Nadine Biehler, Amrei Meier

Rückkehr und Reintegration

Rückkehrförderung zwischen innenpolitischen Ansprüchen und entwicklungspolitischen Grundsätzen

SWP-Aktuell 2019/A 50, September 2019, 4 Seiten

doi:10.18449/2019A50

In Deutschland herrscht weitgehend Einigkeit darüber, dass abgelehnte Asylsuchende und andere Ausreisepflichtige das Land so bald wie möglich verlassen sollen. Ab­schie­bungen sind aber aufwendig, teuer und vor allem dann gesellschaftlich heftig um­strit­ten, wenn die politische Situation im Zielland instabil und die Sicherheitslage dort an­gespannt ist. Um Anreize für freiwillige Rückkehr zu bieten, hat die Bundesregierung daher ihre Programme zur Rückkehrförderung ausgebaut und um Reintegrationsmaßnahmen vor Ort ergänzt. Dabei setzt sie auf die Entwicklungszusammenarbeit. Nichtregierungsorganisationen kritisieren dies, da sie eine Vermischung migrations- und entwicklungspolitischer Ziele ablehnen. Jenseits dieser nor­ma­tiven Debatte wird aber zu wenig diskutiert, inwieweit Entwicklungsprogramme überhaupt geeignet sind, die individuellen und strukturellen Herausforderungen von Rückkehr zu bewältigen.

Erklärtes Ziel der Bundesregierung ist es, die Zahl der Rückkehrer aus Deutschland zu erhöhen. So trat im August 2019 das sogenannte Geordnete-Rückkehr-Gesetz in Kraft, das die Abschiebung ausreisepflichtiger Ausländer erleichtern soll. Begründet wird dies mit innenpolitischen Notwendigkeiten wie der Durchsetzung des Rechtsstaats und der Akzeptanz von Asyl­schutz in der Bevölkerung. Diese Akzeptanz könne nur auf­recht­erhalten werden, wenn aus­reisepflichtige Menschen das Land mög­lichst schnell wieder verlassen. Im Fokus der Bemühungen stehen abgelehnte Asyl­suchende. 2018 wurde über 216 837 Asyl­anträge entschieden. Gut 35% (75 971) der Ent­scheidungen fielen positiv aus, etwas weniger als 35% (75 395) negativ. Weitere 30% erledigten sich aus formellen Gründen, etwa weil An­träge zurückgenommen wur­den oder weil andere EU-Staaten zuständig waren. Damit alle Ausreisepflichtigen rasch in ihre Her­kunftsländer zurückkehren, werden Betrof­fene teils unter Einsatz von Zwang abge­schoben. Diese Maßnahmen werden häufig mit polizei­licher Begleitung durchgeführt. Sie sind organisatorisch auf­wendig und teuer. Abschiebungen werden von zivil­gesellschaftlichen Gruppen heftig kritisiert. Sie befürchten Menschenrechtsverletzungen, wenn Menschen in Länder mit bewaff­neten Konflikten und auto­kra­tischen Regi­men zurückgeschickt werden. Außerdem beklagen sie Härten bei der Trennung von Familien und bei erkrankten Abzuschiebenden und verurteilen generell Zwangsmaßnahmen während der Abschiebung. Diese Grup­pen bezeichnen die aktu­ellen Reformen der Asyl­gesetzgebung als »Hau-ab-Gesetz«, da dieses durch die Ver­schärfung von Abschiebehaft und Aus­reise­gewahrsam stark in die Menschen­rechte eingreife.

Jenseits von Zwangsmaßnahmen setzt die Bundesregierung finanzielle Anreize, um Ausreisepflichtige zur selb­ständigen Rück­kehr zu bewegen. Neben Informations- und Beratungsangeboten übernehmen Bund und Länder die Reisekosten freiwilliger Rück­kehrer, beispielsweise über das Programm REAG/GARP (Reinte­gration and Emigration Programme for Asylum Seekers in Germany/Government Assisted Repatriation Pro­gramme). Auch kann weitere finanzielle Unterstützung für die Reise in Höhe von bis zu 200 Euro pro Person gewährt werden. Zudem können maximal 2000 Euro an medi­zinischen Kosten bis zu drei Monate nach Ankunft im Zielland übernommen werden. Bei sogenannter frühzeitiger Ausreise kann zusätzlich ein Son­derbetrag von 500 Euro gezahlt werden. Dafür müssen die Betref­fenden vor oder bis spätestens zwei Monate nach der Asylentscheidung eine Erklärung abgeben, dass sie freiwillig in ihre Heimatländer zurück­kehren. Seit 2017 schließlich können freiwillige Rück­kehrer in mehr als 40 Ziel­ländern über das ergän­zen­de Pro­gramm »StarthilfePlus« eine einmalige Start­­hilfe von 1000 Euro pro Person erhalten. Finan­ziert wird sie vom Bundesministerium des In­nern, für Bau und Heimat (BMI), von den zu­stän­digen Ministerien der Bundesländer sowie vom Asyl-, Migrations- und Integra­tionsfonds der EU.

Ob Ausreisewillige Unterstützung erhalten können und wenn ja welche, hängt von meh­reren Faktoren ab, unter anderem von der Staatsangehörigkeit der Betroffenen. Um Hilfen in Anspruch nehmen zu können, müssen sie generell bestätigen, dass sie freiwillig ausreisen so­wie dauerhaft nicht wieder nach Deutschland einreisen wollen. Außerdem müssen sie anhängige Rechts­mittel bei Behörden und Gerichten zurück­nehmen, beispielsweise zu aufenthaltsrecht­lichen Fragen.

Solche Rückkehrförder­programme rich­ten sich in der Regel an Menschen, deren Asyl­antrag in Deutschland abgelehnt wurde oder wenig Aussicht auf Erfolg hat, sowie an weitere Aus­reisepflichtige. Perso­nen, die zu dieser Gruppe gehören, können also nicht frei über ihre Ausreise entscheiden, sondern sie lediglich selbständig organisieren.

Rolle der Entwicklungspolitik in der Rückkehrförderung

Diese Möglichkeiten der finanziellen Rück­kehrförderung hat die Bundesregierung um eine Reintegrationsförderung in den Her­kunftsländern ergänzt. Dafür setzt sie Mittel, Akteure und Instrumente der Entwicklungs­zusammenarbeit (EZ) ein. Zen­traler Baustein dieser neuen Rückkehr­förderung ist das Programm »Perspektive Heimat« des Bundesministeriums für wirt­schaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (BMZ) mit einem Finanzvolumen von bis zu 150 Millionen Euro (2017–2020). Mit diesem Programm sollen Rückkehrer umfassend unterstützt werden, von der Beratung und Qua­lifizierung noch in Deutschland bis zu Maßnahmen vor Ort. Einen Schwerpunkt bilden sogenannte Beratungszentren für Jobs, Migration und Reintegration, die bis­her in den Herkunftsländern Afghanistan, Albanien, Ghana, Irak, Kosovo, Marok­ko, Nigeria, Senegal, Serbien und Tunesien eingerichtet wurden. Die Zentren sollen vor allem Unterstützung bei der Ausbildung und beruflichen Weiter­bildung sowie bei der Jobsuche anbieten.

Oppositionsparteien kritisieren, auf diese Weise werde die Entwicklungs­politik zur Erfüllungsgehilfin der Asyl- und Migrations­politik ge­macht. Zu wenig beachtet wird die Frage, ob die aktuellen Programme über­haupt geeignet sind, Rückkehrern zu helfen, indivi­duelle und strukturelle Hin­dernisse bei ihrer Rück­kehr und Reintegration besser zu überwinden.

Komplexe Kontexte

Die Herausforderungen für Rückkehrer variieren je nach Her­kunftsland stark. Das BMZ-Programm ver­sucht dem gerecht zu werden, indem bereits in Deutschland Bera­tungs- und Qualifizierungsmöglichkeiten angeboten werden, die den Bedarfen von Rückkehrern individuell angepasst wer­den. Die Beratungszentren vor Ort sollen Einzel­nen dann weiter bei der Suche nach Arbeit unter die Arme greifen.

Eine Analyse der Situation in den Herkunftsländern zeigt jedoch, dass die Schwie­rigkeiten dort meist weit gravierender sind, als dass sie mit diesen EZ-Angeboten besei­tigt wer­den könnten. So leiden manche Länder unter großflächigen Zerstörungen und einer schlechten Sicherheitslage, die oft durch religiöse und ethnische Spannungen ver­ursacht und die Präsenz nicht­staatlicher Gewalt­akteure verstärkt wird. Häufig sind staatliche und institutionelle Strukturen dysfunktional oder fehlen gänz­lich, was eben­falls erhebliche Probleme erzeugt. Rück­kehrer in Afghanistan bei­spielsweise be­richten von Gefahren durch Anschläge und Kampfhandlungen. Im Irak benötigen Rück­kehrer gültige Identitäts­dokumente, um sich im Land bewegen oder Basisdienstleistungen in Anspruch nehmen zu können. Diese Papiere werden dort aus­gestellt, wo die Familie vor ihrer Flucht registriert war. Die dafür notwendigen administrativen Prozes­se funktionieren jedoch meist nur unzurei­chend und lang­sam – wenn es den Betroffenen überhaupt gelingt, ohne Doku­mente innerirakische Checkpoints zu pas­sieren und zur zu­ständigen Behörde zu gelangen.

In vielen Herkunftsländern gibt es zudem kaum Zukunftsperspektiven. In Nigeria etwa fehlt es an Arbeitsplätzen und einem guten Bildungssystem. Um Arbeit zu finden oder Rechte einfordern zu können, sind viele daher auf Netzwerke angewiesen, die auf Nepo­tismus und Klientelismus beruhen. Weit verbreitete Korruption und Vetternwirtschaft tragen zu großer Armut und Un­gleichheit bei. Zahlreiche Rückkehrer haben darüber hinaus erhebliche Mittel in ihre Flucht inves­tiert und sich teilweise hoch verschuldet. Ohne Arbeitsplatz, Start­kapital oder ein belast­bares Netzwerk an Beziehungen haben sie häufig nur geringe Chancen auf erfolg­reiche Reintegration.

Entwicklungspolitische Rückkehr­förderung: Ansätze und Lücken

Nicht alle Rückkehrer sind von den genann­ten Herausforderungen gleicher­maßen be­troffen. Vielmehr hängen Per­spektiven im Herkunftsland stark von ihrem individuellen Profil ab. Daher ist es sinnvoll, ihnen maßgeschneiderte Unterstützung zu bieten und sicher­zustellen, dass sie vorab umfas­sende Informationen erhalten und eine fundierte Rück­kehrentscheidung treffen können.

Auch erhöhen sich die Chancen auf nachhaltige Reintegration, wenn die Betref­fenden bereits in Deutschland wichtige Qualifikationen erwerben können sowie Beratung und Finanzierung für eine Unter­nehmensgründung im Herkunftsland erhalten. Vor allem in Ländern wie Nigeria mit seinem aus­geprägten informellen Sek­tor und er­schwerten Zugang zu beruflicher Quali­fizierung können Angebote wie Job­vermitt­lung, Weiterbildung und Startkapital für selbständige Arbeit attraktiv sein. Doch für die Lösung struktureller Probleme, die in den Herkunftsländern existieren und viele Men­schen zur Flucht bewegen, sind die Reintegrationsprogramme nicht konzi­piert.

Ein weiterer wichtiger Aspekt bei der Förderung ist die Freiwilligkeit der Rück­kehr: Abschie­bungen machen Bera­tung, Vorbereitung und Vorabqualifizie­rung praktisch unmög­lich und erschweren so die Reintegration. Wenig Potential für eine posit­ive Entwicklungswirkung bietet auch die staat­lich unterstützte Ausreise von Men­schen, deren Rückkehr zwar nicht unter physischem Zwang erfolgt, mangels Alter­nativen aber auch nicht als freiwillig bezeichnet werden kann.

Fazit

Aufgrund der Länderexpertise der Ent­wick­lungszusammenarbeit sowie ihrer Umsetzungsstrukturen in Herkunftsländern ist es wenig verwunderlich, dass die Bundesregierung bei der Rück­kehrförderung stärker auf EZ-Akteure und ihre Instrumente zurückgreifen möchte. Die deutsche Rückkehrpolitik ist zwar vor allem innen­politisch moti­viert, aber das zu­stän­dige Bundesinnen­ministerium kann sich nicht auf vergleich­bare Erfahrungen und Wissen in Entwick­lungs- und Schwellenländern stützen. Aller­dings fallen Pro­gramme zur Förderung der Rück­kehr aus Deutschland nicht in den klassi­schen Zuständigkeitsbereich der Ent­wicklungs­politik. Sie verfolgt Ziele wie Armutsminderung, Förderung von Men­schen­rechten oder Klimaschutz und richtet sich an den Zielen für nachhaltige Entwick­lung aus. Rückkehrprogramme bergen daher Reputationsrisiken für entwicklungspolitische Akteure, weil sie deren Glaubwürdigkeit verringern können. Daher besteht die Gefahr, dass künftige part­ner­schaftliche Zusammen­­arbeit mit der Zivil­gesellschaft, EZ-Zielgruppen oder Behör­den in Entwicklungsländern erschwert wird und sich der Handlungs­spielraum von EZ-Akteuren auf diese Weise reduziert.

Zwar können EZ-Programme einzelnen Rückkehrern die individuelle Reintegration erleichtern und mögliche Härten mildern. Es ist jedoch nicht davon auszugehen, dass die Program­me die struk­turellen Bedin­gun­gen in den Herkunfts­ländern so weit ver­bes­sern können, dass Rückkehr für Ausreisepflichtige in Deutschland eine attraktive Option wird und aus freien Stücken erfolgt. Eine positive Entwicklungswirkung ist daher ebenfalls nur in eingeschränktem Maße zu erwarten.

In diesem Spannungsfeld zwischen innen­politischen Ansprüchen und ent­wick­lungspolitischen Grundsätzen sollte die EZ rote Linien bei der Förderung von Rückkehr ziehen. So sollte Entwicklungszusammenarbeit immer den Mindestansprüchen eines Do-No-Harm-Ansatzes genügen. Dieser steht näm­lich dann in Frage, wenn mit dem Hin­weis auf Entwicklungsprogramme die Rück­kehr gerade in Krisenländer gerechtfertigt wird. Zudem sollte sich die Entwicklungspolitik weiterhin klar davon distanzieren, Abschie­bungen logistisch oder organisatorisch zu unterstützen.

Mangels alternativer Konzepte und Instrumente zum Umgang mit abge­lehnten Asylsuchenden und anderen Ausreisepflichtigen sollte die Bundesregierung gene­rell ihr entwicklungspolitisches Engagement durch umfassende außen- und sicher­heitspolitische Bemühungen ergän­zen, um die wirtschaftliche und politische Situ­ation in den Herkunftsländern zu ver­bessern. Angesichts der menschlichen, finanziellen und gesellschaftlichen Kosten der Rückkehrpolitik wäre es sinnvoll, die Asyl- und Migrationspolitik grundsätzlich zu über­denken: Mehr Möglichkeiten für legale Migrationswege würden Rückkehrprogram­me zumindest teilweise überflüssig machen.

Statt Rückkehr sollte der Austausch mit den Herkunftsländern über deren Interessen und Perspektiven in den Vordergrund rücken. Im Glo­balen Flüchtlingspakt (GCR), den die Generalversammlung der Vereinten Nationen im Dezember 2018 verabschiedete, wird Rückkehr in Sicherheit und Würde als eines von vier Zielen genannt und bietet damit einen gemeinsamen inhaltlichen Rahmen. Informelle Platt­formen wie das Globale Forum für Migra­tion und Entwicklung (GFMD) eignen sich dazu, Formen konkreter Kooperation aus­zuhandeln und aus Erfahrungen der Zusammenarbeit zu lernen.

© Stiftung Wissenschaft und Politik, 2019

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ISSN 1611-6364