Belarus: Bedrohte Souveränität

Schwindende Kontrolle

Im November 2021 wurden 28 der ursprüng­lich 31 geplanten Roadmaps von Lukaschenka und Putin unterzeichnet. Diese Programme zielen auf eine weitestgehende Harmonisierung der Wirtschafts- und Finanzpolitik. Nicht vorgesehen ist hinge­gen, supranationale Strukturen zu bilden oder eine gemeinsame Währung einzuführen. Da die Roadmaps bis zum 31. Dezember 2023 umgesetzt werden sollten, dürfte der Kreml ambitioniertere Ziele auf später verschoben haben. Hierauf deutet zumindest ein im Februar 2023 geleaktes Doku­ment aus der russischen Präsidialadminis­tration hin, dem zufolge Moskau bis 2030 eine diskrete Übernahme von Belarus plant.

Inwiefern es der belarussischen Seite gelang, in den Roadmaps weitergehende russische Forderungen abzuwehren, ist auf­grund des intransparenten Verhandlungsprozesses nur schwer zu beurteilen. In jedem Fall spiegeln die Dokumente nur be­dingt die von Staatschef Lukaschenka defi­nierten »nationalen wirtschaftlichen Inter­essen« wider. Belarus muss seine Gesetz­gebung weitgehend an die russische an­pas­sen. Lukaschenka droht damit an Kon­trolle über die fast planwirtschaftlich ge­steuerte Ökonomie des Landes zu verlieren. Um wirtschaftsliberale Reformen zu verzö­gern, zeigte er sich deshalb bereit, größere Zu­geständnisse in anderen Bereichen zu machen, darunter der sicherheitspolitischen und militärischen Kooperation.

Lukaschenkas Strategie der Geopolitisierung

Die politische Krise in Belarus stellte Luka­schenka von Anfang an in einen geopolitischen Kontext. Den Ausgangspunkt bildet seine Überzeugung, die Proteste gegen die Wahlen im Land seien aus dem Westen ge­steuert worden. Gelänge es diesem, in Bela­rus einen Umsturz herbeizuführen, wäre Russland das nächste Ziel. Indem er die ein­heimische Opposition niederschlug, leis­tete Lukaschenka damit aus seiner Sicht auch einen Beitrag zur Stabilität Russlands, für den er sich Gegenleistungen von Putin er­hoffte.

Gleichzeitig setzte Lukaschenka im Som­mer 2021 die EU mit einem Flüchtlings­ansturm an den Grenzen zu Lettland, Litau­en und Polen unter Druck. Die künstlich geschaffene Migrationskrise war der erfolg­lose Versuch, von Brüssel eine Aufhebung der gegen Belarus verhängten Sanktionen zu erreichen, ohne dafür auf die politischen Forderungen der EU eingehen zu müssen. Im Juli 2021 schloss Belarus die Grenze zur Ukraine mit der Begründung, verhindern zu wollen, dass Waffen zur Vorbereitung eines Umsturzes eingeschleust werden. Russland begann etwa zeitgleich mit sei­nem Truppenaufmarsch an der ukrainischen Grenze und verlangte Ende des Jahres sicherheitspolitische Garantien von USA und Nato. Diese Schritte fügten sich für Lukaschenka nahtlos in die gegen den Wes­ten gerichtete Drohkulisse ein und dienten auch der Sicherheit seines eigenen Regimes.

Im September 2021 absolvierten Belarus und Russland das alle vier Jahr stattfindende Militärmanöver »Sapad« (Westen). Geübt wurden die militärische Abwehr westlicher Umsturzversuche und der Einsatz gemeinsamer Angriffsgruppen in urbanem Gebiet. Letzteres diente offenkundig der Vorbereitung des späteren Einmarschs in die Ukrai­ne, zumal Sapad-2021 die bis dahin größte Übung dieser Art war.

Mit dem Manöver nahm auch das Gemeinsame Ausbildungs- und Gefechts­zen­trum für Luftverteidigung und Luft­waffe im belarussischen Hrodna seine Tätig­keit auf, dessen Einrichtung Lukaschenka im März 2021 zugestimmt hatte. Kurz vor Be­ginn des russischen Angriffs trat die neue Mili­tärdoktrin des Unionsstaats in Kraft, die Putin und Lukaschenka bereits im Novem­ber 2021 angekündigt hatten. Sie erklärt den Westen zum Hauptfeind und sieht unter anderem vor, die Zahl der gemeinsamen Truppenübungen zu erhöhen und die gemeinsame militärische Infrastruktur aus­zubauen.

Kriegsbeginn als Zäsur

Der russischen Vollinvasion der Ukraine ging im Februar 2022 ein weiteres gemeinsames Manöver voraus, das die Präsenz von über 30.000 russischen Soldaten samt Mili­tärtechnik in Belarus ermöglichte. Luka­schenkas Zustimmung zu dieser Übung machte das Land zum Ko-Aggressor. Dabei hatte er in der Vergangenheit stets katego­risch ausgeschlossen, dass von Belarus aus ein Angriff auf das Nachbarland erfolgen könnte. Allerdings waren seine politischen Beziehungen zu Kyjiw deutlich schlechter geworden, seit der ukrainische Präsident Wolodymyr Selenskyj die Ergebnisse der belarussischen Präsidentschaftswahlen nicht anerkannt hatte.

Unklar ist, ab wann Lukaschenka über die geplante Aggression informiert war oder ob er bis zuletzt dachte, lediglich am Auf­bau einer Drohkulisse beteiligt zu sein. Seine eigenen Äußerungen waren widersprüchlich. Einerseits erklärte er öffentlich, erst kurz vor Kriegsbeginn über Putins Pläne informiert worden zu sein, und wies damit jede Verantwortung für den russi­schen Überfall weit von sich. Andererseits beschuldigte er die Ukraine, einen Angriff auf Belarus vorbereitet zu haben, so dass Russland zum Eingreifen gezwungen ge­wesen sei. Zudem habe die westliche Sank­tionspolitik Belarus keine Alternative ge­lassen. Auf diese Weise legitimierte Luka­schenka den russischen Einmarsch und die eigene Unterstützung dabei.

Zentrale Konstante in seinen Auftritten war die Versicherung, dass Belarus sich nicht mit eigenen Soldaten am Krieg betei­ligen werde. Damit trug er insbesondere der Haltung der belarussischen Bevölkerung Rechnung, die der Invasion mehrheitlich ablehnend gegenüberstand. Lukaschenka musste befürchten, eine direkte Kriegsbeteiligung würde die mühsam unterdrückten Konflikte im Land erneut aufflammen las­sen. Dementsprechend stellte er es stets als sein persönliches Verdienst dar, dass keine belarussischen Truppen eingesetzt wurden – auch um den Eindruck abzuwehren, er habe die Souveränität des Landes vollständig an Russland abgegeben. Allerdings gehen unabhängige Militärexperten davon aus, dass der Kreml überhaupt keine aktive Teilnahme belarussischer Streitkräfte am Krieg plante, da ihnen jede internationale Kampferfahrung fehlt. Stattdessen spiele Belarus genau die Rolle, die ihm Putin zugedacht habe, indem es als logistischer Stützpunkt für die russischen Truppen diene.

Auf internationaler Bühne unterstützte Lukaschenka vorbehaltlos die russische Position. Im März 2022 war Belarus einer von fünf Staaten, welche gegen die Resolu­tion der UN-Vollversammlung zur Verur­teilung des Angriffskriegs stimmten. Alle anderen Staaten der Eurasischen Wirtschaftsgemeinschaft enthielten sich oder blieben der Abstimmung fern. Vor diesem Hintergrund konnte Belarus nicht erneut wie im Fall des 2014 begonnenen Kriegs in der Ost-Ukraine eine neutrale Vermittler­rolle beanspruchen. Nach drei Treffen, die Ende Februar und Anfang März 2022 im belarussischen Grenzgebiet stattgefunden hatten, verlagerten sich die Verhandlungen über eine Einstellung der Kriegshandlungen nach Istanbul bzw. in Online-Formate, bevor sie im Mai des Jahres abgebrochen wurden.

Neujustierung der Beziehungen

Im ersten Kriegsjahr intensivierten sich die belarussisch-russischen Kontakte deutlich. Auf Ebene der Staatschefs gab es zehn direkte Begegnungen. Dabei trat Lukaschen­ka immer selbstbewusster auf. Zudem reiste Putin im Dezember 2022 erstmals seit drei Jahren wieder nach Minsk. Für diese Ver­schiebung in den Beziehungen gibt es meh­rere Gründe. Zum einen war sie dadurch bedingt, dass Lukaschenka nach dem Ver­fassungsreferendum vom 27. Februar 2022 den Umbau des politischen Systems in Bela­rus erfolgreich vorantrieb. Er war daher überzeugt, die innere Situation wieder voll im Griff zu haben und ohne Widerspruch des Kremls bei den Präsidentschaftswahlen 2025 antreten zu können. Zum anderen schufen die westlichen Sanktionen, die nach der Invasion verhängt wurden, mit zu­nehmender Kriegsdauer ein neues Gleichgewicht zwischen Putin und Lukaschenka. Denn nun waren beide Herrscher interna­tionale Parias. Da die Wirtschaftssanktionen gegen ihre Länder unterschiedlich aus­fielen, konnte Belarus partiell die russische Nachfrage an bisher aus dem Westen importierten Gütern befriedigen. Zudem pro­duziert Belarus militärisches Gerät (dar­unter optoelektronische Sensoren und Fahr­gestelle für Raketen), das nicht in Russland hergestellt wird. Dadurch stieg der russi­sche Bedarf an Kooperation mit Belarus und an Unterstützung von dort.

Schulterschluss und Abgrenzung

Der anhaltende Krieg hat paradoxerweise die Position des Minsker Regimes gegenüber Moskau gestärkt, denn für Putin ist Luka­schenka der einzige zuverlässige Verbündete. Allerdings hat Belarus damit nur takti­sche Gewinne erzielt, die mit dem Ende der russischen Aggression wieder verloren­gehen dürften. Selbst unter den Kriegs­bedingungen schreitet die Umsetzung der 28 Unionsprogramme voran. Wie von russi­scher Seite im November 2023 verlautbarte, sind sie bereits zu 90 Prozent erfüllt. Aller­dings ist derzeit kaum nachvollziehbar, wie viele der Roadmaps tatsächlich vollständig umgesetzt sind.

Sowohl bei einem russischen Erfolg als auch bei einem Misserfolg im Ukraine-Krieg dürfte der Druck Moskaus auf Lukaschenka wieder steigen. In beiden Fällen verlieren dessen Kriegsdienstleistungen an Relevanz; im zweiten Fall dürfte Putin zudem eine Integration von Belarus als Ausgleich für sein Scheitern sehen. Aus diesem Grund ist es für Lukaschenka von zentraler Bedeutung, an internationalen Verhandlungen zur Beendigung des Krieges beteiligt zu werden. Der Kreml scheint bestrebt, genau dies zu verhindern, indem er die Gräben zwischen Minsk und Kyjiw vertieft. So nötigt er seinen Verbündeten, die Kontakte zu den selbsternannten Volksrepubliken im Donbass zu vertiefen und sich an Kriegs­verbrechen wie der Deportation ukrainischer Kinder zu beteiligen.

Trotz der signifikanten Abhängigkeiten ist es falsch, Lukaschenka nur als einen Handlanger Putins zu sehen. Vielmehr hat er sich aus Eigeninteresse auf die enge Bin­dung an Moskau eingelassen, da sie seinem Machterhalt dient. Die beiden Staatschefs teilen zudem ein antiliberales und anti­westliches Weltbild, wobei Lukaschenka eher sowjetischen Traditionen verhaftet ist, während sich das Russland Putins imperial-nationalistisch orientiert.

Innenpolitisch ist Minsk bestrebt, eine vollständige Gleichschaltung mit dem rus­sischen Informationsraum zu verhindern. Zu diesem Zweck betreibt Lukaschenkas Regime eine nationale Geschichtspolitik sowjetischer Prägung, unter anderem mit der These vom Genozid am belarussischen Volk. Das Vorhaben, eine gemeinsame belarussisch-russische Medienholding zu schaf­fen, wurde bisher nicht umgesetzt. Im Informationsraum von Belarus dominieren russische Kriegsnarrative, denen gegenüber sich die Bevölkerung des Landes bisher jedoch insgesamt als erstaunlich resilient erweist.

Besondere Beachtung verdient der vielfältige horizontale Austausch zwischen belarussischen und russischen Akteuren. Einerseits pflegt Lukaschenka selbst inten­sive Kontakte zu russischen Gouverneuren, wovon er sich eine Garantie erhofft, auch unter einem eventuellen Nachfolger Putins an der Macht zu bleiben. Andererseits hat er offensichtlich die Sorge, dass sich Mit­glieder seines Apparats durch die Kooperation mit Russland seinem Einfluss entziehen könnten. Hierauf deutet etwa hin, dass Lukaschenka per Präsidialdekret vom 10. Oktober 2023 die nationalen Sicherheitsorgane einschließlich des Geheimdien­stes KGB, die bis dahin auch der Regierung und dem Sicherheitsrat unterstanden, aus­schließlich sich selbst unterstellt hat.

Strategische Schlussfolgerungen

Der Deutsche Bundestag hat die Bundes­regierung in einer am 7. November 2023 verabschiedeten Resolution aufgefordert, sich für den Erhalt der staatlichen Souveränität von Belarus einzusetzen. Entsprechen­de Appelle werden auch von der demokratischen Opposition des Landes sowie in anderen Statements europäischer Politikerinnen und Politiker formuliert. Die zen­trale Frage ist jedoch, welche Ansätze und Instrumente der europäischen und deut­schen Politik zur Verfügung stehen, um die Eigenständigkeit von Belarus zu stärken und seiner schleichenden Annexion durch Russland entgegenzuwirken. Insgesamt sind die Einflussmöglichkeiten des Westens beschränkt. Ausgehend von den faktischen Gegebenheiten im Land und den Ergebnissen der westlichen Belarus-Politik in den letzten Jahren lassen sich aber die nach­fol­genden Punkte festhalten.

Belarus ist kein Protektorat Russlands. Auch wenn sich das Land unter Lukaschen­kas Herrschaft immer stärker an Russland bindet, sollte der Westen Belarus nicht ab­schreiben und als russisches Protektorat behandeln. Vielmehr sollte er versuchen, ein eigenes Verhältnis zu Belarus zu defi­nieren, und dieses nicht als Funktion seiner Beziehungen zu Russland begreifen.

Sanktionen sind kein Gamechanger. Die westlichen Sanktionen treffen das Luka­schenka-Regime hart, bringen es aber nicht dazu, auf westliche Forderungen einzu­gehen. Viele Angehörige des belarussischen Staatsapparats sind dabei, sich mit dem Verlust des europäischen Standbeins in der Außenpolitik abzufinden. Sie setzen dar­auf, dass die Bedeutung des Westens in der entstehenden multipolaren Weltordnung ohnehin schwindet. Diese soll aus ihrer Sicht auch die imperialen Ansprüche des Kremls ausbalancieren. Die EU darf daher nicht ausschließlich auf Sanktionen setzen.

(Informelle) Gespräche mit dem Regime dürfen kein Tabu sein. Die demokratische Opposition und die Zivilgesellschaft des Landes umfassend zu unterstützen ist eine notwendige, aber keine hinreichende Vor­aussetzung dafür, dass sich Belarus zukünf­tig frei und selbständig entwickeln kann. Denn von den weiteren Handlungen des Lukaschenka-Regimes hängt ab, ob der fort­schreitende Souveränitätsverlust des Landes unumkehrbar wird. Deshalb sollten punk­tuelle Gespräche mit Vertretern des Re­gimes nicht ausgeschlossen werden, damit es möglich ist, Botschaften zu vermitteln und mehr Informationen zu erhalten. Die belarussische Elite ist in ihren Einstel­lun­gen weniger monolithisch, als es nach außen hin scheint. Nicht nur gegenüber der belarussischen Bevölkerung, sondern auch gegenüber jenen Machtakteuren, die keine repressiven Hardliner sind, sollten euro­päische Zukunftsoptionen kommuniziert wer­den. Dies gilt umso mehr, als sich dem Lukaschenka-Regime früher oder später die Frage einer Nachfolgeregelung stellt.

Grenzen müssen offen bleiben. Der so wichtige gesellschaftliche Austausch kann nur fortgesetzt werden, wenn die Grenzen offen bleiben und Visa nicht allein für humanitäre Zwecke, sondern auch für Be­suchs- und Geschäftsreisen ausgestellt werden. Deshalb hat die EU jegliches Inter­esse daran, dass es nicht zu einer weiteren Eskalation im Verhältnis zwischen Belarus und Polen bzw. den baltischen Staaten kommt. Ein Pokerspiel mit den Einsätzen Grenzschließungen versus Migranten­ströme liegt nicht im westlichen Interesse. Insofern ist es besonders wichtig, sich mög­lichst eng mit Polen und den baltischen Staaten abzustimmen. Der Regierungs­wech­sel in Warschau bietet hier neue Möglich­keiten, die genutzt werden sollten.

Chancen von Konditionalität prüfen. Das Lukaschenka-Regime fürchtet, dass seine Position gegenüber Moskau signifi­kant geschwächt wird, sollte es Verhand­lungen zur Beendigung des Ukraine-Krieges und zur Neugestaltung der europäischen Sicher­heitsordnung geben, an denen Minsk nicht beteiligt ist. In diesem Fall könnte der Wes­ten prüfen, ob sich die belarussische Füh­rung auf eine Konditionalitätslogik einlässt, die sie in der Vergangenheit immer abge­lehnt hat. Dies würde etwa bedeuten, dass Minsk westlichen Forderungen nach Frei­lassung aller politischen Gefangenen nach­kommt, wenn im Gegenzug konkrete Sank­tionen aufgehoben werden. Jedenfalls bleibt der Westen auf absehbare Zeit mit dem Problem konfrontiert, dass das Ziel, die belarussische Eigenstaatlichkeit zu erhal­ten, durch Isolationsstrategien unterminiert wird, die das Land faktisch ganz in Moskaus Arme treiben. Gradmesser westlicher Politik sollte sein, in welchem Maße es gelingt, ein Ende inhumaner repressiver Praktiken in Belarus zu erreichen, die Freilassung der politischen Gefangenen zu bewirken und Spielräume für einen Wandel im Land zu erweitern.