Markus Kaim, Ronja Kempin

Ein Europäischer Sicherheitsrat

Mehrwert für die Außen- und Sicherheitspolitik der EU?

SWP-Aktuell 2018/A 65, November 2018, 8 Seiten

Ein Europäischer Sicherheitsrat (ESR) werde, so die Vorstellung der Bundesregierung, die Europäische Union (EU) in der internationalen Politik entscheidungsbereiter und damit handlungsfähiger machen. Gelinge es der EU und ihren Mitgliedstaaten nicht, zügiger kohärente Beschlüsse zu fassen und umzusetzen, schwänden ihre Fähigkeiten, europäischen Regelwerken (weiter) Geltung zu verschaffen und multilaterale Formate zu stärken. Daher müssten die diplomatischen, finanziellen und militärischen Res­sourcen der EU-27 um ein For­mat ergänzt werden, in dem die zwischenstaat­liche Kooperation besser funktioniere. Diese Idee wird jedoch nur dann Gestalt annehmen können, wenn die Bundesregierung darlegen kann, welchen Mehrwert ein solches Gremium erbringt, und wenn sie selbst mehr außenpolitischen Gestaltungswillen im EU-Rahmen zeigt.

Als außen- und sicherheitspolitischer Akteur genießt die EU keinen guten Ruf. Während sich das unmittelbare politische Umfeld Europas rasant verändert, schaffen es die noch 28 Mitgliedstaaten der EU nur un­zureichend, schnell und kohärent gemeinsame Antworten auf die zahllosen außen­politischen Umbrüche zu formulieren, mit denen sie konfrontiert sind. Selbst wenn sie Entscheidungen treffen, mangelt es am politischen Willen und oft auch an den materiellen Fähigkeiten, diese umzu­setzen. Von wenigen Ausnahmen abgesehen, etwa den Sanktionen gegen Russland auf­grund der Annexion der Krim, gelingt es den EU-Staaten kaum, wirkmächtig zu agieren.

Um diesem Missstand entgegenzuwirken, hat Bundeskanzlerin Angela Merkel bei ihrer Rede vor dem Europäischen Parlament am 13. November 2018 erneut vor­geschlagen, einen Europäischen Sicherheitsrat einzurichten. Dieser solle gemäß dem Rotationsprinzip jeweils aus einem Teil der EU-Staa­ten bestehen und sich eng mit der Hohen Vertreterin der Union für Außen- und Sicherheitspolitik sowie mit den europäischen Mitgliedern im Sicherheitsrat der Vereinten Nationen (VN) ab­stimmen. Gemeinsam mit Frankreich hat sich Deutschland bereits im Frühsommer 2018 dafür stark gemacht, eine europäische Debatte über »neue Formate« zu führen, »zum Beispiel einen EU-Sicherheitsrat, und über Möglichkeiten einer engeren Abstimmung innerhalb der EU und in externen Foren«.

Auf den ersten Blick erstaunt die Stoßrichtung dieser Initiative. In der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik der EU (GASP) existiert kein institutionelles Defizit. Im Gegenteil: Mit Hilfe einer Fülle von Gremien gestaltet die EU ihre Außenbeziehungen, sowohl in strategischer Per­spektive als auch in operativer Hinsicht. Die wenigen deutschen Ausführungen zum ESR hinterlassen daher bislang ein wenig den Eindruck, als müsste für dieses Gre­mium erst noch eine Aufgabe gefunden werden. Tatsächlich erscheint es nur dann sinnvoll, die Idee weiterzuver­fol­gen, wenn zwei Fra­gen eindeutig beantwortet werden können:

  1. Welche Defizite in der EU-Außen- und Sicherheitspolitik könnte ein Europäischer Sicherheitsrat beseitigen?

  2. Welchen Mehrwert soll er im Institutionengefüge der EU bieten und welche Ziele könnten die EU und ihre Mitgliedstaaten mit seiner Hilfe besser erreichen?

Antwort auf die Defizite der EU‑Außenpolitik?

Die Gründe für das unzulängliche Außenhandeln der EU sind be­kannt. Erstens ist der Weg zur Entschei­dungsfindung in der EU zu lang. Größter Hemmschuh ist hier das Gebot der Einstimmigkeit unter den Mitgliedstaaten. Die verschiedenartigen, oft geographisch bedingten Interessen so­wie die Unter­schiede in der Wahl außen­politi­scher Mittel hindern die EU-Staaten daran, eine Außenpolitik zu betreiben, die mehr ist als der Ausdruck des kleinsten gemeinsamen Nenners. Daran kann auch die Hohe Vertreterin wenig ändern. Eine solche Poli­tik reicht heute indes längst nicht mehr aus, wenn es darum geht, als Ordnungsmacht die Nachbarschaft der EU zu gestal­ten und den sie er­schütternden Krisen und Konflikten zu begegnen. So verwundert es nicht, dass die EU in den diplomatischen Bemühungen zur Einhegung des Krieges in Syrien als kollek­tiver Akteur weitgehend abwesend ist. Bei der Konfliktbearbeitung in der Ukraine lassen die EU-Staaten der OSZE den Vortritt. Den militärischen Kampf gegen den internationalen Terrorismus führen die Vereinigten Staaten. Ihrer inter­natio­nalen Allianz gegen den Islamischen Staat haben sich lediglich die Nato und einige EU-Staaten angeschlossen, nicht aber die gesamte EU. Weil sich die USA aus multilateralen Formaten und da­mit verbun­denen internatio­nalen Regel­werken zurück­ziehen, stehen die EU und ihre Mitgliedstaaten überdies vor der Frage, wie sie der eigenen Position mehr Gewicht verleihen können.

Zweitens fehlt in der EU eine exekutive Kraft mit der Befugnis, getroffene Ent­schei­dungen umzusetzen. Mit dem langen Weg der Entscheidungsfindung korrespondiert eine oft mangelnde Bereitschaft der EU-Mitgliedstaaten, die Beschlüsse auch aus­zuführen. Am augenfälligsten ist dieser Missstand in der Sicherheits- und Verteidigungspolitik. Schlagendes Bei­spiel für die mangelnde Exe­kutivgewalt der EU sind ihre Battle­groups: Sie kommen nicht zum Ein­satz, weil sich ausgerechnet diejenigen Staa­ten, die gerade eine solche Gruppe führen, gegen deren Verwendung sperren.

Integrationspolitischer Mehrwert durch den ESR?

Darüber hinaus müsste sich ein ESR in das Institutionengefüge der EU inte­grieren. Die Frage, die Deutschland seinen Partnern in diesem Zusammenhang beant­worten muss, lautet: Wie lassen sich mit diesem neuen Gremium die Entscheidungen beschleunigen und die außenpolitische Handlungs­fähigkeit der EU stärken? Vier Ausformungen mit unterschiedlichen politischen Ambitionen sind denkbar:

a) Der ESR beim Europäischen Rat: In dieser Form könnte das Gremium dazu dienen, die außen- und sicherheitspolitischen Schlussfolgerungen des Europäischen Rates (ER) besser sichtbar zu machen, so­wohl für die Staatengemeinschaft als auch für die Bürgerinnen und Bürger der EU. Als Ver­sammlung der Staats- und Regierungschefs ist der ER das maßgebliche Entscheidungsgremium in der EU. Er tritt zusammen, um die strategischen Interessen und Ziele fest­zulegen, so auch für die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik der EU. Allerdings spielten außen- und sicherheitspolitische Themen bei den Sitzungen des Europäischen Rates bisher eher eine Neben­rolle. Ein Sicherheitsrat, organisiert als in­formelles Gre­mium am Rande der ER-Sit­zungen, könnte Abhilfe schaffen. Seine Mitglieder hätten die Auf­gabe, außen- und sicherheitspolitische Punkte auf die Agenda des Rates zu bringen und im Zu­sammen­spiel mit der Hohen Vertreterin Stellungnahmen und Empfehlungen zu strategischen Fragen auszuarbeiten. Auf diese Wei­se könnte der ESR dazu beitragen, außen- und sicherheitspolitischen Entschei­dungen mehr Aufmerksamkeit zu verschaffen.

Kaum sinnvoll erscheint dagegen, den ESR aus sämtlichen Mitgliedern des ER zu bilden. Damit würde mehr institutionelle Komplexität, aber wenig politischer Mehr­wert erzeugt. So besäßen Beschlüsse des ESR höch­stens politische Bindungswirkung, »Auf­träge« erteilen könnte er nicht. Auch würde er weder Entscheidungen beschleunigen noch die Hand­lungsfähigkeit der EU erhöhen.

b) Der ESR als Ad-hoc-Gremium mit 27 Außenministern: Eine Variante des ersten Modells wäre der ESR als Ad-hoc-Gremium. Der Europäische Rat würde den Außen­ministerrat grundsätzlich be­auf­tragen, sich wenn nötig fallbezogen mit allen 27 Mit­gliedern zu konstituieren, und zwar auf Einladung der Hohen Vertreterin. Hier stände weni­ger die strategische Weiter­entwicklung der GASP im Mittelpunkt. Vielmehr würde der ESR als Krisenreaktions­mechanismus fun­gieren. Aufgrund der Bindewirkung bereits bestehender Doku­mente und Politiken müsste der ESR die Haltung der EU gegenüber einer spezifi­schen Krise nicht neu definieren. Er müsste die Politiken der EU lediglich priorisieren und mit Hilfe des Europäischen Auswärtigen Dienstes (EAD) um­zusetzen suchen. Sein Handeln wäre prinzipiell befristet und an das Mandat des ER gebunden. Mit Hilfe dieses Modells ließen sich die Entscheidun­gen beschleunigen. Ungewiss bliebe, ob die EU dadurch auch handlungsfähiger würde.

c) Der ESR als intergouvernementale Führungsgruppe: Eine dritte Möglichkeit wäre, das Gre­mium als Kontakt- oder Freun­desgruppe zu konzipieren. Damit würde der Sicherheitsrat einen Trend in der GASP kanalisieren, nämlich europäische Außen­politik durch Koalitionen der Willigen in und außerhalb der EU voranzubringen. Mitgliedstaaten schlagen diesen Weg immer wieder ein, um flexibler auf für sie zentrale Herausforderungen der internationalen Politik reagieren zu können. Mittlerweile sind Koalitionen der Wil­ligen respek­tierte Praxis europäischer Außenpolitik. Die Hohe Ver­treterin toleriert diese Staatengruppen, so­lange deren Handeln den vertraglichen Zielen dient und sie selbst sowie die übri­gen Mitgliedstaaten darüber infor­miert werden. Ein Sicherheitsrat könnte dieses Handeln legitimieren. Er wäre eine Antwort auf den Ruf nach politischer Füh­rung in der Außen- und Sicherheitspolitik. Ähnlich wie die Quad in der Nato, eine informelle Gruppe aus USA, Frankreich, Großbritan­nien und Deutschland, könnte ein Euro­päischer Sicherheitsrat aus weni­gen (bei­trags­willigen und ‑fähigen) Mitglied­staaten schnelle Entscheidungen treffen, die für seine Mitglieder bindend sind. Ande­re Mit­gliedstaaten könnten sich diesen Entscheidungen anschließen, ohne jedoch das Recht zu haben, diese zu modifizieren. Ein so konstruiertes Gre­mium könnte den Kern einer ambitionierten, flexibilisierten EU-Außen­politik bilden. Anders als die bei­den zuvor skizzierten Varianten ent­spräche dieser Zuschnitt des ESR dem Anliegen, das Außenhandeln der EU »fle­xibler« zu gestal­ten. Fraglich ist gleichwohl, ob es der von Deutschland und Frankreich geforderten Möglichkeit »einer engeren Abstimmung innerhalb der EU und in externen Foren« Rechnung tragen kann.

d) Der ESR als supranationales Leitungsgremium: Theoretisch wäre der ESR auch als supranationales Leitungsgremium vorstell­bar. In diesem Sinne würde er das oberste Entscheidungs- und Leitungsgremium der EU-Außen­politik verkörpern. An seine Mitglieder müssten möglichst viele EU-Staaten das Recht delegieren, in ihrem Namen Beschlüsse zu Fragen der inter­natio­nalen Politik zu fassen. In diesem Modell wäre der ESR Ausdruck und Ergebnis eines weitreichenden Vergemeinschaftungsschrittes, denn die nationalstaatlichen Kom­petenzen in der Außen- und Sicherheits­politik wären auf den ESR übertragen wor­den. Zu den politischen Entscheidungen, die in seine Verantwortung fallen könn­ten, gehören die drei Instrumente der GASP: der Gemeinsame Standpunkt, die Gemeinsame Aktion sowie die Gemeinsame Stra­te­gie. Bislang müssen diese überwiegend ein­stimmig beschlossen werden. Ein solcherart konzipierter ESR würde, so wird erwartet, die EU zu weitreichenderem und schnellerem Handeln befähigen, sofern die Inter­essen und Positionen konvergieren. In die­sem Szenario könnte die Hohe Vertreterin (analog zu den Vereinen Nationen) die Rolle der Gene­ralsekretärin einnehmen. Der EAD würde dann als Generalsekretariat fungie­ren und damit weitestgehend die Auf­gaben erfüllen, die ihm schon heute ver­trags­gemäß obliegen.

Auch wenn die Debatte um eine stra­te­gische Autonomie Europas gemäß der Glo­balstrategie der EU derzeit Fahrt aufnimmt, erscheint ungewiss, ob sie Reformen anzu­stoßen vermag. In vielen Mitgliedstaaten dominieren nationalstaat­liche Behar­rungs­kräfte, so dass Vertrags­änderungen wenig realistisch erscheinen. Deshalb wird dieses Modell auf absehbare Zeit nicht zu verwirk­lichen sein.

Doch auch bei mode­rateren integrations­politischen Ambitionen wird es schwierig werden, mit Hilfe eines ESR die Defizite der EU-Außen­beziehungen zu beheben und die Integration in diesem Politikfeld zu beför­dern. Zu klären wäre, ob und wie sich der ESR ins Institutionen­gefüge der EU integrie­ren ließe, wer ihm angehören will und soll, wofür er zuständig sein soll und wie er seine Entscheidungen zu treffen hat.

Stellung gegenüber dem institutionellen Gefüge der EU

Nimmt man das bestehende Institutionengefüge der GASP in den Blick, wird klar, dass der ESR gerade im ersten Szenario ein zentrales Problem im Außenhandeln der EU verstärken würde. Hier existiert näm­lich bereits eine Fülle von Gremien, welche die EU-Außenbezie­hungen sowohl in strategischer Perspektive als auch in operativer Hinsicht gestalten. Ein Europäischer Sicher­heitsrat ohne exekutive Befugnisse droht diese Strukturen zu duplizieren.

Im Institutionengefüge der EU-Außen­beziehungen würde der ESR wohl neben dem Politischen und Sicherheits­politischen Komitee (PSK) stehen. Gemäß Artikel 38 des Vertrags über die Europäische Union tritt das PSK in der Regel zweimal pro Woche zusammen, um Entscheidungen in GASP-Fragen vorzubereiten und die Durchführung von Einsätzen im Rah­men der Gemeinsamen Sicherheits- und Verteidigungspolitik (GSVP) zu überwachen. Da alle EU-Mitglie­der im Bereich der GASP repräsentiert sein müssen, müsste das PSK erhalten bleiben und würde durch den ESR ergänzt, der indes nicht Teil der GASP-Struk­tu­ren wäre. Problematisch an dieser Konstellation ist zum einen, dass der ESR die bereits erkenn­bare Tendenz einer Informalisierung von Entscheidungsstrukturen in der Außen- und Sicherheitspolitik weiter vorantreiben und »formalisieren« wird. Weitere mögliche negative Folgen einer solchen Konstruktion des ESR wären Verantwortungsdiffusion, mehr institutionelle Blockaden sowie eine Ver­stetigung des ohnehin drängenden Ko­hä­renz­problems in den EU-Außen­beziehun­gen. Zudem wirft die Einrichtung eines neuen außenpolitischen Gravitationszen­trums außerhalb der EU-Institutionen die Frage auf, welche Aufgaben die Hohe Ver­treterin und der mit dem Vertrag von Lissa­bon ge­schaffene EAD in diesem Gefüge wahrnehmen würden.

Allerdings sieht der Lissabonner Vertrag keinen Euro­päischen Sicherheitsrat vor. Unter den gegenwärtigen rechtlichen Vor­aussetzungen müsste der ESR deswegen zwangsläufig außerhalb des institutionellen Gefüges der EU-Außen­beziehungen an­gesiedelt werden. Im Kern könnte das von Deutschland und Frankreich avisierte Gremium nur über eine Ver­tragsrevision in das EU-System eingebettet werden.

Mitgliedschaft

Mit der Einrichtung eines Europäischen Sicherheitsrates dürften sich vor allem die kleineren EU-Mitgliedstaaten schwertun. Das wäre der Fall, wenn das PSK, in dem sie Sitz und Stimme haben, abgewertet würde zugunsten des neuen Gremiums, in dem sie je nach Reprä­sentations- und Rotations­verfahren nicht vertreten sind. Daher ist die Frage der Mitgliedschaft in einem ESR zu­vorderst zu klären, damit sich die Bruch­linien innerhalb der EU nicht ver­tiefen.

Einen Anhaltspunkt für die Repräsentation in einem künftigen ESR können die Vereinten Nationen liefern. Von ihren 193 Mit­gliedstaaten sind 15 im Sicherheitsrat vertreten, darunter die fünf ständigen Mit­glieder Großbritannien, Frank­reich, Russ­land, China und USA. Die nichtständigen Mitglieder werden von der Generalversammlung der Vereinten Nationen für je zwei Jahre nach einem regionalen Schlüssel aus dem Kreis der VN-Mitgliedstaaten gewählt. Drei Sitze ent­fallen auf afrikanische Staa­ten, je zwei auf Staaten aus Asien, Lateinamerika und Europa (einschließlich der übrigen Staaten der Welt) sowie ein Sitz auf Länder aus Osteuropa.

Rechnerisch kommt in den VN also ein Sitz im Sicherheitsrat auf 12,86 Mitgliedstaaten. Bei künf­tig 27 EU-Mitgliedstaaten bestände der ESR dazu analog aus gerade einmal ein bis drei Mitgliedern. Unter dem Aspekt der Repräsentation erscheint dies wenig plausibel. Gleichwohl empfiehlt es sich, die Zahl der Mitglieder überschaubar zu halten (wohl zwischen sechs und neun), einen regionalen Schlüssel anzuwenden und die Tätigkeit im EU-Sicherheitsrat zeit­lich zu begrenzen. Die EU müsste jedoch in Kauf nehmen, dass ein Verzicht auf ständi­ge Mitglieder je nach Rotationsrhythmus Phasen des Sicherheitsrates zur Folge hätte, in denen er ausschließ­lich aus kleineren EU-Staaten bestände. Wie dies seine Legiti­mation innerhalb wie außerhalb der EU beeinflussen würde und welche Auswirkungen dies auf seine exekutive Kompetenz hätte, ist nicht abzusehen. Attraktiver mit Blick auf Handlungsfähigkeit und Durchsetzung von Vereinbarungen scheint die Idee eines Direk­toriums, um das sich mitt­lere und kleinere Mitgliedstaaten gruppieren, die nach dem Rotationsprinzip im ESR vertre­ten wären. Allerdings dürfte es bei vielen Mit­gliedstaaten auf Unverständnis stoßen, wenn Deutschland und Frankreich eine derart prominente Stellung eingeräumt würde. Deshalb besteht die Gefahr, dass zahlreiche Mitgliedstaaten den ESR ableh­nen würden.

Abstimmungsverfahren: Vetorecht – Einstimmigkeit – Mehrheitsentscheidungen?

Wie im Sicherheitsrat der Vereinten Natio­nen käme es auch im ESR wesentlich auf das Abstimmungsverfahren an. Als Sieger­mächte des Zweiten Weltkriegs oder deren Nachfolger besitzen die fünf ständi­gen Mit­glieder des VN-Sicherheitsrates ein Veto­recht und damit besondere Kompetenzen. Jeder dieser Staaten kann allein einen Beschluss des Sicherheitsrates verhindern. Mit diesem Privileg trägt die VN-Charta trotz der rechtlichen Gleich­heit aller Mit­glieder in der Generalversammlung den realen Macht­verhältnissen der internatio­nalen Politik Rechnung. Sie bindet Groß­mächte damit in besonderer Weise in die Verantwortung ein. Im Gegenzug verleihen die Großmächte dem Handeln der Vereinten Nationen erst politisches Gewicht.

Ähnliche Gesichtspunkte dürften den Erwägungen zum Abstimmungsverfahren im ESR zugrundeliegen: Die Verpflichtung zur Einstimmigkeit wird nicht die Grund­lage sein können, da dieses Prinzip in der EU im Bereich der GASP angewandt wird und die Handlungsfähigkeit Europas gerade be­schränkt. Stattdessen werden Varianten von Mehrheitsentschei­dungsverfahren heranzuziehen sein, gegebenenfalls mit Quoren. Um das politische Gewicht des ESR zu erhö­hen, wird man jenen Staaten Euro­pas eine Vorzugsstel­lung einräumen müs­sen, die aufgrund ihrer Ambitionen und Ressourcen besondere Ver­antwortung für die außen­politische Handlungs­fähigkeit Europas tragen. Sie könnten entweder durch einen ständigen, nichtrotierenden Sitz oder aber durch eine Vetoposition bei Abstimmungen privilegiert werden. Eine solche Praxis wird jedoch mit dem Anlie­gen der größt­möglichen Repräsentation der Staaten Euro­pas kollidieren und birgt die Gefahr, zu einer europäischen Außenpolitik der zwei (oder mehr) Geschwindigkeiten zu führen. In diesem Sinne würde die euro­päische Außenpolitik exklusiver oder »fran­zösischer«, sowohl durch die finanziellen Beiträge als auch durch die Teilnahme an Operationen. Bereits bei der Ausgestaltung der Ständigen Strukturierten Zusammen­arbeit (PESCO) hat Frankreich für eine am­bitionierte Umsetzung der Zu­sammenarbeit plädiert und von seinen EU-Partnern mehr Engagement für die gemein­same Verteidigung gefordert. Ob Paris aber seinerseits bereit wäre, den eigenen Sitz im VN-Sicher­heitsrat mit­tel­fristig zu europäisieren, muss dahin­gestellt bleiben. Der Druck in diese Rich­tung würde durch einen ESR jedenfalls steigen.

Die europäische Rolle im VN‑Sicherheitsrat

Eine weitere Zweckbestimmung des ESR tritt hinzu: Langfristig, so darf man die Aus­sagen der Bundeskanzlerin verstehen, soll der Europäische Sicherheitsrat die europäische Rolle im VN-Sicherheitsrat verstärken. So hat sie vorgeschlagen, die nichtständigen Sitze von EU-Mitgliedern dort zu europäischen Sitzen zu ent­wickeln. Seit dem Inkrafttreten des Vertrags von Maastricht kann die EU als solche zwar auf internationaler Ebene agieren und ihren Standpunkt zu Konflikten, Menschenrechtsfragen oder anderen Themen zum Ausdruck bringen. Offen ist, wie weit diese »Europäisierung« gehen kann und wird: Eine Koordi­nation der jeweiligen nationalen Position im VN-Sicherheitsrat mit denen der euro­päischen Partner sollte im Sinne eines ko­härenten Außenhandelns selbstverständlich sein und wird bereits praktiziert. Das gilt zum Bei­spiel für den franzö­sischen und den deut­schen Vorsitz im VN-Sicherheitsrat im März beziehungsweise April 2019. Da die EU je­doch kein Vollmitglied der VN ist, wird es nicht möglich sein, nichtständige europäische Sitze (im Sinne von EU-Sitzen) im Rah­men des bestehenden Verfahrens einzurichten. Seit Mai 2011 verfügt die EU zwar über einen »erweiterten Beobachterstatus« in der Generalversammlung der Vereinten Natio­nen, besitzt aber kein Abstimmungsrecht. Hier wird die deutsch-französische Initiative also an recht­liche Grenzen stoßen.

Schließlich ist ein weiteres politisches Caveat anzubringen: Die Idee eines EU-Sitzes im VN-Sicherheitsrat wäre vor allem als ständiger Sitz sinnvoll und nachvollziehbar, der den bri­tischen und den fran­zösischen Sitz ersetzen würde. Er könnte den Einfluss der EU in der internationalen Politik deutlich erhöhen und den Willen Europas unterstreichen, unabhängig von anderen seine Außen­beziehungen zu ge­stalten. Ungeachtet der politischen Wider­stände aus Paris und London wäre ein EU-Sitz aber nur als Teil der seit gut 25 Jahren angestrebten umfangreichen Reform des VN-Sicherheitsrates vorstellbar. Im Zuge die­ser Reform müssten auch ande­re Regio­nalorganisationen einen Sitz im Sicherheitsrat erhalten.

Zuletzt hat sich Außenminister Maas im September 2018 in seiner Rede vor der VN-Generalversammlung für eine Reform des VN-Sicherheitsrates ausgesprochen. Das Gre­mium habe sich seit 1945 kaum ver­ändert, obwohl sich die Weltbevölkerung seitdem verdreifacht und die Zahl der VN-Mitglieder fast vervierfacht habe: »Wir sollten deshalb aufhören, uns im Kreis zu drehen und end­lich echte Verhandlungen über eine Reform beginnen – so wie es die übergroße Mehr­heit der Mitgliedstaaten seit langem will.« Schon seit Beginn der 1990er Jahre wird immer wieder über eine Reform diskutiert. Die G4-Staaten Brasilien, Deutsch­land, Indien und Japan haben etwa vor­­geschlagen, sowohl die Zahl der ständi­gen als auch die der nichtständigen Sitze zu erhöhen.

Das Verhältnis zum VN-Sicherheitsrat

Auch wenn der ESR vordergründig als Instrument der GASP konzipiert zu sein scheint, verweist die Namensanalogie zum Sicherheitsrat der Vereinten Nationen – möglicherweise ungewollt – darauf, dass der ESR ähnliche Struk­turen, Aufgaben und Instrumente sowie einen Bezug zum VN-Gremium besäße. Das führt zu einer weite­ren Frage, die bei der Einrichtung eines Euro­päischen Sicher­heitsrates beantwortet werden muss: In welchem Verhältnis steht dieser zum Sicherheitsrat der Vereinten Nationen?

Allein der Sicherheitsrat der Vereinten Nationen trägt nach Artikel 24 der VN-Charta die Hauptverantwortung für die Wahrung des Weltfriedens und der inter­nationalen Sicherheit. Sein Wirkungs­bereich ist also geographisch nicht ein­geschränkt. Zwar sieht die Charta in Artikel 52ff »regionale Ab­machungen oder Ein­rich­tungen« vor, die Maßnahmen regio­naler Art zur Wahrung des Weltfriedens und der internationalen Sicherheit umsetzen kön­nen. Allerdings unterliegen sie den Prinzi­pien und Struktu­ren der VN-Charta, sind also keine autonom handelnden oder gar kon­kurrierenden Organisationen. Selbst wenn ein Europäischer Sicherheitsrat seine Akti­vitäten auf Europa beschränkte, ent­fiele diese Maßgabe nicht. Folglich könnte dieses neue Gremium keine eigenständige Legitimation jenseits der Willensbildung des VN-Sicherheitsrates beanspruchen. Dies gilt auch für die deutsch-französische Ver­einbarung, deren Ziel es ist, die Rolle Euro­pas in der Welt zu stärken, das heißt sicher­heitspolitisch über Europa hinaus zu wirken.

Noch schwieriger könnte sich das Verhältnis der beiden Sicherheitsräte gestalten, wenn es um die Befugnisse bei der Frie­denssicherung geht, der Domäne des VN-Sicherheitsrates: Stellt dieser eine Bedrohung der internatio­nalen Sicherheit, einen Friedensbruch oder eine Angriffshandlung fest, verfügt er über eine ganze Bandbreite an möglichen Reak­tionen.

Unwahrscheinlich dürfte sein, dass der VN-Sicherheitsrat diese Aufgaben für den europäischen Kontinent oder die euro­päische Nachbarschaft an den avisierten Europäischen Sicherheitsrat delegieren würde, denn dies würde seine zentrale Stellung im VN-System und in der inter­nationalen Politik insgesamt erheblich schwächen. Zudem betrachten alle fünf stän­digen Mitglieder diese exponierte insti­tu­tionelle Rolle als Ausdruck ihres beson­deren Machtstatus in der internationalen Politik. Diesen werden sie nicht aufgeben wollen, wie sich an den bislang ergebnis­losen Debatten über eine Reform des VN-Sicherheitsrates ablesen lässt. Europas sicherheitspolitisches Handeln im Bereich des Krisenmanagements müsste also je nach Ausgestaltung dieses Politikfeldes vom VN-Sicherheitsrat autorisiert werden. Das wiederum würde den drei Sicherheitsrats­mitgliedern USA, China und Russland eine explizite Vetoposition in Fragen der euro­päischen Außen- und Sicher­heitspolitik einräumen. Dass dies im Sinne des deutsch-französischen Vorschlags ist, muss bezwei­felt werden.

Selbst wenn sich die europäische Politik auf diese Form politischer Unterordnung einließe, setzte ein solcher institutioneller Dualismus erfahrungsgemäß langwierige Verhandlungen voraus. Insofern müsste von deutscher Seite präzisiert werden, was mit »gestärkter Handlungsfähigkeit« und »schnellerem Agieren« gemeint ist. Denn beide Begriffe deuten darauf hin, dass der Europäische Sicherheitsrat offensichtlich mehr sein soll als ein loses multilaterales Konsultationsforum, sondern dass ihm exekutive Kompetenzen zuwachsen sollen. Seine Be­schlüsse werden indes keine bin­dende Wirkung für den VN-Sicher­heitsrat haben können. Nicht nur ist dessen recht­licher Primat unangefochten. Auch wird eine Art impe­ratives Mandat des Europäischen Sicherheitsrates gegenüber den beiden europäischen Mitgliedern des VN-Sicher­heitsrates politisch nicht durchsetzbar sein.

Fazit

Der deutsche Vorschlag, einen Europäischen Sicherheitsrat ins Leben zu rufen, ist bis­lang vage geblieben, weniges ist im Detail ausbuchstabiert. Ein solches Projekt geht mit zahlreichen Kontroversen zwischen den EU-Mitgliedern einher. Die Umsetzung der deutschen Idee kann nur gelingen, wenn der Zugewinn an Entscheidungs- und Hand­lungsfähigkeit für die Mitgliedstaaten der EU ihre Einbußen an außen- und sicherheitspolitischer Souveränität wettmacht. Angesichts der wenig integrationsfreund­lichen Stim­mung in zahlreichen Mitgliedstaaten liegt es jedoch auf der Hand, dass das Projekt eines ESR nicht als integrationspolitischer Quantensprung zu konzipieren ist. Des­wegen kann der deutsche Vorschlag besten­falls darauf abzielen, eine außen- und sicherheitspolitische Führungsgruppe zu etablieren. Löst man diese aus dem EU-Rahmen heraus, eröffnete sich die Möglich­keit, auch von Beiträgen und Fähigkeiten etwa Großbritanniens oder Norwegens zu profitieren. Gleichwohl birgt ein solches Vorgehen die Gefahr, die GASP/GSVP zu schwächen. Aus diesem Grund sollte sich die Bundesregierung über­legen, ob ihr Vorhaben, Mehrheitsentscheidungen in der EU-Außenpolitik auszuweiten, nicht besser geeignet ist, die EU entscheidungsfähiger zu machen.

Dr. habil. Markus Kaim ist Senior Fellow in der Forschungsgruppe Sicherheitspolitik.
Dr. Ronja Kempin ist Senior Fellow in der Forschungsgruppe EU / Europa.

© Stiftung Wissenschaft und Politik, 2018

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