Die Verzahnung von humanitärer Hilfe, Entwicklungszusammenarbeit und Friedensförderung in Fluchtkontexten

Der HDP-Nexus in Fluchtkontexten

VN-Organisationen und NGOs sowie Geber­länder, nationale Regierungen und Zivil­gesellschaft setzen den HDP-Nexus als Multi-Akteurs-Ansatz mittlerweile in 25 Ländern um: Unter anderem in Kamerun, Uganda und der Demokratischen Republik Kongo (DR Kongo) arbeiten humanitäre, entwicklungspolitische und Friedensakteure zeit­gleich an zuvor gemeinsam festgelegten Zielen. In vielen dieser Nexus-Länder spielen auch Flucht und Vertreibung eine Rolle – sei es, dass das jewei­lige Land Flüchtlinge aus anderen Staaten aufnimmt, dass Men­schen wegen im Land be­stehender Gewalt­konflikte intern vertrieben sind oder über die Landesgrenzen hinweg fliehen müssen oder dass Flüchtlinge in das Land zurückkehren.

In all diesen Kontexten ist der HDP-Nexus besonders relevant, denn nur sehr wenige Menschen auf der Flucht finden eine der drei sogenannten dauerhaften Lösungen lokale Integration, Rückkehr oder Resettlement, sodass ihre Gesamtzahl weiter stark ansteigt. Die von Flüchtlingen bzw. Binnen­vertriebenen ebenso wie von Auf­nah­me­ländern und -regionen bevorzugte Lösung ist oft eine Rückkehr an den Her­kunftsort; die maßgebliche Voraussetzung dafür ist die Schaffung von Frieden und Sicherheit. Mit seinem zusätzlichen Fokus auf Friedens­förderung bietet der HDP-Nexus daher neue Anknüpfungspunkte und Mög­lichkeiten gerade für Fluchtkontexte, trotz der großen damit verbundenen Her­aus­forderungen. Bisher verfolgte An­sätze grei­fen in dieser Hinsicht zu kurz – ganz ab­gesehen von ausbleibenden Erfolgen.

Empfehlungen

Grundsätzlich sind sowohl die Unterstützung nationaler Friedensprozesse als auch lokale Konfliktbearbeitung und soziale Ko­häsion für Fluchtsituationen hochrele­vant, und zwar für Binnenvertreibung eben­so wie für grenz­überschreitende Flucht. Bestandteile des »small p« wie Kon­flikt­sensibilität und flan­kierende friedens­fördernde Maß­nahmen bleiben in diesen politisch heiklen und meist fragilen Situa­tionen unabdingbar. Gleiches gilt für das »big P«.

Der Anspruch des Nexus, zu umfassender Friedensförderung beizutragen, ist für Fluchtsituationen von essentieller Bedeutung ― auch wenn dies in der Praxis, ins­besondere in Fällen grenzüberschreitender Flucht, schwie­rig umzusetzen bleiben dürfte. (Positiver) Frieden reduziert Kon­flikt- und damit Flucht­ursachen und ist ein Schritt hin zu dauer­haften Lösungen für Menschen auf der Flucht, sei es am Her­kunfts-, am Auf­nahme- oder an einem dritten Ort.

Um den Mehrwert, den der HDP-Nexus bietet, voll auszuschöpfen, liegen einige Empfehlungen für die deutsche Politik nahe.

Unterstützung des Sonderberaters des VN-General­sekretärs für Lösungen im Bereich Binnen­vertrei­bung

Obwohl die Laufzeit für das Mandat des Sonderberaters nur zwei Jahre beträgt, birgt die Action Agenda on Internal Displacement großes Potential und Deutschland sollte die Arbeit des Sonderberaters aktiv unterstützen. Wünschenswert wäre, dass deutsche Botschaften und relevante Res­sorts sich in hochrangigen politischen Dialogen stark machen für friedliche Konfliktbearbeitung und dauerhafte Lösungen für Binnenvertriebene. Wann immer möglich, sollte Deutschland dafür werben, in diesen Pro­zes­sen auch die Rückkehr von Binnenvertriebenen und Flüchtlingen mitzudenken. Gleichzeitig sollte es sich dafür einset­zen, dass die Suche nach dauerhaften Lösungen und anderen HDP-Nexus-relevan­ten Zielen systematisch integriert wird in die Mandate von Friedensmissionen der VN, der EU, der OSZE und anderen regionalen Organi­sationen.

Wenn die Laufzeit des Mandats des Sonder­beraters im Jahr 2024 endet, wäre es in Deutschlands Sinne, in einer Eva­luie­rung genau zu analysieren, welche Lehren sich aus dem Einbezug von hoch­rangigem poli­ti­schem Dialog und einer Zusammenarbeit mit Friedensmissionen ziehen lassen. Diese könnte man dann sowohl für Fluchtkontexte, die nicht Teil der Pilotländer der Action Agenda sind, als auch für die Umset­zung des HDP-Nexus gene­rell nutzen.

Dezentralisierung von Entscheidungsprozessen

Um institutionelle Grenzen unter anderem zwischen Ressorts in Geber- wie Entwicklungsländern oder zwischen VN-Agenturen zu über­winden, sollte Deutschland für eine De­zentra­lisierung eintreten, damit Ent­schei­dungen über Nexus-Aktivi­täten verstärkt auf regionaler, Länder- oder lokaler Ebene ge­fällt werden. Dazu müssten zum einen Bot­schaften und Delega­tionen vor Ort per­so­nell und finanziell besser ausgestattet und ihnen mehr Ent­scheidungsbefugnisse übertragen werden. Dies steht im Einklang mit der sogenannten Flagship Initia­tive des VN-Not­hilfe­koordinators, also seinen Bemü­hungen um eine betroffenenzentrierte Reform der humanitären Hilfe. Diese soll Entscheidungsbefugnisse der humanitären Akteure auf nationaler Ebene erweitern und von strengen globalen Vor­gaben lösen. Damit will man erreichen, dass Aktivitäten mehr an den tatsächlichen Bedarfen der betroffenen Bevölkerung und dem jewei­ligen Kon­text ausgerichtet werden.

Für Deutschland bedeutet dies konkret, die Aufgaben von Referentinnen und Refe­ren­ten für wirtschaftliche Zusammenarbeit, für humanitäre Hilfe bzw. für Stabilisierung und diejenigen von Referenten und Refe­ren­tinnen für Flucht und Migration in den Aus­landsvertretungen näher aneinander heran­zuführen und die Aufgaben von Letz­teren entwicklungsorientierter anzu­legen. Auch bestehende Koordinierungs­instru­mente zwischen dem Auswärtigen Amt (AA) und dem BMZ wie die gemeinsame Analyse und abgestimmte Planung (GAAP) sollten syste­matisch an­gewendet werden und sämt­liche Instrumente umfassen, einschließlich der Übergangshilfe und der SIGA.

Zum anderen muss die Umsetzung der Nexus-Maßnahmen noch stärker über lokale Organisationen erfolgen – wie im Grand Bargain bereits für humanitäre Hilfe vor­gesehen und in der Flagship Initia­tive gefor­dert. Lokale Organisationen orientieren sich häufig vornehmlich an den Bedarfen und trennen nicht zwischen den Aufgaben­bereichen Humanitäres, Entwicklung und Frieden, im Gegensatz zu vielen internationalen Organisationen und Gebern. Und nicht zuletzt sollten betroffene Regierungen dazu ermuntert werden, eine Koordina­tions­rolle zu übernehmen.

Einsatz von »dreisprachigen« Expertinnen und Experten

Deutschland sollte verstärkt Expertinnen und Experten mit Kenntnissen in allen drei Säulen des HDP-Nexus einsetzen bzw. Per­sonal entsprechend aus- und weiterbilden. Dies gilt vor allem auf Ebene der Botschaften und EU-Delegationen sowie ein­ge­schränkt auch für die Hauptstadt­ebene der Geber. Mehr Verständnis für die Arbeits­weise, die komparativen Vor­teile und die Lücken der ande­ren Arbeitsbereiche ist eine Vor­aus­setzung für gegenseitiges Verständnis, ver­tiefte Zusam­menarbeit und verbesserte Ressortkoordination.

Die vom BMZ mitfinanzierte Nexus Aca­demy, die auf eine gemeinsame Initiative von OECD und VN zurückgeht, ist ein wich­tiger Schritt in diese Richtung. Sie sollte so ausgebaut werden, dass noch mehr Men­schen daran teilnehmen können. In Deutsch­land arbeitet das dem AA nachgeordnete Zentrum für Internationale Friedenseinsätze (ZIF) am Kapazitätsaufbau und bietet Fach­kräften für Friedenseinsätze und solchen für huma­nitäre Einsätze Weiterbildungen zum HDP-Nexus an. Um diese Res­sourcen noch gezielter zu nutzen, empfiehlt es sich besonders für Fluchtkontexte, HDP-Nexus-Beraterin­nen und ‑Berater organisatorisch auch mit der Verantwortung für die Suche nach dauerhaften Lösun­gen zu be­trauen und etwa im Resident Coordinator Office der VN anzusiedeln. Die Kooperation von humanitären und Entwicklungsakteuren mit zivilen Komponenten von Friedens­missionen dürfte ebenfalls leichter­fallen, wenn vielseitig ausgebildetes Personal über Friedensmissionen Bescheid weiß und zwi­schen ihren Kom­ponenten differenzieren kann.

Überwindung von Fehlanreizen

Die Tabuisierung von wirtschaftlichen Inter­essen der Hilfsorganisationen am Status quo sowie Fehlanreize, die die Ver­zahnung der drei Bereiche sowohl für Geber als auch für umsetzende Organisationen häufig un­attrak­tiv machen, müssen über­wunden wer­den. Ein zentraler Mechanismus dafür könnte die Rechenschafts­legung gegenüber Betroffe­nen bzw. deren Beurtei­lung der Maßnahmen sein. Die Bundes­regierung sollte daher dafür sorgen, dass bestehende Moni­to­ring­instrumente stärker auf die Rück­meldung von Nutzerinnen und Nutzern zugeschnitten werden und deren Einbeziehung bei Planung und Eva­luierung ver­pflich­tend vorgegeben wird. Bisher ist dies zu selten und nicht systematisch genug der Fall. Die Anreizstruktur würde sich ver­ändern, wenn Feedback von Betroffenen eine größere Rolle als etwa Sichtbarkeit und Reputations­gewinn spie­len würde. Dann hätten die­jenigen Organi­sationen einen Vorteil, die ihre Maßnahmen an den tatsächlichen Bedarfen aus­rich­ten und sich dazu mit anderen Akteuren abstimmen. In Reformbemühungen wie der oben erwähn­ten Flagship Initiative stellt die Rechenschaftslegung gegenüber Betroffenen bereits ein wesentliches Element dar.

Weitere konkrete Maßnahmen, die dazu beitragen können, ungünstige Anreizstruktu­ren zu verändern, sind geographische (regional- oder länderspezifische) Korb­finan­zierungen, die alle drei Säulen um­fas­sen. Darüber hinaus ist denkbar, dass Geber ihre Implementierungspartner ver­pflichten, mit Akteuren aus den anderen Säulen enger zusammenzuarbeiten, zum Beispiel über die Verankerung in Ausschrei­bungen, und dies belohnen. In die richtige Richtung wei­sen überdies die gemeinsame Beauftragung von Organisatio­nen der verschiedenen Säu­len wie in Joint Programmes der VN, das vom BMZ beauf­tragte Projekt SUN (»Unterstützung von UNHCR bei der Umset­zung des Globalen Flüchtlingspaktes im Nexus hu­ma­nitäre Hilfe, Entwicklung, Frieden«) der Deutschen Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit (GIZ) und des UNHCR sowie die gemeinsame Beauf­tragung von NGOs durch das AA und das BMZ über den Nexus-Chapeau-Ansatz. Allerdings wäre zu wünschen, dass die »big P«-Dimen­sion der Friedenssäule bei all diesen Ansätzen noch aus­gebaut würde.

Für sich allein genommen wird keine dieser Maßnahmen den entscheidenden Unterschied machen können. Wichtig bleibt des­halb, nicht nur darauf zu setzen, dass die beteiligten Akteure aufgrund der größe­ren Effizienz und Wirksamkeit des Nexus ihre Arbeitsweise ändern. Vielmehr muss außer­dem sichergestellt werden, dass eine kon­tinuierliche Über­prüfung und Evaluierung stattfindet. Ausschlaggebend hierbei müssen greif­bare Verbesserungen für betroffene Menschen sein. Dann bietet sich tatsächlich die Chance, dass humanitäre, entwicklungs­politische und friedensfördernde Akteure gemeinsam einen Beitrag zur Konfliktbewältigung leisten und für Menschen auf der Flucht Perspektiven schaffen.