Janis Kluge, Michael Paul

Russlands Arktis-Strategie bis 2035

Große Pläne und ihre Grenzen

SWP-Aktuell 2020/A 89, November 2020, 4 Seiten

doi:10.18449/2020A89

Regionen:

Russland

Russland hat im Oktober 2020 eine bis 2035 geltende Entwicklungsstrategie für die Ark­tis beschlossen. Sie spiegelt die Hoffnungen, aber auch die Bedrohungsszenarien wider, die der Kreml mit der fortschreitenden Erwärmung der Arktis verbindet. Die reichlich vorhandenen Rohstoffe, allen voran Gas und Öl, sollen weiter erschlossen, der Bevölke­rung bessere Lebensstandards geboten werden. Moskau hofft zudem, mit der Nörd­lichen Seeroute langfristig eine neue Arterie der Weltschifffahrt etablieren und kon­trollieren zu können. Die zusehends eisfreie Arktis weckt in Russland aber auch Sor­gen, dass russisches Territorium im Norden auf neuartige Weise verwundbar werden könnte. Diesen Sorgen begegnet es mit dem Wiederaufbau seiner Militärpräsenz. Schließlich will Moskau auch das ökologische Gleichgewicht der Arktis bewahren. Vieles spricht indes dafür, dass zwar die Energiewirtschaft und das Militär in der Region zum Zuge kommen, Gelder für den Umweltschutz und die Unterstützung der Bevölkerung aber weiterhin ausbleiben.

Am 26. Oktober setzte Wladimir Putin eine neue Entwicklungsstrategie für die Arktis in Kraft, die Russlands Politik in der Region bis 2035 prägen soll. Sie beruht auf den im März verabschiedeten Grundlagen der Ark­tis­politik und löst die 2013 beschlossene Arktis-Strategie 2020 ab.

Der Arktis wird in der russischen Politik seit Ende der 2000er Jahre zunehmend Auf­merksamkeit zuteil, wie sich in diversen Strategien, Programmen und Reden des Prä­sidenten spiegelt. Die Reaktivierung und Modernisierung militärischer Stützpunkte in der Arktis zeugen ebenfalls davon. Vor­aussichtlich im Mai 2021 wird Russland den Vorsitz des Arktis-Rats übernehmen, was die Region zusätzlich in den Fokus rückt.

Die Zeichen in der neuen Strategie stehen größtenteils auf Kontinuität. Zwischen den Zeilen werden aber auch Veränderungen sichtbar, die sich in der russischen Innen- und Außenpolitik seit 2013 ergeben haben. So verweist auch die neue Strategie auf mögliche internationale Kooperationen, allerdings erhalten die Bedrohungsszena­rien mehr Raum. Zivilgesellschaftliche Or­ga­nisationen, die 2013 noch als Partner in der Umsetzung der Strategie genannt wur­den, kommen nun nicht mehr vor. Schließ­lich hat sich auch die Einschätzung des Klimawandels verändert.

Arktische Problemzonen

Besondere Priorität erhält in der neuen Stra­tegie die Verbesserung der Lebensbedingun­gen für die Bewohner der Arktis. Der Bevöl­kerungsschwund, unter dem die gesamte arktische Zone seit dem Ende der Sowjetunion leidet, soll bis 2030 gestoppt werden. Jahr für Jahr verlassen netto rund 18 000 der 2,4 Millionen Einwohner die russische Arktis. Es lohnt sich finanziell kaum noch, dauerhaft in der arktischen Dunkelheit und Kälte sesshaft zu werden. Zwar liegen die durchschnittlichen Einkommen über dem russischen Mittel, allerdings sind auch die Lebenshaltungskosten deutlich höher.

Vom rauen Klima abgesehen ist das Feh­len oder Zerfallen der Infrastruktur im Nor­den das größte Problem für Bevölkerung und Wirtschaft. Das durch die Erwärmung bedingte Auftauen der Permafrostböden wirkt sich verheerend aus. 70 Prozent der Infrastruktur sollen in den nächsten Jahren betroffen sein. Gleichzeitig hängen viele auf regionaler Ebene konzipierte Projekte für den Neubau von Straßen, Schienen und Häfen in der Luft, weil Finanzmittel aus dem Staatshaushalt ausbleiben. Dabei ist die arktische Zone aus Moskauer Sicht nur eine von vielen problematischen und struk­turschwachen Gebieten der Russischen Fö­deration. Zwar wurde bereits im Jahr 2014 ein staatliches Programm für die sozio-ökonomische Entwicklung der Arktis auf­gelegt. Für die Jahre 2021–2023 sind im föderalen Haushalt dafür allerdings nur 17,6 Milliarden Rubel (190 Millionen Euro) vorgesehen. Zum Vergleich: Das Programm zur Entwicklung der Krim soll über 300 Mil­liarden Rubel (3,2 Milliarden Euro) kosten.

Weil die hehren Ziele vergangener Arktis-Strategien nicht mit entsprechenden Haus­haltsmitteln unterlegt wurden, gibt heute allein die mächtige Energieindustrie in Russ­lands Norden den Takt vor. Über 90% der russischen Erdgas- und 17% der Ölförde­rung entfallen auf die arktische Zone. Neue Großprojekte wie die Flüssiggas-Anlagen des Konzerns Novatek auf den Yamal- und Gydan-Halbinseln sind der zentrale Motor, der den lokalen Ausbau von Infrastruktur antreibt. Das gilt nicht nur für den Bau von Schienen und Straßen im westlichen Teil der russischen Arktis, der mit privatem Kapi­tal realisiert werden soll – etwa als Konzession oder öffentlich-private Partner­schaft –, sondern auch für die Häfen der Nördlichen Seeroute (NSR) und ihre Anbin­dung an die russischen Industriegebiete. 2018 hatte Staatspräsident Putin in seinen nationalen Zielen festgelegt, dass das jähr­liche Transportvolumen auf der NSR bis 2024 auf 80 Millionen Tonnen vervierfacht werden soll. Derzeit wird in Moskau über dieses Ziel gestritten, das inzwischen als un­realistisch gilt. Der von Rosatom auf 11,7 Milliarden US-Dollar geschätzte Investitions­bedarf für die NSR soll zu einem Drittel vom russischen Staat getragen werden, der Rest von Rosatom, Rosneft, Novatek, Gaz­prom Neft, Gazprom, Nornickel und Ban­ken sowie künftigen Nutzern der NSR.

Weitere Entwicklungsimpulse durch kommerzielle Projekte verspricht sich Mos­kau von der Offshore-Förderung von Öl und Gas in der Arktis. Bisherige Vorstöße sind größtenteils infolge der westlichen Sanktio­nen zum Erliegen gekommen. Der umworbene Ersatz-Partner China kann nur be­grenzt die Technologie (u. a. zur seismischen Erkundung von Ölfeldern in der Barentssee) und das notwendige Kapital zur Verfügung stellen. Zudem ist fraglich, ob der Ölpreis in Zukunft die Erschließung dieser schwer zu­gänglichen Reservoirs rechtfertigt. Bleiben die Preise unter 80 US-Dollar pro Fass (der­zeit rund 40 US-Dollar), ist die Nutzung ark­tischer Offshore-Felder nicht wirtschaftlich. Auch die geplante Erschließung neuer Kohle-Vorkommen geht nur schleppend voran. Das Zeitfenster für die Förderung der schwer erreichbaren fossilen Ressourcen dürfte sich langsam schließen, wenn die Nachfrage aufgrund der internationalen Klimaschutz-Bemühungen nachlässt.

Neue Bedrohungsszenarien

Der Schutz der langen arktischen Küste Russ­lands wurde bislang auch durch die extremen Klimabedingungen gewährleistet, die als natürliche Barriere wirkten. Die Auf­lösung des »ewigen Eises« bereitet Sorgen. In der neuen Strategie ist von einer Zunahme des Konfliktpotentials die Rede, die einen dauerhaften Ausbau der russischen mili­tärischen Kräfte in der Arktis erfordere.

Russland erhält gewissermaßen neue Außengrenzen, die es vor einem potentiellen Aggressor zu schützen gilt. Kriegsschiffe könnten theoretisch einen Angriff aus dem Osten starten, durch die Beringstraße, oder aus dem Westen über Stützpunkte auf Grön­land und Norwegen. Der Rückgang des Eises öffnet so eine neue Angriffsfront. Außerdem sind die Terminals zur Förderung von Öl und Gas aus russischer Sicht per se zu verteidigende Ziele. Viele der seit 1990 ge­schlossenen Stützpunkte aus Sowjetzeiten wurden daher reaktiviert und neue Basen errichtet – darunter 10 Stationen zur See­notrettung, 16 Tiefwasserhäfen, 10 neue Flughäfen (von insgesamt 14) und 10 Radar­stationen zur Luftverteidigung entlang der NSR.

Das Militär dient in der russischen Arktis häufig als Ersatz für mangelnde oder zu teure zivile Fähigkeiten, beispielsweise zur See­notrettung. Die zunehmende militä­rische Präsenz muss also kein Anzeichen für ein expansives Vorgehen sein. Ungeachtet dessen ist ein signifikanter Anstieg mili­tärischer Aktivitäten zu verzeichnen, dar­unter simulierte Luftangriffe auf Radar­anlagen im norwegischen Vardø und der Einsatz von GPS-Störsendern gegen Finn­land, außerdem verstärkte U-Boot-Patrouil­len – zuletzt passierten im Oktober 2019 zehn U-Boote das Europäische Nordmeer auf ihrem Weg in den Nordatlantik, der größte Einsatz seit dem Kalten Krieg. Ein russisches Kampfflugzeug verfolgte im August 2020 während der Nato-Übung »Allied Sky« einen US-Bomber bis in den dänischen Luftraum.

Russlands Position als Seemacht soll gemäß seiner Marine-Doktrin gestärkt, der Schwerpunkt auf Arktis und Atlantik gelegt werden. Die NSR soll den Zugang zu Atlantik und Pazifik gewährleisten. Daher genießt die Nordflotte auf der Kola-Halbinsel absolute Priorität; sie soll im Konfliktfall außerdem die mit ballistischen Raketen bestückten Unterseeboote und damit zwei Drittel der maritimen nuklearen Zweitschlagsfähigkeit verteidigen. Das reaktivierte Bastions­konzept aus Sowjetzeiten sieht dafür einen Schutzraum vor, der sich über die Barentssee bis nach Island erstreckt. Der eigenen Flotte soll im Konfliktfall der Zugang zum Atlantik gesichert, anderen aber der Zugang zur russischen Arktis verwehrt werden. ZumSchutz von Bastion und Flotte wurden schon 2007 die Patrouillenflüge entlang der NSR wieder aufgenommen. 2019 wurden neue Luftabwehrraketen bei Nowaja Semlja in der Barentssee stationiert sowie – auch als Demonstration russischer Stärke – eine hyperschallschnelle Rakete getestet. Im Verbund mit mobilen S‑350-Flugabwehr­systemen sollen im Rahmen einer Abhalte­strategie (A2/AD) die Stützpunkte auf Franz-Josef-Land, Sewernaja Semlja, den Neu­sibirischen Inseln, Nowaja Semlja und Wrangelinsel geschützt werden. Die Reich­weite des Gesamtsystems deckt alle Inseln und Archipele entlang der Nordroute ab.

Russland zeigt ein defensives Verständnis der Arktis, ist im Konfliktfall aber auf eine rasche Eskalation vorbereitet, die zur Verteidigung der Bastion offensive Opera­tionen – darunter die Eroberung von Teilen Nordskandinaviens – umfassen kann.

Aber nicht nur an den Außengrenzen, auch bei der inneren Sicherheit sieht Mos­kau neue Bedrohungen aus dem In- und Aus­land. Darunter leiden auch jene in der rus­sischen Zivilgesellschaft, die sich für Um­weltschutz in der Arktis oder die Rechte der indigenen Bevölkerung einsetzen. Die Ver­wirklichung wirtschaftlicher Groß­projekte ruft immer wieder Proteste der lokalen Bevölkerung hervor. Manche zivil­gesellschaftliche Organisation wurde vom rus­sischen Staat kooptiert, andere sind aber auch Repressionen ausgesetzt. Erhal­ten sie Förderung aus dem Ausland, werden die Organisationen als »ausländische Agen­ten« diffamiert und in der Folge strengen Kontrollen und Einschränkungen unterworfen.

Halbherziger Umweltschutz

In der neuen Arktis-Strategie hat die rus­sische Führung erneut ihren Willen bekun­det, die arktischen Ökosysteme zu schützen. Das ist dringend nötig: Die oftmals marode Schwerindustrie im Norden, Folgen des Klimawandels wie das Auftauen des Perma­frosts und lokales Staatsversagen sind eine toxische Mischung für die empfindlichen Ökosysteme der Arktis. Das wurde zuletzt Anfang Juni deutlich, als über 20 000 Ton­nen Diesel in den Ambarnaja-Fluss gelang­ten, nachdem der Permafrostboden unter einem großen Öltank nachgegeben hatte. 2019 gelang es auch nicht, die in der russi­schen Arktis wütenden Waldbrände ein­zudämmen, vielmehr breiteten sie sich 2020 erneut in Sibirien aus.

Die Arktis-Strategie sieht nun vor, dass empfindliche Infrastruktur für den Klima­wandel fit gemacht wird. Außerdem ist geplant, neue Umweltschutzgebiete aus­zuweisen und die Abfallwirtschaft staatlich zu unterstützen. Neu ist, dass die russische Arktis regelmäßig auf Verschmutzungen geprüft werden soll, für die die Staaten Nord­amerikas, Europas oder Asiens verantwort­lich gemacht werden könnten.

Während weltweit in vielen Staaten die Klimaschutzbemühungen intensiviert werden, vermeidet die russische Führung zusehends, die Ursachen des Klimawandels zu benennen. Die 2013 beschlossene Ent­wicklungsstrategie für die Arktis enthielt noch einen Verweis auf den menschen­gemachten Klimawandel. In der neuen Stra­tegie werden die Gründe für die Erderwär­mung nicht mehr erwähnt.

Russlands Klimapolitik bleibt damit zwie­spältig. Moskau nutzt das Thema im Rah­men der Vereinten Nationen, um sich von Washington abzugrenzen und als verant­wortungsvoller Akteur darzustellen. Zwar wird auch in Russland über ein Gesetz für die Regulierung von CO2-Emissionen dis­kutiert. Man hat sich selbst aber Emissionsziele gesetzt, die sogar noch über den aktuellen Emissionen liegen. Kein Thema ist derweil die Abkehr von der Förderung von Öl und Gas. Im Gegenteil: Moskau will die Förderung und den Export fossiler Brenn­stoffe weiter steigern. Das gilt auch für die besonders klimaschädliche Kohle, deren Produktion bis 2035 auf bis zu 668 Millio­nen Tonnen pro Jahr anwachsen könnte.

Kooperation in der Arktis

Auch wenn die Offenheit für internationale Kooperation in der neuen Arktis-Strategie zum Teil der Wahrnehmung von Bedrohungen gewichen ist, so ist sie doch nicht vollends verschwunden. Die teils gegensätzlichen Interessen – etwa die Betonung nationaler Souveränität vs. Internationalisierung der NSR – kommen in einer ambi­valenten Haltung zum Ausdruck, die kon­frontative und kooperationsorientierte Ele­mente enthält, also jeweils nach Lage der Dinge politische Konkurrenz oder prak­tische Zusammenarbeit betont.

Die neue Arktis-Strategie enthält einen gesonderten Abschnitt zur internationalen Zusammenarbeit, in dem ausländische Investitionen eine zentrale Rolle spielen. Dabei ist Moskau primär an Technologien und Investitionen im Energiesektor inter­essiert, die unter die westlichen Sanktionen fallen. Westliche Firmen könnten dagegen beim Aufbau der Infrastruktur und auch bei der Bewältigung von Umweltproblemen kooperieren.

Weiterhin erfolgreich ist die aus Kreml-Sicht weniger bedenkliche deutsch-russische naturwissenschaftliche Kooperation. Die neue Arktis-Strategie sieht vor, einen Ge­samtplan für die gemeinsame internatio­nale Erforschung der Ökosysteme und der Effekte des Klimawandels zu entwickeln. Ein Beispiel ist die internationale MOSAiC-Expedition (Multidisciplinary drifting Ob­servatory for the Study of Arctic Climate), die ohne Russlands Erfahrung und Unter­stützung nicht möglich gewesen wäre.

Dr. Janis Kluge ist Wissenschaftler in der Forschungsgruppe Osteuropa und Eurasien.
Dr. Michael Paul ist Senior Fellow in der Forschungsgruppe Sicherheitspolitik.

© Stiftung Wissenschaft und Politik, 2020

SWP

Stiftung Wissenschaft und Politik

ISSN 1611-6364

SWP-Studie

Azadeh Zamirirad
Irans »Blick nach Osten«

Asien, Eurasien und die ordnungspolitische Vision der Islamischen Republik


Sascha Lohmann, Johannes Thimm
Verletzliche Staaten von Amerika

Die Covid-19-Pandemie als Hypothek für die Zukunft