Jonas Schneider

Kernwaffenverbotsvertrag: Das Inkrafttreten ist kein Durchbruch

Die Bundesregierung sollte selbstbewusster begründen, warum sie den Vertrag ablehnt

SWP-Aktuell 2021/A 03, Januar 2021, 8 Seiten

doi:10.18449/2021A03

Der Vertrag über das Verbot von Kernwaffen tritt am 22. Januar in Kraft. Deutschland lehnt einen Beitritt ab. International durchsetzen wird sich die mit dem Vertrag angestrebte Ächtung von Kern­waffen in absehbarer Zukunft nicht. Grund sind inhalt­liche Schwächen des Abkommens; außerdem gründet es auf fragwürdigen Annahmen, wie sich nukleare Abrüstung politisch erreichen lässt. Vor allem aber vernachlässigen seine Fürsprecher, dass sich der Vertrag in der Praxis stärker gegen Demokratien als gegen autokratische Kernwaffenstaaten richtet. In dieser Form wird nukleare Ab­rüstung nicht machbar sein – es wäre auch nicht in Deutschlands Interesse.

Nukleare Abrüstung ist ein international breit geteiltes Anliegen. Offiziell bekennen sich alle Staaten dazu, dass die Anzahl der Kernwaffen in der Welt verringert werden sollte. Vertraglich verankert wurde das Abrüstungsziel 1968 im »Treaty on the Non-Proliferation of Nuclear Weapons« (NPT), der die Proliferation von Atomwaffen ver­bietet und die friedliche Nutzung der Kern­kraft garantiert. Der NPT verpflichtet in Artikel 6 alle 191 Vertragsparteien, »in red­licher Absicht Verhandlungen anzustreben über effektive Maßnahmen«, wie das ato­mare Wettrüsten beendet und nukleare Abrüstung umgesetzt werden kann. Auch weil der Arti­kel so »weich« formuliert ist und keine Fris­ten setzt, ist die Praxis der atomaren Abrüs­tung häufig umstritten gewesen. Seit dem Ende des Ost-West-Kon­flikts gilt dies für drei Aspekte.

Erstens stockt die quantitative Abrüstung. Zwar ist die Zahl der Kernwaffen auf der Welt seit 1986, als sie mit 70 300 ihren Höchststand erreichte, stark gesunken. Anfang 2020 zählten die Arsenale »nur noch« 13 410 Waffen. Reduziert wurden hauptsächlich die Bestände der USA und Russ­lands, die noch immer über 90 Prozent aller Kernwaffen auf sich ver­einen. Jedoch ist die Bereitschaft der beiden Länder, quan­ti­tativ weiter abzurüsten, seit 2013 zum Er­liegen gekommen, als Moskau ein Ange­bot Präsident Obamas ausschlug.

Zweitens herrscht Stillstand bei den die Abrüstung flankierenden Vertragswerken. Dies betrifft insbesondere den »Comprehensive Nuclear-Test-Ban Treaty« (CTBT), der alle Arten von Atomtests verbietet, sowie den »Fissile Material Cut-off Treaty« (FMCT), der die Produktion von waffenfähigem Spaltmaterial stoppen soll. Weil sechs Kern­waffenstaaten zögern, kann der CTBT seit 1996 nicht in Kraft treten. Die Verhand­lun­gen für den FMCT sind seit 1995 blo­ckiert, primär durch Pakistan.

Drittens verzeichnet die qualitative Ab­rüstung seit Jahren vor allem Rückschritte. Anstatt die Bedeutung von Kern­waffen in ihren Militärdoktrinen zu vermindern, haben die Nuklearmächte enorme Summen in die Modernisierung ihrer Atomstreitkräfte investiert. Zwar blieben die Sprengkopf­zahlen teilweise unverändert – aber die Fähigkeiten der Waffen wurden ausgebaut.

Die Bewertung dieser Lage und die Frage, wie der Stillstand überwunden werden kann, haben die Vertragsstaaten des NPT tief gespalten. Die Kernwaffenstaaten ver­weisen auf die quantitativen Erfolge. Der Stillstand sei eine Momentaufnahme und der verschlechterten globalen Sicherheits­lage seit 2014 geschuldet. Sobald diese Span­nun­gen nachließen, könne man mit dem be­währten Ansatz der schrittweisen Abrüstung fort­fahren. Für viele Nichtkernwaffen­staaten ist dieser Ansatz indes gescheitert. Sie wer­fen den Atommächten vor, ihre Waffen nicht aufgeben zu wollen. Ferner hätten Letz­tere kein Recht, die Einlösung ihrer Ab­rüs­tungs­versprechen an Bedingungen wie eine ver­besserte Sicherheitslage zu knüp­fen. Frus­t­riert über den Stillstand entschieden sich diese Nichtkernwaffenstaaten für den Neu­ansatz, Kernwaffen umfassend zu ächten.

Im Zuge der sogenannten »Humanitären Initiative« fanden ab 2013 Konferenzen zu den Folgen des Einsatzes von Atomwaffen statt. Auf Initiative Mexikos und mit Unter­stützung Österreichs, Irlands, Südafrikas und von Nicht­regierungsorganisationen folgten daraus Verhandlungen bei den Ver­einten Nationen, die 2017 im Abschluss des »Treaty on the Prohibition of Nuclear Weapons« (TPNW) gipfelten. Da Honduras den Vertrag im Oktober 2020 als fünf­zigs­ter Staat ratifiziert hat, tritt er am 22. Januar 2021 in Kraft (inzwischen wurde Benin das einundfünfzigste Mitglied). Der TPNW wird so zu einem politischen Fakt. Inter­national durchsetzen wird sich die Ächtung von Kern­waffen dennoch absehbar nicht.

Erwartungen der Befürworter

Der TPNW verbietet allen Vertragsparteien, Kernwaffen zu entwickeln, sie zu besitzen, zu testen, einzusetzen, mit ihrem Einsatz zu drohen oder die Atomwaffen anderer Staa­ten auf dem eigenen Territorium zu lagern. Zudem ist es den Mitgliedern unter­sagt, andere (ob Vertragspartei oder nicht) bei diesen Aktivitäten zu unterstützen.

Für die Parteien des TPNW sind die Ver­bote völkerrechtlich verbindlich. Ziel der Befür­worter des Vertrags ist es, das Denken über Kernwaffen in jenen Ländern zu ändern (Reframing), die zögern, dem TPNW bei­zutreten, oder ihn ablehnen. Laut eige­nen Aus­sagen in zahlreichen Interviews und Artikeln setzen sie dafür auf vier Strategien.

Die Fürsprecher gehen von einer nor­mativen Anziehungskraft des TPNW aus, weil er von kleinen Staaten gegen den Willen der Großmächte zustande gebracht wurde. Als »Akt der Selbstermächtigung«, der die nukle­are Abrüstung demokratisiere, soll er frustrierte Nichtkernwaffenstaaten an­zie­hen. Daneben bewerben die Unter­stützer den TPNW als Teil eines historischen Trends zur Ächtung »inhumaner« Waffen.

Des Weiteren erwarten die Befürworter, dass von den Vertragsparteien »Peer Pres­sure« auf widerwillige Staaten ausgeht. Allen Staaten sei ihr internationales An­sehen wichtig; daher würde die Sorge, durch ein Festhalten an Kernwaffen globale Anerkennung ein­zubüßen, letztlich sogar die Atom­mächte zum Einlenken bewegen.

Darüber hinaus hoffen die Verfechter auf einen Kapitalabzug. Die darauf ab­zielende Kampagne »Don’t Bank on the Bomb« drängt Finanzinstitute, nicht mehr in Firmen zu inves­tieren, die atomare Waffen­systeme her­stellen. In der Folge würde die Atomrüstung finanziell ausgetrocknet und letzten Endes eingestellt.

Schließlich soll zivilgesellschaft­licher Druck Staaten zum Beitritt zwingen. Da in vie­len Ländern – auch jenen, die einer nuklearen Allianz wie der Nato ange­hören – die Öffent­lichkeit den TPNW mit­trage, würden deren Regierungen dem innen­poli­tischen Druck irgendwann nachgeben.

Enttäuschte Hoffnungen

Um die Bedeutung des TPNW einschätzen zu können, lohnt der Blick auf die drei Jahre seit Abschluss des Vertrags. In dieser Zeit haben die Hoffnungen der Befürworter bereits mehrere Dämpfer erlitten.

Der erste Rückschlag war die sofortige kollektive Absage aller Nato-Staaten und 2018 der Atommächte des NPT (USA, Russ­land, Großbritannien, Frankreich und China). Sie alle kritisierten, der TPNW ignoriere den Nutzen von Abschreckung, wecke unrealistische Erwartungen für die nukle­are Abrüstung und sei so diesem Anlie­gen eher abträglich. Damit war klar, dass der Vertrag von Anfang an mächtige Geg­ner haben würde. Wären die Kern­waffen- und Nato-Staaten dem TPNW nur stillschweigend ferngeblieben, gäbe es diese politische Frontstellung nicht; die Unterstützer-Gegner-Bilanz fiele günstiger aus.

Zweitens haben sich starke Befürworter der Verhandlungen zum TPNW von ihm distanziert, nämlich die Schweiz und Schweden. Beide sind Verfechter des huma­nitären Völkerrechts und der nu­klearen Abrüstung. Als allianzpolitisch neutrale Staaten unterliegen sie außerdem weniger Zwängen. Bern und Stockholm haben den TPNW mit ausgearbeitet und für den fina­len Entwurf gestimmt, den Vertrag seither aber nicht unterzeichnet. Mehr noch: In veröffentlichten Gutachten haben sich der Schweizer Bundesrat 2018 und die schwedi­sche Regie­rung 2019 vorerst gegen einen Beitritt aus­gesprochen und zentrale Kritik­punkte der Atommächte bekräftigt.

Die dritte Enttäuschung hat sich lange angebahnt. Die Parteien des TPNW sind größtenteils weltpolitisch unbedeutende Kleinstaaten. Dass Tuvalu, Nauru, Jamaika und Honduras dem Vertrag die letzten Rati­fizierungen beschert haben, damit er in Kraft treten kann, ist symptomatisch. Nur drei der 51 Parteien haben das Gewicht einer Regionalmacht: Mexiko, Nigeria und Südafrika. Alle übrigen Regionalmächte sind dem TPNW nicht beigetreten (Brasilien und Indonesien haben unterzeichnet, aber nicht ratifiziert), ebenso alle Großmächte nicht.

Diese Entwicklungen schwächen die nor­mative Wirkung des Vertrags. Schon heute ist klar: Der TPNW hat keinerlei Chance, jemals Teil des Völker­gewohnheits­rechts zu werden, denn hier­für müsste er zur all­ge­meinen Praxis in der Staatenwelt werden. Nur so könnte er be­anspruchen, auch jene Länder völkerrechtlich zu binden, die ihm ferngeblieben sind. Im Fall des NPT ist das gelungen, nur vier Staaten gehören ihm nicht an. Der TPNW indes hat unter den Staa­ten 39 Gegner: Die neun Atom­mächte und die 27 Nichtkernwaffenstaaten der Nato haben bereits erklärt, ihm nie beizu­treten; Japan, Süd­korea und Australien setzen eben­falls lieber auf den Schutz ihrer nukle­aren Alli­anzen mit den USA. Allgemeine Praxis kann der TPNW auf die Weise nicht werden.

Auch die sozialwissenschaftliche Normen­forschung legt den Schluss nahe, dass die Strahlkraft des TPNW gering ist. Damit eine internationale Norm einen »Tipping Point« erreicht, nach dessen Pas­sie­ren sie sich durch­setzt, müssen zwei Bedingungen erfüllt sein. Zum einen ist eine kritische Zahl von Vertragsparteien nötig (ca. ein Drittel aller Staaten), zum anderen darunter eine grö­ßere Anzahl wichtiger Staaten im Sinne des nor­mativen Anliegens. Von dieser qualitativen Schwelle für seinen Durchbruch ist der TPNW jedoch meilenweit ent­fernt. Keines der oben genannten 39 Länder, gegen die er sich richtet, tritt bei, Fürsprecher des hu­ma­nitären Völkerrechts gehen auf Distanz. Nach dieser Analyse sind die Aus­sichten für den TPNW heute schlechter als 2017.

Vieles spricht dafür, dass die bislang ent­täuschende Bilanz nicht nur Startschwierig­keiten reflektiert, sondern strukturelle Probleme. Einige scheinen unüberwindbar.

»Unforced Errors« in der Substanz

Zahlreiche Experten, die dem TPNW positiv gegenüberstehen, haben seine inhaltliche Substanz kritisiert, besonders zwei Aspek­te. Bei dem einen geht es um die Regelungen zur Kontrolle der friedlichen Nutzung des Kernmaterials (Safeguards). Der TPNW sieht lediglich vor, dass die Parteien jene Kon­t­rol­len beibehalten, die sie vor ihrem Beitritt im­ple­mentiert hatten, wobei sie mindestens das im NPT vorgeschriebene Niveau errei­chen müssen, soge­nannte »Comprehensive Safeguards«. Auf freiwilliger Basis können striktere Kon­trollen zugelassen werden.

Diese Lösung ist nicht auf der Höhe der Zeit. Die Comprehensive Safeguards waren der internationale Standard für Kontrollen, als der NPT 1967/68 ausgehandelt wurde. Sie erwiesen sich später als unzureichend, da sie nur jene Atomanlagen betreffen, die ein Land der Internationalen Atomenergie-Organisation (IAEO) gemeldet hat. So konnte etwa der Irak unter Saddam Hussein in nicht gemel­deten Anlagen ein Kernwaffenprogramm unentdeckt vorantreiben, obwohl die Kontrolleure der IAEO im Land waren.

Als Lehre daraus wurde das »Zusatzprotokoll« (ZP) der IAEO entwickelt. Seit 1997 verschafft es den Kontrolleuren mehr Infor­matio­nen, größere Zugangsrechte und die Mög­lichkeit, überall Umweltproben zu nehmen. Das ZP ist international heute der Standard bei Safeguards. Die Verpflichtungen werden freiwillig übernommen; die aller­meisten Staaten, die umfangreiche nukle­are Aktivitäten betreiben, setzen das ZP um.

Dass der TPNW das ZP noch nicht einmal empfiehlt, bedeutet im Bereich Safeguards einen Rückschritt um Jahrzehnte. Dadurch wird die Mission der IAEO und spe­ziell das ZP untergraben. Zwar scheinen die Befür­worter des TPNW die IAEO nicht absichtlich schwächen zu wollen. Gleichwohl geben manche Vertreter von TPNW-Staaten in­offiziell zu, der Vertrag schade der IAEO fak­tisch – eine für die Reduzierung nu­kle­arer Risiken kontraproduktive Entwicklung.

Der andere problematische Aspekt ist das ungeklärte Verhältnis des TPNW zum NPT. Einerseits bezeichnet die Präambel des TPNW den NPT als »Eckpfeiler« des nukle­aren Abrüstungs- und Nicht­verbreitungs­regimes. Andererseits verlangt der TPNW seinen Parteien jedoch nicht ab, vertragstreue Mitgliedstaaten des NPT zu sein. Recht­lich stellt der Text des TPNW diesen sogar über den NPT: In Artikel 18 heißt es, der TPNW entbinde seine Parteien nicht von ihren Pflichten unter anderen Ver­trä­gen – allerdings nur, insofern diese Pflich­ten mit dem TPNW in Einklang stehen. Dieser Halb­satz etabliert eine Rang­folge, in der der NPT dem TPNW nachgeordnet ist.

Diese Hierarchie kann praktisch relevant werden, wenn die zwei Verträge mitein­ander in Konflikt geraten. Sollten zum Bei­spiel die Bemühungen erfolgreich sein, das ZP zum verpflich­tenden Standard für die NPT-Mitglieder zu machen, bestünden unter­schiedliche Anforderungen an die Parteien beider Verträge. Dann könnte die Hierarchie das Argument stützen, dass im Streit­fall die höherrangige Rechtsnorm des TPNW maßgebend sei. Schlimmstenfalls könnte diese Rangfolge als Vorwand die­nen, um aus dem unbequemeren NPT auszutreten und bloß dem TPNW anzugehören.

Es belastet den NPT, dass sein Wert im TPNW nicht klarer definiert wurde und solche Szenarien möglich sind. Dies ist be­sonders ärgerlich, da die meisten Parteien des TPNW den NPT schätzen und keinesfalls beschädigen möchten. Dennoch bringt eine Minderheit der TPNW-Verfech­ter sogar NPT-Austritte als Option ins Spiel und räumt in Hintergrundgesprächen ein, Scha­den für den NPT in Kauf zu nehmen. In der Folge haben viele Länder Zweifel, ob den Absichten der TPNW-Staaten zu trauen sei.

Diese Schwachstellen des TPNW waren nicht sachlogisch zwingend. Das heißt um­gekehrt: Die Parteien können eine Beeinträchtigung der IAEO oder des NPT durch den TPNW noch abwen­den. Entscheidend ist ihr künf­tiges Handeln. Vertragsstaaten­treffen könn­ten den Wert des ZP betonen oder festhalten, dass Verletzungen von NPT-Safeguards dem Geist des TPNW widersprächen. Im Gegensatz dazu können die folgen­den Hürden nicht überwunden werden.

Kaum Durchsetzungschancen

Die Gesamtheit der vier Strategien, die die TPNW-Befürworter verfolgen – normative Anziehung, Peer Pressure, Kapitalabzug und zivilgesellschaftlicher Druck –, offen­bart ihr Kernproblem: Die wirksamsten Ansätze, um eine Norm durchzusetzen, stehen ihnen nicht zur Verfügung. Oft wird die Umsetzung globaler Normen erzwungen, indem das Befolgen der Norm mit anderen Sachfragen verknüpft (Issue Linkage) oder indem angedroht wird, ebendiese Norm selbst nicht einzuhalten (Tit for Tat).

Grafik

Diese zwei Zwangsstrategien können die TPNW-Unterstützer nicht einsetzen. Ihnen fehlen die ökonomischen und militärischen Machtmittel, um Sachfragen effektiv zu ver­binden (siehe Grafik). Die 51 Parteien ver­einen nur sehr geringe Anteile am glo­balen Bruttoinlandsprodukt (BIP), am Welt­handel, den weltweiten Ver­teidigungs­aus­gaben und Rüstungsexporten sowie der gegebenen Ent­wick­lungshilfe. Weil sie so schwach sind, ist kaum ein Land auf die Zusammenarbeit mit ihnen in zentralen außenpolitischen Fragen angewiesen – am wenigsten die 39 Länder, gegen die sich der TPNW richtet. Letztere bringen den Löwenanteil die­ser fünf Machtressourcen auf die Waage.

Auch die Tit-for-Tat-Strategie können die TPNW-Staaten nicht nutzen. Ihr Ziel ist, andere zur Ächtung von Kernwaffen zu be­wegen. Wenn sie dazu die Verbote des TPNW selbst verletzten, würde ihr eigenes Anliegen leiden. Jede Drohung damit wäre hohl. Dies unterscheidet moralische Anlie­gen wie Abrüstung von anderen, etwa Zöllen.

Die übrig gebliebenen Strategien, die die Unterstützer des TPNW anwenden, werden der Ächtung von Kernwaffen nicht zum Durchbruch verhelfen. Denn der Erfolg der vier Strategien beruht auf An­nah­men, die im Fall des TPNW fragwürdig sind.

Die Strategie der normativen Anziehung setzt darauf, dass viele Nichtkernwaffenstaaten das Festhalten der Atommächte an Kernwaffen nicht bloß als ungerecht, so­n­dern als durchweg nachteilig werten. Diese Sicht ignoriert freilich, dass zahlreiche Staaten ohne eigene Atomarsenale aus der bestehenden Ungerechtigkeit große Vorteile ziehen: 30 Nichtkernwaffenstaaten genie­ßen dank eines Bündnisvertrags den nukle­aren Schutz der USA. Weitere Länder pro­fitieren als informelle US-Verbündete in­direkt vom amerikanischen Atomarsenal. Selbst Neutrale wie die Schweiz und Schwe­den betrachten dieses als Vorteil für sich.

Auch die zweite Annahme ist fraglich. Ihr zufolge würden Staaten das Ziel der Ächtung von Kernwaffen durch die Brille des Verbots anderer »inhumaner« Waffen wie Chemiewaffen oder Land­minen sehen und damit als Teil eines unumkehrbaren Trends. Diese Waffen wur­den in Kriegen regelmäßig eingesetzt. Kern­waffen hin­gegen sind die einzigen Waf­fen, die gar nicht zum Einsatz kommen sollen – was seit 1945 auch gelungen ist. Auf andere Waffen zu verzichten war zu­dem leichter, weil damit keine ganze Fähig­keit nahezu ver­lorenging. Das Verbot von Chemie­waffen wurde zum Beispiel dadurch begüns­tigt, dass andere Waffen ihren Platz ein­nahmen. Indes gibt es keine Waffe, die die Abschreckungswirkung von Kernwaffen hätte. Nuklear­waffen sind daher für viele Regie­run­gen ein notwendiges Übel der Kriegs­ver­hü­tung. Der Vergleich mit Landminen hinkt.

Die zweite Strategie der TPNW-Befür­wor­ter basiert auf ihrer Annahme, kein Staat sei immun gegen Peer Pressure. Ausschlaggebend ist aber, wer die Peer Group ist, mit der eine Regierung ihr Land vergleicht. Aus diesem Grund ist es bedeutsam, dass die bisherigen Parteien des TPNW sich grund­legend von jenen 39 Staaten unter­scheiden, gegen die er sich richtet.

Die »Ziele« des TPNW sind Staaten des Westens, Russland und Asiens Atommächte. Bei den Parteien des TPNW handelt es sich überwiegend um Kleinstaaten, fast alle Mit­glieder gehören dem Globalen Süden an: Afrika, der Karibik, Lateinamerika und Ozeanien. Nur vier von 48 europäischen Ländern sind im TPNW vertreten, nämlich Irland, Österreich, Malta und der Vatikan.

Darüber hinaus ist die sicherheitspoli­tische Realität der Mitgliedstaaten eine andere. Keines der 51 Länder ist einer Bedro­hung durch Russland, China oder die USA aus­gesetzt, bei deren Abschreckung Kern­waffen nütz­lich wären. Sie leben diesbezüglich »in einer anderen Welt« als Länder wie Estland, Polen, Japan oder Südkorea.

Deshalb ist nicht plausibel, warum sich etwa ein Industrie- und Nato-Staat wie die Niederlande oder Italien mit Jamaika oder Nauru identifizieren sollte, wenn es um seine Sicherheit geht. »Seinesgleichen« sind die Europäer und Staaten des Westens. Diese bilden die Referenzgruppe, für deren Hal­tung er besonders empfänglich ist. Auch die Schweiz und Schweden orientieren sich am Mainstream der Europäer und des Wes­tens statt am Globalen Süden. Die Atommächte sehen sich ohnehin in ihrer eige­nen Liga. Für sie sind nur andere Kern­waffen­staaten Peers – nicht die ato­maren »Habe­nichtse«. Im Ergebnis ist beim TPNW zwar Peer Pressure am Werk; bei den Ziel­staaten wirkt er aber gegen einen möglichen Beitritt.

Das Forcieren eines Kapitalabzugs als dritte Einflussstrategie hat schon erste Effekte erzielt. Bis Oktober 2019 haben sich 36 größtenteils europäische Finanzinstitute, darunter große Pensionsfonds, fest­gelegt, keine Anteile an Firmen zu halten, die nukleare Waffensysteme fertigen. Weitere 41 Institute haben ihre Verbindungen zu dieser Branche reduziert. Ein Kapitalabzug mit dem Ziel der Austrock­nung, wie beim TPNW angestrebt, funktioniert jedoch nur unter folgenden Voraussetzungen: wenn alle Anteilseigner aus­steigen und wenn keine alternativen Geldgeber einspringen.

Schon Ersteres ist noch lange nicht gegeben. Weltweit mindestens 324 Finanz­institute investierten im Septem­ber 2019 enorme Summen in Firmen, die nukleare Waffensysteme herstellen. Mit Blick auf die zweite Bedingung verdrängen die TPNW-Unterstützer, dass die Atommächte die Pro­duktion der Waffensysteme notfalls ver­staat­lichen können. Die Logik des Aus­trock­nens wird ins Leere laufen bei einer Waffe, die ihren Besitzern als Lebens­versicherung gilt. Darin liegt der Unterschied zu den erfolgreichen Austrocknungs­kampagnen gegen Landminen und Streu­munition. Stattfinden wird eher ein Wech­sel der Geld­geber: weg von europäischen Banken, hin zu arabischen und asia­tischen Investoren, die weniger Skrupel haben.

Zivilgesellschaftlicher Druck zugunsten des TPNW ist in diversen Ländern zu spü­ren. Unter anderem deswegen plädieren in eini­gen europäischen Staaten einzelne politi­sche Parteien für einen Beitritt. Um Erfolg zu haben, müsste das Anliegen der Ächtung von Kernwaffen aber Massen mobi­lisieren und nationale Wahlen ent­scheiden. Zumin­dest dafür fehlen bisher die Anzeichen. Die zivilgesellschaftlichen Förderer des TPNW haben nuklearen Risi­ken Aufmerksamkeit verschafft, doch Massenproteste gibt es nicht. Das Gros der Bevöl­kerung schaut pri­mär auf sozioökono­mische Fragen. Selbst für die progressive Elite ist der TPNW im Vergleich zur Klima­krise ein Nischenthema.

In Parteiprogrammen taucht ein Beitritt zum TPNW zwar als Wunsch auf; bis dar­aus nationale Politik wird, ist es allerdings ein weiter Weg. In der Willensbildung vieler Staaten kollidiert das nor­mative An­liegen des TPNW mit starken konkurrieren­den Interessen. Sie zurückzustellen würde hohe außen- und sicherheitspolitische Kosten mit sich bringen. Die Wahrscheinlichkeit eines Tri­umphs des TPNW über diese »hand­festen« Inter­essen ist gering, wie die For­schung über globale Normen bestä­tigt: Staaten unterstützen moralische An­liegen wie Ab­rüstung häufig nur, sofern ihnen da­durch keine materiellen Nachteile ent­stehen. Die Aus­sicht, dass sich die Äch­tung von Atom­waffen nicht durch­setzen wird, verschiebt die Kosten-Nutzen-Bilanz weiter zulasten des TPNW.

Trotz der hohen Hürden ist es möglich, dass sich ein Zielstaat des TPNW dem Ver­trag anschließt – etwa wenn die Regie­rung wechselt und eine progressive ins Amt kommt, die die verteidigungspolitischen Kosten des Beitritts völlig anders einschätzt. Solch ein Beitritt dürfte aber die Aus­nahme bleiben. Denn eine letzte Aus­wirkung des TPNW widerspricht selbst jeder pro­gres­siven Agenda: das Risiko, nuklear bewaff­nete Diktaturen gegenüber Demokratien glo­bal zu stärken.

Vorteile für nukleare Autokratien

Selbst viele Sympathisanten der nuklearen Abrüstung sehen beim TPNW das Hauptproblem darin, dass er demokratisch ver­fasste Zielstaaten de facto anders behandelt als autokratische Nuklearmächte. Weil der Systemwettbewerb zwischen diesen beiden Gruppen jedoch auf absehbare Zeit die zentrale internationale Bruchlinie dar­stellt, hat ihre Ungleichbehandlung durch den TPNW geopolitische Implikationen.

Die von den Fürsprechern des TPNW ge­nutz­ten Strategien zur Einflussnahme sind ausgelegt für offene, demokratische Gesell­schaften. Dort kann der zivilgesellschaft­liche Druck seine Wirkung am besten ent­falten. Auch das Argument, mit dem TPNW gegen »inhumane« Waffen vorzugehen, zielt primär auf westliche Länder, die sich dem Erbe der Aufklärung verpflichtet fühlen. Und ein Kapitalabzug setzt vor­aus, dass die Rüstungsfirmen Aktiengesellschaften sind.

In Autokratien bleiben diese Strategien der TPNW-Unterstützer wirkungslos. Zivil­gesellschaftliche Betätigung ist, wenn überhaupt, nur in engen Grenzen erlaubt und hat keine Chance, Politik zu ändern. Auch für Appelle an den Humanismus der Aufklärung sind die Regierungen in China, Russland und Nordkorea unempfänglich. Zudem sind ihre Rüstungskonzerne dem Einfluss ausländischer Investoren entzogen.

Diese Vorteile für nukleare Autokratien sind schon heute sichtbar. Von den Hun­der­ten zivilgesellschaftlichen Akteuren, die den TPNW befürworten – wie Stiftungen, Universitäten und Städten –, findet sich die große Mehrheit in Demokratien; aber nur jeweils zwei in Russland und China und kein einziger in Nordkorea. Aus den politi­schen Parteien dieser drei Länder sind keine atomwaffenkritischen Stimmen bekannt.

Offiziell bestreiten die Unterstützer des TPNW meist den ungleichen Effekt. Dabei verweisen sie auf Tweets der chinesischen Regierung, die das Inkrafttreten des TPNW implizit begrüßen und auf Kritik verzich­ten. Russland hat den Vertrag zuletzt eben­falls nicht mehr attackiert. Dies aber als Positiv­wirkung des TPNW auf China und Russland zu werten ist Unsinn: Beide wollen auch in Zukunft nicht beitreten. Vielmehr scheinen Peking und Moskau begriffen zu haben, dass der TPNW Streit in der Nato wie in den US-Allianzen in Asien schüren und vorhandene Risse in der demo­krati­schen Welt vertiefen könnte – was zum Vorteil aller revisionistischen Auto­kratien wäre.

Informell geben die TPNW-Verfechter zu, dass die Priorität ihrer praktischen Anstren­gungen darauf liegt, Nato-Staaten zum Bei­tritt zu bewegen. Die Folgen dieser Fokus­sierung auf demokratische Staaten ignorie­ren sie indes. Aus Sicht von Aktivis­ten mag es rational sein, das »Brett zu bohren, wo es am dünn­s­ten ist«, um schnell Erfolge für ihr Anlie­gen präsentieren zu können. Poli­tische Entscheidungsträger in demokratischen Zielstaaten des TPNW können aber nicht in ähnlicher Weise den globalen Kon­text ausblenden, ebenso wenig die un­glei­che Wirkung des Vertrags auf Demokratien und nukleare Autokratien.

Deutschlands Interessen erklären!

Als die Bundesregierung 2017 begründete, warum sie gegen einen TPNW ist, betonte sie die Spannungen zum NPT, unzurei­chen­de Kontrollen und die geringe Aussicht auf Erfolg angesichts der Ablehnung durch die Atom­mächte. In einem Nebensatz wurde er­wähnt, dass der Vertrag »zudem das sicher­heitspolitische Umfeld nicht aus­reichend berücksichtigt«. Für eine umfassende Bewer­tung ist jedoch eine solche Einordnung des TPNW in eine strategische Abwägung deutscher Interessen zentral.

Ein Erfolg des TPNW liegt im Interesse seiner Mitgliedstaaten aus dem Globalen Süden. Sie ziehen aus Kernwaffen keinerlei Vorteile. Deutschlands Interessen bildet der Vertrag indes nicht ab. Solange die Sicherheits­probleme mit Russland anhalten, pro­fi­tiert Deutsch­land unterm Strich vom Erhalt der erweiterten nuklearen Abschreckung. Sie bietet eine Art Lebensversicherung: Kein kern­waffenloser Empfänger einer nuklearen Schutzgarantie der USA ist je Opfer einer größeren militärischen Aggression geworden.

Jenseits von Deutschlands »nationaler« Sicherheit spielt nukleare Abschreckung eine entscheidende Rolle für die europäische Ordnung. Die amerikanische Bereitschaft, Europas Sicherheit in Friedenszeiten dauer­haft zu garantieren (und nicht erst im Krieg zurückzuerobern), gründet auf dem Atom­arsenal der USA – und bestünde in einer nuklearwaffenfreien Welt nicht auto­ma­tisch. Wollte man den Beitrag der US-Kern­waffen zur Nato durch konventionelle US-Beiträge ersetzen, würde das im­mense zusätz­liche Kräfte erfordern und gigan­tische Kosten verursachen. Dies wäre den US-Wäh­lern als Dauerzustand nicht zu­mutbar. Die bishe­rige Ordnung, in der die Europäer Sicherheit importieren und das Preisschild für die USA akzeptabel ist, basiert auf der kosten­effizienten nuklearen Abschreckung.

Auch das französische Konzept eines Europas, das sich selbst verteidigt, beruht auf dem Erhalt nuklearer Abschreckung. Paris (und London) glauben nicht, dass konventionelle Abschreckung die nukleare Variante adäquat ersetzen kann, das heißt mit glei­chem Effekt zu annehmbaren Kosten.

Mit Blick auf die globale Ordnung ist un­strittig, dass die deutsche Außenpolitik eng verknüpft ist mit dem Erfolg der liberalen internationalen Ordnung. Diese hängt seit 1945 von der weltweiten Führungsrolle der USA (und anfangs Großbritanniens) ab. Die dafür nötige beispiellose Machtprojektion – das Garantieren von Sicherheit für mehrere Kontinente – war zu erträg­lichen Kosten aber nur mithilfe nuklearer Ab­schre­ckung möglich. Die liberale Ordnung stand immer auf einem nuklearen Funda­ment.

Bislang war nukleare Abschreckung also fester Teil der deutschen »Grand Strategy«. Sie ist das Rückgrat der deutschen Sicherheit, der europäischen sowie der liberalen internationalen Ordnung.

Das bedeutet nicht, dass Fortschritte bei der atomaren Abrüstung unmöglich wären. Abrüstung ist aber ein Mittel der Sicherheitspolitik; abzurüsten ist für einen Staat nur sinnvoll, wenn dies seine Sicherheit erhöht. Das schrittweise Modell bringt Deutschland mehr Sicherheit: Russland und die USA rüsten parallel ab. Die TPNW-Ver­fechter sind also in der Bringschuld, Strate­gien zu entwickeln, mit denen sie auf Russ­land und China Einfluss nehmen können. Misslingt dies, müssen sie begrün­den, war­um eine Abrüstung allein des Westens im deutschen Interesse wäre.

Die Bundesregierung sollte dem TPNW bei der gegebenen Sicherheitslage nicht nur weiterhin fernbleiben und wie bisher für den Ansatz der schritt­weisen Abrüstung ein­treten. Sie sollte ihre Ablehnung über­dies selbst­bewuss­ter erklären: Wie jede Poli­tik müssen auch Abrüstungskonzepte vom Ende her gedacht werden. Dabei offenbaren sich die Nachteile des TPNW. Die Vorteile nukle­arer Abschreckung gehören hier­zu­lande zwar zum »Unaussprechlichen«, wie die Ver­­teidi­gungs­ministerin kürzlich kriti­siert hat. Eine deutsche Debatte, die neben Risi­ken auch den Nutzen nuklearer Abschre­­ckung nüch­tern erläutert, wäre aber ein Gewinn.

Dr. Jonas Schneider ist Wissenschaftler in der Forschungsgruppe Sicherheitspolitik.

© Stiftung Wissenschaft und Politik, 2021

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ISSN 1611-6364

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