Nicolai von Ondarza

Mehr als nur eine Personalentscheidung

Die nächste EU-Kommission braucht ein gemeinsames politisches Mandat

SWP-Aktuell 2019/A 35, Juni 2019, 8 Seiten

doi:10.18449/2019A35

Europa hat gewählt, nun steht die Neubesetzung der EU-Institutionen an. Die meiste Aufmerksamkeit richtet sich auf personelle Fragen. Doch genauso wichtig ist die inhalt­liche und strukturelle Neuaufstellung der EU-Kommission, die unter Präsident Juncker zahlreiche Reformen erfahren hat. Zum Ende ihrer Amtsperiode ist die Bilanz ge­mischt: Die Kommission ist fokussierter geworden, und die interne Kohärenz deut­lich gestiegen. Doch viele der Gesetzgebungsvorschläge waren auch am Ende der Legis­laturperiode im Europäischen Parlament und/oder im Rat der EU nicht mehrheits­fähig. Das Leitbild der politischen Kommission hat sich zunehmend als unvereinbar mit den Kontrollaufgaben des höchsten Exekutivorgans der EU erwiesen. Die neue Kommission wird in einem schwierigeren politischen Umfeld agieren und selbst par­tei­politisch heterogener werden. Ihre Neuaufstellung sollte daher auch als Gelegenheit genutzt werden, um das Spitzenkandidatenprinzip anders zu interpretieren und um zwischen Parlament, Rat und neuer Kommission ein gemeinsames politisches Pro­gramm für die EU zu verhandeln.

Zu Beginn jeder Legislaturperiode des Euro­päischen Parlaments (EP) werden die EU-Institutionen neu formiert. Die Wahl des Präsidenten bzw. der Präsidentin der EU-Kommission ist eng verbunden mit der Nominierung der Hohen Vertreterin bzw. des Hohen Vertreters, der Präsidentin bzw. des Präsidenten des Europäischen Rates und des Europäischen Parlaments sowie der übrigen Kommissionsmitglieder. 2019 kommt noch die Entschei­dung über die Nachfolge des Präsidenten der Europäischen Zentralbank (EZB) Mario Draghi hinzu. Diese Personalie sollte ursprünglich zwar von den parteipolitischen Verhandlungen getrennt werden, wird aber unweigerlich in den Machtpoker zwischen den Mitglied­staaten miteinbezogen werden.

Dieser komplexe Prozess der Neuaufstellung wird von Rivalitäten auf drei Ebenen begleitet: zwischen den Parteien im EP, die darum ringen, welche von ihnen nach den Wahlen eine Mehrheit organisieren kann, zwischen dem EP und den nationalen Regierungen im Europäischen Rat um die Frage, wer den Kommissionspräsidenten oder die Kommissionspräsidentin bestimmt, und zuletzt zwischen den Mitgliedstaaten, die daran interessiert sind, ihren Einfluss möglichst umfassend geltend zu machen.

Die Schlüsselposition in dieser institutio­nellen – und auch programmatischen – Neuaufstellung hat weiterhin die Europäische Kommission. Zwar hat die Kommission im politischen System der EU in der letzten Dekade an Bedeutung verloren; der Euro­päische Rat ist das Forum, in dem die gro­ßen Kompromisse zwischen den Mitgliedstaaten ausgehandelt werden, und das Par­lament hat an Gewicht in der EU-Gesetz­gebung gewonnen. Und dennoch: Das alleinige legislative Initiativrecht bleibt bei der EU-Kommission, sie vertritt die EU in wichtigen Verhandlungen (wie über den Brexit mit Großbritannien) und fungiert als »Hüterin der Verträge« bei der Umsetzung der EU-Gesetzgebung oder beim Schutz der Rechtsstaatlichkeit.

Gemischte Bilanz der »Kommission der letzten Chance«

Die Neuaufstellung der Europäischen Kom­mission ist daher ein wichtiger Baustein für die politische Ausrichtung der EU. Hier lohnt sich ein Blick zurück. Als die Juncker-Kommission 2014 ins Amt gewählt wurde, steckten die EU und insbesondere die Euro­zone mitten in der schwersten Finanz- und Wirtschaftskrise der Nachkriegszeit. Juncker trat mit dem Anspruch an, dass das von ihm geführte Team das Vertrauen der Bür­gerinnen und Bürger zu­rückgewinnen müsse und bezeichnete es als »Kommission der letzten Chance«. Doch die Amtszeit der Juncker-Kommission war geprägt von wei­te­ren Krisen – die Grexit-Debatte, die Flücht­lingskrise, das Brexit-Votum und der Han­delskonflikt mit den USA sind nur die sicht­barsten Wegmarken einer anhaltend pro­blembelasteten Ära.

Zumindest die wirtschaftliche Situation in der Union hat sich während der Amtszeit der Juncker-Kommission stabilisiert. Auch das Vertrauen in die EU ist – bemerkenswerterweise gerade nach dem Brexit-Votum – wieder gewachsen. Im März 2019 bewer­teten 62 Prozent der Befragten die EU posi­tiv, im Vergleich zu 50 Prozent im Jahr 2014. Das Gleiche gilt für die EU-Kommis­sion als Institution. Auch ihr vertrauten 2018 mehr Menschen in der EU (46 Prozent) als noch 2014 (32 Prozent).

Gleichzeitig jedoch hat sich die Krise der Europäischen Union von einer primär wirt­schaftlichen zu einer politischen Krise ent­wickelt. In fast allen nationalen Wahlen in EU-Mitgliedstaaten zwischen 2014 und 2019 haben EU-skeptische Parteien an Zu­stim­mung gewonnen. In mehreren Staa­ten gelang es ihnen dabei auch, Regierungs­verantwortung zu übernehmen, wie etwa in Italien oder (zeitweise) in Österreich. Der ganz große Durchbruch ist bei den Europa­wahlen 2019 zwar ausgeblieben, aber in vier der sechs größten EU-Staaten (Frankreich, Großbritannien, Italien, Polen) wur­den EU-skeptische Parteien stärkste Kraft. Zwar sind sie im EP (noch) in drei Fraktionen gespalten und von einer eigenen Mehr­heit weit entfernt. Gemeinsam stellen sie aber nun über 20 Prozent der Abgeordne­ten. Die das EU-Parlament bislang dominie­rende informelle große Koalition aus Euro­päischer Volkspartei (EVP) und europäischen Sozialdemokraten (S&D) hat hingegen ihre Mehrheit verloren (siehe SWP-Studie 9/2019).

Die Grenzen der politischen Kommission

Die nächste Kommission muss sich nun eine neue poli­tische Basis im EP suchen. Unter der Führung von Juncker hatte sie sich als »hoch politische« Kommission ver­standen, die in der EU nicht nur verwalten, sondern die Politik der Union aktiv und ent­lang klarer, auch kontroverser politischer Leitlinien gestalten würde. Damit wollte sich Juncker ganz dezidiert von seinem Vor­gänger José Manuel Barroso abgrenzen, des­sen Kommissionsführung als technokratisch und im Verhältnis zu den Mitgliedstaaten im Europäischen Rat unterordnend galt.

In der Praxis fußte der Anspruch einer politischen Kommission auf zwei Säulen: Die erste war die politische Legitimation des Kommissionspräsidenten Juncker selbst. 2014 wurde der Inhaber dieses Amtes erst­mals vom Europäischen Parlament gewählt, auf Vorschlag der Staats- und Regierungschefs im Europäischen Rat. Gemäß diesem sogenannten »Spitzenkandidaten«-Prinzip konnte sich Juncker als offizieller Bewerber der EVP durchsetzen. Der Kommissions­präsident berief sich fortan auf die doppelte Legitimation durch die natio­nalen Regie­rungen und das EP. In der Praxis indes war die Autorität, die sich aus diesen Legitimationen hätte speisen können, nur begrenzt ausschöpfbar. Im Europäischen Rat geben weiterhin die Regierungen der großen Mit­gliedstaaten den Ton an. Auf dessen weg­weisende Beschlüsse hat der Kommissions­präsident nur begrenzten Einfluss. Und im EP gab es zu Beginn der Legislaturperiode zwar einen sehr engen Austausch zwischen der Führung der beiden großen Parteien und der Kommission. Eine Zusammen­arbeit, die mit der zwischen einer nationalen Regierung und ihrer parlamentarischen Basis vergleichbar wäre und in einem ab­gestimmten Programm zum Ausdruck käme, ist daraus jedoch nicht entstanden.

Die zweite Säule, auf die sich die »politische« Kommission stützte, war der Anspruch, eigene gestalterische Prioritäten zu setzen und Entscheidungen entlang politischer, nicht rein technokratischer Kriterien zu treffen. Es ist dieser Bereich, wo die Wider­sprüche des Konstrukts Europäische Kom­mission am deutlichsten geworden sind. Denn das Selbstverständnis, als politisches Organ zu agieren, ist schwer vereinbar mit den Maßgaben des EU-Vertrags, denen zu­folge die Kommission nicht nur als Motor der Integration, sondern auch als Hüterin der Verträge fungieren soll. In einigen Poli­tikfeldern – etwa im Bereich der Wett­bewerbskontrolle, des Schutzes der Rechts­staatlichkeit, der Haushaltskontrolle in der Eurozone und der Vertragsverletzungs­verfahren – soll sie als neutraler Schiedsrichter auftreten und auf Basis eben gerade technokratischer und nicht politischer Kri­terien entscheiden. Selbst wenn die betref­fenden Abteilungen der Kommission intern vor politischer Einflussnahme geschützt wurden, mindert es ihre Glaubwürdigkeit als neutrale Instanz, wenn sich die Kom­missionsführung als politischer Akteur versteht.

Zwei Beispiele aus der vergangenen Legis­laturperiode machen diesen Widerspruch besonders deutlich. In den zurückliegenden fünf Jahren ist der Schutz der Rechtsstaatlichkeit innerhalb der Union zu einer der wichtigsten und kontroversesten Aufgaben der Kommission geworden. Doch während die EVP-geführte Kommission relativ schnell ein Rechtsstaatsverfahren gegen Polen einleitete, war sie gegenüber Ungarn – dessen Regierungspartei Fidesz (noch) zur EVP gehört – wesentlich zögerlicher. Sowohl die polnische als auch die ungarische Regierung haben darüber hinaus dem zuständigen EU-Kommissar Frans Timmer­mans, einem führenden Kopf der SPE, vor­geworfen, sein Vorgehen sei parteipolitisch motiviert. Unabhängig davon, wie die Not­wendigkeit der jeweiligen Rechtsstaats­verfahren zu bewerten ist, haben die Moda­litäten, die sie begleiteten, gezeigt, dass die Kommission hier nicht glaubwürdig als neutrale Instanz auftreten kann.

Ein ähnliches Problem zeigt sich bei der Kontrolle der nationalen Wirtschafts- und Haushaltspolitik, insbesondere der Euro­staaten. Im Zuge der europäischen Schul­denkrise wurden die Kompetenzen der EU-Kommission bei der Überwachung der Bud­gets der Mitgliedstaaten noch ausgeweitet. Auch hier soll die EU-Kommission eigentlich auf der Basis technischer Kriterien ent­scheiden. Der unterschiedliche Umgang etwa mit Frank­reich (unter der Führung von Präsident Macron) und Italien (regiert von einer Koalition der EU-skeptischen Fünf-Sterne-Bewegung und Lega) in Bezug auf deren jeweilige Haushaltsdefi­zite hat verdeutlicht, dass in die Bewertung der mitgliedstaatlichen Etats auch politische Erwägungen einfließen.

Mehr Kohäsion, klarere Prioritätensetzung

Erfolgreicher war die Juncker-Kommission hingegen bei der Rationalisierung der euro­päischen Gesetzgebung. Mit dem Ziel, eine EU zu führen, die sich auf das Wesentliche konzentriert und klare Prioritäten setzt, wollte Juncker die Anzahl neuer Gesetz­gebungsinitiativen signifikant reduzieren.

Zu diesem Zweck hat Juncker die Arbeits­weise der Kommission grundsätzlich refor­miert. Der Präsident kann die innere Orga­nisation und Zusammensetzung der Kom­mission frei festlegen. So hat Juncker zu Be­ginn der Legislaturperiode innerhalb der Kommission zum einen eine Hierarchie ein­geführt und Cluster gebildet. Mit 28 Kom­missarinnen und Kommissaren ist die EU-Kommission größer als die meisten natio­nalen Regierungen. Eine Reduzierung der Kommission ist bisher aber immer wieder am Widerstand vor allem der kleineren EU‑Staaten gescheitert; sie wäre rechtlich ohne Vertragsänderung möglich, würde aber voraussetzen, dass alle Mitgliedstaaten zustimmen. Anstelle einer Verkleinerung hat Juncker jedoch die Vizepräsidenten mit eigenen Führungskompetenzen innerhalb der EU-Kommis­sion ausgestattet und sie in sieben Cluster geordnet. Beispielsweise ko­ordiniert die Hohe Vertreterin und Vize­präsidentin der Kommission Federica Mogherini die für das Feld der Außen- und Sicherheitspolitik rele­vanten Arbeiten der Kommissionsmitglieder für Europäische Nachbarschaftspolitik und Erweiterung, Handelspolitik, Entwicklungspolitik und Humanitäre Hilfe. In der Folge hat auch die Kohärenz der EU-Außenpolitik zwischen GASP und den von der Kommission geführ­ten Bereichen deutlich zugenommen.

Zum anderen hat die Kom­mission unter Juncker für ihre Tätigkeit zehn politische Prioritäten benannt. Sie hat dabei nur die­jenigen Initiativen auf die Tagesordnung genommen, die die Vizepräsidenten emp­fohlen haben und unter die ausgewählten Prioritäten fallen.

In der Praxis hat die Juncker-Kommission dieses Ziel einer Ökonomisierung und Prio­risierung der Kommissionstätigkeit auf den ersten Blick weitgehend erfüllt. Zunächst hat sie die Zahl der Gesetzgebungsvorschläge spürbar redu­ziert. Während die EU vor 2009 gemäß EUR-Lex jährlich durchschnitt­lich deutlich über 250 Gesetzgebungsakte (Richtlinien und Verordnungen) verabschie­det hat, lag der Durchschnittswert während der Amts­zeit der Juncker-Kommission bei 130 pro Jahr. Die Reduktion war so ein­schneidend, dass sich EP-Abgeordnete zu Beginn der Legislaturperiode über einen Mangel an Gesetzgebungsinitiativen seitens der EU-Kommission beschwerten. Insgesamt wurden in den fünf Jahren der Juncker-Kom­mission 517 EU-Richtlinien und Verordnun­gen von Rat und EP verabschiedet (Stand: 11.6.2019). Im Vergleich: Während der zwei­ten Amtszeit von Junckers Vorgänger Barroso (2010–2014) waren es mit 716 noch fast 40 Prozent mehr.

Während die angekündigte Verringerung des legislativen Outputs also durchaus statt­gefunden hat, sieht die Bilanz bei der Zahl der durchgesetzten Gesetzgebungsinitiativen gemischter aus. Denn die Verabschiedung europäischer Richtlinien und Verordnungen obliegt allein dem Parlament und dem Rat. Zwar hat die Kommission nach eigenen Angaben 94 Prozent der Initiativen, die sie innerhalb ihrer zehn Prioritäten vorgesehen hat, auch tatsächlich vorgelegt. Sie konnte indes nur in zwei Drittel der Dossiers eine Zustimmung der EU-Gesetzgeber erreichen.

Keine starke Agendasetzung

Besonders hoch ist die Diskrepanz bei den legislativen Vorhaben, denen die Kommission hohe politische Priorität zugewiesen hat: Traditionell soll die Kommission mit ihrem Initiativmonopol auch die Rolle als »Motor der Integration« erfüllen und die Union in Grundsatzfragen voranbringen, beispielsweise bei der Weiterentwicklung des Binnenmarkts oder der Einführung des Euros. Im komplexen Institutionengefüge der Gemeinschaft kann und konnte die Kommission nie allein die Politik der EU vorgeben, sondern war und ist darauf an­gewiesen, für ihre politischen Projekte die Unterstützung des EP und vor allem der Mitgliedstaaten im Rat zu gewinnen, indem sie kluge Kompromisse vorschlägt.

Ein erfolgreiches Beispiel hierfür ist die Handhabung des Brexit-Prozesses durch die Juncker-Kommission. Mit der frühen Nomi­nierung von Michel Barnier als Verhandlungsführer im Artikel-50-Prozess hat die EU-Kommission nicht nur die direkten Gespräche mit Großbritannien übernommen. Vor allem haben Barnier und seine Arbeitsgruppe durch viele Besuche in allen 27 Hauptstädten und einen regelmäßigen Aus­tausch in den EU-Gremien die politischen Interessen der Mitgliedstaaten in Bezug auf den Brexit erfasst, verarbeitet und so maßgeblich dazu beigetragen, dass die EU-27 in diesem Prozess eine einheit­liche Position einnahm. Das Verhandlungs­mandat haben auch hier die Staats- und Regierungschefs im Euro­päischen Rat fest­gelegt, doch die Kommission hat den sub­stantiellen Input dafür geliefert. Durch diese politische Führungsleistung hat die EU-Kommission auch das volle Vertrauen der nationalen Regierungen in den Brexit-Verhandlungen bekommen.

Anders sieht es bei den großen politischen Initiativen der EU-Kommission aus. In seinen jährlichen »State of the Union«-Reden vor dem Europäischen Parlament hat Juncker drei seiner zehn Prio­ritäten in den Mittelpunkt gestellt: Punkt eins war die Schaffung von Arbeitsplätzen und die Stär­kung der europäischen Wett­bewerbsfähig­keit. Bei diesem Anliegen konnte Juncker früh die Unterstützung des Parlaments und des Rats für den Europäischen Fonds für Strategische Investitionen (EFSI) gewinnen, der bis dato mit 73 Milliarden Euro Förde­rung Investitionen in einem Volumen von knapp 400 Milliarden Euro in der EU mobi­lisiert hat. Auch in der Handelspolitik hat die Juncker-Kommission mit Kanada und Japan umfangreiche neue Freihandels­abkommen für die EU ausgehandelt.

Beim zweiten Vorhaben, der Weiter­entwicklung der Eurozone, hat die Kommis­sion ihre Ziele jedoch weit verfehlt. Ende 2017 hat die Kommission ihren »Fahrplan für die Vertiefung der Wirtschafts- und Währungsunion Europas« vorgelegt. Zen­trale Vorschläge waren unter anderem die Einrichtung eines Europäischen Währungsfonds, die Überführung des Fiskalpakts, der völkerrechtlich außerhalb des EU-Vertrags angelegt ist, in das EU-Recht, ein eigenes Budget für die Eurozone innerhalb des EU-Haushalts und die Einsetzung eines euro­päischen Wirt­schafts- und Finanzministers. Diese Vorschläge sind in mehreren Staaten der Eurozone auf direkte, massive Ableh­nung gestoßen. Am Ende ihrer Amtsperiode hat die Juncker-Kommission noch keines dieser Ziele erreicht. Am weitesten sind die Verhandlungen über ein – deutlich be­grenz­teres – Finanzinstrument für die Eurozone vorangeschritten. Dies ist aber auf die Impulse zurückzuführen, die von Deutschland und Frankreich in dieser Sache ausgegangen sind.

Der dritte Bereich, dem Juncker Priorität zugemessen hat, war die Asyl- und Migra­tionspolitik. Dieses Thema stieg im Laufe der letzten Legislaturperiode zum wichtigsten Issue der Kommission auf. Bereits 2016 legte die Kommission zwei größere Gesetz­gebungspakete zur Reform des Gemeinsamen Europäischen Asylsystems vor. Trotz inten­siver Verhandlungen ist es ihr aber gerade bei ihren Flaggschiffprojekten in die­sem Politikfeld – wie etwa der Reform des Dublin-Regimes – nicht gelungen, die Zu­stimmung vor allem des Rates zu erreichen.

Die mangelnden Fortschritte in all diesen hochpolitischen Bereichen sind natürlich nur zum Teil der Kommission anzulasten. Auch der Europäische Rat hat in seiner »Strategischen Agenda« für die Jahre 2014 bis 2019 die Themen Wettbewerbsfähigkeit und Reform der Wirtschafts- und Wäh­rungs­union (WWU) sowie der EU-Asyl- und Migra­tionspolitik zu Prioritäten erklärt. Die Grün­de für die ausgebliebene Einigung liegen zu einem gewichtigen Teil außerhalb der Kon­trolle der Kommission und sind in den zu­nehmenden Spannungen zwischen den Mit­gliedstaaten zu suchen. Auch in einer Serie von Gipfeltreffen konn­ten die Staats- und Regierungschefs gerade bei der Asyl- und Migrationspolitik und der Eurozonen-Re­form nur bescheidene Fortschritte erzielen.

Gleichwohl bleibt festzuhalten, dass bei diesen hochpolitischen Themen die Defizite der Kommission deutlich geworden sind. Erstens mangelt es ihr an einer eigenen machtpolitischen Basis. Natio­nale Regierungen können sich in parlamentarischen Systemen auf ihre Regierungsfraktion bzw. -koalition als legitimatorisches Fundament stützen. Trotz des Spitzenkandidaten­prin­zips kann die Kommission aber nicht auf einen konstanten Rückhalt im Europäischen Parlament bauen. Einen Koalitionsvertrag mit thematischen Zielen gab es nicht. Gleich­zeitig hat die Annäherung der Kommission an das EP aber die Sorge der Mitgliedstaaten geschürt, die Kontrolle über dieses wichtige EU-Organ zu verlieren, eine Entwicklung, unter der auch das Vertrauen der natio­nalen Regierungen in die Kommis­sion gelit­ten hat.

Zudem hat es die Kommission nicht ver­mocht, in den hochumstrittenen Bereichen zum ehrlichen Makler zwischen den Mit­gliedstaaten im Rat sowie zwischen Rat und Parlament zu werden. Das Initiativrecht gibt der Kommission die Möglichkeit, in Gesetz­gebungsprozessen der EU zu einem frühen Zeitpunkt die Debatte vorzubestimmen. Optimalerweise könnte dieses Recht dazu genutzt werden, um die EU-Integra­tion durch sorgfältiges Sondieren und da­ran anknüpfende kompromissfähige Vor­schläge zu prägen. Beim Brexit-Prozess ist dies der Kommission gelungen. Bei der Migrationspolitik und der WWU-Reform hingegen hat sie zunächst hohe Erwartungen geschürt und dann Ideen vorgelegt, die weit von der Konsensfähigkeit entfernt waren.

Das schwierige politische Umfeld der nächsten Kommission

Für die nächste EU-Kommission wird das politische Umfeld im Institutionengefüge der EU nicht einfacher. Da ist erstens die Wahl des Kommissionspräsidenten bzw. der ‑präsidentin selbst. Gemäß dem EU-Ver­trag ist es das Europäische Parlament, das eine Person für dieses Amt wählt, allerdings auf Vorschlag der Staats- und Regierungschefs im Europäischen Rat. 2014 hatte sich das EP noch mit seiner Sichtweise durch­gesetzt, dass der Europäische Rat nur den Spitzenkandidaten vorschlagen darf, dessen Partei die Europawahl gewonnen hat – wo­raufhin Jean-Claude Juncker zum Kom­mis­sionspräsidenten gewählt wurde. Dieses Prozedere hat ihm eine zusätzliche demo­kratische Legitimation verliehen. Auf Seiten der nationalen Regierungen hat es ihn aber auch Vertrauen gekostet. Schon im Vorfeld der Europawahlen 2019 haben die Staats- und Regierungschefs daher betont, dass es »keinen Automatismus« gebe und sie nicht notwendigerweise den oder die Spitzenkandidatin der nach der Wahl größten Fraktion vorschlagen würden. Kurz nach der Wahl hat die Mehr­heit – aber nicht alle – der Fraktionen im EP bekräftigt, dass sie nur einen Spitzenkandidaten als Nomi­nierung akzeptieren. Gleichzeitig konnten sich die drei großen Fraktionen, EVP, S&D und die neu for­mierte ALDE, nicht auf einen gemeinsamen Kandidaten oder eine gemeinsame Kandidatin einigen. Die Staats- und Regierungschefs im Euro­päischen Rat hingegen haben ihren Prä­sidenten Donald Tusk beauftragt zu sondieren, welche Per­sönlichkeit eine Mehrheit in beiden Insti­tu­tionen, im Europäischen Rat und im EP, er­reichen könnte. Das muss aus Sicht Tusks nicht zwangsläufig einer der Spitzenkandidaten sein. So droht schon zu Beginn der Amtszeit der neuen Kommission sowohl ein institutioneller als auch partei­politischer Machtkampf, was die Autorität der neuen Kommission beschädigen könn­te, noch be­vor sie gewählt wurde.

Zweitens wird die politische Zusammensetzung des Kommissionskollegiums selbst hete­rogener sein. Grundsätzlich gilt weiter­hin das Prinzip, dass jedes EU-Land ein Kom­missionsmitglied nominieren darf. In der Folge wird die parteipolitische Zusammen­setzung der Kommission nicht die des Europäischen Parlaments widerspiegeln, sondern die der parlamentarischen Mehr­heiten, auf die sich die nationalen Regie­rungen in der EU zum Zeitpunkt der Beru­fung der Kommission stützen. Und dieses Tableau ist 2019 deutlich heterogener als es 2014 war: In der Juncker-Kommission stammten noch 27 von 28 Mitgliedern von den drei großen Parteifamilien EVP (Kom­missionspräsident, 13 weitere Kommissions­mitglieder), europäische Sozialdemokraten (8 Mitglieder) und ALDE (5 Mitglieder). Mitt­lerweile haben vor allem die EVP und die SPE an Einfluss verloren, während auch Parteien außerhalb des europäischen Main­streams in Regierungsverantwortung gelangt sind. Folgen alle nationalen Regierungen der Logik, dass sie für die Kommission eine Kandidatin oder einen Kandidaten aus der jeweils führenden Regierungspartei nomi­nieren, wird sich die Zusammensetzung wie folgt ändern: Die EVP würde, je nach Ein­ordnung der Fidesz, auf 6 bis 7 Mitglieder zurückfallen, die SPE bei 8 bleiben und die Liberalen mit 7 aufschließen. Hinzu kämen Kommissare und Kommissarinnen von den europäischen Linken (1), bisher unabhängigen Parteien (Litauen, Österreich), aber auch drei von den EU-skeptischen Regierungen aus Italien, Polen und Ungarn plus, je nach weiterem Verlauf des Brexit-Prozesses, ein Vertreter Großbritanniens. Zwar werden die Entscheidungen des Kommissionskolle­giums mit einfacher Mehrheit gefällt, so dass einzelne Kommissionsmitglieder über­stimmt werden können. Gleichwohl wird die Integration der Kommissare und Kom­missarinnen ins­besondere aus der letzten Gruppe eine der Hauptherausforderungen für die nächste Kommission sein.

Drittens spiegelt diese Fragmentierung im Inneren der Kommission nur die zuneh­mende Fragmentierung der politischen In­stitutionen der EU selbst wider. Diese Zer­splitterung wird es für die Kommission, aber vor allem die EU als Ganzes schwieriger machen, Richtungsentscheidungen zu treffen und durchzusetzen. Die Kommis­sion kann Richtlinien und Verordnungen nur vorschlagen, verabschiedet werden müssen sie vom Rat und vom Parlament. Nachdem die Spannungen zwischen den nationalen Regierungen im Rat der EU in den letzten Jahren schon gestiegen sind, wird nach der Wahl vom Mai 2019 nun auch die Mehrheitsfindung im Europäischen Parlament komplexer. Die bisher dominanten Parteien, EVP und SPE, haben ihre gemeinsame absolute Mehrheit ver­loren. Für stabile Mehrheiten ist nunmehr jeweils die Zusammenarbeit von mindestens drei Fraktionen notwendig. Für die Wahl des bzw. der Kommissionspräsidentin deutet sich eine Kooperation zwischen EVP, S&D sowie der erweiterten ALDE und/oder den europäischen Grünen an. Bei Beschlüs­sen zu inhaltlichen Fragen, die das EP auch mit relativer Mehrheit treffen kann, sind aber wechselnde Mehrheiten möglich. So ist etwa bei Fragen des Verbraucherschutzes eine Majorität links der Mitte mit einer Zu­sammenarbeit von ALDE, S&D, Grünen und Europäischer Linke (GUE/NGL) denkbar und bei Migrationsthemen eine Kooperation der Parteien rechts der Mitte. Angesichts der Zuwächse für EU-skeptische Parteien, die zusammen nunmehr 186 Sitze einnehmen, werden die Abstimmungen im EP kontroverser werden – und damit un­berechen­barer für Kommission und Rat.

Spitzenkandidaten umdefinieren, ein politisches Mandat einholen

Der Beginn der europäischen Legislatur­periode ist die Chance, die EU-Kommission personell, politisch und institutionell neu aufzustellen. Für die institutionelle Weiter­entwicklung der Kommission ergeben sich nach den Erfahrungen der Juncker-Ära und nach der Analyse der neuen politischen Gemengelage nach den Europawahlen drei Schlussfolgerungen:

Erstens hat sich die stärkere institutionelle Fokussierung der Kommission mit ihrer Cluster-Struktur bewährt. Langfristig sollten die EU-Staaten die Möglichkeiten des EU-Vertrags nutzen und vom Prinzip »Ein Kommissionsmitglied pro Mitgliedstaat« Abstand nehmen. Bis das erfolgt ist, sollte aber auch die nächste Kommission wieder eine klare Hierarchie bekommen und in programmatische Cluster gegliedert werden. Diese organisatorische Lösung hat auch die Kohärenz der EU insgesamt erhöht und die Gesetzgebung der Union stringenter und zielgerichteter gemacht.

Die größere Herausforderung für die Kommission wird, zweitens, die Aufgabe sein, ihren Anspruch, als politische Institu­tion aufzutreten, mit der Rolle des neutra­len Schiedsrichters übereinzubringen, die ihr nach wie vor zugewiesen ist. Ohne Ver­tragsänderung wird sich dieser Widerspruch nicht vollständig auflösen lassen. Eine Kom­mission, deren Präsidentin bzw. Präsident vom Europäischen Parlament gewählt und die von einer Parlamentsmehrheit abhängig ist, die das Initiativmonopol hat und inter­national im Auftrag der EU verhandelt, ist zwangsläufig ein politisches Organ, das ein starkes politisches Mandat braucht. Ein Weg zurück zu einer Be­hörde, die ihre Ent­scheidungen allein auf der Basis technischer Kriterien fällt, ist da­her für die EU weder wünschenswert noch gangbar. Stattdessen sollte die nächste Kommission jene Auf­gaben, bei denen sie neu­tral zu agieren hat, intern klar von der politischen Ebene ab­grenzen oder, soweit dies vertragsrechtlich möglich ist, an unabhängige Instanzen aus­gliedern. Beispielsweise könnte sie ihre Kompetenzen bei der Überwachung der Euro­staaten stärker an den unabhängigen ESM und ihre Befugnisse bei der Kontrol­le der Rechtsstaatlichkeit an eine unabhängige EU-Agentur delegieren. Diese Instanzen könnten die Kontrollpflichten glaubwürdiger erfüllen, während sich die Kommission auf ihre politischen Aufgaben konzentrieren könnte.

Für ihre politische Rolle benötigt die Kom­mission drittens ein stärkeres Mandat und eine stabilere Verankerung im Rat und im Parlament. Zu diesem Zweck sollte die EU das Spitzenkandidatenprinzip umdeuten. 2014 hat sich das EP mit der Sichtweise durchgesetzt, dass der Kandidat der größten Fraktion Kommissionspräsident werden müsse. Im neuen Parlament, in dem die Ko­operation von mindestens drei Fraktionen für eine Mehrheit erforderlich ist, kann aber keine Fraktion für sich allein beanspruchen, die Europawahlen gewonnen zu haben. Not­wendig und sinnvoll ist daher eine Rück­besinnung auf den eigentlichen rechtlichen Kern des Prinzips: dass die Bürgerinnen und Bürger der EU mit ihrer Wahlentscheidung den Präsidenten bzw. die Präsidentin der Kommission mitbestimmen, so wie es in einer parlamentarischen Demokratie üblich ist. Das bedeutet, dass nur ein Kandidat oder eine Kandidatin, der bzw. die auch am Wahlkampf teilgenommen hat, an die Spit­ze der Kommission gewählt werden sollte. Dabei obliegt es nun dem Präsidenten des Europäischen Rates, mit den Parteien zu sondieren, wer hierfür eine Mehrheit im EP organisieren kann. Mit einem solchen Ver­fahren würde die EU einen echten Schritt in Richtung parlamentarische Demo­kratie machen.

Darauf aufbauend braucht die EU viertens gerade aufgrund der Fragmentierung im EP und der Blockade in zentralen inhalt­lichen Fragen eine institutionenübergreifende Prioritätensetzung. Bei der Wahl Jun­ckers zum Kommissionspräsidenten haben es die Parteien im EP noch verpasst, sich über inhaltliche Prioritäten abzustimmen. Eine hand­lungsfähige EU setzt aber eine Verständigung über eine programmatische Agenda voraus, die mit dem Personalpaket verbunden ist. Dies gilt auf der einen Seite für das EP selbst, in dem die Parteien, die an den Gesprächen über eine Mehrheits­findung beteiligt sind, über begleitende poli­tisch-inhaltliche Verhandlungen ein Paket schnüren könnten. Es gilt aber genau­so für das Verhältnis zwischen den Institu­tionen. Als ob die Europawahlen für die Prioritätensetzung der EU irrelevant wären, haben die Staats- und Regierungschefs zwei Wochen vor den Wahlen auf ihrem infor­mellen Treffen in Sibiu mit den Verhandlungen über ihre »Strategische Agenda« für 2019–24 begonnen. Dieser thematische Aufschlag der Mitgliedstaaten ist richtig und notwendig. Er sollte aber eben nur ein Aufschlag sein, um nach den Europawahlen mit dem neuen Europäischen Parlament und der neuen Kommission die thematische Agenda der EU für die nächsten fünf Jahre auszuhandeln. Ein auf diese Weise er­arbeitetes gemeinsames Programm – eine Art europäischer Koalitionsvertrag – würde nicht nur dem komplexen Geflecht der Kon­sensdemokratie Europäische Union gerecht werden, sondern der neuen Kommission und den EU-Institutionen insgesamt ein be­lastbares politisches Mandat für die Weiter­entwicklung der EU verschaffen.

Dr. Nicolai von Ondarza ist Stellvertretender Leiter der Forschungsgruppe EU / Europa.

© Stiftung Wissenschaft und Politik, 2019

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