgung liegt aber nach wie vor bei den nationalen Behörden. Der Grundkonflikt der Dualität zwischen europäischen Zielen und nationalen Kompetenzen wurde also keineswegs überwunden, sondern ledig­lich in ein formalisiertes Regelwerk überführt, das der supranationalen Ebene nur in geringem Maße Exekutivzuständigkeiten zugesteht.

Die neuen Energie-Ziele im Fit-for-55-Paket schaffen keine neuen Exekutivkompetenzen.

Mit dem Wechsel zur Kommission von der Leyen verschob sich das Augenmerk von der Geopolitik zunächst auf den Green Deal, das ambitionierte Kli­ma­programm, das auf EU-weite Klimaneutralität bis 2050 abzielt. Obwohl dieses letztlich auf einer um­fassenden Elektrifizierung beruht, spielten Energiefragen an­fangs erneut nur eine untergeordnete Rolle. Im Mit­telpunkt des »Fit for 55« genannten Gesetzgebungs­pakets zur Realisierung des Green Deal stand dagegen die Ausweitung des Emissionshandels auf den Verkehrs- und Gebäudesektor (ETS2). Zwar wur­den im Rahmen des Fit-for-55-Pakets auch neue Ziele für den Ausbau erneuerbarer Energien, die Steige­rung der Energieeffizienz sowie Maßnahmen zur Verbesserung der Energiebilanz von Gebäuden vor­geschlagen. Diese bauen allerdings auf bestehender EU-Gesetzgebung auf und schaffen keine neuen Exekutivkompetenzen; es handelt sich also um quan­titative Zielverschiebungen, die zu keiner qualitativ neuen Machtverlagerung von der nationalen auf eine supranationale Ebene führen.

Dies zeigt sich beispielhaft an der Richtlinie für den Ausbau erneuerbarer Energien.7 Eine mögliche Neufassung wurde bereits im Juli 2021 von der Euro­päischen Kommission vorgelegt und war im März 2023 Gegenstand einer Einigung von Europäischem Parlament und Rat. Zwar soll der Anteil erneuerbarer Energien am Gesamtenergieverbrauch bis zum Jahr 2030 auf 42,5 Prozent steigen, mit der Option einer Anhebung auf 45 Prozent, wie vom Europäischen Parlament ursprünglich gefordert. Allerdings handelt es sich lediglich um ein europaweites Gesamtziel, dessen Umsetzung im Kern von mitgliedstaatlichen Anstrengungen abhängig ist.

Letztlich nur schlecht oder gar nicht auf euro­päischer Ebene steuerbare Ziele kennzeichnen auch die im ordentlichen Gesetzgebungsverfahren in der ersten Jahreshälfte 2023 überarbeitete Energie­effizienzrichtlinie.8 So soll Europas Energieverbrauch 2030 um 11,7 Prozent gegenüber dem Referenz­szenario aus dem Jahr 2020 zurückgegangen sein. Die Umsetzung bleibt aber der nationalstaatlichen Ebene überlassen und bedarf der Mithilfe privater Akteure sowie der Gesamtgesellschaft.

An dieser Grunddynamik ändert der im Rahmen des Fit-for-55-Gesetzgebungspakets auf den Weg gebrachte Klimasozialfonds ebenfalls nichts. Der mit 65 Milliarden Euro ausgestattete Fonds soll in den Jah­ren 2026 bis 2032 Mitgliedstaaten bei der Bewäl­ti­gung der Klima- und Energietransformation helfen9 – vor allem durch Finanzierung von Maßnahmen zur Erhö­hung der Energieeffizienz, zur Gebäuderenovierung, zum Umstieg auf emissionsarme Mobilität und Ver­kehrsmittel sowie zur Unterstützung von Energie­armut betroffener Haushalte oder benachteiligter Kleinst­unternehmen. Allerdings handelt es sich hier lediglich um unterstützende Maßnahmen und keines­wegs um Haushaltshilfen oder gar die vollständige Übernahme von Ausgabenbereichen durch die euro­päische Ebene. Anders als bei der Aufbau- und Resi­lienzfazilität (Recovery and Resilience Facility, RRF), die sich aus NextGenerationEU speist, begibt die Euro­päische Union beim Klima-Sozialfonds auch keine Anleihen; es handelt sich somit nicht um ein neues Schuldeninstrument. Stattdessen werden die Mittel aus dem Verkauf von Zertifikaten im Rahmen des bestehenden EU-Emissionshandelssystems erbracht. Und selbst wenn allein die Existenz des Klima-Sozial­fonds politisch darauf hinausläuft, dass der EU eine Rolle bei der Schaffung eines sozialen Ausgleichs für die gesellschaftlichen Verwerfungen zugestanden wird, die aufgrund der Energietransformation ent­stehen, so ist dieser Fonds gemessen an der Größe der Herausforderungen klein bemessen und kann allen­falls als Zusatzinstrument gesehen werden. Zudem wurde der Gesamtumfang von ursprünglich 72,2 Mil­liarden Euro (Kommissionsvorschlag) auf 65 Milliarden (Trilog-Einigung) reduziert, während der natio­nale Anteil von 50 Prozent (Kommissionsvorschlag) auf 25 Prozent (finaler Text) halbiert wurde.

Europas Energiepolitik im Zeichen des Ukraine-Kriegs: Vom Krisenmanagement zu vertiefter Integration?

Bemerkenswert sind die Schnelligkeit und Geschlossenheit, mit denen die europäischen Institutionen und die Europäische Union insgesamt auf den russi­schen Angriffskrieg reagierten. Sehr schnell verhängte die EU umfassende Sanktionen gegen Russland, dar­unter das Verbot der Einfuhr von Kohle sowie (mit Aus­nahmen) von Öl aus Russland, und eine Preisobergrenze für russisches Rohöl. Gaslieferungen sowie Kernbrennstoffe blieben von den Sanktionen jedoch ausgenommen. Zu betonen ist dennoch der breite Konsens über die verhängten Sanktionen. Auch forderte das Europäische Parlament bereits am 1. März 2022, nur wenige Tage nach dem russischen Einmarsch vom 24. Februar 2022, mit überwältigender Mehrheit von 637 Stimmen bei nur 13 Gegenstimmen und 26 Enthaltungen neben Sanktionen unter anderem die Aufgabe der Erdgasfernleitung Nord Stream 2.

In der Versailler Erklärung werden keine quantitativen Zielvorgaben genannt.

Als wegweisendes Dokument zur Herausbildung einer europäischen Reaktion im Bereich der Energie­politik ist die Versailler Erklärung des Europäischen Rates vom 10. und 11. März 2022 zu nennen. Wenn auch ohne rechtliche Bindewirkung, ist die Erklärung der Staats- und Regierungschefs geprägt von dem Wil­len, einen umfassenden strategischen Ansatz mit dem Ziel zu entwickeln, die Abhängigkeit von russischen Energielieferungen schnell zu reduzieren. Es werden darin zudem Kernpunkte für die Entwicklung einer eigenständigen europäischen Energiepolitik skizziert, im Sinne europäischer Souveränität und Resilienz, die Frank­reich – das zu diesem Zeitpunkt die rotie­rende Ratspräsidentschaft innehatte – als Ziele aus­gegeben hatte. Die Palette reicht von der Diversifizierung, einschließlich der verstärkten Nutzung von Flüssigerdgas, über den schnellen Ausbau erneuer­barer Energien sowie der grenzüberschreitenden Gas- und Stromnetze bis hin zur Senkung des Energie­verbrauchs. Betont wird allerdings auch die Freiheit der Mitgliedstaaten, über ihren Energiemix zu ent­scheiden. Anzumerken ist überdies, dass in der Ver­sailler Erklärung keine quantitativen Zielvorgaben genannt werden. Vielmehr war sie der Startschuss für die Europäische Kommission, einen Notfallplan zu erarbeiten, den sie im April 2022 mit »REPowerEU« vorlegte.

So flexibel und rasch die Europäische Union wil­lens und in der Lage war, sich auf die neuen Um­stände einzustellen, so ist auch REPowerEU wieder durch die bereits oben skizzierten Grenzen gemeinschaftlichen Handelns gekennzeichnet. Anders als bei der Reaktion auf das Coronavirus fand sich keine Mehrheit für das Begeben neuer Anleihen an den Finanzmärkten, um »frisches« Geld in den raschen Ausbau erneuerbarer Energien zu lenken. Stattdessen beruht das REPowerEU-Programm größtenteils auf der Nutzung vorhandener Gelder aus der Aufbau- und Resilienzfazilität. Die 225 Milliarden Euro an RRF-Mitteln stehen den Mitgliedstaaten aber nur in Form von (zurückzuzahlenden) Darlehen zur Ver­fügung, da die ebenfalls aus dem RRF gespeisten (nicht zurückzuzahlenden) Finanzhilfen bereits vor Annahme des REPowerEU-Programms verplant waren. Zusätzliche Finanzhilfen ergeben sich nur aus Umschichtungen bestehender Mittel des EU‑Haus­halts, darunter 20 Milliarden aus dem Emissions­handelssystem. Somit handelt es sich bei REPowerEU im Kern um die Möglichkeit, innerhalb des RRF Prio­ritäten neu zu definieren und diese in stark begrenztem Maße mit zusätzlichen, aber im EU-Haushalt bereits vorhandenen Mitteln aufzustocken. Zudem orientiert sich der Verteilschlüssel der RRF-Mittel nicht an energiepolitischen Erwägungen, sondern an der ursprünglich im Zuge der Coronahilfen beschlossenen Aufteilung.

Auch an der Kompetenzverteilung zwischen Mit­gliedstaaten und europäischer Ebene ändert sich durch REPowerEU nichts. Das Programm ist vielmehr rein auf Additionalität angelegt: auf zusätzliches und unterstützendes Handeln der EU innerhalb des bestehenden kompetenzrechtlichen Rahmens. Dies zeigt sich beim Kernstück, dem Ausbau erneuerbarer Energien durch die bereits oben erwähnte Neufassung der Richtlinie für Erneuerbare Energien (EER): Die nationalen Kompetenzen werden aufrechterhalten – sprich: es fehlt ein verbindlicher Aufbaupfad –, zu­sätzliche zweckgebundene und zielgerichtete finan­zielle Mittel oder Anreize gibt es jenseits der RRF oder der einschlägigen EU-Fördertöpfe keine, dafür müssen wirtschaftliche sowie sub-nationale Akteure einbezogen werden. So setzt die EER in Kombination mit den im Zuge des REPowerEU-Plan vorgesehenen Maß­nahmen auf schnelle Genehmigungsverfahren und die Ausweisung besonderer Nutzungsflächen für er­neuerbare Energien. Der Erfolg hängt damit nicht zuletzt von privaten Investitionen und der raschen Durchführung von Genehmigungsverfahren auf regionaler oder lokaler Ebene ab.

»AggregateEU« ist der erstmalige Versuch, Europas Marktmacht beim Gaseinkauf zu bündeln.

Bei Additionalität ohne Kompetenzverschiebung belässt es auch ein weiterer Vorschlag, wie sich Gas­lieferungen aus Russland ersetzen ließen: »Aggre­gateEU« ist der erstmalige Versuch, Europas Marktmacht zu bündeln und durch gemeinsame Einkäufe von Gas bei Liefe­ranten aus Drittländern niedrigere Preise auf dem umkämpften Weltmarkt durchzusetzen und zugleich die Liefersicherheit zu erhöhen. Basierend auf einer Ratsverordnung, und damit nicht im Mitentscheidungsverfahren angenommen, ist AggregateEU zwischenstaatlich organisiert, wenngleich die Mitgliedstaaten verpflichtet sind, ihre Gas­speicher zu 15 Prozent über diesen Mechanismus zu befüllen. Allerdings bedeutet dies im Umkehrschluss, dass der Großteil der in der EU getätigten Gaseinkäufe eben nicht über die gemeinschaftliche Plattform erfolgen muss. Ist in den Erwägungsgründen der ent­sprechenden Ratsverordnung noch die Rede davon, dass das »kollektive Gewicht der Union in vollem Umfang genutzt wird«,10 mündeten die beiden ersten gemein­samen Koordinierungsrunden in einer Bün­delung von knapp 23 Milliarden Kubikmetern Gas.11 Ein Erfolg – aber er ist zu der Tatsache ins Verhältnis zu setzen, dass die 27 EU-Staaten im Jahr 2021 insge­samt 412 Milliarden Kubikmeter Gas konsumierten (Ein­fuhr und Eigenproduktion).12 So zeigt sich auch hier, dass die Transformation in Richtung Energie­union nur langsam voranschreitet – und zusätzlich da­durch kompliziert wird, dass private Marktteilnehmer poli­tisch zusammengeführt werden müssen.

Für die künftige Entwicklung der europäischen Ener­giepolitik beachtenswert ist in jedem Fall die intensive Nutzung zwischenstaatlicher Vertragsgrundlagen in Form von Artikel 122 AEUV.13 Diese »Notfallklausel« erlaubt die zwischenstaatliche Zusammenarbeit insbesondere im Falle von Schwierigkeiten bei der Energieversorgung, allerdings ohne Einbindung des Europäischen Parlaments. Einst kaum genutzt, entwickelte sie sich innerhalb kürzester Zeit zu einer vom Rat flexibel genutzten Rechtsgrundlage. So beschloss der Rat auf dieser Basis gleich drei poli­tisch bedeutsame Rechtsakte: eine Verordnung zur Senkung der Gasnachfrage um 15 Prozent im Winter 2022/23 (Verordnung [EU]2022/1369), eine weitere über Notfallmaßnahmen zur Senkung der Energiepreise (Verordnung [EU]2022/1854) sowie die im Vorfeld besonders umstrittene Regelung über einen befristeten Marktkorrekturmechanismus zur Begren­zung übermäßig hoher Gaspreise (Verordnung [EU]2022/2578). Die im Frühjahr 2022 weithin beach­tete Verordnung über die verpflichtende Befüllung nationaler Gasspeicher (Verordnung [EU]2022/1032) wurde dagegen im ordentlichen Gesetzgebungs­verfahren unter voller Mitsprache des Europäischen Parlaments angenommen. Ebenfalls im ordentlichen Gesetzgebungsverfahren erfolgt die Reform des EU-Strommarktes (KOM[2023]0148).

Ausblick: Von der regulatorischen zur politischen Union?

Betrachtet man die Handlungsfähigkeit der Euro­päischen Union im Krisenjahr 2022, zeigt sich, dass die EU – ausreichende politische Geschlossenheit der Mitgliedstaaten vorausgesetzt – durchaus schnell handeln kann. Innerhalb kurzer Zeit entstand ein Konsens zur maximalen Befüllung der Gasspeicher, zum beschleunigten Ausbau erneuerbarer Energien und zum Zukauf von Flüssigerdgas aus Drittstaaten (wenn auch meist auf bilateraler Basis). Ob diese Maß­nahmen zur kurzfristigen Krisenbewältigung aller­dings eine Scharnierfunktion auf dem Weg in die vertiefte energiepolitische Integration haben werden, bleibt fraglich. Der wiederholte Rückgriff auf den zwi­schenstaatlichen Artikel 122 AEUV spricht zunächst dagegen und bedeutet zumindest, dass Exekutiv­handeln auf europäischer Ebene nach wie vor in beträchtlichem Maße vom Willen der Mitgliedstaaten bestimmt wird. Wie lange dieser Wille vorhanden ist, hängt nur zum Teil vom weiteren Verlauf des Ukraine-Kriegs ab. Vielmehr steht zu erwarten, dass die »kriegsbedingten« Aspekte der Energiepolitik mehr und mehr in den Hintergrund gedrängt und durch eine Debatte über Inhalt und Ziel der Klima­transition (green transition) ersetzt werden. Genau hier aber sind trotz oder gerade aufgrund der Annahme des Fit-for-55-Gesetzgebungspakets zunehmend Dif­ferenzen zu erwarten. In diesem Kontext ist überdies anzumerken, dass die Solidarität zwischen den Mit­gliedstaaten bei der Gasversorgung nie ausgetestet wurde, da dank mildem Winter und vorhandenen Weltmarktreserven zum Jahreswechsel 2022/23 aus­reichend Gas zur Verfügung stand.

Inwiefern die bereits getätigten Schritte eine Hinwendung zu einer geopolitischen Union in Energie­fragen einleiten, bleibt offen.

Es bleibt deshalb offen, inwiefern die bereits getä­tigten Schritte eine Abkehr vom klassischen – »regu­latorischen« – Politikmodell der Europäischen Union und eine mögliche Hinwendung zu einer politischen, ja vielleicht sogar geopolitischen Union in Energie­fragen einleiten. Die nationalstaatliche Hoheit über den Energiemix wirkt sich dabei ausgerechnet auf das im europäischen Institutionengefüge nach wie vor entscheidende Verhältnis zwischen Deutschland und Frankreich aus. Vollzog die Berliner Regierungskoalition den endgültigen Ausstieg aus der Kernkraft, setzt man westlich des Rheins auf deren Ausbau, und auch in anderen EU-Staaten wie Polen oder Schweden erlebt sie eine Renaissance. Da aufgrund der jewei­ligen politischen Konstellation und Historie eine deutsch-französische Annäherung in Sachen Kern­kraft derzeit kaum zu erwarten ist, stellt sich die Frage, ob beide Seiten nicht an anderer Stelle zueinander finden können. Vorstellbar wäre zum Beispiel eine gemeinsame Initiative zum grenzüberschreitenden Ausbau von Strom- und Gasnetzen oder ähnlicher In­frastrukturvorhaben, die letztlich europäische öffent­liche Güter und einen unzweifelhaften (gesamt-)euro­päischen Mehrwert darstellen. Die gezielte Einbin­dung der östlichen EU-Staaten könnte hier ebenfalls von Vorteil sein: nicht nur in der Sache selbst zur Erhöhung der Versorgungssicherheit und als sicht­bares Zeichen der gemeinsamen europäischen Soli­darität, sondern auch als politischer Schlussstrich unter ein Jahrzehnt, das von energiepolitischen Span­nungen zwischen Deutschland und seinen östlichen Nach­barn aufgrund der umstrittenen Nord-Stream-Pipeline geprägt war.

In politischer Hinsicht offenbart der Blick nach vorn mindestens vier Herausforderungen. Dazu zählt, erstens, die stärkere Verzahnung von energiepolitischen Zielen und Handlungsschritten auf euro­päischer und mitgliedstaatlicher Ebene. Die von den Mitgliedstaaten vorzulegenden Energie- und Klima­pläne sind dazu ein erster Ansatz. Jenseits von Berichts­pflichten und best-in-class-Vergleichen wäre eine weitergehende operative Verzahnung nationaler Ziele in strukturierter Form allerdings nur über die sektorale Gesetzgebung (beispielsweise die Erneuerbare-Energien-Richtlinie) oder gar in Anlehnung an den Rahmen für die wirtschaftspolitische Steuerung (Europäisches Semester) zu erreichen, der seinerseits im Frühjahr 2024 überarbeitet wurde.

Energieversorgung und die sozialen Folgen der Energie- und Klimawende werden bei den Europawahlen 2024 wichtig werden.

Zweitens werden die Vertiefung der Energieunion aufgrund der notwendigen Investitionen in Infrastruktur und erneuerbare Energien sowie die sozial­politische Dimension der Energietransformation die Debatte über eine langfristige Erhöhung der auf euro­päischer Ebene zur Verfügung stehenden Finanz­mittel weiter anheizen. Dazu zählt die Diskussion über eine Erhöhung des EU-Haushalts sowie mögliche Eigenmittel. Es ist also davon auszugehen, dass Fra­gen der Energieversorgung im Verbund mit einer Debatte über die sozialen Folgen der Energie- und Klimawende bei den Europawahlen 2024 starke Beachtung finden werden. Zu bedenken ist dabei, dass aus dem EU-Haushalt mittelfristig die Rück­zahlung des NextGenerationEU-Fonds geleistet wer­den muss, während zeitgleich die Auszahlung der aus dem Fonds gespeisten RRF-Mittel ausläuft. Je geringer die finanzielle Ausstattung auf europäischer Ebene ausfällt, desto wichtiger wird es, die nationalen Aus­gaben in einer Weise zu koordinieren, dass Investitio­nen dorthin gelenkt werden, wo sie durch einen effektiven und effizienten Ausbau erneuerbarer Ener­gien sowie eine Senkung des Energieverbrauchs und des CO2-Ausstoßes europäischen Mehrwert generieren.

Drittens befördert die zwar separate, aber mit Fra­gen der Energieunion eng verknüpfte Debatte über die Aus- und Weiterbildung der für die Klimawende nötigen Fachkräfte die Diskussion über eine inten­sivere Zusammenarbeit in Bildungsfragen auf euro­päischer Ebene. Diesen Umstand hat die EU-Kommis­sion in ihrem Vorschlag zur Einrichtung von Net-Zero-Akademien im Rahmen des Net-Zero Industrial Act implizit anerkannt. Bildungs- und Sozialpolitik gehören zu den Kernkompetenzen der mitgliedstaatlichen Ebene. Dennoch ist davon auszugehen, dass eine stärkere Verzahnung von europäischer und nationaler Politikebene zu Kontroversen führen wird. Diese würden sich kaum auf die Finanzierung be­schränken, sondern auch auf die Definition von Kern­fähigkeiten sowie die Diffusion von Bildungsinhalten und Lern­methoden erstrecken.

Viertens und letztens zählt zu den zentralen Zukunftsfragen einer wirkmächtigen europäischen Energiepolitik der Aufbau effektiver Strukturen zur Verbesserung der europäischen Stellung auf dem Weltmarkt. Der freiwillige Gaseinkauf unter der Platt­form AggregateEU ist ein wichtiger Anfang – der aber ausgebaut werden muss, soll er marktbeeinflussende Wirkung entfalten. Dazu braucht es eine mög­lichst große Zahl an Marktteilnehmern und entsprechend hohe Nachfragemengen. Der zuständige Vize­präsident der EU-Kommission, Maroš Šefčovič, sprach sich zudem für eine Ausweitung des Modells auf andere Rohstoffe wie Wasserstoff aus.14 Unterhalb der Ultima Ratio einer verpflichtenden Teilnahme aller Mitgliedstaaten und Marktteilnehmer böten sich da­für verschiedene Hebel an: zum Beispiel eine Debatte über höhere Mindestabnahmemengen innerhalb des europäischen Mechanismus oder die Definition von mengentechnischen Zielkorridoren für Importe aus Drittländern, um die Diversifizierung von Lieferanten voranzutreiben.

Zusammenfassend bleibt festzustellen, dass die Europäische Union tiefgreifende Veränderungen voll­ziehen muss, wenn sie den Sprung von einer regu­latory power zur global relevanten politischen Akteu­rin bewältigen und die Abhängigkeit von Drittstaaten langfristig verringern will. Dies setzt zwar nicht zwin­gend eine Änderung der EU-Verträge, aber doch aus­reichend politischen Willen und Geschlossenheit sei­tens der Mitgliedstaaten voraus. Energiepolitik ist eine Querschnittsaufgabe, die weit über sektorale Fragen hinausgeht – und deren Bewältigung, wie sich gezeigt hat, über Erfolg und Misserfolg von Euro­pas Strategie zur Bewältigung der Klimakrise sowie seine geopolitische Unabhängigkeit entscheiden wird.

Der europäische Green Deal: Ambitions­steigerung und Weiterentwicklung euro­päischer Klimapolitik

Felix Schenuit

Der europäische »Green Deal« gilt als das wichtigste Projekt der Europäischen Kommission unter Ursula von der Leyen. Nach ihrer Wahl 2019 wurde er als oberste Priorität in das politische Programm der Kom­mission aufgenommen. Auch in der strategischen Agenda der Staats- und Regierungschefs im Euro­päischen Rat für den Zeitraum 2019 bis 2024 spielte Klimaschutz als eine von vier übergeordneten Prio­ritäten eine prominente Rolle.1 Die Initiative zum europäischen Green Deal wurde in einem politischen Umfeld gestartet, das durch die als »Klimawahl« bezeichneten Europawahlen 2019 geprägt war. In der Bevölkerung gewannen der Klimawandel und seine Folgen im Vorfeld dieser Wahlen deutlich an Rele­vanz. Laut Eurobarometer-Daten waren sie im Jahr 2019 die größte Sorge der Bürgerinnen und Bürger.2 Obwohl die Europäische Union bereits als Vorreiterin in der Klimapolitik galt, sah sie sich dem Vorwurf aus­gesetzt, nicht genug zu tun, um das in Paris vereinbarte Klimaziel zu erreichen.

Neben rhetorischen Superlativen (»erster klimaneutraler Kontinent« und »Europe’s man on the moon moment«) deutet unter anderem die Umstrukturierung der Kommission darauf hin, dass sie dem Green Deal auch in der administrativen und politi­schen Praxis Rechnung trägt: So war bis zu seinem Ausscheiden aus der Kommission Exekutivvizepräsident Frans Timmermans für den europäischen Green Deal zuständig, womit der Generaldirektion Klima­politik eine wichtige Rolle in der Machtarithmetik der Kommission zukam.

Seit dem Vertrag von Lissabon ist der Klimaschutz explizit im Primärrecht verankert, insbesondere durch Artikel 191 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV). Dadurch wurde die europäische Integration der Klimapolitik weiter vor­an­getrieben. Zentrale Gesetzgebungspakete in der Klimapolitik waren das »Klima- und Energiepaket 2020«3 und der »Klima- und energiepolitischen Rah­men bis 2030«.4 Auf dieser legislativen Grundlage baut der europäische Green Deal auf und zielt dabei nicht nur auf die Festschreibung ehrgeiziger Ambi­tionen im Bereich des Klimaschutzes, sondern auch darauf, entsprechende Politikinstrumente zu kon­solidieren und weiterzuentwickeln. Als besonderes Merkmal des umfangreichen Gesamtprojekts ist hervorzuheben, dass im Green Deal darüber hinaus proaktiv die Schnittstellen zwischen der Klimapolitik und anderen Politikbereichen, darunter Agrar-, Indus­trie- und Wirtschaftspolitik, adressiert werden. Mit einer Vielzahl von Gesetzgebungsprozessen und wei­te­ren Strategieprozessen5 stellt der Green Deal alle Beteiligten in den EU-Institutionen, den nationalen Administrationen sowie Interessenvertretungen und die Zivilgesellschaft vor große Herausforderungen.

Zwischen externen Erwartungen, internen Konflikten und neuen Krisen

Die zentrale Herausforderung in der Klimapolitik besteht darin, die globalen Treibhausgasemissionen, die auch neun Jahre nach dem Verhandlungserfolg des Pariser Abkommens weiterhin ansteigen, zu redu­zieren und die negativen wirtschaftlichen und sozia­len Folgen dieser Transformation möglichst gering zu halten. Die anfängliche Euphorie über die multi­laterale Einigung im Rahmen der Klimarahmen­konven­tion der Vereinten Nationen (UNFCCC) im Jahr 2015 ist mittlerweile einer nüchternen Erkenntnis gewichen: Altbekannte und vielschichtige Konflikte in der internationalen und nationalen Klimapolitik stehen der Zielerreichung weiterhin im Weg.

Die EU sieht sich bei Umsetzung des Green Deal drei Problemlagen aus­gesetzt: interne Konfliktlinien, neue Krisen, internationale Erwartungen.

Zwar positioniert sich die EU, die maßgeblich zum Erfolg der Verhandlungen in Paris beigetragen hat, selbst als Vorreiterin in der Klimapolitik und strebt an, durch vorbildliche Ambitionen und innovative klimapolitische Instrumente auf einen ehrgeizigen Klimaschutz in Drittstaaten hinzuwirken.6 Allerdings sieht sie sich in ihrer Klimapolitik auch drei Problemlagen ausgesetzt, die die konkrete Umsetzung des Green Deal maßgeblich prägen.

Interne Konfliktlinien

Die EU agiert in der Klimapolitik nicht als einheit­liche Akteurin. Die Entwicklung der klima- und ener­gie­politischen Architektur vor und seit der Verabschiedung des Vertrags von Lissabon war von erheb­lichen Konflikten zwischen den Mitgliedstaaten geprägt.7 Die Gründe dafür sind vielfältig und um­fassen unter anderem: divergierende Strukturen in emissionsintensiven Sektoren wie Energie, Industrie und Landwirtschaft, Pfadabhängigkeiten in natio­nalen Energie- und Klimapolitiken sowie unterschiedliche politische Mehrheiten für ambitionierten Klima­schutz. Die prominentesten Allianzen zwischen den Mitgliedstaaten sind die Green Growth Group (mit Frankreich, Dänemark, Deutschland, Spanien und anderen) und die Visegrád-Gruppe (Polen, Slowakei, Tschechien und Ungarn). Die Visegrád-Gruppe – oder einzelne Länder daraus – haben sich wiederholt als Kritiker neuer Reformen und gesteigerter Ambi­tionsniveaus hervorgetan, wohingegen die Green Growth Group sich im Allgemeinen dafür ausspricht. Allerdings wurde im Zusammenhang des Green Deal nochmals deutlich, dass die Allianzenlandschaft in den konkreten Gesetzgebungsprozessen deutlich kom­plexer ist; mitunter kommt es zu zahlreichen Ad-hoc-Kooperationen. Die EU-Institutionen nehmen in den Gesetzgebungsprozessen ebenfalls unterschiedliche Rollen ein, was zu weiteren Konfliktlinien führt (siehe den Abschnitt »Institutionen«, S. 46ff).

Neue Krisen: Corona-Pandemie und Russlands Krieg in der Ukraine

Kurz nach den Europawahlen 2019 und den weit­reichenden klimapolitischen Versprechungen von Ursula von der Leyen bei ihrer Wahl zur EU-Kom­missionspräsidentin rückte das Thema Klimawandel jedoch in den Hintergrund, als Anfang 2020 die Coro­na-Pandemie ausbrach. Seit Beginn des russischen An­griffskrieges gegen die Ukraine im Februar 2022 und der daraus resultierenden Energiepreis- und ‑versor­gungskrise in der EU wird der Dimension der Energie­sicherheit in Energie- und Klimapolitik wieder mehr Beachtung zuteil.8 Obwohl sowohl die Corona-Pande­mie als auch der russische Angriffskrieg erhebliche politische und wirtschaftliche Folgen zeitigten, ver­suchte die Europäische Kommission in beiden Fällen, den Europäischen Green Deal – das Leitprojekt der beiden wichtigsten politischen Akteure von der Leyen und Timmermans – als Teil der Lösung für die neuen Herausforderungen zu etablieren. Inwieweit das mit Blick auf die sich dadurch noch vertiefenden internen Konfliktlinien gelang, zeigt ein Blick auf die wichtig­sten Gesetzgebungsprozesse.

Hohe internationale Erwartungen

Insbesondere jene Länder, die in den internationalen Verhandlungen als am stärksten vom Klimawandel betroffene Länder (most vulnerable countries) und »Ent­wicklungsländer« (developing countries) zusammen­gefasst werden, fordern von der EU und anderen industrialisierten Staaten mit historisch hohen Emis­sionen, das derzeitige Emissionsniveau drastischer als vorgesehen zu senken sowie in einen Grünen Klima­fonds (Green Climate Fund) einzuzahlen. Die Erwar­tungen richten sich vor allem an diejenigen Länder, die – wie die EU – in der Vergangenheit große Men­gen Emissionen ausgestoßen haben und jetzt zu den zentralen Kräften in der inter­nationalen Klimapolitik zählen.

Zwar scheiterte die EU mit ihrem Ansinnen, 2009 in Kopenhagen eine Führungsrolle auf der UN-Klima­konferenz einzunehmen, 2015 in Paris aber gelang es der Union, als »leadiator«9 einen wichtigen Beitrag zum Abkommen zu leisten. Neun Jahre später, in der Implementierungsphase des Abkommens, ergeben sich aus dieser Rolle konkrete Erwartungen an die Um­setzung abgegebener Klimaschutz-Versprechen.10

Der Stand des europäischen Green Deal

Die Vorlage des EU-Klimaschutzgesetzes hundert Tage nach Amtsantritt der neuen Kommission war der Startschuss für eine Reihe von Gesetzesinitiativen.11 Durch die Verschärfung des 2030-Ziels, das auf eine Netto­absenkung der Treibhausgasemissionen gegen­über 1990 um 55 Prozent festgelegt wurde, und die Verankerung des unionsweiten Ziels, im Jahr 2050 Treibhausgasneutralität zu erreichen, setzte das Gesetz (Verordnung (EU) 2021/1119) den Rahmen für Reformen der bestehenden klimapolitischen Archi­tektur im Kontext des sogenannten Fit-for-55-Pakets.

Im Juli 2021 legte die Kommission ein Paket von mehr als zehn Legislativvorschlägen vor, das neben den drei Hauptsäulen der EU-Klimapolitik – Emis­sionshandelssystem (ETS), Landnutzung, Landnutzungsänderungen und Forstwirtschaft (LULUCF) und Lastenteilung (ESR) – unter anderem neue Vorschläge enthält, darunter ein CO2-Grenzausgleichssystem (Carbon Border Adjustment Mechanism, CBAM), den Klima-Sozialfonds und ein Emissionshandelssystem für Emissionen aus dem Straßenverkehr und Gebäu­den (ETS2). Im Laufe der Zeit kamen weitere Gesetzes­vorschläge hinzu, die mit dem Green Deal in Verbin­dung stehen, zum Beispiel das Programm NextGenerationEU, dessen Mittel zu mindestens dreißig Pro­zent für klimarelevante Projekte ausgegeben werden sollen,12 oder das Programm REPowerEU als euro­päische Ant­wort auf die Energiesicherheitskrise, um die Abhängigkeit von Russland zu verringern und die Versorgungssicherheit zu erhöhen.13

Die europäische Klimapolitik ist von einer hohen Zahl an Rechtsakten geprägt, die das ordentliche Gesetzgebungsverfahren durchlaufen.

Im Vergleich zu anderen Politikfeldern ist die europäische Klimapolitik von einer hohen Zahl an Rechtsakten geprägt, die das ordentliche Gesetz­gebungsverfahren durchlaufen. Die Vielzahl an Abstimmungen und politischen Interventionspunkten in dessen Verlauf stellt die Klimapolitik der EU gerade in Krisenzeiten vor große Herausforderungen.14 Mitgliedstaaten und politische Parteien streiten im Rahmen dieser Verfahren seit jeher nicht nur über das Ambitionsniveau des Klimaschutzes, auch die konkrete Ausgestaltung der Politikinstrumente sowie die Übertragung von Kompetenzen an die EU sind Gegenstand von Konflikten.15 Ein Mix aus Instrumenten wie dem EU-Emissionshandel und national ver­bindlichen und nach Ambitionslevel differenzierten Zielen für bislang nicht von diesem Handel abgedeckte Sektoren hat sich als tragfähiger Ansatz erwiesen, bei dem package deals zur Überwindung politischer Kon­fliktlinien erprobt und bewährt sind.16

Die Kommission hat diese Differenzierung zwischen Mitgliedstaaten in ihren Vorschlägen zum Fit-for-55-Paket weiterentwickelt und die Klimapolitik flankierende Maßnahmen beigesteuert. Neben dem Klima-Sozialfonds sollen Instrumente wie der Just Transition Fund oder der Ausbau des Modernisation Fund, der ausschließlich ausgewählte einkommensschwache Mitgliedstaaten beim Übergang zur Klima­neutralität unterstützt, die wirtschaftlichen und sozia­len Auswirkungen der angestrebten Transformation abfedern. Mit dem CBAM als neuem CO2-Grenz­ausgleich wird das Ziel verfolgt, Importe CO2-inten­siver Produkte – sofern sie im Produktionsland nicht CO2-bepreist sind – an der EU-Grenze mit einer Ab­gabe zu belegen. So soll die Abwanderung CO2-inten­siver Produktion aus der EU verhindert und eine Alter­native zur bisherigen kostenlosen Zertifikats­zuteilung im EU-ETS als Schutz vor Carbon Leakage etabliert werden.

Insgesamt deuten diese Entwicklungen darauf hin, dass der europäische Green Deal einer Konsolidierung und Weiterentwicklung der EU-Klimapolitik Vor­schub leistet, für die sich trotz tiefgreifender Krisen Mehrheiten im Mehrebenensystem der Union gefun­den haben. Bei der konkreten Umsetzung der Eini­gungen dürften allerdings neue Konflikte auftreten, sowohl intern (etwa über die Mittelvergabe neu ge­schaffener Fonds) als auch extern (zum Beispiel beim CBAM).

Institutionen

Die Europäische Kommission wird häufig als Motor der klimapolitischen Entwicklung in der EU bezeichnet17 – eine Zuschreibung, die im Falle des europäischen Green Deal durchaus zutrifft. Für die oben beschriebene Konsolidierung und Erweiterung des klima­politischen Instrumentenkastens ist sie die entscheidende Treiberin im europäischen Institutionengefüge. Aller­dings ist längst nicht all ihren Vorschlägen im EU-Gesetzgebungsprozess Erfolg beschieden; die gewünschte Neuzuordnung der Emissionen aus der Landwirtschaft zum LULUCF-Sektor etwa scheiterte. Die Kommission treibt im Rahmen des EU Green Deal auch Themen voran, die nicht Teil des Fit-for-55-Pakets sind und auf die Verzahnung von Klimapolitik mit anderen Politikfeldern zielen. Hier positioniert sich die Kommission als Agenda-Setter für aufkom­mende Themen und Politikdesigns. Das ist an einer Vielzahl von Mitteilungen abzulesen, welche die Kommission als Strategiedokumente veröffentlicht. Exemplarisch sei das Papier zu nachhaltigen Kohle­stoffkreisläufen genannt, das wichtige Schnittstellen von Klima- und Landwirtschaftspolitik betrifft. Dar­über hinaus reagiert die Kommission mit neuen politischen Initiativen situativ. Prominentestes Bei­spiel ist der Net-Zero Industry Act als Antwort auf den Inflation Reduction Act in den USA, mit dem die Kom­mission Klima- und Industriepolitik enger zu verknüpfen sucht.

Im Rat der Europäischen Union und im Europäischen Rat diskutieren die Mitgliedstaaten klimapolitische Dossiers in der Regel kontrovers. Der Europäische Rat beschäftigt sich dabei vor allem mit langfristigen Richtungsentscheidungen wie übergeordneten Treib­hausgaszielen oder politisch besonders umstrittenen Fragen, wenn es etwa um Kriterien für eine Differenzierung der klimapolitischen Ambitionen in der Lastenteilungsverordnung geht. Die im Primärrecht verankerte Souveränität über den nationalen Energie­mix dient dabei häufig als zentrales Argument für Mitgliedstaaten, die sich gegen Reformvorschläge wenden. So bestand bei den Verhandlungen über das Ziel der Treibhausgasneutralität insbesondere Polen darauf, dass es sich um ein EU-weites Ziel handeln müsse und nicht um eines, das für jedes Mitgliedsland einzeln gelte. Ein anderes Beispiel sind die Ver­handlungen zum EU-ETS: Im Rahmen der Energie­krise forderte die polnische Regierung mit Unterstützung der tschechischen, das Instrument auszusetzen.18 Jenseits der in diesen Verhandlungen üblichen übergeordneten Allianzen (etwa Green Growth Group und Vise­grád-Staaten, siehe oben, S. 44) spielen in Ad-hoc-Kooperationen nationale Partikularinteressen wie der Um­gang mit Kernenergie (Frankreich) oder Verbren­nungsmotoren (Deutschland) regelmäßig eine wich­tige Rolle. Wie es um Kompromissbereitschaft und Allianzmanagement bestellt ist, wird sich nach den Europawahlen anlässlich der Verabschiedung des EU-Klimaziels 2040 zeigen, bei dem – wie schon beim 2030-Ziel – die Mitgliedstaaten versuchen werden, die Oberhand über das Ambitionsniveau zu behalten.19

Tabelle 1 Übersicht der berücksichtigten Abstimmungen

Dossier

Verfahrensnummer

Klima-Sozialfonds

2021/0206(COD)

CO2-Grenzausgleichssystems (CBAM)

2021/0214(COD)

Landnutzung, Landnutzungsänderungen und Forstwirtschaft (LULUCF)

2021/0201(COD)

Lastenteilung (ESR)

2021/0200(COD)

EU-Emissionshandel (ETS)

2021/0211A(COD)

CO2-Emissionsnormen für neue Personenkraftwagen und leichte Nutzfahrzeuge

2021/0197(COD)

EU-Emissionshandel für den Luftverkehr

2021/0207(COD)

Marktstabilitätsreserve im ETS

2021/0202(COD)

Das Europäische Parlament (EP) ist in klimapolitischen Gesetzgebungsprozessen dafür bekannt, intern Mehr­heiten für Ambitionssteigerungen gegenüber den Kom­missionsvorschlägen zu organisieren.20 So wollte es ein 2030-Nettoeinsparungsziel von 60 statt 55 Pro­zent erreichen (was nicht gelang) oder den Anteil der CO2-Entnahme an der Zielerreichung im Jahr 2030 begrenzen (womit es sich durchsetzte). Einige der Dossiers aus dem Fit-for-55-Paket sorgten jedoch für erhebliche Spannungen im EP, den letztlich gefun­denen Mehrheiten gingen zum Teil langwierige Verhandlungen und – wie beim ETS – zunächst geschei­terte Abstimmungen im Plenum voraus. Die öffentlich zugänglichen Daten zu den namentlichen Abstimmungen im Parlament ermöglichen eine Ana­lyse der finalen Voten und eröffnen Einblicke in Mehr­heitsverhältnisse und politische Allianzen, auf die im Rahmen des EU Green Deal hingearbeitet wurde.

Für die Analyse wurden acht Abstimmungen aus­gewählt: zu den Säulen der EU-Klimapolitik ESR, ETS und LULUCF, zu neuen Elementen wie dem Klima-Sozialfonds und dem CO2-Grenzausgleichsinstrument sowie zur Revision der Verordnung zu Emissions­normen für Pkw und leichte Nutzfahrzeuge (siehe Tabelle 1).

Als Datengrundlage für das Abstimmungsverhalten aller 705 EP-Mitglieder bei den acht Voten dient das Portal howtheyvote.eu, eine Plattform, die ihre Daten direkt von der Website des EP bezieht und diese auf­bereitet. Im Folgenden wird das Abstimmungsverhalten nach Fraktionen im Europäischen Parlament dif­ferenziert. Für Grafik 1 wurden die prozentualen Anteile des Abstimmungsverhaltens (dafür, dagegen, Enthaltung, keine Stimme) für alle acht Voten berech­net und daraus in einem zweiten Schritt die Mittelwerte des Abstimmungsverhaltens für alle acht Voten gebildet.

Grafik 1 zeigt, dass die Abstimmungen über die Rechtsakte aufs Ganze gesehen von einer breiten Koali­tion getragen wurden. Die stärkste Unterstützung kam von den Grünen mit über 90 Prozent, gefolgt von den Sozialdemokraten (S&D) und der Frak­tion der Liberalen, Renew Europe. Die Europäische Volkspartei (EVP) stimmte mit etwas mehr als 70 Pro­zent zu, die Fraktion der Linken mit etwas mehr als 60 Prozent. Bei den fraktionslosen Abgeordneten fiel die Zustimmungsrate auf weniger als 40 Prozent, noch deutlicher gegen die Rechtsakte votierten die Fraktion der Europäischen Konservativen und Refor­mer (EKR) sowie die Fraktion Identität und Demokratie (ID). Es ist wichtig zu beachten, dass die Zustimmungsraten einen Durchschnitt darstellen und im Einzelfall von Fraktion zu Fraktion und Abstimmung zu Abstimmung durchaus variierten. Dennoch geben sie einen allgemeinen Überblick über die Haltung der verschiedenen Fraktionen zu den zentralen Rechts­akten des Green Deal. Berücksichtigt man die Sitz­verteilung im EP, in der die Grünen, die Sozialdemokraten und Renew zusammen über nur 315 Stimmen verfügen, so wird deutlich, wie wichtig die zumindest anteilige Zustimmung der EVP als größter Fraktion ist, um die für Ambitionssteigerung erfor­derliche Mehrheit zu erreichen. Dies zeigte sich zu­letzt auch in den intensiven Auseinandersetzungen über das sogenannte Gesetz zur Wiederherstellung der Natur (Nature Restoration Law).21

Grafik 1

Grafik 1: Durchschnittliches Abstimmungsverhalten im EP in acht namentlichen Abstimmungen

Im EP-Parteienspektrum gibt es erhebliche Unterschiede hinsichtlich der Klimapolitik.

Diese Daten sind ein weiteres Indiz für die erheb­lichen Unterschiede im EP-Parteienspektrum hin­sichtlich der Klimapolitik. Obwohl die wichtigsten Reformen des europäischen Green Deal von einer breiten politischen Allianz aus EVP, Sozialdemokraten, Grünen und Renew verabschiedet wurden, offen­bart ein Blick auf die einzelnen Abstimmungen Kon­flikte innerhalb und zwischen den Fraktionen. Dass beispielsweise die erste Abstimmung über die Reform des Emissionshandels im Plenum aufgrund einer Auseinandersetzung über die industriepolitisch moti­vierte freie Zuteilung von Zertifikaten scheiterte, zeugt von der Fragilität dieser Allianz.22 Noch tiefer reichte die Kontroverse um das Gesetz zur Wieder­herstellung der Natur, das neben umwelt- und klima­politischen auch landwirtschaftspolitische Aspekte berührt. Insbesondere innerhalb der EVP waren interne Diskussionen sowie harte Debatten mit den anderen Fraktionen und Abgrenzungsbemühungen erkennbar. An Versuchen, die Abstimmung über die Ver­ordnung in der Plenarabstimmung zu stoppen, zeigt sich die zunehmende Politisierung der EU-Klima­politik. Die bevorstehenden Europawahlen und die Debatten über die Zusammensetzung der Kom­mis­sion werden die parteipolitischen Unterschiede und parteiinternen Differenzen auf europäischer Ebene noch deutlicher hervortreten lassen. Hinzu kommen diver­gierende Haltungen zu einer ambitionierten Klimapolitik auf Ebene der Mitgliedstaaten sowie nationale Besonderheiten, die sich vor allem im Rat und Europäischen Rat abzeichnen und unter ande­rem die Diskussionen über das 2040-Ziel prägen werden.

Ausblick und Handlungsempfehlung

Der europäische Green Deal als wichtigstes Projekt der amtierenden Kommission hat mit der Corona-Pandemie und dem russischen Angriffskrieg gegen die Ukraine zwei substanzielle Krisen überstanden und wurde als Teil der Krisenbewältigungsstrategien ver­ankert. Auch wenn nicht alle Vorschläge der Euro­päischen Kommission angenommen wurden, so ist es doch gelungen, die Klimapolitik als wichtigen Bestand­teil der politischen Agenda zu erhalten. Ins­besondere das Fit-for-55-Paket demonstriert, dass die Klimapolitik nicht geschwächt, sondern fortgeführt und weiterentwickelt wurde. Dass ein derart um­fassendes Gesetzespaket in Zeiten multipler Krisen erfolgreich verabschiedet werden konnte, beweist die politische Resilienz eines Politikfelds, das im Ver­gleich zu anderen durch eine Vielzahl von Rechts­akten – mit jeweils eigenen Pfadabhängigkeiten, Akteursallianzen und interessenstrukturierenden Effekten – vorangetrieben wird.

Mit der Verabschiedung wurden erste Weichen für die Erreichung des Netto-Null-Treibhausgasziels gestellt. Allerdings steht erst die nächste Kommission vor der Herausforderung, neben der konkreten Um­setzung der beschlossenen Reformen die Ausgestaltung des klima- und energiepolitischen Rahmens für den Zeitraum 2031 bis 2040 zu entwickeln und bis zu den nächsten Wahlen 2029 abzuschließen.

Insbesondere an der Schnittstelle zur Landwirtschaft sind intensive Auseinandersetzungen zu erwarten.

Damit die klimapolitischen Ziele in allen Sektoren wirksam werden, bedarf es der fortschreitenden Ver­knüpfung mit anderen Politikfeldern. Dies ist neben der Ambitionssteigerung schon jetzt ein zentrales Anliegen der Kommission, die Schnittstellen etwa zu Landwirtschaft und Industrie sowie zur Energiepolitik zu schaffen sucht. Diese Ausweitung der Klimapolitik eröffnet zum einen Chancen darauf, klimapolitische Ziele durch die Verankerung in anderen Politik­feldern erreichbar zu machen. Sie birgt jedoch auch das Risiko, dass in anderen Politikfeldern etablierte Kon­fliktlinien auf klimapolitische Prozesse über­tragen werden (politics spill-over) – das Gesetz zur Wie­der­herstellung der Natur ist hierfür ein prominentes Beispiel. Insbesondere an der Schnittstelle zur Land­wirtschaft sind in den kommenden Jahren intensive Auseinandersetzungen zu erwarten.

Schon bei den abgeschlossenen Gesetzgebungs­prozessen trat in den Verhandlungen zwischen den Mitgliedstaaten und im EP eine Vielzahl von Kon­flikt­linien zutage. In der Reform und Weiterentwicklung der Zielarchitektur und des klimapolitischen Instru­mentariums mit Blick auf 2040 werden diese verstärkt hervorbrechen. Die Mitgliedstaaten unterscheiden sich zum Teil erheblich bezüglich ihrer Ausgangs­punkte für die Transformation zur Klimaneutralität sowie in ihren gesellschaftspolitischen Präferenzen für Lösungsansätze zur Erreichung dieses Ziels. Das Management von Allianzen sowohl im Rat als auch im Europäischen Parlament ist ein zentraler Baustein der EU-Klimapolitik und wird in den kommenden Jah­ren mit fortschreitender Dekarbonisierung und sich verschärfenden Verteilungskonflikten schwieriger werden und noch mehr an Bedeutung gewinnen.

Im bevorstehenden Wahlkampf dürfte insbesondere das Klimaziel 2040 zum Kristallisationspunkt der par­teipolitischen Auseinandersetzungen um das Ambi­tions­niveau der europäischen Klimapolitik werden. Im Anschluss daran werden die Verhandlungen über die Zusammensetzung der Kommission und ihr poli­tisches Programm nach den Europawahlen zeigen, ob die Klimapolitik ihren hohen Stellenwert beibehalten wird. Die Mehrheitsverhältnisse im Europäischen Par­lament sowie Veränderungen in nationalen Regierun­gen werden essenziellen Einfluss auf die künftige Aus­gestaltung der europäischen Klimapolitik nehmen.

Die anstehende Überarbeitung des klima- und ener­giepolitischen Rahmens für den Zeitraum 2031 bis 2040, der stärker in andere Politikfelder herein­reichen wird, als das bisher der Fall war, wird beste­hende Allianzen wiederholt auf eine harte Probe stellen und gleichzeitig neue entstehen lassen. Ob das Netto-Null-Klimaziel für das Jahr 2050 in greifbare Nähe rückt und die EU ihrer selbsterklärten Vorreiterrolle gerecht werden wird, hängt einerseits maß­geblich davon ab, inwieweit das mit dem Fit-for-55-Paket beschlossene klimapolitische Instrumentarium in den kommenden Jahren gegen Initiativen zur Am­bitionsreduktion abgesichert werden kann. Andererseits ist entscheidend, ob die Weiterentwicklung der Klimapolitik für die nächste Dekade bis 2040 trotz erwartbarer politischer Blockaden gelingt.

Die Europäische Gesundheitsunion

Michael Bayerlein

Gesundheitspolitik der Europäischen Union

Nach einer weit verbreiteten Auffassung spielt die Europäische Union (EU) in den Politikbereichen öffentliche Gesundheit und Gesundheitsversorgung aufgrund mangelnder Kompetenzen eine unter­geordnete Rolle. Insofern war es durchaus eine Über­raschung, als Kommissionspräsidentin von der Leyen in ihrer Rede zur Lage der Union 2020 eine Euro­päische Gesundheitsunion (EGU) ankündigte.1 Wäh­rend diese Initiative – eine Reaktion auf die Covid-19-Pandemie – von der Kommission ausging, haben sowohl das Europäische Parlament als auch der Rat umgehend den Aufbau der EGU unterstützt und sich das Projekt durch die Verabschiedung einzelner Rechts­akte zu eigen gemacht.2 Diese politische Auf­merksamkeit spiegelt wider, dass in Umfragen 2020 und 2021 fast ein Viertel der befragten EU-Bürgerin­nen und ‑Bürger Gesundheit als das wichtigste Thema auf europäischer Ebene einordnete.3

Die erklärten Ziele der EGU sind der Schutz der Gesundheit, der Aufbau von Kapazitäten für eine wirk­samere und koordiniertere Pandemiepräven­tion, ‑vorsorge und ‑reaktion sowie die Stärkung der Resilienz von Gesundheitssystemen.4 Offen ist dabei nicht nur, wie die EU im Rahmen ihrer Kompetenzen eine effek­tive EGU umsetzen kann oder ob es dazu einer Kom­petenzerweiterung bedarf. Es stellt sich auch die Frage, ob die EGU das bisherige Handeln der EU quali­tativ verändern soll oder eher als eine Fort­schreibung der bisherigen EU-Gesundheitspolitik zu ver­stehen ist. Die Beantwortung dieser Fragen ist von hoher politischer Relevanz. Neben Hinweisen auf die existierenden Instrumente der EU-Governance, etwa die Koordinierung und Unterstützung von Gesundheitspolitiken der Mitgliedstaaten sowie die Förderung der Gesundheitsversorgung durch EU-Fonds, ist in den Diskussionen über den Aufbau der EGU immer häufiger die Forderung nach Vertragsänderung und Kompetenzerweiterung zu hören.5 Zunächst gilt es jedoch den bisherigen Handlungsrahmen auszuloten.

Mit Blick auf die Kompetenzen der EU gilt es zwischen Gesundheitsversorgung und öffentlicher Gesundheit sowie dem besonderen Fall der gemeinsamen Sicherheitsanliegen in der öffentlichen Gesund­heit zu unterscheiden. Gesundheitsversorgung umfasst die Bereitstellung von Gesundheitsdiensten im Rah­men von Gesundheitssystemen, wohingegen es bei der öffentlichen Gesundheit um die Bekämpfung von übertragbaren und nicht übertragbaren Krankheits­erregern geht.6 Die gemeinsamen Sicherheitsanliegen wiederum beziehen sich speziell auf grenzüberschreitende Gesundheitsgefahren durch übertragbare Krankheiten. Während die gemeinsamen Sicherheitsanliegen als geteilte Zuständigkeit gemäß Artikel 4 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) eingeführt werden, verbleibt die För­derung der menschlichen Gesundheit laut Artikel 6 AEUV in nationaler Zuständigkeit, die EU hat hier nur eine unterstützende Zuständigkeit. Im Allgemeinen sprechen die Artikel 4 und 6 AEUV der EU also nur eine begrenzte Rolle in der Gesundheitspolitik zu.7 Im Detail verfügt sie dort über dreierlei Kompetenzen, die in Artikel 4 und 6 AEUV weiter konkretisiert werden: zum einen direkte gemäß Artikel 168 AEUV, zum anderen indirekte über die Binnenmarktkompetenzen nach Artikel 114 AEUV und durch fiskalische Steuerung im Rahmen des Europäischen Semesters.8

Im Einzelnen gestattet Artikel 168 Absatz 5 AEUV der EU, Maßnahmen zum Gesundheitsschutz und zur Bekämpfung grenzüberschreitender Gesundheits­gefahren zu ergreifen. Dies gilt jedoch »unter Aus­schluss jeglicher Harmonisierung«. Zudem stellt Arti­kel 168 Absatz 7 AEUV klar, dass die Gesundheits­versorgung der Bevölkerung in der Verantwortung der einzelnen Mitgliedstaaten liegt. Aufgrund des engen Zusammenhangs zwischen ökonomischer Integration und menschlicher Gesundheit hat die EU jedoch indirekt über Kompetenzen im Bereich des Binnenmarktes nach Artikel 114 AEUV eine Fülle von Rechtsakten erlassen, die als Nebenprodukt die öffent­liche Gesundheit und die Gesundheitsversorgung betreffen. Darüber hinaus wirkt die EU im Rah­men des Europäischen Semesters durch länderspezifische Empfehlungen (CSR) auf die nationale Gesundheitspolitik ein.9 Obwohl die CSR lediglich von den jeweiligen Mitgliedstaaten in ihrer Politik sowie in der Aufstellung des nationalen Haushalts berücksichtigt werden sollen und sich aus ihnen keine unmittelbaren Handlungsverpflichtungen ergeben, kommt diesen Empfehlungen wachsende Bedeutung als Instrument der Koordinierung von Gesundheitspolitiken zu. Dies zeigt sich schon allein darin, dass die CSR immer detaillierter Bezug auf Gesundheitspolitik nehmen. So enthielten beispielsweise die CSR für Deutschland im Jahr 2014 Empfehlungen zu mehr Kosteneffizienz im Gesundheitssektor und die CSR für Rumänien im Jahr 2019 Anregungen, wie sich der Zugang zu Gesundheitsversorgung verbessern ließe. Letztlich kam es im Zuge der Covid-19-Pandemie im Jahr 2020 zu einer ganzen Reihe an Empfehlungen.10

Die EU war – insbesondere mittels Artikel 114 AEUV – bereits vor der Covid-19-Pandemie äußerst aktiv in der Gestaltung der europäischen Gesundheits­politik. Zwar wurden diese Ansätze nicht in einem größeren politischen Projekt gebündelt, sie können aber dennoch als Vorläufer der EGU verstan­den werden. Bereits im Zusammenhang mit diesen Vorläufern der Gesundheitsunion ergaben sich Kon­flikte zwischen der EU und den Mitgliedstaaten, da Letztere nicht nur die Überschreitung des rechtlichen Handlungsrahmens der EU monierten, sondern auch eine direkte Einflussnahme der EU auf die Gesundheits­versorgung der Bevölkerung fürchteten.

Konfliktfelder europäischer Gesundheitsgovernance

Die legitimatorische Bedeutung staatlicher Daseinsvorsorge erklärt, warum die Gesundheitspolitik für Nationalstaaten eine so zentrale Rolle spielt. Die Sorge vor einer zu starken Einflussnahme der EU spiegelt sich vor allem darin wider, dass die Mitgliedstaaten den Handlungsspielraum der EU zusätzlich zu den Regelungen in Artikel 4 und 6 AEUV auch durch das grundsätzliche Harmonisierungsverbot nach Arti­kel 168 AEUV einschränken wollen.11 Hierbei geht es zum einen um die Abwehr einer positiven Integra­tion, im Zuge derer einheitliche Regelungen und neue gemeinsame Institutionen zur Angleichung von Gesundheitssystemen geschaffen werden. Zum ande­ren geht es aber auch um die Verhinderung einer nega­tiven Integration im Sinne einer Liberalisierung, etwa indem EU-Bürgerinnen und ‑Bürger freien Zugang zu Gesundheitsdienstleistungen in allen Mit­gliedstaaten erhalten.

Die Mitgliedstaaten haben das Handeln der EU in öffentlicher Gesundheit und Gesundheitsversor­gung stets kritisch betrachtet.

Historisch gesehen haben die Mitgliedstaaten das Handeln der EU in den Bereichen öffentliche Gesund­heit und Gesundheitsversorgung stets kritisch betrach­tet und einschlägige Rechtsakte der EU regelmäßig vor den Europäischen Gerichtshof (EuGH) gebracht.12 Beispielhaft seien die Richtlinie zum Tabakwerbe­verbot13 sowie die Richtlinie über medizinische Be­handlungen von Patientinnen und Patienten im EU-Ausland14 erwähnt. Neben dieser anekdotischen Evi­denz zeigen Daten über das Abstimmungsverhalten von Mitgliedstaaten im Rat, dass es seit 2019 in durch­schnittlich 31 Prozent der Abstimmungen im Rat für Beschäftigung, Sozialpolitik, Gesundheit und Ver­braucherschutz (EPSCO) eine oder mehrere Gegenstimmen gab, während es in den anderen Ratsformationen im Durchschnitt nur 15 Prozent waren, wobei dieser Befund selbstredend nicht nur auf Konflikte in Bezug auf Gesundheitsthemen zurückgeführt werden kann.15 Die Bündelung der Politikbereiche in der EPSCO-Ratsformation unterstreicht im Übrigen die enge Verknüpfung von Gesundheit mit Sozialpolitik und Bereichen staatlicher Fürsorge.

Die skizzierte Konfliktträchtigkeit von Themen staatlicher Fürsorge und insbesondere des Themas Gesundheit wurde im Zuge der Covid-19-Pandemie – nach einer kurzen Phase nationaler Alleingänge – schnell überwunden. Sowohl im Bereich der öffent­lichen Gesundheit als auch der Gesundheitsversorgung unterstützten die Mitgliedstaaten die Aktivitäten der EU zur Bekämpfung der Pandemie. Wichtige Beispiele sind die gemeinsame Impfstoffbeschaffung sowie die Initiierung und die Aufnahme von Ver­handlungen über einen völkerrechtlichen Pandemievertrag. In beiden Fällen haben die Mitgliedstaaten der EU-Kommission ein entsprechendes Mandat über­tragen, das diese ermächtigt, zentrale Weichen für die Gesundheitsversorgung der Bevölkerung zu stel­len und ein internationales Instrument zur Pande­mie­bekämpfung auszuhandeln, wenn auch im engen Austausch mit den Mitgliedstaaten. Die Mandate zeigen deutlich die Bereitschaft der Mitgliedstaaten, wichtige Instrumente der öffentlichen Gesundheit und Gesundheitsversorgung in einer vorher kaum vorstellbaren Weise in die Hände der EU zu legen.

Allerdings sollte dieses gemeinsame Handeln nicht über die Konflikte unter den Mitgliedstaaten hinweg­täuschen. Zum einen diente die gemeinsame Beschaf­fung von Impfstoffen nur der Verhinderung eines sich bereits abzeichnenden Aufkaufwettbewerbs unter den Mitgliedstaaten.16 Zum anderen kam es trotz der Bemühungen der Kommission dazu, dass einzelne Staaten das Verbot der Einführung von Ex­port­restriktionen im Handel mit medizinischer Schutzausrüstung und pharmazeutischen Produkten missachteten. Auch in den Debatten über den Pan­demievertrag zeigen sich deutliche Konfliktlinien zwi­schen Mitgliedstaaten, etwa dort, wo es um Patent­rechte geht oder um den gerechten Vorteilsausgleich beim Zugang zu genetischen Ressourcen und deren Nutzung. Diese und andere Konflikte existieren wei­terhin. Der Handlungsrahmen der EGU wird auch sie beschwichtigen und so die Grundlage für eine ange­messene Reaktion auf zukünftige Gesundheits­notlagen schaffen müssen, wenn man nicht erneut auf eine Ad-hoc-Lösung im Ernstfall vertrauen will.

Stand der Gesundheitsunion

Die EGU wird gemäß der Zielsetzung an unterschiedlichen Aspekten der europäischen Gesundheitspolitik anknüpfen und diese erweitern sowie neue Komponenten einführen, die zum Gesundheitsschutz, der Schaffung von Kapazitäten zur Bekämpfung von Gesundheitsbedrohungen und zur Stärkung der Resi­lienz von Gesundheitssystemen beitragen. Um den Stand der Gesundheitsunion zu erfassen und die Frage zu beantworten, ob die EU im Rahmen ihrer Kompetenzen eine effektive EGU aufbauen kann oder ob es einer Kompetenzerweiterung bedarf, gilt es zu­nächst, die EU-Gesundheitspolitik vor der Covid-19-Pandemie, insbesondere seit dem Vertrag von Lissa­bon, sowie die im Zuge der Pandemie eingeführten Komponenten aufzuschlüsseln. Erst auf dieser Basis lässt sich eine Einschätzung des Integrationsstands vor weitergehenden Vertragsrevisionen abgeben.

Gesundheitsunion vor der Covid-19-Pandemie

In Anbetracht der legislativen Tätigkeit vor der Pan­demie stellt sich die Frage, ob der Plan zur Errichtung der EGU zu einer qualitativen Veränderung des Han­delns der EU geführt hat oder noch führen soll. Das Konzept der EGU ist relativ vage und wenig ausbuchstabiert.17 Es ist somit fraglich, unter welchen Um­ständen man überhaupt von einer Gesundheitsunion sprechen kann. Man könnte argumentieren, dass eine solche Union nur dann besteht, wenn eine dem Bin­nenmarkt entsprechende Situation im Gesundheits­sektor vorliegt. Dazu bedürfte es eines gemeinsamen Handlungsrahmens von Mitgliedstaaten in der grenz­überschreitenden öffentlichen Gesundheit und einer gesicherten Gesundheitsversorgung gerade mit Blick auf gesundheitliche Notlagen. Explizit im Sinne die­ser Lesart zielt die Arzneimittelstrategie von 2023 laut EU-Kommissarin Stella Kyriakides darauf ab, einen »Binnenmarkt für Arzneimittel«18 zu schaffen, um allen Bürgerinnen und Bürgern gleichen Zugang zu ermöglichen.

Während hier keine ausführliche Darstellung der EU-Gesundheitspolitik erfolgen kann, sollen dennoch kurz die Kernelemente des Handelns der EU vor 2020 beschrieben werden.19 Seit 1962 gelten einheitliche Standards für Lebensmittelsicherheit, die infolge des BSE-Skandals verschärft wurden.20 Ebenfalls seit den 1960er Jahren existiert ein sich stetig weiter­entwickelnder Rechtsrahmen für pharmazeutische Produkte, etwa zur Marktzulassung21 und zur Preis­transparenz.22 Ähnlich geregelt werden medizinische Geräte23 sowie der Umgang mit Substanzen mensch­lichen Ursprungs.24 Zudem wurden legislative Akte zur Einführung von Standards in der Ausbildung medizinischen Personals auf den Weg gebracht.25 Und die Richtlinie über Patientenrechte seit 2011 ermöglicht, dass Bürgerinnen und Bürger im EU-Binnenmarkt ärztliche Dienstleistungen wahrnehmen und in ihrem Heimatland abrechnen.26 Aus dieser kurzen Übersicht folgt, dass die EU bereits in weiten Teilen einheitliche Standards für einen grenzüberschreitenden Verkehr von Patientinnen und Patienten sowie von medizinischen Gütern und medizinischem Personal geschaffen hat. Zudem weisen die genannten Rechtsakte in weiten Teilen enge Verbindungen zum Binnenmarkt auf, indem sie der effektiven Um­setzung der Grundfreiheiten dienen oder die Funk­tionsweise des Binnenmarkts sichern. So stützen etwa die früh eingeführten einheitlichen Lebensmittelstandards die Warenverkehrsfreiheit insbesondere für Agrarprodukte. Ebenso ist die Möglichkeit, unmittel­bar ärztliche Hilfe in anderen Mitgliedstaaten auf­zusuchen, eine notwendige Konsequenz der Personenverkehrsfreiheit. Aus den Kernkompetenzen der EU im Bereich des Binnenmarkts folgt damit systema­tisch ein stetiger »Spill-over-Effekt«, der als Neben­produkt Regelungen im Gesundheitsbereich nötig macht. Zur effektiven Umsetzung der Regelungen wurden zudem mit dem Europäischen Zentrum für die Prävention und die Kontrolle von Krankheiten (ECDC) und der Europäischen Arzneimittel-Agentur (EMA) neue unabhängige Agenturen geschaffen. Vor allem die Schaffung des ECDC und die Maßnahmen im Zuge der Ebola-Epidemie 2014 zeigen,27 dass ein vollständig integrierter Binnenmarkt die koordinierte und gemeinsame Bekämpfung von Gesundheitsbedro­hungen mittels gesundheitspolitischer Rechtsakte erfordert.

Gesundheitspolitische Rechtsakte der EU

Bei der Gesetzgebungstätigkeit der EU kann im All­gemeinen zwischen »Hard-Law« und »Soft-Law« unter­schieden werden. Ersteres bezieht sich auf Verordnun­gen, Richtlinien und Beschlüsse, Letzteres primär auf Empfehlungen und Stellungnahmen der EU. Grafik 1 gibt einen Überblick über die Anzahl der Gesetz­gebungsakte im Gesundheitsbereich seit 2009. Im Be­reich »Hard-Law« zeigt die Grafik deutliche Schwan­kungen. Während 2013 nur sieben Rechtsakte zu ver­zeichnen sind, markierte das Jahr 2022 mit 26 Rechts­akten ein Allzeithoch.

In Bezug auf »Soft-Law« war die EU im Vergleich dazu deutlich weniger aktiv. Die kleinere Spitze im Jahr 2014 und der starke Anstieg zwischen 2020 und 2022 fallen mit dem Ebola-Ausbruch 2014 und der Covid-19-Pandemie zusammen. Demnach scheint sich die EU in Krisensituationen im Bereich der öffent­lichen Gesundheit vor allem auf »Soft-Law« zu ver­lassen, während »Hard-Law« kontinuierlich und immer häufiger angewandt wird. Dies deutet darauf hin, dass der Aufbau der Widerstandsfähigkeit nach der Pandemie eher durch Verordnungen und Richt­linien im Rahmen des ordentlichen Gesetzgebungsverfahrens mit dem EU-Parlament als durch Empfehlungen gesteuert werden wird.

Grafik 1

Grafik 1: Gesundheitspolitische Rechtsakte der EU

Eine relevante Frage im Zusammenhang mit dem rechtlichen Handeln der EU ist, wie wichtig die The­men für die EU-Bürgerinnen und ‑Bürger sind. Grafik 2 weist den prozentualen Anteil der im Rahmen des Eurobarometers Befragten aus, für die Gesundheitsfragen derzeit die wichtigsten Themen auf persön­licher, staatlicher oder europäischer Ebene sind. Die Grafik lässt nach 2011 einen deutlichen und kon­tinuier­lichen Anstieg erkennen. Leider wird die Frage nach der EU-Ebene erst ab 2020 einbezogen. Der An­teil der Befragten ist hier aber mit rund 22 Prozent ebenfalls relativ hoch. Bemerkenswert ist, dass bei allen Indikatoren im Jahr 2022 ein deutlicher Rück­gang zu verzeichnen ist. Die Werte liegen sogar sub­stantiell niedriger als jene im Jahr 2015, in dem das Thema Migration in der EU außerordentlich dominant war. Das ist insofern bemerkenswert, als nur ein Thema als Priorität genannt werden kann und etwa 20 Pro­zent der Befragten Gesundheit mehr Beachtung schenken als Migration und anderen Themen.

Die EGU muss sich daran messen lassen, ob sie Elemente enthält, die effektiv umsetzbar sind und die europäische Gesundheitsgovernance qualitativ verbessern.

Der Rückgang nach 2021 lässt vermuten, dass andere Themen an Relevanz gewonnen haben, zumal die Öffentlichkeit die Pandemie und die damit ver­bundenen Aspekte hinter sich lassen möchte. Die so deutlich gesunkene öffentliche Aufmerksamkeit fällt zusammen mit der Verabschiedung der höchsten Zahl an Rechtsakten zu Gesundheitsthemen seit dem Inkrafttreten des Vertrags von Lissabon (siehe Grafik 1). Auf der einen Seite kann dies als responsive Reaktion der EU-Institutionen auf das zuvor gestiegene öffent­liche Interesse verstanden werden. Dies würde die krisengetriebene Schaffung der EGU zusätzlich legiti­mieren. Auf der anderen Seite birgt die wieder nach­lassende Aufmerksamkeit aber auch eine legitima­torische Gefahr, da die EU beim Aufbau der EGU mög­licherweise eine schwache Kompetenzgrundlage hat und die Öffentlichkeit dem Handeln der EU in der konkreten Umsetzung wenig Beachtung schenkt. In jedem Fall wird sich die EGU daran messen lassen müssen, ob sie Elemente enthält, die nicht nur effek­tiv umsetzbar sind, sondern auch die europäische Gesundheitsgovernance qualitativ verbessern. An­dern­falls könnte das Vorhaben lediglich wie Symbolpolitik wirken, die auf ein vorübergehend besonders ausgeprägtes Interesse der Öffentlichkeit reagiert. Im Folgenden sind daher die Elemente der EGU einer genaueren Betrachtung zu unterziehen.

Elemente der Europäischen Gesundheitsunion

Grafik 2

Grafik 2: Relevanz von Gesundheitsthemen

Die als Reaktion auf die Covid-19-Pandemie angestrebte EGU beruht derzeit auf sieben Initiativen. Bei den fünf bereits umgesetzten Initiativen handelt es sich um die neue Verordnung über grenzüberschreitende Gesundheitsgefahren,28 die erweiterten Man­date des Europäischen Zentrums für die Prävention und die Kontrolle von Krankheiten (ECDC)29 und der Europäischen Arzneimittel-Agentur (EMA),30 die neu geschaffene Behörde für die Krisenvorsorge und ‑reak­tion bei gesundheitlichen Notlagen (HERA)31 und das Förderprogramm EU4Health.32 Weitere Initiativen sind die Überarbeitung des Arzneimittelrechts mittels einer Verordnung33 und einer Richtlinie34 sowie die Schaffung des Europäischen Gesundheitsdatenraums (EHDS).35 Grundsätzlich lässt sich mit Blick auf diese Initiativen festhalten, dass die EU und die Mitgliedstaaten im Sinne neofunktionalistischer Integrationstheorien auf durch Integration verursachte Probleme mit verstärkter Integration reagiert haben, dabei aber auf existierenden Strukturen und Instrumenten auf­bauen, anstatt umfassend neue Kompetenzen und Elemente supranationalen Regierens zu schaffen.36 Krisengetriebene »Spill-over-Effekte«, die den Grad an Integration im Gesundheitsbereich substantiell ver­ändern würden, sind damit nicht gegeben.

Durch die im November 2022 verabschiedete Ver­ordnung zu grenzüberschreitenden Gesundheits­gefahren kann die EU Gesundheitsnotfälle erklären und nationale Notfallpläne überprüfen. Kommt es zur Erklärung eines Notfalls, geben die Mitglied­staaten ihre Autonomie zur Verhandlung von Kauf­verträgen für medizinische Güter und Mittel auf und verpflichten sich, dem ECDC alle relevanten Infor­mationen zur identifizierten Gesundheitsgefahr zu übermitteln. Zudem kann das ECDC gegenüber den Mitgliedstaaten unverbindliche Empfehlungen aussprechen. Während diese Empfehlungen und die Pflicht zur Informationsübermittlung durchaus bedeu­tende Schritte sind und supranationalen Cha­rakter haben, stellen sie keine substantielle Kompetenzerweiterung und auch kein neues Ele­ment supra­nationaler Steuerung dar, da die Mitgliedstaaten wei­ter­hin ihre jeweiligen Reaktionen auf Gefahren für die öffentliche Gesundheit unabhängig vom ECDC festlegen.

Gleiches gilt auch für die EMA, deren neue Auf­gaben zur Überwachung und Bekämpfung von Eng­pässen bei der Versorgung mit medizinischen Gütern in Notfallsituationen supranational geregelt sind. Auf­grund der Unverbindlichkeit und der Beschränkungen ist aber auch hier keine qualitative Veränderung der Integration festzustellen.

Ebenso wenig lässt sich ein solcher qualitativer Wandel mit Blick auf die Schaffung von HERA kon­statieren. Zentrale Aufgabe von HERA wird es sein, in zwei Arbeitsmodi (Vorsorge und Krisenreaktion) die Entwicklung, Herstellung und Verteilung von Arznei­mitteln, Impfstoffen und anderen medizinischen Gegenmaßnahmen innerhalb der EU zu sichern.37 Bei der Einrichtung von HERA rangen die Mitgliedstaaten über das Europäische Parlament um mehr Trans­parenz und Mitbestimmung sowie um größere Un­abhän­gigkeit von der Kommission. Letztlich wurde HERA dennoch als Generaldirektion mit wenig Kon­trolle durch das Parlament installiert. Damit ist diese Initiative bei der supranationalen Kommission ange­siedelt, wobei die Mitgliedstaaten – für eine General­direktion unüblich – zumindest über das Health Crisis Board eingebunden sind. Zwar hat die EU durch die Schaffung von HERA neue Befugnisse erhal­ten, ihre Möglichkeiten der Einflussnahme auf die Mit­gliedstaaten sind dennoch relativ gering. Vielmehr drückt sich in HERA die unterstützende und koordi­nierende Tätigkeit der EU in gesundheitlichen Not­lagen aus.

Ungeachtet dessen haben sich die Mitgliedstaaten für den Fall der Erklärung einer grenzüberschreitenden Gesundheitsgefahr zu einer gemeinsamen Be­schaf­fung von Impfstoffen verpflichtet – eine Lehre aus der Covid-19-Pandemie. Auch wenn bereits die gemeinsame Beschaffung von Impfstoffen in der Pan­demie eine rechtliche Grundlage hatte, bedurfte es einer besseren Regulierung, da das Europäische Parla­ment nach der alten Rechts­grundlage nicht ein­gebunden war und Mitgliedstaaten sich lediglich ad hoc dazu verpflichteten, keine parallelen Verhandlungen mit Herstellern zu führen. Die Entscheidungs­befugnisse der EU sind nun aber spezifisch auf grenz­überschreitende Gesundheitsgefahren beschränkt, wobei offen ist, ob sich Mitgliedstaaten auch an ihre Verpflichtungen halten werden. Beim Kauf von Impf­stoffen gegen das Mpox-Virus beispielsweise hat sich Frankreich bereits gegen eine gemeinsame Beschaffung durch HERA entschieden.38

Einen noch größeren Gestaltungsspielraum bzw. Rahmen für Einwirkung auf Mitgliedstaaten bietet das EU4Health-Programm mit einem Gesamtbudget von 5,3 Milliarden Euro, da 20 Prozent dieser Mittel für Gesundheitsversorgung vorgesehen sind. Das Pro­gramm hat ein deutlich größeres Volumen als das vorangehende dritte Gesundheitsprogramm, das nur knapp 450 Millionen Euro zur Verfügung hatte. Mit den neuen Mitteln könnte das Programm den Grund­stein für die stärkere Integration der Gesundheits­systeme, den koordinierten Umgang mit Impfstoffen, die Übermittlung standardisierter Gesundheitsdaten und die Überwachung von Notfallplänen legen.39

Die bisherigen Initiativen im Rahmen der EGU bedeuten keine substantielle Ausweitung supranationalen Handelns.

Sieht man von den jeweils genannten Teilbereichen ab, bewegen sich die bisherigen Initiativen im Rahmen der EGU folglich innerhalb der bestehenden Kompetenzen und stellen keine substantielle Aus­weitung supranationalen Handelns dar. Anders gesagt: Die EU kann sich auch weiterhin auf keine geteilte Zuständigkeit im Falle gemeinsamer Sicher­heitsanliegen in der öffentlichen Gesundheit stützen und somit auch keine verbindlichen Entscheidungen für die Mitgliedstaaten treffen. Insofern lässt sich nicht behaupten, dass es bereits zu einer qualitativen Veränderung gekommen wäre. Vielmehr stellen die Initiativen eine Fortschreibung bisheriger Integration im Rahmen der Verträge und in engem Zusammenhang mit dem Erhalt der Funktionsweise des Binnen­markts dar. Wenngleich diese Schritte in Richtung EGU also keineswegs auf instabiler primärrechtlicher Basis, sprich EUV und AEUV, erfolgt sind, so könnten die noch nicht umgesetzten und derzeit diskutierten Elemente der EGU doch sehr wohl noch substantielle Kompetenz- und damit Vertragsänderungen erfordern.

Notwendigkeit von Vertragsänderungen?

Eine Vertragsänderung könnte der EU größere Kom­petenzen im Gesundheitsbereich übertragen, sodass sich ihr Handlungsspielraum erweitern würde. Dabei wäre erneut zwischen öffentlicher Gesundheit und Gesundheitsversorgung zu unterscheiden. Die bisher verabschiedeten Elemente der EGU stehen grundsätzlich nur im Zusammenhang mit der öffentlichen Gesundheit und klammern zum Teil explizit ein Eingreifen in die nationale Gesundheitsversorgung aus, da das Vertragsrecht dem Han­deln der EU hier klare und enge Grenzen setzt. Dementsprechend ist auch der Weg zur Übertragung von mehr Kompetenzen im Bereich öffentlicher Gesundheit deutlich einfacher zu beschreiten als im Bereich der Gesundheitsversorgung.

Die Übertragung von mehr Kompetenzen in der öffentlichen Gesundheit wäre insbesondere dadurch möglich, dass man den Bereich vertragsrechtlich von einer größtenteils unterstützenden in eine geteilte Zuständigkeit überführt.40 Hierzu müsste die Formel »Schutz und Verbesserung der menschlichen Gesund­heit« aus Artikel 6 AEUV in die Auflistung unter Arti­kel 4 AEUV eingefügt werden.41 Je nach konkretem Umfang wäre zudem öffentliche Gesundheit aus dem Harmonisierungsverbot gemäß Artikel 2 Absatz 5 AEUV auszuklammern.

Die Frage ist jedoch, ob solche Kompetenzerweiterungen überhaupt nötig sind, um weitere Initiativen auf dem Weg zu einer effektiven EGU umzusetzen, bzw. welche Defizite in den Gesetzgebungskompetenzen und Handlungsressourcen durch die Vertragsänderungen eigentlich überwunden werden sollen. In den Diskussionen über eine Erweiterung des Hand­lungsspielraums werden konkrete neue Aufgaben meist zu wenig beleuchtet. Die Stoßrichtung ist hier häufig allgemeiner Natur und geht mehr oder weniger davon aus, dass eine geteilte Zuständigkeit für öffentliche Gesundheit eine bessere rechtliche Basis für das Handeln der EU darstellen würde als der häufige Rückgriff auf die Kompetenzen zum Binnen­markt aus Artikel 114 AEUV. So könnte die EU in Feldern tätig werden, die bislang klar außerhalb des Anwendungsbereichs von Artikel 114 AEUV liegen. Mögliche Beispiele wären ein EU-weites Rauchverbot in Bars und Restaurants42 sowie ein Verbot von E‑Zigaretten.

Es ist jedoch zweifelhaft, ob solche Maßnahmen den Kern der EGU ausmachen sollten. Vielmehr kommt es, wie zuvor diskutiert, beim Aufbau der EGU darauf an, für einen gemeinsamen Handlungsrahmen von Mitgliedstaaten in der grenzüberschreitenden öffentlichen Gesundheit und bei der Schaffung resilienter Gesundheitssysteme zu sorgen. Was die öffentliche Gesundheit angeht, so bieten die skiz­zierten Elemente der EGU bereits eine solide Grund­lage für einen gemeinsamen Handlungsrahmen, der jedoch weiter ausgebaut werden muss. Vor allem dem schnellen und umfangreichen Austausch von Daten kommt dabei eine enorme Bedeutung zu. Zwar haben die Mitgliedstaaten durch die Verordnung zu grenz­überschreitenden Gesundheitsgefahren und die Er­wei­terung des Mandats des ECDC mittlerweile Melde­pflichten gegenüber dem ECDC, doch fehlt in den einschlägigen Verordnungen die explizite Pflicht, Daten schnell zu übermitteln – etwa über nicht phar­mazeutische Interventionen, wie etwa Lock­downs –, und zwar in einer vom ECDC vorgegebe­nen standardisierten Form. Nur mit entsprechenden standardisierten Daten kann das ECDC sein Mandat vollständig erfüllen und den Mitgliedstaaten Hand­lungsempfehlungen geben. Aus vertragsrechtlicher Perspektive spricht nichts gegen eine solche Verpflichtung im Bereich öffentlicher Gesund­heit, da sich schon jetzt, gestützt auf Artikel 168 AEUV, viel­fältige Mitwirkungspflichten aus der Verordnung zu grenzüberschreitenden Gesundheitsbedrohungen ergeben.43

Während man also durchaus vom Aufbau eines gemeinsamen Handlungsrahmens zur Sicherung der grenzüberschreitenden öffentlichen Gesundheit sprechen kann, findet die Stärkung von Gesundheitssystemen und die damit zusammenhängende Verbes­serung der Gesundheitsversorgung der Bevölkerung noch zu wenig Beachtung. Gerade auf diese kommt es aber bei der Schaffung einer Gesundheitsunion an. Nach wie vor existieren zwischen den Bevölkerungen älterer und neuerer Mitgliedstaaten deutliche Unter­schiede in der Lebenserwartung und bei der Häufigkeit chronischer Erkrankungen.44 Sie sind Ausdruck von Gesundheitsungleichheiten, die sowohl zwischen als auch innerhalb von Mitgliedstaaten bestehen und im Verlauf der Pandemie zu markanten Divergenzen in der Übersterblichkeit geführt haben.45 Auch diese Unterschiede müssen im Rahmen des Aufbaus einer EGU angegangen werden, zumal mangelnde Gesund­heitsversorgung schnell auch mit grenzüberschreiten­den Gesundheitsgefahren einhergeht.

Die Abwesenheit expliziter Regelungen zur Gesundheitsversorgung lässt sich damit begründen, dass der EU in diesem Bereich vertragsrechtlich enge Grenzen gesetzt sind. Dennoch kann auch hier noch stärker als bisher auf die Mitgliedstaaten eingewirkt werden. Eine Möglichkeit wäre die systematische Nut­zung von EU4Health sowie von Europäischen Struk­tur- und Investitionsfonds (ESI-Fonds). EU4Health hat unter anderem spezifisch die Stärkung von Gesundheitssystemen zum Ziel.46 ESI-Fonds wiederum kön­nen dies dadurch flankieren, dass sie einerseits den Aufbau und die Weiterentwicklung medizinischer Infrastruktur unterstützen und andererseits auf die ökonomischen Determinanten von Gesundheit ein­wirken.47 Die EU sollte hier stärker koordinierend in Erscheinung treten, indem sie etwa länderspezifisch Investitionsbedarf identifiziert und Mitgliedstaaten beim Einreichen von Förderanträgen und bei der Ver­zahnung verschiedener Förderinstrumente unter­stützt. Letzteres ist notwendig, da etwa die EU4Health-Projekte wenige bis keine Querbezüge zu dem eben­falls für die öffentliche Gesundheit und Gesundheitsversorgung relevanten Europäischen Struktur- und Investitionsfonds aufweisen.

Eine weitere Möglichkeit zur Schaffung eines gemein­samen Handlungsrahmens in der Gesundheitsversorgung bietet der EHDS. Dieser soll – in der gegenwärtig anvisierten Version – Patientinnen und Patienten die Hoheit über ihre digitalen Gesundheitsdaten in einer europaweit standardisierten Form geben. Im besten Fall könnten sich Erkrankte dann mit ihrer digitalen Akte in allen EU-Mitgliedstaaten be­handeln lassen, wobei die medizinische Vorgeschichte in die jeweilige Landesprache des behandelnden Personals standardisiert übersetzt würde. Die Befunde würden dann ebenfalls digital hinterlegt, sodass behandelnde Ärztinnen und Ärzte im Heimatland pro­blemlos Diagnosen einsehen könnten.

Die EU muss eine Strategie entwickeln, mit der sich Gesundheits­ungleichheiten im Rahmen der EGU überwinden lassen, ohne primär­rechtliche Grenzen zu überschreiten.

Letztlich bietet auch das Europäische Semester durch die CSR eine Möglichkeit, auf die Gesundheitspolitik der Mitgliedstaaten einzuwirken. Die CSR kön­nen vertragskonform sehr spezifische, aber unverbindliche Vorschläge zur effizienten Organisation – und damit Harmonisierung – von Gesundheits­systemen enthalten.48 Verbindlichere Regelungen für Investitionen in Gesundheitssysteme und in den Abbau von Gesundheitsungleichheiten sind derzeit dagegen alleine aus politischen Gründen nicht reali­sierbar, da Gesundheitsversorgung elementar mit staat­lichen Wohlfahrtsregimen verknüpft ist,49 was der EU auf lange Sicht größeren Einfluss verwehren wird. Ungeachtet dessen sollte bzw. muss die EU eine Strategie entwickeln und Möglichkeiten eruieren, wie durch systematische Empfehlungen und Investitionsanreize für Mitgliedstaaten Gesundheitsungleichheiten im Rahmen der EGU über­wunden werden kön­nen, ohne dass sie dabei die primärrechtlichen Gren­zen überschreitet. Nur so sind resiliente Gesundheits­systeme in der EU zu realisieren und lässt sich eine effektive EGU aufbauen.

Wege zu einer effektiven Gesundheitsunion

Der Aufbau einer effektiven EGU wird im Kern mit der Schaffung eines gemeinsamen Handlungs­rahmens in Belangen der grenzüberschreitenden öffentlichen Gesundheit sowie der Sicherstellung der Gesundheitsversorgung einhergehen müssen. Un­geachtet ihrer beschränkten Kompetenzen hat die EU bereits deutlich vor der Covid-19-Pandemie und dem Aufbau der EGU Rechtsakte erlassen, die als Meilensteine in der Errichtung eines solchen gemeinsamen Hand­lungsrahmens anzusehen sind. Die existierenden Ansätze wurden dann durch die neuen Initia­tiven während der Pandemie ausgebaut und um erweiterte Mandate für ECDC und EMA, die Behörde HERA und einen verbindlicheren Handlungsrahmen im Falle gesundheitlicher Notlagen ergänzt. Durch die Einführung nur weniger neuer supranationaler Ele­mente stehen die oben diskutierten Initiativen eher im Kontext einer kontinuierlichen Weiterentwicklung der EU-Gesundheitspolitik vor der Pandemie, als dass sie den Kompetenzrahmen qualitativ erweitert hätten. Darüber hinaus beschränken sich die genann­ten Erwei­terun­gen in der Gesundheitspolitik auf den Bereich der öffentlichen Gesundheit. Die Gesund­heits­systeme und die damit zusammenhängende Gesundheits­versorgung der Bevölkerung bleiben auf­grund poli­tischer Vorbehalte nach wie vor weit­gehend unintegriert.

Die EU kann den Aufbau der EGU für den Bereich der öffentlichen Gesundheit weiterhin im Rahmen ihrer Kompetenzen vorantreiben.

Was die zentrale Frage nach Kompetenzerweiterungen auf dem Weg zu einer effektiven EGU angeht, so zeigen die Ausführungen, dass die EU den Aufbau der EGU für den Bereich der öffentlichen Gesundheit wie bisher im Rahmen ihrer Kompetenzen vorantreiben kann. Zu denken ist hier vor allem an Verbesserungen bei der Datensammlung und an eine funktio­nale Integration des EHDS in diese Sammlung. Zwar ließe sich öffentliche Gesundheit vollständig, also nicht nur beschränkt auf die gemeinsamen Sicherheitsanliegen, als geteilte Zuständigkeit einrichten, es bleibt jedoch unklar, welche konkreten Politik­maßnah­men diesbezüglich verfolgt werden sollten und der EGU unmittelbar dienlich wären.

Ein größerer Handlungsspielraum der EU im Bereich der Gesundheitsversorgung könnte dazu bei­tragen, Gesundheitsungleichheiten in der EU zu über­winden. Doch ist eine solche Kompetenzausweitung aus politischer Perspektive derzeit nicht denkbar. Dennoch sollte die EU eine Strategie entwickeln, um systematisch auf eine Verbesserung der Gesundheitsversorgung, die Überwindung gesundheitlicher Un­gleichheiten durch EU-Fonds sowie eine stärkere Koordination durch intensivere Nutzung von CSR hinzuwirken. Eine solche Strategie ließe sich vor allem damit begründen, dass die EU in der Bekämpfung von Gesundheitsbedrohungen nur so stark ist wie ihre schwächsten Mitgliedstaaten und Regionen.

Beim derzeitigen Stand der Integration und mit Blick auf nächste Schritte im Aufbau der EGU er­scheint eine Erweiterung der Kompetenzen daher nach­rangig. Vielmehr sollte der Handlungsspielraum effizienter genutzt werden, um die neuen Elemente bzw. Initiativen zum Schutz der öffentlichen Gesund­heit umzusetzen und die Gesundheitsversorgung innerhalb der EU zu verbessern. Konkret bieten sich als nächste Schritte an, das Mandat des ECDC mit weiteren Initiativen zur Erhebung von Gesundheitsdaten im Rahmen des EHDS flankierend zu unterstützen und eine Strategie zur Verbesserung der Gesundheitsversorgung sowohl durch systematische Identifikation von Schwächen als auch durch gezielte Förderung mittels EU-Fonds und CSR zu entwickeln.

Neofunktionalistische Mechanismen der digitalen Agenda: Von der Digitalmarkt­integration zur externen Wirkung euro­päischer Cyberpolitiken

Annegret Bendiek / Isabella Stürzer

Der Anspruch der digitalen Souveränität und die digitale Agenda

Sicherung von Wohlstand und sozialem Frieden durch Wirtschaftswachstum sowie das Streben nach europäischer Souveränität1 sind die Kernanliegen der europäischen Digitalstrategie. Durch die offensiv genutzte Marktregulierungskompetenz der Euro­päischen Kommission (EK) hat sich die digitale Selbst­behauptung der Europäischen Union (EU) spätestens seit 2015 zu einer zentralen Integrationspolitik ent­wickelt, die sowohl markt- und innenpolitische als auch außen- und sicherheitspolitische Dimensionen umfasst. Die gegenwärtig amtierende »geopolitische Kommission«2 hat Digitalisierung und Ökologisierung zum Kernprojekt erhoben und beide in ihrer Wachs­tums­strategie des European Green Deal sowie im mehrjährigen Finanzrahmen (MFR) 2021 bis 2027 und dem damit verknüpften Wiederaufbaufonds NextGenerationEU (NGEU) verankert.3 Dabei ist die digitale Integration eng mit der Selbstbehauptung Europas verflochten, nach innen gegenüber den ein­zelnen Mitgliedstaaten sowie nach außen gegenüber Drittstaaten wie den USA und der Volksrepublik (VR) China.

Integrationspolitisch lassen sich Strategie und Wirkung der digitalen Agenda der EU durch die Folie des Neofunktionalismus (Ernst B. Haas) plausibilisieren: Europas digitale Integration folgt einer Spill-over-Logik, also dem »Überspringen« von Integrations­bedarf aus einem Sektor in einen angrenzenden Sek­tor, etwa von der Binnenmarktintegration über Ver­braucherschutz hin zu Cybersicherheit.

Die europäischen Verträge enthalten keine expli­ziten Zielsetzungen für die digitale Agenda oder für Cyber- bzw. Technologiegovernance, daher beruft sich die EK für Regulierungsinitiativen auf übergeordnete sektorale und horizontale Politiken, insbesondere aus dem Bereich des Binnenmarkts.4 So bezieht sich etwa die Richtlinie über Maßnahmen für ein hohes gemein­sames Cyberniveau (NIS-2-Direktive) auf Artikel 114 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV), also auf die Angleichung einzelstaat­licher Vorschriften zur Überwindung bzw. Vermeidung einer Binnenmarktfragmentierung.5

Geopolitische Ausgangsbedingungen und zentrale Konfliktlinien

Drei Charakteristika digitaler Technologien fordern die staatliche Souveränität im Cyberraum heraus: trans­nationaler Charakter, »Dual-Use«-Problematik sowie »Unteilbarkeit.« Vom Dual-Use-Charakter einer Technologie spricht man, wenn diese Technologie so­wohl militärisch als auch zivil genutzt werden kann; der Begriff »unteilbar« meint, dass große Techno­logiefirmen aus Kostengründen nur einen Produkt­standard für verschiedene Märkte vorhalten können.6 Staaten und die EU verlieren dadurch relativ an Macht und der Fähigkeit, ihre Normen7 bei der Kon­trolle von (grenzüberschreitenden) Informations-, Geld- und Warenflüssen durchzusetzen; große Techno­logieunternehmen sowie digitale Akteure dagegen gewinnen an Gestaltungsmöglichkeiten. Grafik 1 stellt die zentralen Souveränitätsträger im digitalen Raum dar und illustriert ihre bevorzugten Governance-Ansätze.

Grafik 1

Grafik 1: Bevorzugte Internet-Governance- Ansätze nach Souveränitätsträger

Die digitale Integration folgt der Idee des Supranationalismus.

Im Bestreben, (globale) Cybergovernance zu betreiben und durch die Etablierung der eigenen Normen Kontrolle im digitalen Raum auszuüben oder zurück­zuerlangen, verfolgen Staaten oft den Ansatz der Normdiffusion: der Externalisierung der eigenen Nor­men.8 Auch europäische Institutionen, allen voran die EK, nutzen die transnationale und unteilbare Natur digitaler Technologien zur Rückerlangung von Gestaltungsmacht durch Normdiffusion; als Mittel dient ihnen dabei das Politi­sieren der Binnenmarktprinzipien: Marktzugang erhält nur, wer die vom europäischen Ansatz vorgege­benen Regeln der Inter­netgovernance einhält – und da dieser Ansatz oft die international höchsten bzw. striktesten Standards umfasst, beispielsweise im Datenschutz, werden diese internen Prinzipien aufgrund der Unteilbarkeit digi­taler Technologien externalisiert. Damit bestimmt die EK auch die Governanceproblematik im Innern: Durch Binnenmarktintegration und Direktwirkung europäischen Rechts werden Kompetenzen in der Technologiegovernance aus den Hauptstädten nach Brüssel übertragen. Die digitale Integration folgt also der Idee des Supranationalismus: Europäische Eliten aus Politik, Wirtschaft und Zivilgesellschaft treiben die Idee der informationellen Selbstbestimmung Europas maßgeblich über die EK voran, im Bewusstsein der integrationsvertiefenden Wirkung euro­päischen Rechts sowie der internationalen Regulierungsmacht der EU. Damit entfalten die ideelle und funktionale Dimension der Integration eine Wechsel­wirkung. Die EU-Institutionen verfolgen dabei mit ihren Integrationsbemühungen zunehmend eigene Machtinteressen wie das Erweitern ihres Kompetenzspielraums, die teils im Widerspruch zu internatio­nalen Sorgfaltspflichten wie der Gewährung von Rechtssicherheit stehen (etwa im Falle des trans­atlantischen Datenaustausches). Zudem ergeben sich Konflikte mit den Mitgliedstaaten, wie der folgende Abschnitt am Beispiel des Konnektivitätsausbaus zeigen wird.

Innerhalb der EU stellt der Umgang mit digitalen Angeboten aus autoritären Staaten, insbesondere der VR China, eine zentrale Konfliktlinie dar. Die Volks­republik bietet schnelle Verbesserung der (nationalen) Kon­nektivität, was jedoch eine Abhängigkeit von chine­sischem Systemstandards und Know-how bedeu­tet und angesichts der Dual-Use-Problematik und der trans­nationalen Natur digitaler Technologien die Infrastrukturresilienz der Gefahr von Spionage oder Sabotage aussetzt. In der EU ist die Abhängigkeit von chinesischen Digitalprodukten weit verbreitet, der Umgang mit chinesischer Beteiligung an Digital­unternehmen und Infrastruktur für Informations- und Kommunikationstechnologien (IKT) ist fragmentiert. So sind beispielsweise 76 Prozent der rumä­nischen, 59 Prozent der deutschen und 17 Prozent der französischen 5G-RAN-Infrastruktur (also der Funk­zugangsnetze) mithilfe chinesischer Komponenten bereitgestellt worden; in der Tschechischen Republik, Schweden oder den baltischen Staaten hingegen sind es null Prozent.9 Dafür sind sowohl politische als auch ökonomische Überlegungen ausschlaggebend; so hat sich Tschechiens größter Betreiber digitaler Infrastrukturen CETIN gegen eine Kooperation mit Huawei entschieden, im Interesse der unternehme­rischen Sicherheit und ohne politische Maßgaben.10 In Schweden dagegen wurde die Beteiligung chine­sischer Firmen am Netzausbau gesetzlich verboten.11 Ein Mittelweg, wie ihn die Bundesrepublik Deutschland gehen wollte, hat sich als nicht praktikabel erwiesen; nun wollen einzelne Firmen in Erwartung eines nationalen Verbots (kosten-)aufwendig bis Ende 2028 alles bereits verbaute Equipment von Huawei wieder aus ihrer physischen Digitalinfrastruktur ent­fernen.12 Die Tatsache, dass die Bundesregierung die 2020 erlassenen (nichtbindenden) EU-Richtlinien aus der Toolbox für sichere 5G-Netze nicht zur Anwendung brachte, hat ihr Kritik der EK eingebracht.13 Auch andere EU-Mitgliedstaaten halten an der Ko­operation mit chinesischen IKT-Unternehmen fest; mittlerweile diskutiert die EK daher ein bindendes Verbot,14 das durchzusetzen jedoch schwierig sein dürfte, da in den Mitgliedstaaten die Abhängigkeit von chinesischer Technologie, der Zugang zu Alter­nativen, die Einbettung von Technologiegovernance in die nationale Außenpolitik sowie die Positionierung gegenüber der VR China ebenfalls variieren.

Auch auf internationaler Ebene gibt es verschie­dene Konfliktlinien: Autoritäre Staaten bevorzugen einen zentralen Ansatz der Cybergovernance, der ein­seitige Abhängigkeiten von Systemstandards und vor allem von Unternehmen schafft, die mehr oder weni­ger direkt als außenpolitisches Instrument der Exeku­tive fungieren.15 Entsprechend musste sich Schweden etwa mit einer Klage Huaweis gegen dessen Ausschluss vom Konnektivitätsausbau auseinandersetzen – der Konzern unterlag, da Huawei eben kein privater Marktakteur, sondern eng mit der Kommunistischen Partei Chinas und dem chinesischen Militär verflochten ist.16 Auch im Falle eines EU-Gesetzes zum Verbot der Kooperation mit chinesischen IKT-Unternehmen wäre mit Klagen zu rechnen.17

Das Bemühen um einen »euro­päischen Weg« zwischen den USA und der VR China ist auch Ausdruck von Integrationsbestrebungen der EU‑Institutionen.

Zwischen demokratischen Akteuren kommt es ebenfalls zu Konflikten, vor allem, da es der EU selbst an erfolgreichen Digitalunternehmen mangelt, sie gegenüber Firmen – oft aus den USA –, die digitale Produkte anbieten, allerdings mitunter sehr konfrontativ auftritt. Dieses Bemühen, einen »europäischen Weg« zwischen den USA und der VR China zu finden, ist auch Ausdruck von Integrationsbestrebungen der EU-Institutionen, welche zur Geschlossenheit der EU mahnen, damit diese als Ganze auf die großen Marktakteure Einfluss nehmen bzw. sich zwischen den beiden Polen USA und VR China behaupten kann. Die transatlantischen Konflikte betreffen vor allem die Diffusion europäischer Normen in den amerikanischen Markt, außerdem werfen sich beide Seiten Protektionismus18 angesichts von Förder­programmen vor, die explizit der nationalen bzw. europäischen Kapazitätsentwicklung dienen, etwa durch Investitionen in die Halbleiterindustrie. Den­noch verfolgen sowohl die EU als auch die USA das Ziel, im Rahmen einer »Allianz für demokratische Technologie« in Forschung und Entwicklung (FuE) zu investieren und Dispute in Institutionen wie dem EU-US-Handels- und Technologierat zu thematisieren, anstatt gezielt Abhängigkeiten in Schlüsselbereichen wie Semikonduktoren zu schaffen und Sanktionsregime wie in der Alu­minium- und Stahlindustrie zu etablieren.

Dass das Setzen klarer Richtlinien bei Aufrecht­erhalten von Gesprächsbereitschaft und dem Angebot von Rechtssicherheit funktionieren kann, das durch demokratische Prinzipien garantiert wird, zeigen die Reaktionen großer US-amerikanischer Unternehmen: Beispielsweise leitete die EK 2015 ein Kartellverfahren unter anderem wegen Vorwürfen der manipulierten Anzeige von Suchergebnissen gegen Google ein; dessen Verurteilung wurde 2022 vom Europäischen Gerichtshof (EuGH) bestätigt. Google passte sein Ge­schäftsmodell noch während des laufenden Prozesses an19 und sucht bei der Weiterentwicklung seines Pro­duktportfolios nun schon im Vorfeld Zugang zur Mitgestaltung europäischer Cyberpolitiken.20 Diese Ent­wicklung unterstreicht einmal mehr den Einfluss euro­päischer legislativer Aktivitäten auf (einfluss­reiche) externe Akteure; EU-Institutionen wie die EK und der EuGH sind sich dessen durchaus bewusst und nutzen dies zur externen Selbstbehauptung der EU sowie zur Vertiefung der europäischen Integration.

Grafik 2

Grafik 2: Thematische Schwerpunkte in den Schlussfolgerungen des Europäischen Rates

Legislative Aktivitäten im Rahmen der vier Großprojekte der digitalen Integration

Eine zentrale Rolle für die europäische digitale Inte­gration nimmt die Rechtsprechung des EuGH zum Datenschutz ein. Die Enthüllungen Edward Snowdens über Massendatenspeicherungen lösten 2013 eine transatlantische Vertrauenskrise aus und führten zu einer Reihe von Prozessen gegen US-amerikanische Unternehmen aufgrund mangelhaften Schutzes privater Daten. Im Jahr 201421 erklärte der EuGH die damalige Richtlinie für Datenvorratsspeicherung für unzulässig; im Jahr darauf wurde das transatlantische Datenschutzabkommen »SafeHarbor« für unzureichend befunden.22 Es folgte eine Vielzahl von EU-Rechtsakten, die auf den verschiedenen Ebenen des transatlantischen Datentransfers in seiner wirtschaft­lichen, aber auch juristischen Dimension neue Anpas­sungen notwendig machten, weil die Staatenpraxis unvereinbar mit europäischen Standards war. Die digitale Selbstbehauptung der EU hat seither einen festen Platz auf der Agenda des Europäischen Rats (siehe Grafik 2). Durch diesen exogenen Konflikt – Marktdominanz US-amerikanischer Unternehmen sowie erwiesener missbräuchlicher Umgang mit euro­päischen Nutzerdaten – wurde die endogene Entwick­lung der digitalen Integration mittels der Verabschiedung diverser Rechtsakte beschleunigt. Sie hatte gleichzeitig den Nebeneffekt, dass externe Akteure durch das Instrument der europäischen Marktmacht beeinflusst wurden (»Brüssel-Effekt«).23

Die seit 2018 anwendbare Datenschutzgrund­verordnung24 (DSGVO) stellt einen entscheidenden Integrationsschritt und ein innovatives Regulierungsinstrument dar, das sowohl Macht als auch Grenzen des Brüssel-Effekts verdeutlicht. So haben US-ameri­kanische Unternehmen gemeinsam ein föderales US-Datenschutzrecht nach Vorbild der DSGVO gefordert, gleichzeitig gelang es der EK lange nicht, ein rechts­sicheres Abkommen für den transatlantischen Daten­transfer zu erarbeiten.25 Zentral sind zudem das Gesetz über digitale Märkte (Digital Markets Act, DMA) sowie das Gesetz über digitale Dienste (Digital Ser­vices Act, DSA), die im Februar 2024 voll in Kraft traten. Das DMA soll Transparenz und Wettbewerbsgerechtigkeit entlang der Lieferkette erhöhen, indem »große, systemische Online-Plattformen«, sogenannte Gatekeeper, reguliert werden – bei denen es sich zum großen Teil um US-amerikanische Unternehmen wie Meta oder Amazon handelt.26 Indessen umfasst das DSA eine Pflicht zur Auskunft über die Speicherung und Kom­merzialisierung von Nutzerdaten sowie konkrete Nutzungsbedingungen, die Maßnahmen zum Schutz vor Desinformation und Belästigung ent­halten müs­sen. Eine Verknüpfung negativer Integra­tion durch Marktregulierung mit positiver Integration im Hin­blick auf informationelle Selbstbestimmung ist hier also erkennbar.

Neben der oben beschriebenen Datengovernance stehen drei weitere digitalpolitische Großprojekte auf der digitalen Agenda der EU: Cybersicherheit, digitale Infrastruktur und Kapazitätsentwicklung in Schlüssel­technologien.

Spill-over-Effekte sind gerade mit Blick auf die digitale Agenda nicht auf den innereuropäischen Raum begrenzt.

Im Bereich des Großprojekts Cybersicherheit wurde 2019 mit der Erteilung eines dauerhaften Man­dats für die seit 2004 bestehende EU-Cybersicherheits­agentur (ENISA) ein wichtiger Integrationsschritt voll­zogen.27 Im selben Jahr erfolgte außerdem erstmals eine Festlegung einheitlicher Zertifizierungsnormen für IKT-Produkte auf dem europäischen Markt.28 Neben negativer Integration wurde auch positive In­tegration betrieben: Die EK veröffentlichte im Januar 2020 eine Toolbox für sichere 5G-Netze,29 die zwar keine bindenden Vorschriften umfasst, dafür aber signalisiert, dass Technologiegovernance nun auch in der EU aus sicherheits- bzw. außenpolitischer Per­spektive gedacht wird. Dieser außen- und sicherheits­politische Anspruch der digitalen Agenda bzw. der EK wird zudem durch die EU Cyber Posture unterstrichen, in der festgehalten ist, dass die EU im geopolitischen Wettbewerb die Verwirklichung ihrer Vision von einem sicheren und kooperativen digitalen Raum vor­antreiben möchte.30 Spill-over-Effekte sind also gerade mit Blick auf die digitale Agenda nicht auf den inner­europäischen Raum begrenzt, vielmehr besteht eine klare Intention, Recht und Normen der EU-Digital­politik auch zu externalisieren. Zudem lässt sich ein Spill-over von Binnenmarktintegration auf die digi­tale Diplomatie feststellen, soll doch etwa die ENISA sowohl das Einhalten europäischer Zertifizierungsstandards für IKT-Equipment prüfen als auch kon­krete Handlungsempfehlungen zum Ausbau der europäischen Cyberkompetenzen ausarbeiten, ein­schließlich aktiver Cyberabwehr.

Im EU-Großprojekt digitale Infrastruktur kommt eine veränderte Wahrnehmung der Bedrohung und Resilienz solcher Infrastrukturen in der NIS-Richtlinie aus dem Jahr 2016 zum Ausdruck, der Richtlinie zur Netz- und Informationssicherheit.31 Anfang 2023 traten mit der NIS-2-Richtlinie die überholte Fassung und ergänzend die CER-Richtlinie (Critical Entities Resilience)32 zum Schutz vulnerabler Infrastrukturen in Kraft. Während die NIS-Richtlinie im Sinne nega­tiver Integration bereits Betreiber und Anbieter digitaler Dienste dazu verpflichtete, technische und organisatorische Mindeststandards zur Sicherung ihrer Netzwerke und Nutzerdaten einzuhalten, werden nunmehr ganz im Sinne positiver Integration Mitgliedstaaten in die Pflicht genommen, eine natio­nale Sicherheitsbehörde für Netz- und Informations­sicherheit zu benennen sowie zur europäischen Cybersicherheit durch Austausch und Koordinierung beizutragen.33 Damit versucht die EK auch, eine euro­päische (digitale) Sicherheitskultur zu etablieren, die wiederum ihre eigenen Kompetenzen in der Digital- und Sicherheitspolitik und in der Folge ihre externe Durchsetzungskraft stärkt.

Grafik 3

Grafik 3: EU-Rechtsakte zur digitalen Agenda nach Typ

Im Kontext des Großprojekts Schlüsseltechnologien ist das Gesetz über Künstliche Intelligenz (KI) aus dem Jahr 2021 hervorzuheben (Artificial Intelligence Act);34 im März 2024 nahm das Europäische Parlament den AI Act an,35 bei dem es sich um den weltweit ersten Rechtsrahmen für KI-Technologien handelt: Diese sollen erst nach erfolgter Risikobewertung auf dem europäischen Markt verfügbar sein. Vorangegangen waren längere Debatten, ob das Gesetz nicht investi­tionshemmend und damit kontraproduktiv sei.36 Im Spannungsfeld zwischen dem angestrebten Aufbau europäischer Kapazitäten und negativen Folgen einer protektionistischen Politik wird auch das europäische Chip-Gesetz (European Chips Act) von 2022 diskutiert.37 Es soll Investitionen in europäische Semikonduktor-FuE befördern und dem Ausbau von Halbleiter­produktionskapazitäten in der EU dienen.

EU-Rechtsvorschriften zur digitalen Agenda umfassen viele Soft-Law-Instrumente.

Betrachtet man die Zahl der EU-Rechtsvorschrif­ten zur digitalen Agenda seit 2010, so ist diese zwar gestiegen, allerdings sind viele Soft-Law-Instrumente wie die Empfehlungen zur 5G-Toolbox darunter (siehe Grafik 3). Im Rahmen jedes dieser vier Groß­projekte haben seit 2009 – aufbauend auf neofunktionalistischen Mechanismen – entscheidende Inte­grationsschritte stattgefunden. Manche dienen dazu, zunehmend die interne und externe (digitale) Sou­veränität der EU zu behaupten, insbesondere die­jenigen, die sich durch die Einigung auf Hard-Law-Instrumente ausdrücken. Andere, die auf Soft-Law-Instrumenten beruhen, demonstrieren lediglich Ent­schlossenheit, mittels der digitalen Agenda euro­päische Souveränität (wieder) zu erlangen. »Digitale Souveränität« ist eben kein klar definiertes Konzept – im Bereich Datensouveränität etwa hat die EU durch Ausspielen ihrer Marktmacht deutliche Fortschritte erzielen können, in Fragen der Cybersicherheit kri­tischer Infrastrukturen dagegen ist die Rolle der EU auf die Erfassung von Risiken, den Kapazitätsaufbau und die internationale Normensetzung begrenzt. In diesem Bereich dominieren nichtbindende EU-Richt­linien und inkohärente, sich teils widersprechende EU-Strategiepapiere wie die Globale Strategie 2018 und Global Gateway 2021, die an den konkreten Infra­strukturbedürfnissen der Mitgliedstaaten vorbei­gehen und gleichzeitig die Rolle von Technologien für die europäische Außen- und Sicherheitspolitik nicht ausreichend reflektieren.

Als Integrationsmechanismus der digitalen Agenda kann damit vor allem ein kultivierter38 Spill-over beob­achtet werden, der sich bei fehlender konzep­tueller Klarheit seitens der EU-Institutionen in frag­mentierten Politiken in den Mitgliedstaaten nieder­schlägt. Solange etwa weiterhin eine klare Definition von »Cybersicherheit«39 fehlt, wird auch die Erfassung von Risiken im Cyber- und Informationsraum in­kohärent und lückenhaft bleiben. Dementsprechend sah die EU lange keine Notwendigkeit für eine unions­weite Lageanalyse zum Einfluss chinesischer Tech­no­logie auf die IKT-Infrastruktur und reagierte – trotz vieler Warnungen – erst, als dessen negative Kon­sequenzen bereits deutlich zutage traten.40

Die Digitalisierung wird in den nächsten Jahren weiter voranschreiten, geopolitische Spannungen wer­den zunehmen; zudem ist nicht klar, wie offen die USA einer Kooperation mit der EU nach den Prä­sidentschaftswahlen 2024 gegenüberstehen werden. Für die EU und die deutsche Europapolitik ergibt sich daraus eine Reihe von Handlungsempfehlungen.

Gestärkte Handlungsfähigkeit durch Etablieren einer europäischen digitalen (Sicherheits-)Kultur

Auf EU-Ebene werden zwei Vorschläge immer wieder ins Spiel gebracht, um die europäische Integration zu vertiefen: Nutzen der polyzentrischen Governance­struktur und Begreifen der Polykrise als Polychance (poly-opportunity).41 Beide Vorschläge basieren auf dem Verständnis von Spill-over als zentralem europäischen Integrationsmechanismus, nutzen diesen aber mit unterschiedlichem Erfolg. Tatsächlich hat die Europäische Kommission die digitale Integration der EU in den letzten Jahren entschieden vorangetrieben und dabei ihre eigene Position gestärkt. Gleichzeitig ist die europaweite Digitalpolitik eher von Fragmentierung als von Integration gekennzeichnet, da die Ausgangsbedingungen in den Mitgliedstaaten in wich­tigen Punkten stark variieren: hinsichtlich Fort­schritten in Digitalisierung und Digitalwirtschaft, wirtschaftlicher Abhängigkeit von der VR China so­wie außenpolitischen Positionen und Interessen bei der Umsetzung der oftmals nichtbindenden EU-Maß­nahmen. Es fehlt an klaren Definitionen der zen­tralen Begrifflichkeiten sowie an Anreizen zur Imple­mentierung nichtbindender EU-Vorgaben. Im Groß­projekt Kapazitätsentwicklung hingegen hat die EK das Konzept der »technologischen Souveränität« schlüssig vermitteln können und zudem einen klaren finanziellen Anreiz zur Umsetzung ihrer Ziele für die digitale Dekade in den Mitgliedstaaten gesetzt: Volu­men und Verfügbarkeit von Mitteln aus NextGenerationEU sind an die Vorlage eines nationalen Wiederaufbauplans geknüpft, der entsprechende Vorhaben für Investitionen in Digitalisierungsprojekte und die Beschreibung ihres gesellschaftlichen Nutzens ent­halten muss.42

Die digitale Integration übersetzt sich derzeit nicht in eine kohärente Strategie.

Festzuhalten bleibt dennoch, dass die digitale Inte­gration der EU projektbezogen fragmentiert ist und sich derzeit nicht in eine kohärente Strategie über­setzt, in der politische Zielvorgaben deutlich formu­liert und deren Nutzen für die Mitgliedstaaten sowie für die Union als Ganze klar herausgearbeitet werden. Dass ein derartiges autoritatives Vorgehen die Hand­lungsfähigkeit der EU als Ganzer befördern könnte, hat zuletzt die Kommunikation der EK über ein künf­tig konfrontativeres Auftreten gegenüber chinesischen Unternehmen wie Huawei gezeigt: Als die EU Regeln zur Erhöhung des Cybersicherheitsniveaus vorantrieb, distanzierten sich viele Mitgliedstaaten von bereits begonnenen Huawei-Kooperationen, ob­wohl dies mit hohen finanziellen Kosten und Ver­zögerun­gen im Infrastrukturausbau verbunden war. Motiviert wurde dieser Strategiewechsel in Richtung eines strategischen Abhängigkeitsmanagements zwischen der EU und China vor allem durch zwei Faktoren: negative Erfahrungen in der Kooperation mit chine­sischen Partnern (die zum Beispiel Italien bewogen, aus dem Projekt der »neuen Seidenstraße« auszusteigen) und durch neue Sicherheitsbedenken, die der rus­sische Angriff auf die Ukraine ausgelöst hatte.

Wenn sich demokratische Staaten gegenüber auto­ritären in der globalen Cybergovernance durchsetzen bzw. ihre demokratischen Normen als globalen Stan­dard etablieren wollen, dann bedeutet dies auch, ihre Industriepolitiken mit Digitalpolitiken eng zu ver­knüpfen – etwa durch den Marktausschluss bestimm­ter, vor allem chinesischer Firmen. Da es aufgrund der engen wirtschaftlichen Verflechtung mit der VR China ratsam ist, nicht eine Entkopplung (de-coupling), sondern die Reduktion von Risiken (de-risking) anzustreben, ist die klare Formulierung und Kommunikation der strategischen Grundlagen sol­cher Entscheidungen unabdingbar. Dies gilt umso mehr, wenn es um die Beachtung von Sorgfaltspflichten geht, etwa wenn Zulieferer diversifiziert und nur für besonders vulnerable Bereiche – wie eben digi­tale Infrastruktur – erhebliche Handelseinschränkungen erlassen werden sollen.43 Ohnehin sollte die EU im Rahmen ihrer »offenen strategischen Auto­nomie« auf Kooperation statt auf Autonomie setzen, denn auch wenn Investitionen in europäische FuE und Kapazitätsentwicklung notwendig sind, wird die EU gerade entlang hochdiversifizierter Lieferketten in der Digitalwirtschaft auf Partner und deren Innova­tionskraft nicht verzichten können (was umgekehrt auch für diese Partner gilt). Eine wie von der EK be­trie­bene »Politisierung« im Sinne einer »Europäisie­rung« mit Hang zu protektionistischen Tendenzen hat sich entsprechend bislang eher als kontraproduktiv erwiesen44 – stattdessen wäre die EU gut beraten, feh­lende Kapazitäten oder Ressourcen durch Zusam­menarbeit mit demokratischen Partnern zu kompensieren und solche Kooperationen zu stärken, die ohne autoritäre Partner auskommen.45

Deutsche Europapolitik unter Bedingungen des Supranationalismus

Auch in der deutschen Europapolitik sollte die Sorg­faltsverantwortung als Prinzip gelten,46 und im Kon­text einer langfristigen Strategie der Bundesregierung, die einen generellen Rahmen für die Abwägung sicherheitspolitischer und ökonomischer Interessen eröffnet, sollten Bedrohungen realistisch eingeschätzt werden. So ließen sich Fälle wie der Ausbau des 5G-Netzes mithilfe Huaweis vermeiden, in denen einmal getroffene und ökonomisch motivierte Entscheidungen sich schließlich aus sicherheitspolitischer Per­spektive als unhaltbar und damit kostenträchtig erweisen. Die europäische digitale Agenda ist auf zehn Jahre ausgelegt und im Rahmen des bewährten Komitologie-Verfahrens entstanden. Daher sollten sich alle Mitgliedstaaten daran orientieren und auf langfristige, im EU-Rahmen abgestimmte digitale Agenden setzen. Gleichzeitig hat die EK immer wie­der deutlich gezeigt, dass sie bereit und in der Lage ist, ihren Kompetenzspielraum voll auszunutzen und so durch kultivierten Spill-over die digitale Integration und damit das Übertragen von Kompetenzen nach Brüssel voranzutreiben. Durch das Erarbeiten und Praktizieren nationaler resilienzstärkender Politiken können wiederum Mitgliedstaaten als Impulsgeber für die europäische Politikgestaltung wirken, wie dies etwa Schweden mit der frühzeitigen Regulierung der Beteiligung chinesischer Firmen am IKT-Infrastruktur­ausbau gelang.

Die Sicherheitsunion und der Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts

Raphael Bossong

Grenzsicherheit, innere Sicherheit und andere nicht militärische Sicherheitsbereiche sind spätestens seit Mitte der 2010er Jahren zu zentralen Themen der EU‑Integration geworden. Zwischen 2014 und 2016 verschärfte die sogenannte Flüchtlingskrise infolge des syrischen Bürgerkriegs die strukturellen Heraus­forderungen im Bereich der irregulären Zuwanderung. Gleichzeitig nahm aufgrund des Aufstiegs des »Isla­mischen Staates« die terroristische Bedrohung in Europa markant zu. Zwischen 2015 und 2019 wurden diese Themen in Eurobarometerumfragen als die zwei wichtigsten Prioritäten der EU benannt. Auffallend ist zudem, dass in vielen EU-Mitgliedstaaten in den 2020er Jahren rechtskonservative bis rechtspopulis­tische Parteien bei Wahlen weiter an Boden gewonnen haben. Wenngleich dafür jeweils national spe­zifische Dynamiken ausschlaggebend sind, ist doch auch die öffentliche Wahrnehmung der europäischen Grenzsicherung und der inneren Sicherheit ein ge­wichtiger Faktor geworden.1 Der Brexit erfolgte nicht zuletzt vor dem Hintergrund eines mutmaßlichen Kontrollverlusts an europäischen Außengrenzen.

In diesem Kontext initiierte der damalige Kommissionspräsident Jean-Claude Juncker 2016 den Diskurs eines »Europa, das schützt«2 bzw. einer »Sicherheitsunion«.3 Der Europäische Rat griff seinerseits die Krisenwahrnehmung auf4 und hat sich seither ver­stärkt mit Themen der inneren Sicherheit befasst. Der inhaltliche Rahmen erweiterte sich stetig über die Grenzsicherung und Terrorismusbekämpfung hinaus. Laut der aktuellen mehrjährigen Strategie der Kom­mission von der Leyen5 zur Sicherheitsunion soll diese diverse Querschnittsaufgaben bearbeiten, etwa die Cybersicherheit, den Schutz kritischer Infrastrukturen oder die Abwehr hybrider Bedrohungen. Die EU-Politik für die innere Sicherheit lässt sich jedoch nicht auf die Schaffung einer immer umfassenderen Sicherheitsunion reduzieren. Vielmehr muss auf die Grundlagen dieses Politikfelds Bezug genommen wer­den.6 Vertragsrechtlich (Art. 3[2] EUV) hat sich die EU folgendes Integrationsziel gesetzt: »Die Union bietet ihren Bürgerinnen und Bürgern einen Raum der Frei­heit, der Sicherheit und des Rechts ohne Binnengrenzen, in dem – in Verbindung mit geeigneten Maß­nahmen in Bezug auf die Kontrollen an den Außengrenzen, das Asyl, die Einwanderung sowie die Ver­hütung und Bekämpfung der Kriminalität – der freie Personenverkehr gewährleistet ist.«

Dieser Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts (RFSR) wird im Kapitel V des Vertrags über die Arbeitsweise der Union (AEUV, Art. 67–89) inhaltlich definiert. Die wesentlichen Kompetenzfelder um­fassen die polizeiliche und strafrechtliche Zusammen­arbeit, den Außengrenzschutz und das Asylwesen. Im Gegensatz dazu ist die Sicherheitsunion nur in poli­tischen Mitteilungen der Kommission umrissen wor­den. Demnach sind die Migrationskontrolle und die Asylpolitik kein Bestandteil der Sicherheitsunion, diverse andere sicherheitspolitische Themen, die auf EU-Kompetenzen für den Binnenmarkt (Art. 114 AEUV) gründen, hingegen schon. Dies betrifft bei­spiels­weise den Handel mit Feuerwaffen7 und Che­mikalien, die für die Herstellung von Explosivstoffen genutzt werden können, sowie die Bekämpfung von Geldwäsche und Terrorismusfinanzierung.8 Da diese Themen wiederholt im Rat der EU-Innen- und Justiz­minister behandelt werden, kann die Sicherheits­union als punktuelle Ergänzung, aber nicht als eigent­liches Integrationsziel der EU verstanden wer­den. Deshalb bleibt im Folgenden der RFSR, ein­schließlich der Asyl- und Grenzsicherungspolitik, zentraler Bezugspunkt der Analyse.

Kooperationsdynamik und Konfliktlinien

Die Sicherheitspolitik gilt als besonders sensibler Bereich der europäischen Integration, bei dem inter­gouvernementale Verfahren dominieren. Für den RFSR bzw. die EU-Innenpolitik wurden aber bereits seit Ende der 1990er Jahre mit dem Vertrag von Amsterdam viele Schwellen zur Vergemeinschaftung überschritten.9 Der Vertrag von Lissabon überführte anschließend die verbleibenden Kompetenzbereiche des RFSR in das reguläre europäische Gesetzgebungs­verfahren. Nur in Einzelaspekten, insbesondere bei Maßnahmen der operativen Polizeizusammenarbeit (Art. 87[3] AEUV), gilt weiterhin ein einstimmiges Entscheidungsverfahren.10 Außerdem wurde die EU-Grund­rechtecharta vertrags­rechtlich verbindlich, was für den RFSR und die damit verbundene Integration des Asylrechts und des Strafrechts von besonderer Be­deu­tung ist.11 Der EuGH wurde nach einer Über­gangs­zeit ab 2014 in fast allen Belangen des RFSR befugt, seine allgemeinen Aufgaben der Rechtsauslegung und ‑durchsetzung wahr­zunehmen.12 Dies hatte weit­reichende Folgen, unter anderem für die Nutzung des Europäischen Haftbefehls.

Die europäische Sicherheits­zusammenarbeit wird als notwendige Reaktion auf die internationalen Aktivitäten von Schwerkriminellen und Terroristen betrachtet.

Diese ungewöhnliche Integrationsdynamik wird hauptsächlich damit begründet, dass der Ausbau einer gemeinsamen Außengrenzsicherung und Ein­wanderungskontrolle sowie einer grenzüberschreitenden polizeilichen und strafrechtlichen Zusammenarbeit eine notwendige Folge bzw. einen Spill­over-Effekt der Freizügigkeit in der Schengen-Zone ist.13 Zudem wird die europäische Sicherheitszusammenarbeit als notwendige Reaktion auf die inter­natio­nalen Aktivitäten von Schwerkriminellen und Terroristen betrachtet. Anschläge wie unter anderem jene in Madrid (2004) oder Berlin (2016) geben regel­mäßig Anlass zur Beschleunigung der Gesetzgebung. Weitere institutionelle und soziologische Faktoren, wie etwa die Eigeninteressen von EU-Agenturen (Fron­tex, Europol) und EU-Institutionen oder eine trans­national geteilte professionelle Kultur unter Mitarbeitenden von Sicherheitsbehörden, tragen zur Verstetigung der Zusammenarbeit in der euro­päischen Innen­politik bei.14

Als intergouvernementales Erbe hält sich eine hervorgehobene Rolle des Rats15 und zugehöriger Arbeits­gruppen.16 Die EU-Kommission baute zwar seit Beginn der 2000er Jahre ihre Rolle im Bereich der inneren Sicherheit aus, insbesondere im Nachgang von Krisen (beispielsweise dem 11 September 2001).17 Der Übergang zum regulären Gesetzgebungsverfahren und zum vollen Initiativrecht mit dem Lissabonner Vertrag war insofern nur ein gradueller. Gleichwohl orientiert sich die Kommission in diesem Bereich weiterhin eng an den Interessen der Mitgliedstaaten. Scharfe Konflikte zwischen Rat und Kommission sind, bezogen auf die gesamte EU-Innenpolitik, selten und spiegeln eher Differenzen zwischen den Mitgliedstaaten wider, wie etwa in der Asyl- und Mi­gra­tionspolitik.

Insgesamt gilt wie in vielen anderen EU-Politik­feldern eine starke Konsensnorm, selbst wenn seit dem Vertrag von Lissabon ein verhaltener Anstieg an Mehrheitsentscheidungen zu verzeichnen ist.18 Dies wird noch deutlicher, wenn man Großbritannien herausnimmt, das bis zum Brexit eine besonders kri­tische Rolle in diesem Politikfeld einnahm. Abgesehen von den weiteren historischen Opt-out-Sonder­regelungen im RFSR für Irland und Dänemark19 ist keine übergreifende Konfliktlinie zwischen den Mit­gliedstaaten zu erkennen. Die thematische Ausnahme der EU-Migrations- und Asylpolitik wird weiter unten gesondert besprochen.

Inhaltliche Muster der rechtlichen Integration

Quantitativ betrachtet schreitet die rechtliche Inte­gra­tion im RFSR kontinuierlich voran. Formal besteht zu­gleich ein Trend zu mehr Verordnungen im Ver­gleich zu Rechtsinstrumenten, die den Mitgliedstaaten größere Flexibilität einräumen. Dies ergibt sich jedoch eher aus einer inhaltlichen Verschiebung der Integrationsvorhaben als aus einer schrittweisen Ver­tiefung bestehender Rechtsrahmen. Seit 2010 wurden im Durchschnitt mehr als sieben Verordnungen pro Jahr verabschiedet (zwischen 2 und 12). Dem stehen im Durchschnitt nur 2,8 Richtlinien (zwischen 0 und 6) pro Jahr gegenüber. Letzteres erklärt sich primär aus dem nachlassenden Interesse der Mitgliedstaaten an einer weitergehenden Harmonisierung des Straf­rechts. Gemäß Artikel 83 AEUV können in diesem Themenbereich nach wie vor nur Richtlinien erlas­sen werden. Vor dem Vertrag von Lissabon galt im RFSR das gesonderte Rechtsinstrument des Rahmen­beschlusses des Rates, das noch größere nationale Spielräume erlaubt. Einige wichtige Rahmenbeschlüsse gelten bis heute fort, etwa zum Europäischen Haft­befehl.20

Eine Entwicklung von einem eher »negativen« Integrationsprozess, also dem Abbau von grenzüberschreitenden Hindernissen der Kooperation, hin zu einem »positiven« Setzen gemeinsamer Standards lässt sich also nur bedingt feststellen.21 So gab es eine schrittweise Entwicklung von Instrumenten der gegen­seitigen Anerkennung nationaler gerichtlicher Entscheidungen, wie beim Europäischen Haftbefehl oder der Vereinbarung von grundrechtlichen Min­dest­standards für Beschuldigte in Strafverfahren. Seit Mitte der 2010er Jahre ist hier aber nur noch wenig Dynamik zu verzeichnen. Erst mit dem 2026 um­zusetzenden Übergang von Richtlinien zu Verordnungen in weiten Teilen des EU-Asylrechts könnte ein neuer markanter Schritt zu formell einheitlichen Standards gelingen (siehe Abschnitt »Der Kernkonflikt um die Asylpolitik«, S. 79f).

In den vergangenen Jahren der Inte­gration lässt sich nicht allgemein von starken Souveränitätsvorbehalten im Bereich Kernstaatlichkeit sprechen.

Im Gegensatz dazu schreitet der Ausbau gemeinsamer europäischer Kompetenzen und Ressourcen in Form von EU-Agenturen22 und gemeinsamen Daten­banken oder IT-Infrastrukturen23 für die innere Sicher­heit seit langem voran. Alle diese Instrumente wurden seit dem Vertrag von Lissabon durchgängig als EU-Verordnungen gefasst. Unter anderem betrifft dies seit 2009 jeweils zwei Mandatsrevisionen von Euro­pol und Frontex, die Aufwertung der Europäischen Asylbehörde, die Einrichtung der Europäischen Staatsanwaltschaft und die Schaffung neuer Grenzkontrollsysteme und deren Vernetzung. Insofern kann in den vergangenen Jahren der Integration nicht allgemein von starken Souveränitätsvorbehalten im Bereich der Kernstaatlichkeit gesprochen wer­den.24 Stattdessen sind Kontext und unterschiedliche inhaltliche Schwerpunkte innerhalb des breit an­geleg­ten Raums der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts ausschlaggebend. So steht die eher schleppende rechtliche Konvergenz im Bereich des Strafrechts in starkem Kontrast zum fortschreitenden Ausbau exekutiver Instrumente, Infrastrukturen und Agen­turen auf EU-Ebene, die die Arbeit nationaler Sicher­heitsbehörden ergänzen und unterstützen sollen.

Gegengewicht und Kontrolle durch das Europäische Parlament

Trotz zunehmender parteipolitischer Fragmentierung25 fällt es dem Europäischen Parlament zu, ein Gegengewicht zu diesem Wachstum exekutiver Struk­turen zu bilden. In Verhandlungen mit Rat und Kom­mission betont das Europäische Parlament in der Regel die Verhältnismäßigkeit neuer Sicherheits­maßnahmen und die Wahrung von Grundrechten.26 Der Titel des federführenden EP-Ausschusses unter­streicht diese Grundorientierung: Ausschuss für bür­gerliche Freiheiten, Justiz und Inneres.

Anlassbezogen verstärkt der Europäische Gerichts­hof (EuGH) diese Konfliktlinie zwischen den Institu­tio­nen. Insbesondere im Bereich des Datenschutzes hat der EuGH europäische Rechtsakte für nichtig oder revi­sionsbedürftig erklärt. Prominente Beispiele be­treffen etwa die verpflichtende Vorratsdatenspeicherung und die Sammlung und Auswertung von Flug­gastdaten. Damit verbunden ist eine Debatte über die Bindung an EU-Recht27 im Bereich der inneren Sicher­heit. So tendieren mehrere Mitgliedstaaten dazu, im Konfliktfall auf die mitgliedstaatliche Verantwortung für die nationale und öffentliche Sicherheit zu ver­weisen. Diese Dynamik zeigt sich unter anderem im Bereich von Schengen und der Anwendung von Bin­nengrenzkontrollen.28 Das Parlament wiederum ver­sucht seine Budgetrechte zu nutzen, um eine schär­fere Kontrolle über EU-Agenturen im RFSR aus­zu­üben. Der Fokus liegt dabei auf der Kontrolle von Frontex; im Zuge dessen kam es 2022 unter anderem zum Rücktritt des ersten Direktors der Agentur.29

Der zentrale politische Konflikt im RFSR seit dem Vertrag von Lissabon betrifft jedoch die Kosten- und Lastenteilung im sogenannten Gemeinsamen Euro­päischen Asylsystem (GEAS), das 2013 zuletzt ausge­baut wurde und mittlerweile als weitgehend geschei­tert gilt. Debatten über die stark ungleiche Verteilung von Schutzsuchenden, die Fairness des Dublin-Systems zur Festlegung der Verantwortung für Asylanträge und die zugehörigen Kosten reichen bis in die 1990er Jahre zurück. Sie erhielten aber im Nachgang des Ara­bischen Frühlings und der sogenannten Flüchtlingskrise ab 2014 eine neue, bis dahin nicht gekannte Schärfe und haben das politische System der EU an ihre Grenzen gebracht.30 Vereinfacht gesagt, fielen die Mitgliedstaaten in mindestens drei Lager auseinander: die südlichen Erstankunftsstaaten, die nördlichen Zielstaaten der sekundären innergemeinschaftlichen Migration und die (nord-)östlichen Staaten, die Migra­tion und Asyl so weit wie möglich einschränken wollen.

Zunächst bezog das Europäische Parlament die Posi­tion, dass Schutzsuchenden die Möglichkeit ein­geräumt werden sollte, eigene Präferenzen bei der Verteilung unter den EU-Mitgliedstaaten vorzubringen.31 Mit dem Erstarken rechtskonservativer bis rechts­populistischer Parteien in diversen Mitgliedstaaten konnte diese Linie jedoch nicht aufrecht­erhalten werden.

Integrationsschritte und -inhalte seit 2009

Diese Schwerpunkte und Konflikte im RFSR haben sich seit dem Vertrag von Lissabon nach und nach ent­wickelt. Von 2009 bis 2014 orientierte sich die EU an dem letzten mehrjährigen inhaltlichen Programm zur Erweiterung des RFSR.32 Die Ambitionen waren dabei vor allem im Bereich der strafrechtlichen Zu­sam­menarbeit relativ weitreichend, diese entwickelte sich aber letztlich nur schleppend. Bis 2013 wurden allerdings die Grundlagen des Gemeinsamen Euro­päischen Asylsystems (GEAS) verabschiedet, darunter insbesondere die Dublin-III-Verordnung und beglei­tende Richtlinien zu Asylverfahren, Qualifikation und Aufnahmebedingungen. Diese Rechtsakte bedeuteten im Vergleich zu den damals geltenden nationalen Asylsystemen für viele Mitgliedstaaten einen Schritt in Richtung höherer Schutzstandards.33

Fokus auf Terrorismus und Grenzsicherung

Zwischen 2016 und 2019 folgte eine dynamische Phase der krisengetriebenen Integration mit Blick auf Grenzsicherung und den internationalen Terro­rismus.34 Besonders hervorzuheben sind dabei eine über­arbeitete Richtlinie zur Bekämpfung des Terroris­mus, die Propaganda und Unterstützung terroristi­scher Organisationen stärker in den Fokus rückte, so­wie eine erste verbindliche Verordnung zur zeitigen Löschung terroristischer Online-Inhalte. Zudem wur­den regulative Maßnahmen zur Eindämmung terro­ristischer Handlungen eingeführt, etwa verschärfte Regeln zum Handel mit Feuerwaffen und Vorläufern von Explosivstoffen. Ein weiterer zentraler Fortschritt war die Schaffung eines neuen Anti-Terro­rismus-Zentrums bei Europol.

Parallel dazu wurden im Zuge der Flüchtlingskrise 2016 eine Reform des Schengen-Kodex und die Schaf­fung der Europäischen Grenz- und Küstenwache bzw. eine markante Aufwertung von Frontex beschlossen. Die Agentur sollte unter anderem eigenständige Ein­satzmittel (z. B. Fahrzeuge, Drohnen und Sensoren) anschaffen, mehr Aufgaben bei der Rückführung von irregulären Zuwanderern übernehmen und eine stär­kere Aufsicht über den Außengrenzschutz der Mit­glied­staaten ausüben. Die Europäische Grenz- und Küstenwache soll gemäß Artikel 71 AEUV demnach ein »integriertes Grenzmanagementsystem« aller relevanten nationalen Behörden und der EU-Ebene schaffen. Bereits 2019 erfolgte eine weitere Reform der Agentur. Wichtigster Schritt war hierbei, dass Frontex seither selbst eine Reserve von EU-Grenz­schutzbeamten ausbilden und einstellen soll.35 Die finanziellen Aufwendungen für den Grenzschutz stiegen sowohl für Frontex wie im gesamten EU-Finanzrahmen markant an.

In diesem Zusammenhang einigte sich die EU auch auf die Errichtung »intelligenter Grenzen« nach US-Vorbild.36 Das beinhaltet ein biometrisches Ein- und Ausreisesystem für alle Besucher der Schengen-Zone und ein zusätzliches elektronisches Einreiseerlaubnissystem für visafreie Reisende. Diese Systeme sol­len nach mehrfachen technischen Verzögerungen Ende 2024 in der Praxis ankommen. Das ursprüng­liche Schen­gener Informationssystem (SIS) zur grenz­polizeilichen Zusammenarbeit wurde bereits bis 2022 mit neuen Datenkategorien ausgebaut. Nationale Behörden wurden zudem verpflichtet, dieses System sowohl für die Migrationskontrolle (Ausweisungs­entscheidungen) als auch für die Terrorismusbekämpfung umfassend zu nutzen.37 Ergänzend vereinbarte die EU, eine neue Form der »Interoperabilität« zwi­schen allen bestehenden Datenbanken und Systemen der EU zu ermöglichen. Ein gemeinsames »Reposi­torium« biometrischer Daten soll die Datenqualität verbessern und mögliche Falschangaben erschweren. Sicherheits- und Verwaltungsbehörden auf allen Ebenen sollen so nach Bedarf und Befugnis in die Lage versetzt werden, die unterschiedlichen Daten­bestände leichter und schneller zu durchsuchen.

Weitere Schritte in der strafrechtlichen Zusammenarbeit

Zum Abschluss der Legislaturperiode bis 2019 wurde nach ebenso langjährigen wie schwierigen Verhandlungen im Kernbereich der strafrechtlichen Zusammenarbeit die Einrichtung der Europäischen Staats­anwaltschaft (EuSta) als verstärkte Zusammenarbeit zunächst unter 22 Mitgliedstaaten vereinbart. Auf­gabe der EuSta ist primär die Verfolgung von Verbre­chen, die gegen die finanziellen Interessen der Union gerichtet sind.38 Bereits in den ersten zwei Jahren der operativen Arbeit (2021–2023) der EuSta konnten große Ermitt­lungsverfahren wegen Subventions- und Steuerbetrug mit einem Schadenswert von rund 15 Milliarden Euro eingeleitet werden.39 Es bleiben aber gleichzeitig viele Fragen zur operativen Zusammenarbeit und zur Kompatibilität mit den nach wie vor sehr unterschiedlichen strafrechtlichen Systemen der Mitgliedstaaten.40 Besonders positiv für die weitere Entwicklung der EuSta ist die Beitrittsankündigung der neuen polnischen Regierung unter Donald Tusk, woraufhin sich auch Schweden anschließen will. Damit würde neben Dänemark und Irland, die ihre allgemeine Sonderrolle bzw. ihre Opt-Outs im RFSR in Stellung bringen, nur Ungarn außerhalb der EuSta verbleiben, was den Konflikt der EU mit dem Land zur Rechtsstaatlichkeit unterstreicht.

Die Kernkompetenzen der EU für den Binnenmarkt haben in den vergangenen Jahren unterdessen eine kontinuierliche Weiterentwicklung der Gesetzgebungen zur Bekämpfung von Geldwäsche und Terrorismusfinanzierung befördert.41 Bis Ende 2024 soll unter anderem eine neue europäische Behörde geschaffen werden, die nationale Einrichtungen zur Bekämpfung von Geldwäsche beaufsichtigen soll.42 Des Weiteren bemüht sich die EU, die Digitalisierung auch bei der strafrechtlichen und justiziellen Zusammenarbeit voranzubringen. So konnte 2023 nach jahrelangen Verhandlungen ein grundlegendes Regime zur Siche­rung und Übermittlung elektronischer Beweismittel abgeschlossen werden.43

Der Kernkonflikt um die Asylpolitik

Die politischen Auseinandersetzungen wurden in den vergangenen Jahren jedoch primär durch die beson­ders schwierige und langwierige Reform der EU-Asyl­politik geprägt. Seit 2016 war der Bedarf an einer grund­legenden Neuordnung offensichtlich, da gel­tendes EU-Recht immer weniger verlässlich in den Mitgliedstaaten und an den EU-Außengrenzen um­gesetzt wurde. Einzelne Maßnahmen zur Verteilung von Schutzsuchenden, ob nun formell rechtlich ver­bindlich oder freiwillig, schlugen in der Praxis fehl. Eine Neugewichtung der Verantwortung der Außen­grenzstaaten einerseits und der Zielstaaten der sekun­dären Migration andererseits blieb außer Reich­weite. Die ungeklärte Frage der sogenannten Lasten­teilung blockierte letztlich alle Reformvorhaben des GEAS in der Legis­laturperiode bis 2019.

Die ungeklärte Frage der Lastenteilung blockierte alle Reform­vorhaben des GEAS in der Legis­laturperiode bis 2019.

Im Herbst 2020 wurde deshalb ein neues umfassendes Paket für Migration und Asyl vorgestellt. Alle zugehörigen Legislativakte44 können hier nicht ge­nauer dargestellt werden, sie umfassen aber sowohl Novellierungen des bestehenden GEAS von 2013 sowie neue Elemente. Zentral sind neue Mechanismen zur möglichst lückenlosen Erfassung und ersten Überprüfung aller irregulären Zuwanderer und Schutz­suchenden (»Screening«), zur verpflichtenden Durchführung sogenannter Asyl-Grenzverfahren für Personen mit geringer Anerkennungschance und ein komplexes Lastenteilungssystem, bei dem die Über­nahme von Personen aus den Erstaufnahmeländern nicht verpflichtend ist und durch andere, zumeist finanzielle Leistungen ausgeglichen werden kann.

Erst nach weiteren schwierigen mehrjährigen Ver­handlungen konkretisierte sich hierzu eine politische Einigung, bei der durch weitgehende Verschärfungen des Asylrechts, zusätzliche Optionen für krisen­bedingte Ausnahmen und eine sehr starke Flexibilisierung von Solidaritätsleistungen die unterschied­lichen Positionen der Mitgliedstaaten überbrückt werden konnten. Dabei wurden aber – wie schon 2016 bei der einmaligen Verteilung von Schutz­suchenden – Polen und Ungarn explizit überstimmt. Ebenso entscheidend für die Einigung war, dass die amtierende Bundesregierung der zunehmend restrik­tiven Asyl- und Grenzsicherungspolitik der meisten anderen EU-Mitgliedstaaten Rechnung trug und be­stimmte grundrechtliche Vorbehalte in den Verhandlungen aufgab, etwa den, Familien von Asyl-Grenz­verfahren auszunehmen, die unter haftähnlichen Bedingungen durchgeführt werden. Trotz erheblicher Differenzen zur Position des Ministerrats akzeptierte das Europäische Parlament Ende 2023 die vorliegende Kompromisslösung in fast allen Belangen, und es konnte alle Rechtsakte des Pakts planmäßig im April 2024 verabschieden. Der politische Druck, noch vor Ablauf der Legislaturperiode zumindest eine formelle Einigung zu erreichen, überwog letztlich die Sorge vor einer strukturellen Aushöhlung des Asylrechts.

Die grundrechtliche Basis sowie die praktische Umsetzbarkeit dieser Agenda werden von externen Kommentatoren jedoch weiterhin stark in Zweifel gezogen.45 Die Erfahrungen mit dem temporären Schutz von Ukrainern, die volle Bewegungsfreiheit genossen, konnten noch nicht als positives Beispiel genutzt werden, sondern haben eher verteilungs­politische Ungleichgewichte und damit verbundene politische Bedenken verschärft. Wie das angestrebte Gleichgewicht zwischen nationaler Verantwortung und europäischer Solidarität (Art. 80 AEUV) realisiert werden kann, bleibt auch im avisierten Pakt für Migra­tion und der darin enthaltenen Asylmanagement-Verordnung weitgehend unklar. So lässt sich nicht belastbar prognostizieren, inwieweit das darin vorgesehene System der »flexiblen Solidarität« mit diversen möglichen Unterstützungsleistungen wie nationalen Ausnahmen und Vorbehalten funktionieren wird. Zudem sollen nur 30.000 Schutzsuchende pro Jahr verpflichtend unter den Mitgliedstaaten ver­teilt werden, alle weiteren Solidaritätsleistungen können flexibel geleistet werden – im Gegenzug für die Bereitstellung von mindestens 30.000 Plätzen zur Durchführung beschleunigter Asylverfahren in Grenznähe. Diese Zahlen liegen um das Zwanzig- bis Dreißigfache unter dem mittelfristig weiterhin zu erwartenden Aufkommen von Asylanträgen und irregulärer Migration. Auch deshalb investiert die EU weiterhin intensiv in einen Ausbau der Grenz- und Migrationskontrollen durch Drittstaaten,46 um interne Konflikte über Lastenteilung abzuschwächen.

Narrative eines Kontrollverlusts bei der irregulären Migration und mangelnder europäischer Solidarität bleiben ein starker Anreiz für rein nationale Politikansätze

Parallel soll eine Reform der Schengen-Verord­nung, die ebenso Ende der Legislaturperiode 2024 abgeschlossen werden sollte, die zunehmende Re­nationalisierung von Grenzkontrollen zurückdrängen. Insbesondere kam es seit 2016 zu einer Verstetigung von Binnengrenzkontrollen zur Eindämmung der sekundären Migration innerhalb der Schengen-Zone, obwohl solche Kontrollen ursprünglich zeitlich begrenzt und nur als letztes Mittel eingesetzt werden sollten. In der Pandemie kamen weitere umfang­reiche Einschränkungen der innereuropäischen Frei­zügigkeit hinzu, die europarechtlich nicht abgedeckt waren.47 Auf Initiative Frankreichs wurde 2022 des­halb eine neue Ratsformation mit allen Innenministern der Schengen-Zone ins Leben gerufen, unterstützt durch die EU-Kommission sowie neue jährliche Berichte und beschleunigte Aufsichtsprozesse.48 Ob es gelingen wird, mit einer reformierten Verordnung, die längere Binnengrenzkontrollen durch einzelne Mitgliedstaaten zwar erlaubt, sie aber einer schärferen Kontrolle durch die EU unterwerfen will, das gegenseitige Vertrauen aller Mitgliedstaaten wiederherzustellen, hängt dabei auch von der Umsetzung des Pakts für Migration und Asyl ab. Solange die Nar­ra­tive eines Kontrollverlusts bei der irregulären Migra­tion und mangelnder europäischer Solidarität nicht überwunden werden, bleiben sie ein starker Anreiz für rein nationale Politikansätze, auch im Konflikt mit dem geltenden EU-Recht.

Ausblick und Empfehlungen

Die EU-Politik für die innere Sicherheit kann einer­seits als besondere Erfolgsgeschichte der Integration betrachtet werden, bei der trotz hochsensibler Inhalte und schwieriger Krisen langfristig das Interesse an gemeinsamer Kooperation und einem Ausbau euro­päischer Kapazitäten überwiegt. Dies zeigt sich ins­besondere im Ausbau der Grenzsicherung, sei es durch Frontex oder durch vielfältige Daten- und Infor­mationssysteme, sowie der Bekämpfung von Terroris­mus und anderen schwerwiegenden Straftaten.

Andererseits ist die Asyl- und Migrationspolitik der zentrale Problemkomplex, der in den zurückliegenden Jahren die Grundfesten und Grundwerte der EU erschüttert hat. Der sogenannte Pakt für Migration und Asyl konnte letztlich aber trotz anhaltender und erheblicher Interessenkonflikte zwischen den Mit­gliedstaaten und zwischen dem Rat und dem Euro­päischen Parlament verabschiedet werden. Ohne eine Einigung hätten die Fliehkräfte der Desintegration, der Nichtanwendung von EU-Recht und der Verlagerung der Sicherheitskooperation auf Drittstaaten weiter Auftrieb erhalten. Die für die politische Eini­gung notwendigen inhaltlichen Kompromisse – wie etwa die sogenannte flexible Solidarität oder weit­reichende Optionen für krisenbedingte Abweichungen vom regulären Asylrecht – lassen erheblich daran zwei­feln, dass in den kommenden Jahren tatsächlich ein ebenso verlässliches wie grundrechtlich vertretbares europäisches System zum Umgang mit Schutzsuchen­den geschaffen werden kann.

Über alle Themenfelder des RFSR hinweg gilt es die Rechtsstaatlichkeit im Blick zu behalten. Diese muss für das Handeln der EU und ihrer Agenturen, aber auch in allen Mitgliedstaaten gewährleistet sein. Der Europäische Haftbefehl und eine grundrechts­konforme Nutzung des Dublin-Verfahrens zur inner­europäischen Überstellung von Asylsuchenden stehen dabei praktisch im Vordergrund, stellen aber bei weitem nicht alle relevanten Fälle dar.

Die Integrationsziele der EU in der inneren Sicherheit sollten vor diesem Hintergrund kritisch reflektiert werden. Es ist fragwürdig, die Erhaltung der Frei­zügig­keit in der Schengen-Zone von immer neuen Maß­nahmen bei der Außengrenzsicherung und Ein­schränkungen beim Zugang zu Asyl abhängig zu machen. Die schrittweise Angleichung und Moder­nisierung von Strafrechtsfragen, einschließlich des Strafprozessrechts, sowie von zugehörigen digitalen Infrastrukturen dürfte hingegen wieder mehr Auf­merksamkeit erfahren. Langfristig stellt sich schließlich die Frage nach möglichen Vertragsänderungen, insbesondere solchen, die die Grenzen der exekutiven Befugnisse der EU und ihrer Agenturen etwa beim Außengrenzschutz oder der Bearbeitung von Asyl­verfahren präziser bestimmen.

Alte Probleme trotz neuer Instrumente in der Gemeinsamen Außen- und Sicherheits­politik (GASP)

Dominik Rehbaum

Seit dem Vertrag von Maastricht soll die gemeinsame europäische Außenpolitik eine koordinierte Positio­nierung der EU-Mitgliedstaaten in internationalen Angelegenheiten ermöglichen. Nach Artikel 21 des Vertrags über die Europäische Union (EUV) hat sie den Anspruch, Frieden zu erhalten, internationale Sicherheit zu stärken und die multilaterale Zusammen­arbeit zu fördern. Zudem will sie Demokratie, die Ach­tung von Menschenrechten und Rechtsstaatlichkeit festigen. Die EU tut sich jedoch schwer, diesem Anspruch gerecht zu werden und mit einer Stimme zu sprechen. Immer wieder haben unterschiedliche nationale Interessen, historische Verbindungen und komplexe interne Entscheidungsprozesse einen ein­heitlichen außenpolitischen Ansatz untergraben.

Dreißig Jahre nach ihrer Gründung steht dem gestalterischen Anspruch der EU-Außenpolitik eine eher ernüchternde Bilanz in der internationalen Krisen- und Konfliktbewältigung gegenüber. Den Regierungen der EU-Mitgliedstaaten wird immer wieder attestiert, keine ernsthaften Bemühungen zu unternehmen, um die Lücke zwischen den hohen Erwartungen an die europäische Außenpolitik und deren Fähigkeiten zu schließen.1 In der Folge hat sich die Reformdebatte rund um die EU-Außenpolitik zum Dauerbrenner in der Europapolitik entwickelt. Insbesondere die Fähigkeit der EU, angemessen auf Krisen und Konflikte zu reagieren, zum Beispiel mit Blick auf den Krieg im ehemaligen Jugoslawien oder die russische Annexion der Krim, wurde häufig als unzureichend, ihr Vorgehen als zögerlich kritisiert.2

In der heutigen internationalen Krisenlandschaft ist eine effektive und handlungsfähige Außenpolitik allerdings wichtiger als je zuvor. Seit der Währungs- und Finanzkrise haben sowohl globale Krisenherde wie die sogenannte Flüchtlingskrise, die Klimakrise und die Covid-19-Pandemie als auch Konflikte wie der russische Angriffskrieg gegen die Ukraine und der er­neute Krieg zwischen Israel und der palästinensischen Terrororganisation Hamas das geopolitische Umfeld für die EU stark verändert. Einerseits bedrohen hybri­de Gefahren, wie etwa transnationaler Terror und Cyber­angriffe, die innere Sicherheit der EU. Gleichzeitig beschränken interne Entwicklungen, allen voran das Erstarken von Nationalismus und Populismus inner­halb der Union oder auch der Brexit, die Handlungsfähigkeit der Union. So hat die außenpolitische Ori­entierung einiger rechtspopulistischer Parteien wie­der­holt eine gemeinsame Entscheidungsfindung in der EU-Außenpolitik erschwert oder gar verhindert.3

Angesichts dieser zahlreichen Herausforderungen hat die EU immer wieder versucht, die Debatte über eine Reform der gemeinsamen Außenpolitik voran­zutreiben. In der jüngeren Vergangenheit steht zu­neh­mend ihre eigene Rolle als starke globale Akteu­rin mit dem Leit­motiv der strategischen Autonomie und Resilienz im Vordergrund.4 Auf der Münchner Sicherheitskonferenz im Jahr 2018 erklärte EU-Kom­missionspräsident Jean-Claude Juncker, die EU müsse »weltpolitik-fähig« werden, und forderte, das Einstim­migkeitsprinzip in der Außenpolitik aufzugeben.5 Fünf Jahre später knüpfte Kommissionpräsidentin Ursula von der Leyen mit der »geopolitischen Kom­mission«6 an die Idee einer strategischen EU-Außen­politik an und verkündete bei ihrer Rede zur Lage der Union im September 2023, dass die EU die Geburt einer geopolitischen Union erlebt habe.7

Bereits im Oktober 2023 verdeutlichte der Krieg zwischen Israel und der Hamas abermals, dass die europäische Stimme, wie bereits kurz zuvor im Krieg um Bergkarabach, auf der internationalen Bühne kaum Gehör findet. Wenngleich der Europäische Rat in seiner strategischen Agenda für die Legislatur­periode 2019–2024 die Außen- und Sicherheits­politik der Union aktiver gestalten und besser mit den übrigen Bereichen der Außenbeziehungen ver­knüpfen möchte, bleibt bislang weitgehend unklar, wie das konkret erreicht werden soll.8 Stattdessen verfestigt sich der Eindruck einer Lücke zwischen den rhetorischen Absichten und einer mangelhaften ergebnisorientierten Politik im Bereich der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik.

Grenzen europäischer Handlungsfähigkeit

Als zweite Säule des Maastricht-Vertrags war das aus­wärtige Handeln der EU von Beginn an durch die Mit­gliedstaaten als intergouvernementales Politikfeld definiert. Die GASP bildet seither den Rahmen für die Koordination in sicherheits- und verteidigungspolitischen Fragen der gemeinsamen Außenpolitik der EU-Mitgliedstaaten. Zwar schufen die Verträge von Am­ster­dam und Nizza die Möglichkeit konstruktiver Stimmenthaltungen sowie Sonderbestimmungen für Mehrheitsentscheidungen. Zudem beendete der Lissa­bon-Vertrag sogar die Säulenstruktur und ermöglichte den EU-Institutionen eine größere außenpolitische Einflussnahme, wie die stärkere Mitbestimmung des Europäischen Parlaments (EP) zeigt, zum Beispiel durch die gemeinsame Verwaltung des GASP-Haus­halts.9 Trotzdem blieben einstimmige Entscheidungen die Norm und machten die GASP in besonderem Maße abhängig vom Konsens der Mitgliedstaaten und dem Grundsatz der Politikkohärenz, also dem Streben nach einer einheitlichen und abgestimmten Haltung in der GASP.10

Oftmals lassen sich die außenpolitischen Konfliktlinien innerhalb der EU auf unterschiedliche natio­nale strategische Interessen zurückführen. Das gilt sowohl für die jeweilige Einschätzung der sicherheits­politischen Bedrohungen11 als auch für die unterschiedlichen geopolitischen Prioritäten. Diese wurden vor allem mit Blick auf den russischen Angriffskrieg gegen die Ukraine deutlich. Während insbesondere Deutschland die Nordsee als reinen Wirtschaftsraum betrachtete, warnten Polen und die baltischen Staaten bereits länger vor den Sicherheitsrisiken einer wirt­schaftlichen Abhängigkeit von Russland. In der Folge des russischen Angriffskriegs taten sich vor allem Länder wie Ungarn und Österreich schwer, ihre wirt­schaftliche Abhängigkeit von Russland zu reduzieren, was immer wieder zu Verzögerungen und Uneinigkeiten in der europäischen Außenpolitik führte.

Das Fehlen eines gemeinsamen außenpolitischen Verständnisses und einer gemeinsamen strategischen Kultur in Bezug auf die Außen- und Sicherheitspolitik bedeutet für die EU auch eine Herausforderung bei der Koordination mit anderen internationalen Part­nern. Einerseits verhindert es eine einheitliche Heran­gehens­weise der Mitgliedstaaten. Immer wieder füh­ren unterschiedliche außenpolitische Ansätze der EU-Mitgliedstaaten zu fragmentierten Politik-Antworten der westlichen Partner, beispielsweise im Hinblick auf den Bürgerkrieg in Syrien und das militärische Engagement in Afghanistan. Andererseits stehen Abhängigkeiten von externen Akteuren sowie wirt­schaftliche Interessen wie beim Irak-Krieg gemein­samen politischen Prioritäten innerhalb der Union im Wege. In der Folge ist die EU häufig als schwache und zögerliche Akteurin wahrgenommen worden.12

Grafik 1

Grafik 1: Zustimmung für eine gemeinsame europäische Außenpolitik

Es herrscht eine Diskrepanz zwischen dem Anspruch einer gemeinsamen europäischen Außen­politik und ihrer Rolle bei der Lösung von Krisen und Konflikten.

Die Diskrepanz zwischen dem Anspruch einer gemeinsamen europäischen Außenpolitik und ihrer tatsächlichen Rolle in der Krisen- und Konfliktlösung schlägt sich auch in den Eurobarometer-Umfragen nieder. Seit dem Lissabon-Vertrag spricht sich eine klare Mehrheit der europäischen Bürgerinnen und Bürger für eine gemeinsame EU-Außenpolitik aus (siehe Grafik 1). Mit der verschärften Bedrohungslage seit dem Jahr 2018 ist der Anteil der Befürworter sogar noch gestiegen. Deutschland steht exemplarisch für diesen Trend. Während sich im Jahr 2012 noch 72 Prozent für eine gemeinsame Außenpolitik aussprachen, waren es 2021 gut 81 Prozent. Dieser Zuwachs unterstreicht zuvorderst den gesellschaftlichen Rück­halt für eine entschiedenere gemeinsame europäische Außenpolitik. Laut Eurobarometer-Umfrage 89.2 wünschen sich mehr als sieben von zehn Befragten, dass die EU gegenüber anderen großen Weltmächten wie den USA, Russland oder China oder in Bezug auf die Instabilität des Nahen Ostens mit einer Stimme spricht.13

Neue Instrumente und alte Probleme in der GASP

Um ihre außenpolitischen Ziele zu erreichen, stützt sich die GASP auf eine Reihe von Instrumenten, darunter diplomatische Maßnahmen wie politische Erklärungen, Beschlüsse und Pressemitteilungen, zivile und militärische Missionen sowie restriktive Maßnahmen wie Sanktionen. Wenngleich eine quan­titative Erfassung des GASP-Outputs mit unterschiedlichen Herausforderungen wie etwa einer mangelhaften Transparenz der Beschlussfassung und einer un­einheitlichen Kategorisierung der Daten konfrontiert ist, lässt sich in der jüngeren Vergangenheit doch ein klarer Trend in der GASP erkennen.

In erster Linie zeigt sich eine Diskrepanz zwischen dem verhältnismäßig hohen quantitativen Output im Kontext der GASP und einer mangelhaften ergebnisorientierten Politik gegenüber Drittstaaten.14 Trotz einer Zunahme der diplomatischen Kommunikation, etwa in Form von Pressemittteilungen, aber auch restriktiver Maßnahmen, zeigten die EU-Mitglied­staaten bislang wenig Interesse an einer grundlegenden Reform der GASP. Nicht zuletzt das Prinzip der Einstimmigkeit hat tiefgreifende Reformen zusätzlich erschwert und die Lücke zwischen rhetorischem An­spruch und faktischem politischem Handeln erweitert.

Dabei sollte die Lücke zwischen Anspruch und Fähigkeiten in der GASP mit dem Vertrag von Lissa­bon eigentlich verkleinert werden. Die wichtigste struk­turelle Veränderung war die Schaffung des Euro­päischen Auswärtigen Diensts (EAD) als Unterstützungsstruktur für den Hohen Vertreter (HV/VP). Der Dienst für außenpolitische Instrumente (FPI) über­nahm die Zuständigkeit für die GASP-Ausgaben aus dem EU-Haushalt und befasste sich mit den recht­lichen und finanziellen Aspekten der EU-Außenpoli­tik.15 Zusammengenommen sollte die neue institutio­nelle Struktur vor allem die Kapazitäten der EU er­weitern und für mehr Kohärenz in der GASP sorgen.

In den Diskussionen zur Vertragsreform von Lissa­bon vertraten mehrere EU-Mitgliedstaaten die Auf­fassung, die GASP solle nicht in die Zuständigkeit der Kommission fallen. Zugleich wollten die Mitglied­staaten kein vollwertiges EU-Außenministerium als eigenständige Institution schaffen. Der EAD entwickelte sich in der Folge zu einer hybriden, zwischen Rat und Kommission verorteten Einrichtung, die zwar eigenständig operiert, im Hinblick auf ihr Budget sowie administrative Abläufe aber von der Kommis­sion abhängig ist. Bei politischen Zielkonflikten zwischen der Kommission und einzelnen Mitgliedstaaten sah sich der EAD nicht zuletzt aufgrund seiner fortwährenden finanziellen Abhängigkeit von der Kommission immer wieder mit dem Mangel an Ressourcen, aber auch an Akzeptanz einzelner Mit­gliedstaaten konfrontiert.16

Einerseits konnte der EAD seinen Einfluss stetig ausweiten. Beispielsweise haben die EU-Delegationen die Aufgabe des rotierenden Ratsvorsitzes übernommen und somit eine bessere Ressourcennutzung so­wie ein höheres Maß an Kontinuität der euro­päischen Stimme in Drittländern ermöglicht. Auch die Anzahl der Pressemitteilungen ist seither sichtlich angestiegen, und bisweilen konnte der EAD als Brücke zwi­schen klassischer Außenpolitik und EU-Institutionen fungieren.

Andererseits fehlt dem EAD weiterhin die Schlagkraft, effektiv zwischen Mitgliedstaaten und Kommission zu vermitteln und politische Prozesse im Rat zu lenken.17 Oftmals fungiert der EAD immer noch als Sekretariat und nicht als eigenständige politische In­stitution. Das ist nicht zuletzt auch auf die fluktuierende Rolle des Hohen Vertreters zurückzuführen. Aufgrund ihrer Persönlichkeit und des politischen Klimas konnte allen voran Federica Mogherini neue Akzente in der europäischen Außenpolitik setzen, während andere mit Uneinigkeit unter den Mitgliedstaaten und mangelnder Klarheit in der Außenpolitik zu kämpfen hatten. Die Trennung von EU-Kommis­sion und Außen- und Sicherheitspolitik harmoniert schwerlich mit dem geopolitischen Anspruch der Kommission.

Eine kohärente und flexible Finanzierung der EU-Außenpolitik

Mit Ausnahme der militärischen und verteidigungspolitischen Ausgaben ist das auswärtige Handeln an den Mehrjährigen Finanzrahmen (MFR) gekoppelt. Seit 2014 steigen die Finanzmittel kontinuierlich. Allerdings hat die EU in diesem Zusammenhang eine Reihe zusätzlicher Instrumente entwickelt, die schließlich zu einer fragmentierten Finanzierung der EU-Außenpolitik geführt haben.18

In der Folge des Lissabon-Vertrags überführte der MFR 2013–2017 erstmals die knapp 30 Programme mit mehr als 90 Budget-Leitlinien der europäischen Außenpolitik in acht Hauptinstrumente unter der Rubrik »Globales Europa«. Die Reform sollte einerseits eine stärkere Differenzierung ermöglichen, zum Beispiel mit Blick auf Entwicklungszusammenarbeit und humanitäre Hilfe. Andererseits sollte sie für eine größere Konzentration und Flexibilität sowie verein­fachte Regeln und Verfahren für externe Ausgaben sorgen. Nachdem die Finanzmittel für das auswärtige Handeln zunächst von 5,7 Prozent im MFR 2007–2013 auf 6,6 Prozent des Budgets für die EU als glo­baler Partner im MFR 2014–2020 angestiegen waren, sanken die Ausgaben für Nachbarschaft und übrige Welt – gemessen am Gesamtbudget im MFR 2021–2027 – auf knapp 5,4 Prozent. Als Unterrubrik des Budgets für auswärtiges Handeln konnte die GASP zwar einen absoluten Anstieg von 235 Millionen Euro im Jahr 2014 auf rund 333 Millionen Euro im Jahr 2022 verbuchen. Relativ gesehen sank ihr Anteil aller­dings von gut 3 Prozent im Jahr 2015 auf knapp 2,6 Prozent im Jahr 2022 (siehe Tabelle 1, S. 92).

Seit 2021 sind mehrere Finanzierungsinstrumente des auswärtigen Handelns – wie das europäische Nach­barschaftsinstrument (ENI), das Instrument für Heran­führungshilfe (IPA II) und der Europäischen Entwicklungsfonds (EEF) – unter dem neuen Instru­ment für Nachbarschaft, Entwicklung und internatio­nale Kooperation (NDICI) zusammengefasst. Die neue Struktur sollte größere Flexibilität bei der Verwendung der Finanzmittel ermöglichen, um einerseits mehr Mittel aus einem größeren Pool unterschied­licher Interessenvertretungen zu generieren und an­de­rerseits Haushaltsmittel mit anderen Ressourcen zu kombinieren. Eine wichtige Priorität war das Bemühen, den Privatsektor einzubeziehen und pri­vate Investitionen für die Entwicklung zu mobilisie­ren. Diese Umstrukturierung sollte zudem besser auf die Bedürfnisse und Prioritäten der Kommission abgestimmt werden. Insgesamt wurde der Haushalt für auswärtige Politik im MFR durch die Zusammenlegung aufgestockt, in Relation zum vorherigen Haus­halt 2014–2020 um gut 12 Prozent.19

Mit Inkrafttreten des Vertrags von Lissabon konnte das Europa­parlament seine Zuständigkeiten in der GASP deutlich ausweiten.

Wenngleich die Reaktionsfähigkeit durch Ad-hoc-Instrumente wie Treuhandfonds verbessert wurde, stellen sich nunmehr neue Fragen. Insbesondere zivil­gesellschaftliche regionale Akteure sehen die beschrie­bene Zusammenlegung kritisch, da sie nicht spezi­fisch genug auf regionale und ländereigene Besonderheiten und Prioritäten reagieren könne. Die Kon­zentration auf strategische Prioritäten und politische Ziele schränke die Flexibilität und die Fähigkeit ein, wirksam auf Krisen zu reagieren. Darüber hinaus gibt es Bedenken wegen einer möglichen Verzögerung bei Entscheidungsprozessen und bei der Auszahlung. Tatsächlich zeigt sich eine signifikante Diskrepanz zwischen den Verpflichtungs- und den Zahlungs­ermächtigungen. Im Jahr 2021 betrug diese mehr als 5 Milliarden Euro.20 Neben den thematischen Prio­ritäten wirft die Reform auch Fragen auf, die die demokratische Aufsicht und die Haushaltskontrolle betreffen.

Parlamentarische Kontrolle der GASP

Mit Inkrafttreten des Lissabon-Vertrags wurden die Zuständigkeiten des EP in der GASP deutlich erwei­tert. Das Parlament kann über die Ernennung des HV/VP mitentscheiden und diesen zur Rechenschaft ziehen. Gleichzeitig muss der HV/VP das Parlament über die wichtigsten Entwicklungen und politischen Entscheidungsprozesse informieren. Zudem hält das EP zweimal im Jahr eine Aussprache über die Fort­schrittsberichte zur GASP und richtet Fragen und Empfehlungen an den Rat sowie den HV/VP. Neben »Gemeinsamen Konsultationssitzungen« zu Missionen im Rahmen der Gemeinsamen Sicherheits- und Ver­tei­digungspolitik (GSVP) und dem Zugang zu vertrau­lichen Informationen im Zusammenhang mit der GASP und der GSVP durch den Sonderausschuss kann das EP regelmäßig Berichte über die Umsetzung der GASP einfordern und Anhörungen mit Vertreterinnen des EAD sowie nationalen Außenministerinnen und ‑ministern abhalten. Somit hat das Parlament ein hohes Maß an informeller Zusammenarbeit mit den anderen Institutionen und den nationalen Regierungen erreicht. Allerdings hat das Parlament nach Arti­kel 29 EUV keine formalen Befugnisse zur Annahme von GASP-Beschlüssen oder ‑Rechtsakten und ist somit effektiv von der Gesetzgebung in der GASP aus­geschlossen.21

Außerhalb des politischen Dialogs erhielt das EP mit dem Vertrag von Lissabon zum ersten Mal die Möglichkeit zur Haushaltskontrolle, indem das EP und der Rat als gemeinsame Haushaltsbehörde der EU fungieren. Konkret hat das Parlament das Recht, den GSVP-Haushaltsplan zu genehmigen oder Ände­rungen vorzuschlagen. So drängte das EP zum Bei­spiel auf eine Kürzung der Finanzierung der EU-Mission »Sophia« sowie auf eine Überarbeitung des Missionsmandats – beides aufgrund von Bedenken, die den Umgang mit geretteten Migrantinnen und Migranten betrafen. Da kein Kompromiss gefunden wurde, musste die Seenotrettung im Rahmen der neuen Mission »Themis« ohne maritime Über­wachungs- und Schleuserbekämpfungskomponen­ten fortgesetzt werden.22

Politisch hat sich das EP seit dem Maastricht-Ver­trag für eine größere Kohärenz zwischen den poli­tischen und finanziellen Instrumenten der GASP sowie für eine Ausweitung von deren Anwendungsbereich eingesetzt, einschließlich finanzieller Sank­tionen.23 Trotz der Reformen des Lissabon-Vertrags sind immer wieder strukturelle Defizite in der insti­tutionellen Zusammenarbeit und politische Zielkonflikte zwischen den außenpolitischen Akteuren erkennbar geworden, die nicht zuletzt auch die Ent­schlussfähigkeit der EU und ihre Rolle als geopoli­tische Akteurin beeinträchtigen. Als Konsequenz empfahl das EP wiederholt eine bessere Koordinierung und Integration der EU-Außenpolitik mit den externen Dimensionen ihrer internen Politikbereiche, vor allem in Bezug auf Migration, Handel und Sicher­heit, um eine effektive und einheitliche EU-Außen­politik zu gewährleisten.24 Darüber hinaus fordert das EP, die Entscheidungskapazität durch die un­eingeschränkte Anwendung qualifizierter Mehrheitsbeschlüsse in den Bereichen Menschenrechte, Schutz des Völkerrechts sowie Verhängung von Sanktionen zu stärken.

Entscheidungsprozesse und Mehrheiten in der GASP

Den vielfach konstatierten Schwächen zum Trotz lässt sich in den vergangenen Jahren eine deutliche Zunahme an Sanktionen beobachten. Zusätzlich zur Umsetzung von Sanktionsbeschlüssen des UN-Sicher­heitsrats kann die EU autonome Sanktionen im Rah­men der GASP beschließen. Der Blick auf die Entwick­lung der Sanktionsakte der EU zeigt einen kontinuier­lichen Anstieg (siehe Grafik 2), insbesondere bei den Ratsbeschlüssen und Ratsverordnungen.

Insgesamt hat die EU derzeit mehr als dreißig Sanktionsregime implementiert.25 Deren Analyse zeigt auf der einen Seite, dass Sanktionen häufig als Reaktion auf geopolitische Konflikte eingesetzt wur­den, wie beispielsweise die Sanktionen im Zuge der Jugoslawienkriege, im Kampf gegen den Terror, aber auch gegen das iranische Atomprogramm. Auf der anderen Seite spiegelt der vermehrte Einsatz von Sanktionen auch wichtige vertragliche Reformen wider, darunter die Entwicklung der GASP im Rahmen des Maastricht-Vertrags sowie Bestimmungen des Ver­trags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV), der in Artikel 215 das Verfahren für die An­nahme von Sanktionen gegen Drittländer festlegt. Restriktive Maßnahmen sind folglich zum wichtig­sten außenpolitischen Instrument der EU avanciert.

Grafik 2

Grafik 2: Aktive EU-Sanktionsregime sowie Aufschlüsselung anteiliger Sanktionsarten nach Häufigkeit

Die Bedeutung restriktiver Maßnahmen zeigt sich auch an der europäischen Reaktion auf den russischen Krieg gegen die Ukraine. Seit Februar 2022 hat die EU zwölf Sanktionspakete gegen Russland verhängt, um Russlands Wirtschaft zu schwächen und dem Kreml die Mittel zur Finanzierung des Krieges zu kappen. Eingefrorene russische Gelder könnten in diesem Zusammenhang für den Wiederaufbau der Ukraine genutzt werden. Sie ergänzen die bestehenden Maß­nahmen, die infolge der russischen Annexion der Krim und der Nichtumsetzung der Vereinbarung von Minsk verhängt wurden. Auffallend war zu Beginn der schnelle und gemeinsame Beschluss der euro­päischen Sanktionen. Gleichzeitig diskutiert die EU von jeher, wie die Durchsetzung von Sanktionen verbessert werden kann. Im Dezember 2023 erzielten das EP und der Rat eine erste Einigung darüber, die Umgehung von Sanktionen unter Strafe zu stellen.

Als Instrument der GASP müssen Sanktionen ein­stimmig vom Europäischen Rat beschlossen werden. In der Praxis führt das oftmals zu einem Zielkonflikt zwischen den normativen Ambitionen der EU und den nationalen Interessen der Mitgliedstaaten. Auch bei den EU-Sanktionen gegen Russland haben ein­zelne Regierungen immer wieder versucht, ihre natio­nalen Interessen durchzusetzen. Im Mai 2023 hat beispielsweise Ungarn 500 Milliarden Euro Militär­hilfe im Rahmen der Europäischen Friedensfazilität (EPF)26 blockiert, weil die Ukraine die ungarische Bank OTP als Kriegssponsor Russlands einstuft. Aber auch andere Mitgliedstaaten zögerten, dem elften Sanktionspaket zuzustimmen. So lehnte Deutschland die Aufnahme von acht chinesischen Unternehmen in die EU-Sanktionsliste ab, um Drittländer nicht zu vergraulen. Am Ende zog Deutschland seine Ein­wände zurück, nachdem die Kommission eine Strate­gie zur Kontaktaufnahme mit Drittländern entwickelt hatte und lediglich drei der acht chinesischen Unter­nehmen auf der Liste blieben.

Nach der russischen Invasion der Ukraine hat die EU mit ihren westlichen Partnern eine zuvor selten gesehene Einigkeit und Entschlossenheit demonstriert.

Um auch zukünftig in globalen Krisen handlungsfähig zu sein, haben deshalb einige EU-Staaten die Einführung qualifizierter Mehrheitsentscheidungen wieder prominenter auf die EU-Agenda gebracht. Die Diskussion über Mehrheitsentscheidungen in der GASP ist keineswegs neu. In der Vergangenheit gab es bereits Versuche wie die deutsch-britische Initia­tive im Jahr 2014 oder die Bemühungen von Kommis­sionpräsident Juncker, mehr GASP-Entscheidungen mit qualifizierter Mehrheit (Qualified Majority Voting, QMV) zu treffen. Entsprechende Reformen konnten allerdings nicht zuletzt aufgrund vertraglicher Ein­schränkungen und Legitimationsfragen bislang nicht umgesetzt werden.27 Im Zuge der sogenannten Zeiten­wende nach dem Angriff Russlands auf die Ukraine haben sich mehrere Initiativen für Mehrheitsbeschlüsse in der Union gebildet. Anlässlich der Prager Rede von Bundeskanzler Olaf Scholz im Mai 2022 sprachen sich auch einige europäische Außenministerinnen und Außenminister für Entscheidungen mit qualifizierter Mehrheit in der EU-Außenpolitik aus.28 Dabei wiesen sie aber explizit darauf hin, dass es nicht um eine um­fang­reiche Änderung der EU-Verträge gehen sollte, sondern um eine pragmatische Entscheidung für bestimmte Bereiche, die derzeit verankerten Bestimmungen auf flexiblere Art zu nutzen.

Ein Blick auf das öffentliche Abstimmungsverhalten in der auswärtigen Formation des Rats zeigt, dass seit 2010 nur wenige Entscheidungen durch Gegenstimmen blockiert wurden. Dies trifft aber lediglich auf Bereiche zu, in denen QMV als Standard gilt, wie etwa die Handelspolitik oder Umweltmaßnahmen im außenpolitischen Kontext. In der GASP selbst hin­gegen ist das Prinzip der Einstimmigkeit vorherrschend, was bedeutet, dass eine Maßnahme nur mit den Stimmen aller Mitgliedstaaten beschlossen wer­den kann. Oftmals beeinflusst allein schon die Andro­hung eines Vetos und das Wissen um eine mögliche Blockade die politische Diskussion zu außenpolitischen Entscheidungen. Mehrheitsentscheidungen funktionieren also am besten, wenn sie Mitglied­staaten zu Kompromissen bewegen können, die sie im Fall eines einzelstaatlichen Vetorechts abgelehnt hätten.29 Wenngleich es mit der sogenannten Passe­relle-Klausel – einem Mechanismus, der es ermöglicht, statt einer einstimmigen Entscheidung eine Mehrheitsentscheidung zu treffen, ohne dafür die EU‑Verträge formal ändern zu müssen; oder einer »Super-Super-QMV-Option«, einer erweiterten Form von Mehrheitsentscheidungen – unterschiedliche Wege gäbe, den Entscheidungsprozess im Rat zu refor­mieren, bedarf eine solche Veränderung dennoch jeweils der Einstimmigkeit aller Mitgliedstaaten. Sofern sich die aktuellen politischen Mehrheiten im Europäischen Rat nicht grundlegend verändern, dürfte eine umfassende Reform der GASP aber un­wahrscheinlich sein.30

Neue Weichenstellungen für die europäische Außenpolitik

Die russische Invasion der Ukraine am 24. Februar 2022 hat für die EU eine neue außenpolitische Ära eingeleitet. Gemeinsam mit ihren westlichen Part­nern konnte die Union eine zuvor selten gesehene Einigkeit und Entschlossenheit demonstrieren. Sie hat nicht nur eine Vielzahl von Sanktions­paketen be­schlossen, sondern auch zum ersten Mal eigene Waf­fen an ein angegriffenes Land geliefert. Gleichzeitig hat die Ad-hoc-Mobilisierung bestehende strukturelle Probleme in der europäischen Außenpolitik offen­gelegt. Mit Blick auf die integrationspolitischen Ent­wicklungen in der GASP seit dem Vertrag von Lissa­bon und die neuen Herausforderungen in einem kon­fliktreichen internationalen Umfeld ergeben sich für die EU verschiedene Pfade, ihre Handlungsfähigkeit als außenpolitische Akteurin zu verbessern.

Die größte Herausforderung bleibt der intergouver­nementale Charakter der GASP. Immer wieder ver­hindern einzelne EU-Mitgliedstaaten durch das Androhen ihres Vetos eine schnelle und entschiedene Positionierung der EU. Das beeinflusst vor allem die äußere Wahrnehmung der EU, die vielfach als zöger­liche außenpolitische Akteurin gilt. Als Kommissionspräsident Juncker bei der Münchner Sicherheits­konferenz im Jahr 2018 die Ausweitung von Mehr­heits­entscheidungen im Zusammenhang mit Men­schenrechten, Sanktionen und zivilen Aspekten der GSVP vorschlug, zeigte sich lediglich eine Minderheit der EU-Mitgliedstaaten dafür offen. Seit Russlands Krieg gegen die Ukraine haben sich jedoch die Posi­tionen einiger Mitgliedstaaten verändert. Zum einen sprachen sich mittel- und osteuropäische Staaten wie Slowenien und Rumänien für die gezielte Nutzung der Passerelle-Klausel in der Außenpolitik aus.31 Zum anderen kam es zum zweiten Mal zu konstruktiven Enthaltungen bei Entscheidungen zur EU-Außen­politik. Bei der Entscheidung über EU-Waffenliefe­run­gen und die Ausbildungsmission für das ukrai­nische Militär haben sich Irland, Malta und Österreich enthalten, damit die Mission umgesetzt werden konnte.

Der russische Krieg hat außerdem verdeutlicht, wie wichtig eine gemeinsame Lesart der internationalen Bedro­hungen innerhalb der EU ist. Während vor allem osteuropäische Länder eine resolute Antwort forderten, haderten viele Staaten wie Deutschland und Frankreich mit einer stärkeren Rolle der EU. Gleichzeitig bildete sich durch den massiven öffent­lichen Druck auf die EU eine gemeinsame strategische Herangehensweise heraus. Diese Entwicklung unterstreicht einerseits das Potential für eine größere transnationale Debatte in der europäischen Außen­politik. Andererseits verweist sie auf die Bedeutung demokratischer Legitimation, allen voran durch eine aktivere Einbindung des Europäischen Parlaments. Trotz der schon beschriebenen Straffung und Ver­einheitlichung des Budgets durch neue Finanzierungsinstrumente in der GASP sollte die EU zudem ihre finanziellen Ressourcen weiter aufstocken, um noch überzeugender als flexible und bedeutsame außenpolitische Akteurin auftreten zu können.

Unterdessen hat der Krieg zwischen Israel und der palästinensischen Terrororganisation Hamas die innereuropäische Spaltung abermals deutlich wer­den lassen. Nachdem Olivér Várhelyi, EU-Kommissar für Erweiterung und Europäische Nachbarschafts­politik, ein Einfrieren der Hilfen für die palästinen­sischen Gebiete angekündigt hatte, musste die EU wieder zurückrudern, da dieser Schritt ohne Rück­sprache mit anderen Kommissaren oder nationalen Regierungen erfolgt war. Der EU-Gipfel am 26. Okto­ber 2023 offenbarte eine Spaltung zwischen entschiedenen Befürwortern Israels und anderen, die den Schutz der palästinensischen Zivilbevölkerung in Gaza stärker betonen wollten. Von der Leyen selbst wurde wegen ihrer nachdrücklichen Unterstützung für Israels Selbstverteidigungsrecht kritisiert. Viele in der EU betrachteten ihre diesbezügliche Erklärung als unausgewogen und hielten von der Leyen nicht für berechtigt, in ihrem Namen außenpolitische State­ments abzugeben. Eine solche Spaltung spielt im Zweifelsfall nicht nur anderen Akteuren in die Kar­ten, sie erschwert es dar&u