Christian Wagner

Keine Ruhe in Kaschmir

Die Auflösung des Bundesstaats und die Folgen für Indien

SWP-Aktuell 2019/A 45, August 2019, 4 Seiten

doi:10.18449/2019A45

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Indien, Pakistan

Die Entscheidung der indischen Regierung vom 5. August, den Bundesstaat Jammu und Kaschmir in zwei Unionsterritorien zu teilen, hat die internationale Aufmerksam­keit wieder einmal auf die Krisenregion im Himalaya gelenkt. Pakistan protestierte gegen diesen Schritt und erreichte mit Hilfe Chinas, dass sich der Sicherheitsrat der Vereinten Nationen am 16. August 2019 erstmals seit 1971 wieder mit der »indisch-pakistanischen Frage« befasste. Die informelle Konsultation endete ohne eine offiziel­le Erklärung, aber Indien und Pakistan sahen ihre Positionen bestätigt. Neben der erneuten Zunahme der Spannungen zwischen beiden Staaten wirft der Beschluss zu Kaschmir aber auch grundsätzliche Fragen zur künftigen Ausgestaltung des Föderalismus und des Säkularismus in Indien auf.

Mit der Auflösung des mehrheitlich von Muslimen bewohnten Bundesstaats Jammu und Kaschmir »degradierte« die Modi-Regie­rung erstmals in der Geschichte Indiens einen Staat mit besonderen Autonomierechten zu zwei Unionsterritorien – Jam­mu und Kaschmir (J&K) sowie Ladakh – mit deutlich eingeschränkten Kompetenzen. Die Regierung setzte damit eines ihrer zen­tralen Wahlversprechen um. Erklärtes Ziel Modis ist es, in J&K die wirtschaftliche Ent­wicklung voranzutreiben, die Radikalisie­rung der Jugend einzudämmen und den Terrorismus zu bekämpfen.

Die nationale Ebene

Seit 2016 ist im indischen Teil Kaschmirs eine wachsende Radikalisierung unter muslimischen Jugendlichen zu beobachten. Die Gründe hierfür waren unter anderem die unzureichende Autonomie des Bundes­staats, fehlende wirtschaftliche Perspektiven und die Übergriffe der Sicherheitskräfte, die in Kaschmir Sondervollmachten bei der Terrorbekämpfung haben.

Modis Partei war seit 2014 zwar Teil der Landesregierung Kaschmirs, doch gelang es ihr nicht, die Situation zu beruhigen. Neben der Zahl der Proteste, Demonstrationen und Streiks hat auch die der gewaltsamen Zwi­schenfälle zwischen militanten Gruppen und den Sicherheitskräften in den letzten Jahren zugenommen. Nach indischen An­gaben sollen sich 2018 über 180 Jugend­liche in Kaschmir verschiedenen militanten Gruppen angeschlossen haben. Davon gal­ten 56 Prozent als lokale Kaschmiris. Im glei­chen Jahr wurden 252 Terroristen getötet, von denen 60 Prozent aus dem indischen Teil der Region stammten. Die Absetzung der Landesregierung in Srinagar durch die Zentralregierung in Neu-Delhi im Dezember 2018 beendete die Aussicht auf einen Dialog zwischen gewählten kaschmirischen Vertretern und lokalen Protestgruppen.

Mit ihrer jüngsten Entscheidung verfolgt die hindunationalistische BJP-Regierung nun offensichtlich die Strategie, in Kaschmir neue politische Verhältnisse zu etablieren. Mit ihrer absoluten Mehrheit im Parlament beschloss sie die Aufhebung der Sonderrechte im Rahmen von Arti­kel 370 und 35A der Verfassung. Damit ist es künftig unter anderem möglich, dass auch Personen aus anderen Teilen Indiens Land in J&K erwer­ben und Stellen in der Landesverwaltung besetzen.

Die Zuwanderung von Hindus könnte mit­tel- bis langfristig einen demografischen Wandel in Gang setzen, der sich auch in Wahlergebnissen zugunsten der BJP nieder­schlagen könnte. Zugleich hat die Regierung Vertreter der traditionel­len kaschmirischen Parteien unter Haus­arrest gestellt und gegen deren Führer Untersuchungen wegen des Verdachts der Korruption ein­geleitet. Die Ausschaltung der einheimischen Eliten soll den Prozess der politischen Neugestaltung beschleunigen. Gleichzeitig plant die Regierung eine Initiative, damit indische Firmen verstärkt in Kaschmir in­vestieren und Arbeitsplätze schaffen, sowie baldige Wahlen für das neue Parlament mit seinen jetzt eingeschränkten Vollmachten.

Gewinner dieser Neuordnung sind ers­tens die Hindus, die in den 1990er Jahren aus Kaschmir vertrieben wurden und nun auf ihre Rückkehr hoffen. Zweitens erhält die lokale Stammesbevölkerung in dem neuen Unionsterritorium nun Rechte, die ihr unter der alten Autonomieregelung ver­wehrt geblieben waren. Drittens bekommt die buddhistische Bevölkerung des ehema­ligen Bundesstaats mit Ladakh ein eigenes Unions­territorium, das allerdings kein Parlament haben wird.

Die Modi-Regierung hat mit der Reform alle moderaten muslimischen Kräfte vor den Kopf gestoßen, die sich im Rahmen der alten Autonomieregelungen für Indien aus­gesprochen hatten. Die »Degradierung« des einstigen Bundesstaats und der Entzug der Autonomierechte Kaschmirs werden die lokalen Pro­teste ver­mutlich zunächst noch weiter an­fachen. Da Unionsterritorien direkt vom Innenministerium in Neu-Delhi verwaltet werden, erhal­ten die Sicherheitskräfte zusätzliche Möglichkeiten, Proteste und Demons­trationen niederzuschlagen. Damit dürfte sich die ohnehin unzurei­chende Menschenrechts­lage in J&K weiter verschlechtern.

Durch die zu erwartende Zuwanderung aus anderen Landesteilen könnten auch neue Konflikte entstehen, zum Beispiel Konkurrenz um Landbesitz und Beschäftigung, wie dies auch in anderen Landesteilen zu beobachten ist. Des Wei­teren könnte J&K künftig auch eine größere Rolle in der Propaganda internatio­naler islamistischer Gruppen wie Al-Qaida und des Islamischen Staats spielen. Indische Sicherheitsexperten weisen darauf hin, dass beide Gruppen von der Radikalisierung in Kaschmir in den letz­ten Jahren profitiert haben.

Die Reform in Kaschmir hat aber Implikationen weit über den Bundesstaat hinaus. So wirft das Vorgehen der Regierung verfas­sungsrechtliche Fragen auf, die den indi­schen Föderalismus betreffen. Die Zentralregierung kann das Gebiet und den Status von Bundesstaaten ändern, allerdings nur mit deren Zustimmung. J&K war seit De­zember 2018 unter der Kontrolle der Zen­tral­regierung. Weil die Regierung das Votum des von ihr eingesetzten Gouver­neurs mit der Zustimmung der betroffenen Landes­regierung gleichsetzte, konnte sie den Bun­desstaat mit ihrer Mehrheit im Par­lament auflösen. Indische Kommentatoren sehen darin einen »Verfassungsputsch« und einen Akt der »Kolonisierung Kaschmirs«. Sicher­lich wird dieses Vorgehen vom Obersten Gericht eingehend geprüft wer­den, denn anderen Bundesstaaten könnte künftig Ähn­liches widerfahren, sollten sie unter die Kon­trolle der Zentralregierung gestellt werden.

Schließlich ist die Auflösung des Bundesstaats Jammu und Kaschmir auch ein weite­rer Aspekt in der innerindischen Diskus­sion über die künftige Ausformung des Säkula­rismus. Die Kongresspartei hatte nach 1947 eine Vorstellung von Säkularismus geprägt, in der alle Religionen gleich­rangig waren und staatliche Privilegien erhielten. Das mehrheitlich muslimische Kaschmir war ein Symbol für diese Idee. Mit der Auf­lösung des Bundesstaats be­kräf­tigt die BJP hingegen ihr eigenes Verständnis von Säku­larismus, der von der Vorrangstellung der Hindu-Mehrheit und nicht von Privile­gien der religiösen Minder­heit ge­prägt sein soll.

Die internationale Ebene

Die Entscheidung Indiens, den Bundesstaat Kaschmir aufzulösen, hat an seiner außen­politischen Haltung in der Kaschmirfrage nichts geändert. Seit dem Beitritt des frühe­ren Fürstenstaats zur Indischen Union im Oktober 1947 beansprucht Neu-Delhi des­sen gesamtes Gebiet. Folglich sind in der neuen parlamentarischen Vertretung des Unionsterritoriums J&K 24 Sitze für den pakistanischen Teil Kaschmirs vorgesehen. Indien beruft sich weiterhin auf den Ver­trag von Shimla von 1972, in dem es sich mit Pakistan auf die bilaterale Behandlung aller Probleme verständigte.

Allerdings sind die internationalen Aus­wirkungen des Beschlusses zu Kaschmir vermutlich größer, als von indischer Seite erwartet. Für Pakistan war die indische Ent­scheidung erneut eine Gelegenheit, die Kaschmirfrage international zu thematisieren. Mit der informellen Konsultation des Sicherheitsrats am 16. August erzielte Pakistan zumindest einen diplomatischen Punktsieg, auch wenn das Gremium kein offizielles Statement veröffentlichte.

Die pakistanische Kaschmirpolitik ist in jüngster Zeit beträchtlich unter Druck ge­raten. Das Projekt des chinesisch-pakistani­schen Wirtschaftskorridors setzt auf den Status quo in Kaschmir, was kaum in Ein­klang zu bringen ist mit der Forderung Paki­stans nach einem Referendum in der Region mit ungewissem Ausgang. Die inter­nationale Financial Action Task Force (FATF) verlangt von Pakistan ein rigoroses Vorgehen gegen Geldwäsche und Terrorfinanzierung. Das richtet sich vor allem gegen Organisa­tionen, die die Vereinten Nationen (VN) als Terrorgruppen eingestuft haben, wie Lash­kar-e-Toiba (LeT) und Jaish-e-Mohammed (JeM). Diese wurden jahrelang von der paki­stanischen Armee zur Verfolgung ihrer außenpolitischen Ziele in Kaschmir unter­stützt. Die JeM zeichnete für den Anschlag auf Sicherheitskräfte im indischen Kaschmir im Februar 2019 verantwortlich, bei dem mindestens 40 Menschen getötet wurden. Auch das jüngste Abkommen Pakistans mit dem Internationalen Währungsfonds ist an die Einhaltung der FATF-Auflagen gekoppelt. Eine Fortsetzung der Unterstützung ter­roris­tischer Gruppen, die gegen Indien operieren, wäre damit für Pakistan mit unabwägbaren wirtschaftlichen Risiken verbunden.

China, der engste Verbündete Pakistans, hat ebenfalls gegen die Entscheidung In­diens in Sachen Kaschmir protestiert. China hält seit den 1960er Jahren das Aksai Chin-Gebiet des früheren Fürstenstaats besetzt. Mit der Einrichtung eines eigenen Unionsterritoriums Ladakh durch Indien sieht China seine territorialen Ansprüche in dem Gebiet bedroht.

Zuvor hatte China Indien und Pakistan bei Krisen immer zu bilateralen Gesprächen aufgefordert. Dies war eher eine Unterstützung der indischen Position, denn Pakistan hat immer eine Internationalisierung der Kaschmirfrage angestrebt.

In seiner Presseerklärung nach der Sit­zung des Sicherheitsrats verwies China aber auch auf die VN-Resolutionen zu Kaschmir und scheint damit von seiner bisherigen Hal­tung abzurücken. Sollte Peking die Kaschmirfrage künftig nicht mehr nur unter dem Aspekt seiner eigenen Grenzstreitigkeiten mit Indien, sondern nun auch im Kontext des indisch-pakistanischen Kon­flikts sehen, könnte daraus ein neuer Streit­punkt im ohnehin schwierigen bilateralen Verhältnis erwachsen. Beide Staaten hatten nach der Doklam-Krise im Sommer 2017 eine Reihe von Anstrengungen unternommen, ihre bilateralen Beziehungen zu ver­bessern, unter anderem durch das Gipfeltreffen von Premierminister Modi und Präsident Xi im Frühjahr 2018 in Wuhan. Der für Oktober 2019 geplante Folgegipfel wird vermutlich Klarheit bringen, welche Rolle Kaschmir künftig in ihrem bilateralen Verhältnis spielt.

Die indische Entscheidung in Bezug auf Kaschmir hat schließlich auch zu einer kurzfristigen Belastung der Beziehungen zu Washington geführt. Das seit den 1990er Jahren stark verbesserte Verhältnis zu den USA hatte sich unter der Trump-Adminis­tration unter anderem wegen des Handelsstreits, Einwanderungsfragen und der ameri­kanischen Sanktionen gegen Russland und Iran, zwei engen außenpolitischen Partnern Indiens, eingetrübt.

So hatte sich Präsident Trump bereits beim Besuch des pakis­tanischen Premierministers Khan in den USA im Juli als Ver­mittler im indisch-pakistanischen Kon­flikt ins Spiel gebracht. Nach der Kaschmir-Ent­scheidung Indiens hat Trump mehrfach mit dem indi­schen und dem pakistanischen Premierminister telefoniert und sich be­sorgt über die Lage in der Region geäußert. Da Neu-Delhi eine Internationalisierung Kaschmirs grundsätzlich ablehnt, belastete Trumps Vorstoß das bilaterale Verhältnis. Nach seinem Treffen mit Modi am Rand des G7-Gipfels in Biarritz rückte Trump von seinem Vermittlungsangebot ab und befür­wortete direkte Gespräche zwischen beiden Staaten.

Ausblick: Kaschmir und die Folgen für Indien

Die Entscheidung der indischen Regierung vom 5. August wird nicht zu einer Inter­nationalisierung der Kaschmirfrage im Sinne der VN-Resolutionen führen. Aller­dings könnte sie zu einer weiteren Belas­tungsprobe in den ohnehin schwierigen Beziehungen Indiens zu Pakistan und China werden. Weitreichender sind hingegen die innenpoliti­schen Folgen. Bislang hat die Aufwertung von Unionsterritorien zu Bundesstaaten, zum Beispiel im Nordosten Indiens, dazu beigetragen, gewaltsame Kon­flikte zu befrieden. Vor diesem Hintergrund bleibt offen, welche Folgen die Abwertung eines Bundesstaats zu einem Unionsterritorium haben wird. Auch wenn die umfangreichen Sicherheitsmaßnahmen wieder ge­lockert werden, ist kurzfristig kaum mit einer Beruhigung der Situation in J&K zu rechnen. Die Menschenrechtslage bleibt aufgrund der absehbaren Zusammenstöße zwischen Demonstranten und Sicherheitskräften an­gespannt. Pakistan wird dies nutzen, um das Thema in internationalen Foren anzusprechen. In diesem Kontext könnte ein größerer Terroranschlag wie im Februar 2019, dessen Urheber in Pakistan vermutet werden, dann eine weitere Eskala­tion zwi­schen den bei­den Atommächten auslösen.

Innenpolitisch fügt sich die Entscheidung zu Kaschmir nahtlos in den von Modi begonnenen Umbau Indiens ein. Seit 2014 hat Modi die Macht der Zentralregierung gestärkt und die Rolle der Institutionen und der Medien geschwächt. Die Auflösung des Bundesstaats Jammu und Kaschmir hat dabei eine doppelte Bedeutung: Einerseits wirft die Art und Weise des Verfahrens grundlegende verfassungsrechtliche Fragen zum Verhältnis zwischen der Zentralregie­rung und den Bundesstaaten auf. Andererseits hat die BJP mit ihrem Vorgehen ihr Verständnis von Säkularismus bekräftigt, in dem religiöse Minderheiten nur eine unter­geordnete Rolle spielen.

Die nächsten Etappen in diesen grund­legenden Kontroversen zeichnen sich be­reits ab. Sie werden vor allem von zwei Themen beherrscht sein: vom Streit zwischen Hindus und Muslimen um den Tempel- und Moscheenkomplex in Ayodhya und vom Ergebnis der Beratungen der Finanzkommis­sion, in der sich Neu-Delhi mit den Bundes­staaten über die Verteilung der Steuermittel verständigen muss. Der Ausgang dieser Kon­flikte wird die künftige föderale und säku­lare Ausgestaltung der Indischen Union und ihrer Demokratie prägen.

Dr. habil. Christian Wagner ist Senior Fellow in der Forschungsgruppe Asien.

© Stiftung Wissenschaft und Politik, 2019

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