Satelliten-Internet als europäisches Projekt

Der Stand der europäischen Debatte

Ende 2020 hat die EU-Kommission ein Kon­sortium von Industrieunternehmen – Air­bus, Arianespace, Eutelsat, Hispasat, OHB, Orange, SES, Telespazio und Thales Alenia Space – damit beauftragt, eine Machbar­keitsstudie für eine europäische Satelliten-Konstellation zu erstellen. Ziel der EU ist es, mittels eines solchen Projekts die euro­päische Kommunikationsinfrastruktur resilienter und unabhängiger zu machen.

Das Konsortium hat der Kommission im Mai 2021 erste Zwischenergebnisse prä­sen­tiert. Der zuständige Kommissar Thierry Breton erklärte im Nachgang allerdings, dass er diese für nicht innovativ genug halte. Daraufhin wurde im Juli eine weitere Machbarkeitsstudie ausgeschrieben, die noch expliziter technologische Innovationen einfordert. Die Studien sollen als Grundlage für die Diskussionen im Euro­päischen Parlament und zwischen den Mitgliedstaaten dienen.

Die European Space Agency hat ihrerseits eine Ausschreibung für eine Studie angekündigt, in der das technische und wirtschaftliche Potenzial von Konstellationen ausgelotet werden soll, die GEO- und LEO-Satelliten kombinieren.

Ein wesentliches Element der euro­päischen Diskussionen sind die Ent­wick­lungen rund um die Firma OneWeb, die 2012 in Großbritannien gegründet wurde. OneWeb zählt neben SpaceX zu den am weitesten fortgeschrittenen Unternehmen in diesem Bereich. Aktuell hat das Unter­nehmen 254 Satelliten stationiert.

Im Sommer 2020 musste OneWeb Insolvenz anmelden. Wenige Monate später wurde OneWeb von der britischen Regie­rung und dem indischen Unternehmen Bharti Global für 1 Milliarde US-Dollar aufgekauft. Im April dieses Jahres wurde bekannt, dass das französische Unternehmen Eutelsat für 550 Millionen US-Dollar 24 Prozent der Anteile an OneWeb gekauft hat. Eutelsat gehört zugleich dem Konsor­tium an, das die EU-Kommission mit einer Machbarkeitsstudie für eine solche Kon­stellation beauftragt hat. Nicht klar ist, ob sich Eutelsat auf diesem Wege aus dem EU-Konsortium zurückziehen oder aber an zwei konkurrierenden Projekten beteiligen will. Die Entscheidung hat entsprechend Irritationen ausgelöst, bis hin zu Breton.

Mit dem Einstieg von Eutelsat verbessern sich die Erfolgsaussichten von OneWeb. Technisch wird OneWeb von Eutelsats GEO-Kompetenzen profitieren. Durch die Betei­ligung von Bharti Global besteht zudem die Aussicht, schnellen und umfassenden Zu­gang zum indischen Markt zu erhalten. Als Mehrheitseigentümer von Airtel Africa hat Bharti eine starke Position auch auf dem afrikanischen Kontinent, von der OneWeb profitieren kann. Tatsächlich hat Bharti im Juni 2021 noch einmal weiteres Kapital in das Unternehmen eingebracht und hält nun 38,6 Prozent.

Durch die Rolle der britischen Regierung und den Einstieg von Eutelsat hat OneWeb eine starke europäische Komponente, zu­mal die Satelliten von Airbus produziert werden (wenn auch in den USA). Institutionell ist die EU hieran jedoch nicht beteiligt. In­sofern stellt sich noch einmal zugespitzt die Frage, welchen wirtschaftlichen und (außen-)politischen Zweck eine weitere LEO-Konstellation der EU erfüllen soll.

Zweck(e) einer EU-Konstellation

Will man den Zweck einer möglichen Kon­stellation von Internet-Satelliten als Mittel europäischer Politik bestimmen, ist es sinn­voll, sich an konkreten gesellschaftlichen Bedarfen, Interessen und Risiken zu ori­entieren. Absehbar ist nicht damit zu rech­nen, und auch nicht erstrebenswert, dass eine LEO-Konstellation die terrestrische Infrastruktur in Form etwa des Glasfasernetzes oder der künftigen 5G-Netze ersetzen wird. Die Frage ist vielmehr, ob bzw. in wel­cher Hinsicht sie als Ergänzung der beste­henden Infrastruktur dienen könnte.

Für staatliche Institutionen ist entscheidend, die technischen Grundlagen ihrer Kommunikations- und damit Handlungsfähigkeit zu sichern. Dies betrifft Regierungsbehörden und Parlamente, die Verwaltung, die Sicherheitsbehörden, das Militär und die Nachrichtendienste, diplomatische Vertre­tungen, aber auch etwa Institutionen der Gesundheitsversorgung oder des Katastro­phenschutzes. Als spezifisch außenpoli­ti­sches Interesse kommt hinzu, hierbei tech­nologisch nicht abhängig von Staaten jen­seits der EU zu sein – und so an dieser Stelle das Risiko von Spionage und Sabo­tage zu reduzieren. Nicht zuletzt wäre es dafür wichtig, die notwendige technische Expertise und die Produktionskapazitäten in Europa zu halten.

Ein möglicher Zweck einer europäischen LEO-Konstellation wäre entsprechend, durch eine neue, ergänzende Infrastruktur die Sicherheit und Resilienz der terrestrischen Kommunikationsinfrastruktur (Kabel und Funk) staatlicher Stellen zu erhöhen und damit einen Beitrag zu leisten, die poli­tische Unabhängigkeit Europas zu wahren.

Für die Bürgerinnen und Bürger Europas besteht ein grundlegender Bedarf darin, einen zuverlässigen Breitband-Zugang zum Internet zu erhalten. In vielen ländlichen Regionen ist dies noch immer nicht gewähr­leistet. Wo ein solcher Zugang mit terres­trischer Infrastruktur auch in absehbarer Zukunft nicht zu erwarten ist, könnte Satelliten-Internet schnelle Abhilfe bieten. Allerdings vermögen dies im Grunde auch nichteuropäische Anbieter wie Starlink zu leisten. Ein spezifischer Bedarf an einer europäischen Konstellation ergibt sich mit­hin erst dann, wenn man eine weitere An­forderung hinzunimmt: Europäische Bür­gerinnen und Bürger sollen die Gewähr haben, dass der Zugang zum Internet im Einklang mit europäischem Recht ausgestaltet ist – etwa bei Fragen des Datenschutzes oder der Meinungsfreiheit. Zwar sind im Prinzip auch nichteuropäische Unternehmen an europäisches Recht ge­bunden, wenn sie ihre Dienstleistungen in Europa anbieten. Die Erfahrung zeigt aber, dass es bei digitalen Kommunikations­angeboten nichteuropäischer Anbieter sehr schwer ist, die Einhaltung europäischen Rechts im Detail sicherzustellen.

Entsprechend könnte der Zweck einer von Europa aus betriebenen LEO-Konstel­lation darin bestehen, den Bürgerinnen und Bürgern eine Basisversorgung für den Zu­gang zum Internet anzubieten, die verläss­lich an geltendem europäischem Recht ausgerichtet ist.

Der Bedarf privater Unternehmen weist in eine ähnliche Richtung. Ergänzend zur bisherigen Kommunikationsinfrastruktur inklusive des geplanten Aufbaus der 5G-Netze bietet Satelliten-Internet mit nied­riger Latenz und hoher Bandbreite die Grundlage für neue Produkte und Dienst­leistungen in verschiedensten Bereichen, von Logistik und Produktion (»Internet der Dinge«) über Mobilität und (teil-)autonomes Fahren bis hin zu so diversen Sektoren wie Unterhaltung oder Landwirtschaft. Der Zweck einer EU-gestützten Konstellation bestünde darin, diese geschäftlichen Aktivi­täten in einer Weise zu ermöglichen, die im Einklang mit europäischem Recht steht.

Ein weiterer Bedarf ergibt sich schließlich aus dem Kontext der deutschen wie europäischen Entwicklungszusammenarbeit. Dreieinhalb bis vier Milliarden Menschen haben noch immer keinen Zugang zum Internet, vor allem in Ländern des globalen Südens. Oftmals mangelt es an der not­wendigen Infrastruktur, sowohl bei inlän­dischen terrestrischen Verbindungen als auch beim Anschluss an das globale Netz der Unterseekabel (vgl. SWP-Studie 12/2019). Da LEO-Satelliten permanent die Welt um­kreisen, wäre es mit vergleichsweise gerin­gem Zusatzaufwand möglich, eine euro­päische LEO-Konstellation so zu gestalten, dass sie auch in den Ländern des globalen Südens verfügbar wäre. Europa könnte diesen Staaten damit eine technisch-poli­tische Alternative zu den Angeboten aus den USA und China bieten und so auch eine aktive Rolle in den globalen Debatten spielen. Nicht zuletzt wäre auch für Europa selbst von großer Bedeutung, dass sich auf diese Weise eine höhere Auslastung errei­chen und damit die Wirtschaftlichkeit einer euro­päischen Konstellation verbessern lie­ße. Durch entsprechende Förderprogramme könnten dabei die Kosten für die Bevölkerung vor Ort niedrig gehalten werden. Auch hier ließe sich einwenden, dass dieser Be­darf auch von anderen, nichteuropäischen Konstellationen zu decken wäre.

Der spezifische Zweck einer EU-Konstel­lation bestünde darin, im Rahmen der Ent­wicklungszusammenarbeit ein Angebot zu machen, dessen Ausgangspunkt in der Werte- und Rechtsordnung Europas liegt.

Letztlich verweist dies auch auf den Kern dessen, was über die verschiedenen kon­kreten Anwendungsszenarien hinaus den übergreifenden Zweck einer europäischen LEO-Konstellation ausmacht: nämlich poli­tisch-technisch eine Alternative zu den An­geboten aus den USA und China zu schaf­fen und somit individuell wie auch als Gesell­schaft die Möglichkeit einer Wahl zu haben.

Damit würde ein solches Vorhaben auch einen strategisch wichtigen Beitrag dazu leisten, dass die EU im Zukunftsfeld der Welt­raum- und Kommunikationstechnologie die eigene Expertise bewahrt und hand­lungsfähig bleibt.

Technische und finanzielle Optionen

Ausgehend von einer solch grundsätzlichen Zweckbestimmung wird für die Details der technischen Ausgestaltung entscheidend sein, welche konkreten Anwendungen durch eine europäische LEO-Konstellation ermöglicht werden sollen. Davon wiederum wird abhängen, welche Orbits und Frequen­zen geeignet sind und wie groß dimensioniert die Konstellation sein muss.

Nicht zuletzt werden sich daraus auch die Kosten eines solchen Unterfangens ergeben. Als grobe Orientierung können die öffentlich zugänglichen Auskünfte dienen, die Starlink, OneWeb und Project Kuiper zu den geplanten Kosten für ihre Konstellationen gegeben haben. Demnach dürften für den Aufbau einer europäischen Konstella­tion Kosten im Umfang von fünf bis zehn Milliarden Euro anfallen.

In dem Maße, in dem eine solche Kon­stellation einen spezifisch öffentlichen Bedarf decken soll, scheint es grundsätz­lich gerechtfertigt, ergänzend zur Initia­tive privater Unternehmen öffentliche Gelder aufzuwenden. Abgesehen vom chi­nesi­schen System staatseigener Unternehmen sind zwei Varianten der Förderung denk­bar, die auch für die EU in Frage kämen:

Erstens die direkte Förderung von Unternehmensaktivitäten in Forschung und Ent­wicklung. Hierbei hinge es von den Details der Förderprogramme ab, ob die Mittel vor allem den etablierten Industrieunternehmen zugutekämen oder auch kleineren und jüngeren Unternehmen aus dem Bereich »New Space«. Erst kürzlich hat sich die Bun­desregierung in der Debatte über eine euro­päische LEO-Konstellation für diese Unter­nehmen starkgemacht.

Zweitens gibt es etwa in den USA und Kanada ein Fördermodell, bei dem der Staat gewissermaßen als »erster Kunde« bzw. als »Ankerkunde« auftritt. Die Idee dabei ist, dass staatliche Stellen keine Vor­gaben zum technischen Design oder zur Zusammen­setzung der Akteure machen, also etwa nicht von vornherein große Kon­sortien be­auftragen. Stattdessen wird vorab lediglich definiert, welche Dienstleistungen zur Verfügung gestellt werden sollen.

Die beiden Ansätze lassen sich bis zu einem gewissen Grad kombinieren. Im Lichte der rasanten technologischen Ent­wicklung spricht indes vieles dafür, den Fokus auf den zweiten Ansatz zu legen. Die bewusste Zurückhaltung der öffent­lichen Auftraggeber schafft dabei die Grundlage für einen offenen Wettbewerb. Nicht zu­letzt würde er Anreize zu weite­ren Inno­vationen liefern und insofern die Wett­bewerbsfähigkeit der europäischen Unter­nehmen im globalen Rahmen stei­gern.

Politischer Entscheidungsdruck

Die Entwicklungen bei den LEO-Satelliten-Konstellationen haben das Potenzial, die globale Internet-Infrastruktur in erheb­lichem Maße zu verändern – mit massiven politischen und wirtschaftlichen Folgen auch für Europa.

Noch ist es für Europa nicht zu spät, auf die Entwicklungen zu reagieren. Will die EU eine eigenständige Satelliten-Konstella­tion aufbauen, wird es darauf ankommen, möglichst bald eine politische Grundsatzentscheidung zu treffen. Insbesondere gilt es, den politischen Zweck eines solchen Vorhabens zu klären. Wesentliche Voraus­setzung hier­für ist eine Verständigung unter den Mitgliedstaaten, insbesondere zwischen Frankreich und Deutschland, wo die größten Raumfahrtunternehmen an­gesiedelt sind. Ebenso wichtig wird es sein, im Feld der ungeklärten Raumfahrt-Zustän­dig­keiten einen Weg zu finden, wie die Europäische Kommission und die ESA ihre Kräfte bündeln können.

Der Aufbau einer eigenständigen Satelliten-Konstellation wäre politisch wie tech­nisch eine große Herausforderung, birgt als europäisches Projekt an der Schnittstelle von Technologie- und Außenpolitik aber eben auch ein großes Potenzial.

Besondere Aufmerksamkeit verdient dabei der Austausch der EU mit Großbritannien. Seit dem Brexit ist das Land nicht mehr an den EU-Entscheidungen beteiligt; gleichzeitig aber ist es weiterhin Mitglied der ESA. Auch nach der letzten Kapital­erhöhung von Bharti hält die britische Regierung immerhin noch 19,3 Prozent der Anteile an OneWeb.

Eine Alternative zum Aufbau einer komplett neuen, eigenständigen Satelliten-Konstellation wäre es für die EU, eine Zu­sammenarbeit mit OneWeb zu vereinbaren. Ob in Form einer Beteiligung oder in einem anderen Format der Zusammenarbeit: Der Vorteil für die EU bestünde darin, gewisser­maßen auf den Vorarbeiten von OneWeb aufbauen und diese im Zuge der Erweiterung bzw. Erneuerung der OneWeb-Kon­stellation gezielt durch eigene Elemente ergänzen zu können. Voraussetzung dafür wären eine Einigung mit den heutigen Eigentümern von OneWeb, darunter nicht zuletzt der britischen Regierung, und außer­dem technische Lösungen, die es ermög­lichen, die Unabhängigkeit der EU-Kompo­nente zu sichern.

Sollte eine solch enge Zusammenarbeit mit OneWeb misslingen, gälte es zumindest zu vermeiden, dass sich die Pläne der EU für eine weitere, eigenständige Konstella­tion und die Aktivitäten von OneWeb gegenseitig blockieren. Dies würde letzt­lich nur der Konkurrenz aus den USA und China in die Hände spielen. Auszuloten wäre entsprechend, ob sich technisch wie auch politisch-regulatorisch wenigstens eine Art kooperativer Ko-Existenz zwischen OneWeb und einer Konstellation aus der EU heraus gestalten ließe.

Literaturhinweise

Daniel Voelsen: Internet aus dem Weltraum. Wie neuartige Satellitenverbindungen die globale Internet‑Governance verändern könnten, Berlin: Stiftung Wissenschaft und Politik, Februar 2021 (SWP-Studie 2/2021)

Matthias Schulze / Daniel Voelsen: »Einflusssphären der Digitalisierung«, in: Barbara Lippert / Volker Perthes (Hg.), Strategische Rivalität zwischen USA und China, Berlin: Stiftung Wissenschaft und Politik, Februar 2021 (SWP-Studie 1/2020), S. 32–36