Nicolai von Ondarza

Die politische Dimension des No‑Deal‑Brexits

Der Weg zurück an den Verhandlungstisch wird schwer

SWP-Aktuell 2020/A 94, Dezember 2020, 4 Seiten

doi:10.18449/2020A94

In den Verhandlungen zwischen der Europäischen Union (EU) und dem Vereinigten Königreich (VK) über ihre zukünftigen Beziehungen ist der große Durchbruch bisher ausgeblieben. Bei Nichteinigung droht zum Ende des Jahres 2020 der »No (trade) deal Brexit«. Wirtschaftlich wird in diesem Fall mit massiven Einschnitten gerechnet, die politischen Folgen sind noch schwerer kalkulierbar. Mit dem ungeregelten Ende der Übergangszeit würden die Beziehungen zwischen der EU und der zweitgrößten Volkswirtschaft Europas nicht enden, sondern in eine neue Verhandlungsphase ein­treten. Zwischen Blame Game, wirtschaftlichen Interessen und der Durchsetzung der eigenen Glaubwürdigkeit sollte die EU Maßnahmen vorbereiten, damit London an den Verhandlungstisch zurückkehrt.

Der politische Rahmen ist auf den ersten Blick bekannt: Das Vereinigte Königreich hat die EU zwar formell verlassen, befin­det sich aber bis zum Jahresende in einer Über­gangszeit. Bis dahin soll ein Abkommen über die künftigen Beziehungen zwischen der EU und dem VK ausgehandelt worden sein, ansonsten besteht das Risiko eines Aus­tritts ohne Handelsabkommen (No (trade) deal Brexit).

Die bisherigen Verhandlungen waren erwartungsgemäß zäh. Obwohl beide Seiten ihr Interesse an einem Handelsabkommen wiederholt bekundet haben, konnten die zentralen Wider­sprüche bislang nicht über­brückt werden. Dies gilt insbesondere hin­sichtlich der Regeln für den fairen Wett­bewerb (level playing field), der Fischerei sowie der insti­tutionellen Strukturen zur Durchsetzung der Vereinbarung. Im Sep­tem­ber 2020 hat die britische Regierung die Ver­handlungen zusätzlich belastet: Mit ihrem Gesetzentwurf zum britischen Binnen­markt will sie Teile ihrer Verpflichtungen aus dem Nordirland-Protokoll aus­hebeln. Noch ist offen, ob sie erneut hoch pokert, am Ende aber wie 2019 größere Zugeständnisse macht, oder ob sie rhetorisch den Weg zu einem Scheitern der Ver­handlungen ebnet. Anders als 2019 fehlen die innenpoliti­schen Schran­ken für Premier­minister Boris John­son, der seine Regierung auf einen har­ten Brexit ausgerichtet hat (s. SWP-Aktuell 14/2020). Trotz des Abnutzungseffekts ist es daher umso wichtiger für die EU, sich auch poli­tisch auf einen No-Deal-Brexit einzustellen.

Der No-Deal-Brexit

Bei allen wirtschaftlichen Prognosen ist der No-Deal-Brexit das Szenario mit den stärk­s­ten negativen wirtschaftlichen Folgen für das Vereinigte Königreich, in begrenzterem Ausmaß auch für die EU‑27. Die Bank of England geht sogar davon aus, dass die Kos­ten eines No-Deal-Brexits für das Land lang­fristig höher wären als die Schä­den, die die Covid‑19-Pandemie bisher angerichtet hat.

Dabei wäre der No-Deal-Brexit ein Tiefpunkt, aber kein Endstadium in den Bezie­hungen zwischen der EU und dem VK. Auf Grund der engen wirt­schaftlichen Ver­flech­tung und der geo­graphischen Nähe würde auch nach einem Schei­tern der Ver­hand­lungen die zerrüttete Beziehung irgend­wann geklärt werden müssen. Die politischen Um­stände eines No-Deal-Brexits werden indes maß­geblich darüber mit­entscheiden, wie schnell und zielgerichtet es nach einem Misserfolg gelin­gen kann, wieder konstruk­tive Ver­hand­lungen auf­zunehmen. Denk­bar sind drei sehr unter­schied­liche Szenarien.

Szenario 1: Freundlicher No Deal

Das erste Szenario ist ein einvernehm­licher No-Deal-Brexit mit nahtloser Fort­setzung der Verhandlungen auf Basis des aktuellen Entwurfs. Auch in diesem Fall verlässt das VK zum 1. Januar 2021 den Binnenmarkt und andere Politiken der EU, was die Wieder­einführung von Zöllen, Grenz­kont­rollen und mehr bedeutet. Die Über­gangs­phase kann nicht mehr verlängert werden.

Beide Seiten einigen sich jedoch darauf, die negativen Konsequenzen des No-Deal-Brexits durch unilaterale Maßnahmen so weit wie möglich zu reduzieren, bei­spiels­weise durch Äquivalenz-Beschlüsse der EU für britische Finanzdienstleister und gegen­seitige Anerkennung von Standards. Lon­don setzt seine Verpflichtungen aus dem Austrittsabkommen in Bezug auf Nord­irland vollständig um, was für nun­mehr tatsächlich notwendige Zoll­kontrol­len in der Irischen See relevant ist.

Auf dieser Basis werden die noch offenen Streitpunkte in den kommenden Monaten ausgeräumt und ein umfassendes Handelsabkommen abgeschlossen. In dieser Zeit erklärt sich die EU dazu bereit, schon ver­handelte Teile wie etwa zum Verkehr als Einzelverträge vorzuziehen. In der Außen- und Sicherheitspolitik bleibt London an­gesichts dieser zwar nicht folgenlosen, aber dennoch freundlichen Trennung ein enger Partner. In Fragen der Klimapolitik entsteht ein neues Dreieck zwischen der US-Admi­nist­ration unter Joe Biden, der EU und dem Vereinigten Königreich.

Insgesamt gelingt es in diesem Szenario, den Schaden eines No-Deal-Brexits zum Teil auf die Einschnitte zu begrenzen, die es auch mit einem Handelsabkommen gege­ben hätte. Gleichzeitig sehen sich die Brexit-Befürworter in ihrer Heran­gehensweise voll­auf bestätigt. Am Ende reicht das Gewicht Großbritanniens aus, damit alles unternommen wird, um die Folgen des No‑Deal-Brexits abzufedern. Die EU ist nicht nur auf die britischen Drohgebärden ein­ge­gangen, sondern hat dem Vereinigten König­reich weitreichende Zugeständnisse ge­macht, ohne auf den geforderten Ver­pflich­tungen zu beharren. Das weckt Begehr­lich­keiten in an­deren nahen Dritt­staaten wie der Schweiz, ebenso bei EU-skeptischen Par­teien etwa in den Niederlanden.

Szenario 2: Erwachsener No Deal

Das zweite Szenario ist ein folgenschwerer No-Deal-Brexit: Da keine Lösung für die be­stehenden Dif­fe­renzen gefunden wird, zieht einer der beiden Verhandlungspartner die Reißleine, als das Ende der Übergangsphase näherrückt. Danach machen sich allerdings beide Seiten zü­gig daran, die Bezie­hungen wieder zu verbessern.

Zum 1. Januar 2021 werden Zölle und weitere Handelsbeschränkungen aktiv. Uni­lateral beschließt die EU begrenzte Maß­nahmen, um einzelne expo­nierte Sektoren zu schützen; ansonsten gelten für Groß­britannien die gleichen Handels­bedin­gun­gen wie für Drittstaaten ohne jegliche Ver­ein­barungen mit der EU. Die vorausgesehenen Konsequenzen treten ein – unter anderem tagelange Staus in Kent und Dover, hohe Kosten für Unternehmen mit britisch-euro­päischen Lieferketten, Eng­pässe bei Gütern mit kurzen Liefer­zeiten, Verzögerungen und Preis­steige­rungen bei Lebensmitteln und Medizin­produkten.

Die britische Regierung beschuldigt erwar­tungsgemäß die EU für die negativen Folgen und das Scheitern der Ver­hand­lungen, kommt aber relativ bald wieder an den Verhandlungstisch. Die EU signa­lisiert ihre Bereitschaft, im Falle einer Wieder­aufnahme der Verhandlungen schrittweise unilaterale Maßnahmen zu erlassen, um die Konsequenzen des No-Deal-Brexits für das Vereinigte Königreich abzumildern – bleibt jedoch bei ihren Kern­forderungen für ein Handelsabkommen. Im Verlauf des Jahres 2021 gelingt es, ein verändertes Handelsabkommen zu vereinbaren.

Angesichts der schnellen Rückkehr an den Verhandlungstisch nimmt die außen­politische Kooperation zwischen Berlin und London keinen dauerhaften Schaden. In Bezug auf das Atomabkommen mit dem Iran kann bei­spielsweise die Einheit der E3 (Deutschland, Frankreich, VK) auf­recht­erhalten werden. Nicht zuletzt wegen des Drucks der Biden-Administration in Wa­shing­ton setzt London nach anfäng­lichem Zögern seine Verpflichtungen hinsichtlich Nordirland vollständig um.

Szenario 3: Eskalierender No Deal

Die bisherige Brexit-Politik der Regierung Johnson lässt indes daran zweifeln, ob sie nach einem folgenschweren No‑Deal-Brexit zeitnah neuen Verhandlungen zustimmt. Dagegen sprechen das britische Selbst­verständnis als globale Macht; das Narrativ der Brexiteers, die EU habe sich im Austritts­abkommen zu einem freigiebigen Handelsabkommen ver­pflichtet und würde nun in »bad faith« verhandeln; schließlich die Anschuldigungen gen Brüs­sel, die EU gefährde die territoriale Inte­grität des Ver­einigten Königreichs. Daher besteht nur ein sehr schmaler Grat zwischen einer Rück­kehr an den Verhandlungstisch und eska­lie­renden Span­nungen, bei denen sich London und Brüssel gegenseitig Vertragsbruch und feindseliges Verhalten vorwerfen. Denn gemessen an ihren Versprechungen für den Brexit wird die Regierung Johnson die Verantwortung für alle negativen Folgen des No-Deal-Brexits der EU zu­weisen müssen; damit Brüssel sie ab­federt, wird London mit weiteren Konsequen­zen drohen. Das dritte Szenario wäre also ein eskalierender No-Deal-Brexit.

Welche eskalierenden Mittel stünden der britischen Regierung im Extremfall zur Ver­fügung? Als wirtschaftlich kleinerer Partner dürfte sie Droh- und Druckpotential in Berei­chen suchen, in denen das VK aus ihrer Sicht der EU schaden und / oder die EU‑27 auseinandertreiben könnte. Wie der Konflikt um das britische Binnenmarkt­gesetz zeigt, könnte dies ers­tens auf eine Nichtumsetzung des Nord­irland-Protokolls hinauslaufen. EU-Binnen­markt und Zoll­union hätten dann eine nicht geschützte Außengrenze. Die EU müsste entscheiden, ob sie zum Schutz ihrer Außen­grenzen doch noch ihr Mitglied Irland ver­pflichtet, an der Grenze zu Nord­irland zu kontrollieren oder sogar zwischen Irland und dem Rest des EU-Binnenmarktes – ein Szenario, das die irische Regie­rung um jeden Preis verhindern will. Lon­don könnte auch ver­suchen, andere ein­zelne EU-Staaten unter Druck zu setzen, etwa durch Sperrung seiner Gewässer für französische Fischerboote.

Zweitens könnte die britische Regierung Druck aufbauen, indem sie sich weigert, die mit dem Austrittsabkommen akzeptierten Verpflichtungen für den EU-Haushalt zu erfül­len. Nach Lesart meinungsführender Brexiteers seien diese nämlich politisch verknüpft mit der Aussicht auf einen Han­dels­vertrag. Für die EU wäre diese Drohung allerdings weniger folgenreich – die größ­ten Zahlungen für den bis Ende 2020 laufen­den EU-Finanzrahmen sind bereits geleistet worden, die noch ausstehende Summe könnte die EU‑27 auffangen.

Kritischer wären hingegen mögliche Spill­over-Effekte in der Außen- und Sicher­heitspolitik. Trotz des Brexits ist das Ver­einigte Königreich seit 2016 etwa in den E3 ein enger Partner Deutschlands geblieben, selbst da, wo die US-amerikanische Politik unter Präsident Trump eine deutlich andere Position eingenommen hat. Sowohl Theresa May als auch Boris Johnson haben bewusst dar­auf verzichtet, die bi- und multilateralen Sicherheitsbeziehungen mit den Brexit-Verhandlungen zu vermischen. Ein No-Deal-Brexit, bei dem London die EU für alle damit verbundenen wirtschaft­lichen Schä­den verantwortlich machen muss, kann diese Beziehungen stark belas­ten. Angesichts der klaren Unterstützung des künf­ti­gen US-Präsidenten Biden für multi­laterale Formate und den Nordirland-Friedens­prozess ist diese Vorgehensweise aber für Johnson politisch risikoreicher geworden.

Handlungsoptionen für Europa

Noch verbleiben wenige Tage, um ein Post-Brexit-Abkommen vor Ende der Übergangsphase abzuschließen. Doch auch bei einem No‑Deal-Brexit bleibt rational betrachtet das Interesse an einer intensiven Partnerschaft zwischen der EU und dem VK hoch – wegen der engen wirtschaftlichen Verflechtung, gemeinsamer Interessen und Werte, der kulturellen und persönlichen Beziehungen. Vier Jahre Brexit-Verhandlungen haben jedoch gezeigt: Bei dieser schmerzhaften Trennung hat die ökonomische oder politische Ver­nunft den britischen Kurs nur selten bestimmt.

Die Gegenüberstellung der drei mög­li­chen No-Deal-Szenarien unterstreicht, dass selbst ein Scheitern dieser Verhandlungen nicht das Ende, sondern nur eine neue Phase der Brexit-Saga einleiten würde. In diesem Fall sollte das europäische Interesse darin lie­gen, auf das Einhalten des Aus­tritts­abkom­mens zu drängen und möglichst schnell wieder an den Verhandlungstisch zurückzukehren. Denn weder kann eine rein »freundliche Trennung« im Sinne der EU sein, bei der die Folgen des No-Deal-Brexits trivialisiert würden, noch eine Eska­lation, die das Vereinigte König­reich und die EU voneinander entfremden und tiefe Narben hinterlassen würde.

Die politische Gefahr besteht freilich darin, dass der Grat zwischen »Erwachsenem No Deal« und weiterer Eskalation nicht nur schmal ist, sondern hauptsächlich von der bri­tischen Reaktion auf den No-Deal-Brexit abhängt. Dabei bleiben die Möglichkeiten der Briten, eine Eskalation herbeizuführen, jedoch beschränkt.

Drei Mittel können der EU helfen, ihre Interessen nach einem No-Deal-Brexit zu behaupten: Erstens sollte sie die Mitgliedstaaten neben der wirtschaftlichen Pla­nung gleichermaßen politisch auf das No-Deal-Szenario einstellen, um die Einheit der EU‑27 zu bewahren. Dies ist unter anderem Auf­gabe der deut­schen Ratspräsidentschaft.

Zweitens braucht die EU im Falle eines No-Deal-Brexits eine effektive Strategie für die englischsprachige poli­tische Kommunika­tion. Scheitern die Verhandlungen, wird die Welt­öffentlichkeit vor allem auf englisch­sprachige Medien schauen. Die Regierung Johnson wird alle negativen Folgen der EU zuschreiben. Hier gilt es, auch und gerade in englischsprachigen Medien die Sicht­weise und die weiterbestehende Verhandlungsbereitschaft der EU zu kommunizieren.

Drittens könnte es bei einem erfolglosen Ende der aktuellen Verhandlungen para­doxer­weise im Interesse der EU sein, wenn erstmals die großen Mitgliedstaaten in die Ver­hand­lungen eingreifen. Die EU ist bisher auch deshalb so geeint gegenüber London auf­getreten, weil die großen Länder die Ver­handlungsführung allein Brüssel überlassen haben. Bei einem eskalierenden No-Deal-Bre­xit aber sollten Berlin und Paris – am bes­ten in Zusammenarbeit mit Biden – deut­lich machen, dass sie zum einen klar hinter der Position der EU stehen und dass zum ande­ren weitere Eskalationen der Briten deren bilaterales Verhältnis zu ihnen nega­tiv be­ein­flussen würden. Denn wäh­rend die EU als Sün­denbock herhalten muss, wollen auch die Brexiteers weiterhin eng mit Berlin und Paris kooperieren. Dieses Inter­esse und die noch bestehenden Brücken sollte man nach einem No-Deal-Brexit nutzen, um Lon­don für neue Verhandlungen zu gewinnen.

Dr. Nicolai von Ondarza ist Leiter der Forschungsgruppe EU / Europa.

© Stiftung Wissenschaft und Politik, 2020

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