Raphael Bossong

Die nachrichtendienstlichen Schnittstellen der EU-Sicherheitspolitik

Optionen für einen Ausbau des Informationsflusses und der fachlichen Aufsicht

SWP-Aktuell 2018/A 66, November 2018, 8 Seiten

Seit 2015 schreitet die sicherheitspolitische Kooperation zwischen EU-Mitglied­staaten mit erhöhter Geschwindigkeit voran. Für die Außen-, Sicherheits- und Verteidigungspolitik der Union besteht die Aussicht, dass mit verstärkter Zu­sammenarbeit und vertiefter Rüstungskooperation mehr internationale Handlungs­fähigkeit geschaffen wird. Was die innere Sicherheit betrifft, spornt die anhaltende Bedrohung durch Terrorismus die Ausgestaltung einer »Europäischen Sicherheits­union« an, die auf intensivem Informationsaustausch der Sicherheitsbehörden gründet. Im Schatten dieser Entwicklungen steht die Frage im Raum, inwiefern auch die europäische nach­richtendienstliche Kooperation vorangetrieben werden sollte. Zwar sind in diesem besonders sensiblen Bereich keine öffentlichkeitswirk­samen Integrationsschritte zu erwarten. Dennoch sollten bestehende Ansätze zur nachrichtendienstlichen Unterstützung der EU-Sicherheitspolitik gezielt vertieft und besser kontrolliert werden.

Gemäß dem Vertrag von Lissabon fällt die nationale Sicherheit in die alleinige Ver­ant­wortung der Mitgliedstaaten (Art. 4 (2) EUV). Schon deshalb bleibt die Idee eines gemein­samen europäischen Geheimdienstes ab­we­gig, die seit Mitte der 2000er Jahre wieder­holt lanciert wurde. Klar ist auch, dass die EU keine direkte Rolle in besonders sensib­len Teilbereichen der nachrichtendienst­lichen Arbeit spielen kann, etwa der groß­flächigen technischen Fernaufklärung, der Füh­rung menschlicher Quellen oder der Aus­führung verdeckter Operationen. Aller­dings verfügt die EU-Sicherheitspolitik über indirekte Zugänge zu nachrichtendienst­lichen Erkenntnissen. Vor allem bei der Terrorismusbekämpfung wachsen die Schnittmengen zwischen Europol- oder EU-Datensystemen und Informationen der Inlandsnachrichtendienste. Für ihr außen­politisches Han­deln kann die EU derweil auf strategische Risiko- und Lageanalysen zurückgreifen, die der Europäische Aus­­wärtige Dienst (EAD) aus Berichten unter­schied­licher nationaler Dienste zusammenstellt. Diese Verfahren sollten transparenter ge­staltet und öffentlich diskutiert werden, um einen in den kommenden Jahren schritt­weise erfolgenden, verhältnismäßigen Aus­bau nachrichtendienstlicher Kapazitäten für die innere wie äußere Sicherheit der EU zu ermöglichen.

Vertrauliche Analysen für die Außen- und Sicherheitspolitik

Im Jahr 2002 begann der Austausch natio­naler nachrichtendienstlicher Informationen im sogenannten gemeinsamen Situa­tionszentrum (SITCEN) des EU-Ratssekreta­riats. Vorrangig sollte er dazu dienen, EU-Auslands­missionen zu unterstützen sowie zu einer gemeinsamen Einschätzung terro­ristischer Gefah­ren beizutragen. Die damals informell etablier­ten Ar­beitsweisen gelten bis heute fort: Freiwillig übermitteln Mit­gliedstaaten abgeschlossene nachrichtendienstliche Berichte (finished intelligence) an die EU. Aus der Gesamtschau werden ge­mein­same Einschätzungen und Handlungs­optionen abgeleitet. Offen zugäng­liche Informationen, Berichte aus euro­päischen Delegationen und Erkenntnisse des EU-Satelli­ten­zentrums ergänzen diese Arbeit der Analys­ten, die von ihren Nachrichtendiensten an die EU abgeordnet wurden.

Zudem konnte der aus der Westeuropäischen Union hervorgegangene EU-Militär­stab seinen Zugang zum militärischen Nach­richtenwesen bewahren. Eine entsprechende interne Abteilung des Mili­tärstabs (Intelligence Directorate) erstellt vertrauliche militä­rische Lageanalysen. Notwendig sind diese vor allem, um EU-Missionen in Risiko­ländern wie beispielsweise der Demo­kratischen Republik Kongo oder Somalia zu planen und durchzuführen. Die sachlich gebotene Zusammenarbeit zwischen dem Intelligence Directorate mit dem zivilen Lagezentrum wurde ab 2007 forma­lisiert und wird seither als Single Intel­li­gence Analysis Capacity (SIAC) der EU geführt. 2011 wurde das Lagezentrum SITCEN in EU Intelligence Centre (INTCEN) umbenannt und in den damals neu eingerichteten EAD eingegliedert. Das INTCEN umfasst mittler­weile rund 100 Mitarbeiter, davon um die 60 in der nachrichtendienstlichen Auswertung. Zu­sammen mit dem militärischen Intelligence Directorate verfügt die EU-SIAC über etwa 80 bis 90 nachrichtendienstliche Verbindungs­offiziere und Analysten.

Die Auswertungen der EU-SIAC werden sowohl EU-Gremien als auch Entscheidungsträgern in nationalen Hauptstädten zur Verfügung gestellt. Sie ermöglichen ein umfassenderes sicherheitspolitisches Lage­bild, als es die meisten EU-Mitglied­staaten für sich allein entwickeln könnten. Aller­dings ist davon auszugehen, dass die Mit­glied­staaten operativ relevante oder beson­ders wertvolle nachrichtendienstliche Informationen häufig für sich behalten. Daher liegt der Wert der EU-SIAC vor allem in der stra­tegischen und längerfristigen Analyse. Im günstigen Fall kann jedoch auch in akuten Krisen eine gemeinsame Bewertung erstellt werden. Beispiele dafür wären die Besetzung der Krim oder der Nervengasanschlag im britischen Salis­bury. Eine derartige europäische nachrichtendienstliche Aufklärung kann sich direkt auf außen- und sicherheitspolitische Reak­tionen auswirken.

Freiwillige Vertiefung der nach­richtendienstlichen Zulieferung

Die für die nachrichtendienstliche Arbeit bisher maßgeb­lichen Normen stehen einer Vertiefung dieser freiwilligen Zusammenarbeit eher entgegen. Bereits auf nationalstaat­licher Ebene etwa werden Informationen nur weiter­gegeben, wenn dies unbe­dingt not­wendig ist (need to know), nicht schon, wenn sie grundsätzlich verfügbar sind (need to share). Doch die strukturellen Veränderungen der sicherheitspolitischen Lage Europas haben zur Folge, dass die Not­wendigkeit des vertraulichen Informationsaustauschs neu bewertet wer­den muss. Zusätzlicher Reformdruck ent­steht durch den Brexit, weil die Sachkompetenz der britischen Mitarbeiter in der EU-SIAC ver­loren gehen wird.

Konkret könnten einige EU-Mitglied­staaten den Weg einer verstärkten Koope­ration nach Artikel 329 AEUV für den Bereich der GASP einschlagen. Da das EU-SIAC bereits als Bestandteil der GASP und des EAD gilt, müsste eine Vertiefung dieser Strukturen nicht mit dem nationalen Sou­veränitätsvorbehalt in Fragen der nationalen Sicher­heit (Art. 4 (2) EUV) in Konflikt geraten. Die teilnehmenden Mitgliedstaaten könnten sich ver­pflichten, gemeinsam ver­einbarte thematische und regionale Schwer­punkte arbeitsteilig mit den Mitteln ihrer nationalen Nach­richtendienste zu bearbeiten und daraus gewonnene Erkenntnisse verläss­lich bei EU-SIAC einzuspeisen. Dies könnte zu einem europäischen Zirkel der nachrichtendienstlichen Analyse führen: Die Planung und Priorisierung nachrichten­dienstlicher Ressourcen (erste Phase) würde dementsprechend stärker europäisch ko­ordiniert werden. Auf nationalstaatlicher Ebene hingegen verblieben die Sammlung von Informationen (zweite Phase) und deren erste Verarbeitung (dritte Phase). Die abschließenden sekun­dären Auswertungen im EU-SIAC und die Weitergabe an Ent­schei­dungsträger (vierte Phase) würden hochwertigere Ergebnisse liefern, die an­schließend erneut in die künftige Priori­tätensetzung einfließen sollten.

Flankierend könnten politische Gremien ausgebaut werden, um die Nutzung nach­richtendienstlicher Erkenntnisse zu ver­bessern. Auf Arbeitsebene hieße dies, dass die Rolle des Politischen und Sicherheits­politischen Komitees (PSK) erweitert würde. Im Gespräch ist auch die Idee eines hoch­rangigen Europäischen Sicherheitsrats, wie ihn Bundeskanzlerin Merkel wiederholt vorgeschlagen hat. Ein solcher Sicherheitsrat böte besondere Vor­teile, wenn es um nach­richtendienstliche Themen geht. Die Dienste der Mit­gliedstaaten, bisher unter­schiedlichen Mini­sterien zugeordnet, könn­ten auf Ebene der Staats- und Regierungschefs zusammen­geführt werden. Zugleich könnte ein hoher Grad der Vertraulichkeit und Entscheidungs­fähigkeit ermöglicht werden.

Allerdings gilt auf dieser Ebene wie in den meisten Fragen der GASP bisher das Prinzip der Einstimmigkeit, einschließlich der Autorisierung für eine vertiefte Zusam­menarbeit. Als Alternative steht der Weg einer von der EU unabhängigen inter­gouvernementalen Kooperation offen. Das entspräche auch den Bestimmungen von Artikel 73 AEUV für die Kooperation im Bereich der nationalen Sicherheit. Hierbei droht jedoch eine weitere Zersplitterung der europäischen Sicherheitsarchitektur. Ein Spannungsverhältnis zeigt sich bereits zwischen der Ständigen Strukturierten Zusammenarbeit (PESCO), an der sich 25 Mitgliedstaaten beteiligen wollen, und der neueren französischen Europäischen Inter­ventionsinitiative (EI2), die zurzeit zehn europäische Staaten inklu­sive Großbritanniens umfassen soll. Mit Hilfe der EI2 soll die Ein­satzfähigkeit europäischer militärischer Kräfte in der Nachbarschaft erhöht werden. Daraus leitet sich ein gemeinsames Interesse der EI2-Staaten an hochwertigen nachrichtendienstlichen Informationen aus Einsatzgebieten ab. Die exklusivere EI2 unterstützt dabei die notwen­dige Vertraulichkeit, während Großbritannien seine führenden Kapazitäten zur technischen Aufklärung und Anbindung an die USA zusätzlich in die Waagschale werfen kann. Um zu verhindern, dass die EI2 die PESCO spaltet, und um die Bedeutung der zivilen GASP nicht aus dem Blick zur verlieren, sollte die EU-SIAC deshalb durch eine mög­lichst breite Koali­tion von Mitgliedstaaten im Rahmen des EU-recht­lich vorgesehenen Verfahrens gestützt wer­den. Aus Perspektive der PESCO könnten mittelfristig zudem gemeinsame Projekte zur technischen Aufklärung und nachrichtendienstlichen Auswertung ins Auge gefasst werden.

Personenbezogene Daten für Terrorismusbekämpfung und innere Sicherheit

Was den Bereich der inneren Sicherheit anbelangt, gaben die Terroranschläge vom 13. No­vem­ber 2015 in Paris den Anstoß für einen deutlich intensivierten Austausch nachrichtendienstlicher Informationen. Frankreich übermittelte sensible Fahndungshinweise an das Europäische Polizei­amt (Europol). Diese Daten sollten vor allem mit jenen des amerikanischen Programms zum Aufspüren der Finanzierung des Terro­rismus (Terrorist Finance Tracking Program, TFTP) abgeglichen werden, für das Europol schon seit 2010 eine zentrale Scharnierfunktion wahrnimmt. Weitere EU-Mitglied­staaten, die zuvor nur zögerlich mit Euro­pol zusam­men­arbeiteten, teilten daraufhin ihre Er­kenntnisse zu sogenannten ausländischen Kämpfern. Im Zuge dieser Dynamik wurde Anfang 2016 das bei Europol ange­siedelte Europäische Zentrum für Terrorismus­bekämpfung (European Counter Terro­rism Centre, ECTC) geschaf­fen, das zusam­men mit einer Neufassung des rechtlichen Mandats von Europol neue Kooperationsmöglichkeiten eröffnete. Artikel 2 dieser refor­mierten Verord­nung hält offen, welche für Bekämpfung und Verhütung schwerer Verbrechen national »zuständige Behör­den« an Europol-Arbeits­prozessen beteiligt wer­den können. Zu­mindest einige Mitglied­staaten beschritten den Weg einer weiter­gehenden Ein­bin­dung von Sicherheits­behörden mit sowohl poli­zeilichen als auch nachrichtendienstlichen Aufgaben.

Richtet man den Blick auf die operative Dimension, so zeigt sich, dass im Informationssystem von Europol (EIS) die Zahl der Einträge zum islamistischen Terrorismus und zu ausländischen Kämp­fern deutlich ge­wachsen ist. Zudem wurde im hori­zon­ta­len Datennetzwerk SIENA (Secure Information Exchange Network Application) zwi­schen den Europol-Mitgliedstaaten eine geschlossene Benutzergruppe für nationale Antiterro­ris­mus­behörden geschaffen, in der vertraulicher kommuniziert werden kann. Aufgrund der national unterschiedlich aus­geprägten Befugnisse der jeweiligen Anti­terrorismusbehörden kann diese Gruppe auch zu einem verstärkten Austausch nach­richtendienstlicher Erkenntnisse bei­tragen. Auf deutsche Initiative wurde über­dies eine Steuerungsgruppe nationaler Antiterroris­musbehörden im Rahmen des ECTC ein­gerichtet, welche die grenzüberschreitenden Ermittlungen und die Informations­verarbeitung verbessern soll.

Derweil bemüht sich Europol um Zugang zu besonders aussagekräftigen biometrischen Informationen, die ameri­kanische Dienste und Streitkräfte welt­weit zu mut­maßlichen terroristischen Kämpfern sammeln. Solche Daten können vor allem bei Außengrenzkontrollen und in den so­genannten EU-Hotspots für irreguläre Ein­wanderer abge­glichen werden. Im Sommer 2018 vereinbarte die EU zudem, dass Warn­hinweise zu Terrorismusverdächtigen ins Schengener Informationssystem (SIS) einge­stellt werden müssen. Das SIS dient bereits seit Mitte der 1990er als zentrales Informationsnetzwerk für Polizei- und Grenzschutz­behörden aller Schengen-Mitgliedstaaten und wurde schon früher informell mit nach­richtendienstlichen Informationen ergänzt. Künftig soll Europol bei der Aus­wertung von Fluggastdaten (Passenger Name Records) und einer gesamteuropäischen Warnliste mitwirken. Die Liste soll der Gefahren­abwehr dienen: Mit ihrer Hilfe soll verhin­dert werden, dass in die Schengenzone nicht visapflichtige Personen einreisen, die schwerer Verbrechen verdächtigt werden. Als Vorbild dafür dienen die Kontrollpraktiken der Vereinigten Staaten. Sie beruhen auf einer gemeinsamen Daten­plattform zwischen polizeilichen und nachrichtendienstlichen Behörden. Derzeit wird mit den Magh­reb-Staaten Ägypten, Tunesien, Algerien und Marokko sowie mit Jordanien und Israel über Europol-Abkommen zum Austausch personenbezogener Daten ver­handelt. Es ist davon auszugehen, dass auch in diesen Staaten eine enge Verbindung zwischen nachrichtendienstlichen und poli­zeilichen Strukturen besteht.

Auf Seiten der europäischen Inlandsnach­richtendienste wurde 2016 eine Ver­tiefung der Counter Terrorism Group (CTG) vereinbart. Diese Gruppe umfasst alle EU-Mitgliedstaaten sowie Norwegen und die Schweiz. Sie war 2001 als Arbeitsgruppe des Berner Clubs entstanden, der seit den 1970er Jahren als informelle Platt­form zur Bekämpfung des internationalen Terrorismus und zur Spionageabwehr dient. Trotz dieser langjährigen Beziehungen blieb es in der CTG zunächst bei einer einzelfallbasierten Zusammenarbeit sowie sporadischen Konsultationen mit der EU. Seit 2016 wurde für die CTG nun ein ständiges Hauptquartier in Den Haag entwickelt. Dort können Verbindungsbeamte der Dienste sowohl auf ihre jeweiligen nationalen Informa­tions­systeme zugreifen als auch eine gemeinsame Datenbank bearbeiten. Auf diese Weise soll ein umfassendes Bild terroristischer Netzwerke in Europa ent­stehen. Zusätzlich sollen die ständigen Verbindungsbeamten dabei helfen, grenz­überschreitende Ermitt­lungs- und Über­wachungsmaßnahmen möglichst lückenlos durchzuführen.

Stärkung der Verbindung zwischen Polizeibehörden und Nachrichtendiensten

Angesichts des parallelen Wachstums von Europol und CTG steht die Frage im Raum, ob über sporadische Kontakte hinaus eine gegenseitige Kooperation gestartet werden kann. Seit 2001 haben viele west­liche Staaten Verfahren für einen Austausch zwischen Polizei und Nachrichtendiensten geschaffen. In Deutschland steht das Gemeinsame Terrorabwehrzentrum (GTAZ) exemplarisch für diese Entwicklung. Im Sommer 2018 schlug die CDU in einem Grundsatzpapier für die europäische Ebene eine mit dem GTAZ vergleichbare Daten­plattform für die Bekämpfung des Terrorismus, des Organisierten Verbrechens und der illegalen Migration vor.

Abgesehen von der fehlenden EU-recht­lichen Kompetenz sprechen indes zahl­reiche praktische Hindernisse gegen ein solches Kon­zept der europäischen Koordinierung. So kann Europol bisher keinen um­fassenden Geheimschutz gewährleisten, ist aber seinerseits einem strengen Daten­schutzregime unterworfen. Dies kollidiert mit der klassischen nachrichtendienst­li­chen Koope­ration, bei der der übermitteln­de Staat die Kontrolle über geteilte Infor­mationen behält (Third Party Rule). In den Datenbanken von Europol könnten Daten zwar markiert werden, um ihre weitere Verwertung zu beschränken. Dieses tech­nische System ersetzt jedoch nicht Ver­traulichkeit und gegenseitige Abhängig­keiten in bilateralen nachrichtendienst­lichen Beziehungen.

Zudem herrschen unter den dreißig Mitgliedstaaten der CTG unterschiedliche Vorstellungen über Rolle und Status der CTG. Die deutsche Regierung zum Beispiel beantwortete par­lamentarische Anfra­gen zu der Gruppe mit Verweis auf das Staats­wohl zunächst nur äußerst zurückhaltend. Dagegen befassten sich die niederländischen Aufsichtsbehörden in öffentlich zu­gänglichen Berichten mit der Arbeits­weise der CTG. In anderen europäischen Staaten wird die inter­nationale nachrichten­dienst­liche Zusammenarbeit vielfach ohne expli­zite rechtliche Grundlage betrie­ben. Aus operativer Sicht argumentieren zudem be­teiligte Nachrichtendienste, dass das gegen­seitige Vertrauen sich weiterhin im Aufbau befinde und der Grundsatz der Freiwilligkeit unbedingt gewahrt bleiben müsse. Insofern kann trotz wachsender Unter­stüt­zung für die CTG noch nicht von einer gefestigten Institution gesprochen werden.

Dennoch könnten die sporadisch vorhandenen Kontakte zur EU-Ebene vertieft werden, etwa indem Verbindungsbeamte der CTG im Zentrum für Terrorismus­bekämpfung bei Europol platziert werden. Mitglieder nationaler Sicherheitsbehörden mit sowohl polizeilichen wie nachrichtendienstlichen Aufgaben, etwa aus Schweden oder Österreich, könnten hierbei eine Brü­ckenfunktion erfüllen. Auf diese Weise könnten Informationen der CTG-Plattform regelmäßig in das Informationssystem von Europol (EIS) eingespeist werden und bei­spielsweise zur Sicherheitsüberprüfung irregulärer Einwanderer in EU-Hotspots beitragen. Dieselben Verbindungsbeamten könnten auf der anderen Seite sicherstellen, dass relevante Eintragungen aus EU-Daten­banken für die polizeiliche Zusammen­arbeit oder Migra­tionskontrolle in die CTG zurückgespielt werden.

Bewährt sich ein solcher regelmäßiger Informationsaustausch durch vermehrte Treffermeldungen an EU-Außen­grenzen oder in anderen Maßnahmen der Gefahren­abwehr, kann nach dem Vorbild des deut­schen GTAZ eine weiter­gehende Koopera­tion erwogen werden. Diese würde direkte Fall­besprechungen zwischen Polizei und Nach­richtendiensten erlauben. Trotz einzel­ner Fehlschläge gelten derartige direkte Konsul­tationen als unverzichtbar für effek­tive Terrorismusbekämpfung. Für die euro­päische Ebene hieße dies, dass Europol und CTG gemeinsame Diskussionen über einzel­ne Verdächtige führen und nationalen Sicherheitsbehörden konkrete Maßnah­men empfehlen. Wollen die Behörden den Emp­fehlungen nicht folgen, müssten sie dies begründen. Selbst ohne direkte Wei­sungs­befugnis der EU böte dieses Modell daher gute Chancen, dass die grenzüberschreitende Zusam­menarbeit zunimmt.

Auch für andere Formen der schweren Kriminalität gibt es erste Beispiele für Daten­plattformen. So betreibt Europol seit 2016 das Europäische Zentrum zur Bekämp­fung des Migrantenschmuggels (European Migrant Smuggling Centre, EMSC). In Grundzügen ist es dem deut­schen Gemein­samen Analyse- und Strate­gie­zentrum Illegale Migration (GASIM) ver­gleichbar und trägt zur vertraulichen Risiko­bewertung sowie zu Strafverfolgungs­maßnahmen bei. Das European Cybercrime Centre (EC3) bei Europol wiederum arbeitet in gemeinsamen Ermittlungsgruppen (Joint Cybercrime Action Taskforce, J‑CAT) sowohl mit einer polizeilichen als auch einer nachrichtendienstlich tätigen Behörde der Ver­einig­ten Staaten zusammen, nämlich dem FBI und dem Secret Service.

Rechtsstaatliche und demokratische Aufsicht

Die politische Aufarbeitung des NSA-Spionage­skandals verdeutlichte, dass sich die internationalen Aktivitäten der Nach­richtendienste vielfach dem Zugriff der Aufsichtsbehörden entziehen. Kontroverse politische Debatten sowie das Handeln euro­päischer Gerichte führten seither zu ersten Reformen. In Deutsch­land zum Beispiel wurden die Rechtsgrundlagen und Kontrollgremien des Bundesnachrichtendienstes neu geordnet. Der Euro­päische Gerichtshof mahnte Schweden und Groß­britannien, die so­genannte Vorratsdatenspeicherung für Zwecke der Gefahren­abwehr restriktiver zu handhaben. Im Sep­tember 2018 forderte der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte, die Befug­nisse britischer Nachrichtendienste zur Er­hebung und Auswertung von Massen­daten präziser zu fassen. Grundsätzlich stehen alle europäischen Staaten vor großen Herausforderungen, unter den Bedingungen des technischen Fortschritts und der Globalisierung eine funktionierende Kon­trolle über ihre Nach­richtendienste zu gewährleisten. Die Auseinandersetzung über die Rechtsstaatlichkeit in einigen EU-Mitgliedstaaten unter­streicht, wie dringlich es ist, liberale Grundrechte in Kernbereichen nationaler Sicherheit zu bewahren.

Die EU spielt zwar in der Massenüber­wachung keine direkte Rolle. Ebenso wenig werden zumindest im EU-SIAC personen­bezogene Daten verarbeitet. Dennoch stellen sich kritische Fragen zur Aufsicht und demo­kratischen Legitimierung. Fehlentscheidungen, die auf der Grundlage nachrichtendienstlicher Informationen getroffen werden könnten, gefährden die Legitimität der europäischen Außen- und Sicherheitspolitik. Es muss möglich bleiben, die Verantwortung für solche Fehlleistungen politischen Akteuren zuzuordnen. Das bedeutet bei­spielsweise, dass auch Vertreter anderer demokratischer Institutionen, etwa Ab­ge­ordnete des Europäischen Parlaments, die Befugnis erhalten müssen, vertrauliche Unterlagen im Rat (oder einem künftigen Europäischen Sicherheitsrat) einzusehen.

Für den Bereich der inneren Sicherheit stellen sich weitergehende Fragen zur Recht­mäßigkeit nachrichtendienstlicher Zusam­menarbeit. Bei den Antworten darauf sind die EU-Grundrechtecharta, das neuere euro­päische Datenschutzrecht oder natio­nale verfassungsrechtliche Besonderheiten wie das deutsche Gebot der Trennung zwischen Polizei und Nachrichtendiensten zu berück­sichtigen. Die Debatte über solche Fragen wird sich auch durch flexible oder nieder­schwellige Formen der Zusammen­arbeit mit Nachrichtendiensten nicht ver­meiden lassen. Vielmehr ist gerade bei informellen Verfahren, etwa dem Einsatz von Verbindungsbeamten, größtmögliche Transparenz gefragt. Nur so lässt sich pro­blematischen Entwicklungen frühzeitig begegnen, statt sie wie im Fall der NSA-Enthüllungen nach­träglich skandalisieren zu müssen.

Gemäß Artikel 43 (4) der Europol-Ver­ordnung hat der Europäische Datenschutzbeauftragte grundsätzlich Zugang zu allen personenbezogenen Daten, inklusive der eingestuften Informationen. Das ist ein Grundpfeiler der rechtsstaatlichen Aufsicht über Europol. Auch die Nachrichtendienste sollten diese externe Kontrolle akzeptieren. Außerdem sollte sie zu einer weniger re­striktiven Aus­legung der sogenannten Third Party Rule führen. Darüber hinaus wurde 2017 ein Gemeinsamer Parlamentarischer Kontrollausschuss zu Europol eingerichtet. Die prak­tischen Erfahrungen mit diesem neuen, halbjährlich tagenden Gremium aus natio­nalen und europäischen Parlamentariern sind noch zu begrenzt, um aussagekräftige Schlüsse ziehen zu können. Auf­grund der gemischten Natur des Kontrollgremiums böte sich allerdings als möglicher künftiger Arbeitsschwerpunkt an, die nach­richtendienstlichen Schnittstellen bei Euro­pol zu beobachten. Zudem können nationa­le Ab­geordnete im Bereich der nationalen Sicher­heit Auskunftsrechte geltend machen, die europäischen Vertre­tern wegen der kompe­tenzrechtlichen Beschränkungen der EU nach Artikel 4 (2) EUV nicht zustehen. Daher könnte der Gemeinsame Parlamen­tarische Kontroll­ausschuss zu Europol als Baustein für eine weitergehende Aufsicht über die indirekten nachrichtendienst­lichen Schnitt­stellen der EU fungieren.

Die niederländische Aufsichtsbehörde veröffentlichte im Februar 2018 einen ersten Bericht zur reformierten CTG. Darin betonte sie die Notwendigkeit, die Verhältnismäßigkeit der Daten­verarbeitung strin­gent zu prüfen, sowie die kollektive Ver­ant­wortlichkeit der beteiligten Nachrichtendienste. Ein Folgeprojekt zur Vernetzung der Auf­sichtsbehörden fünf europäischer Länder (Belgien, Norwegen, Däne­mark, Niederlande, Schweiz) zeigte jedoch, dass die jeweilige nationale Gesetz­gebung es weitgehend unmöglich macht, als geheim eingestufte Sachverhalte gemeinsam zu besprechen. Hinderlich sind auch die Unter­schiede in den Befugnissen der Auf­sichts­behörden, sich direkt über Daten­bestände, Arbeits­weisen, Techniken und internationalen Kooperationsbeziehungen der ihnen unterstellten nationalen Nach­richtendienste zu informieren.

Auch wenn die EU auf absehbare Zeit keine Kompetenz zur recht­lichen Harmonisierung in diesem Bereich erhalten wird, sollten die europäischen Mitgliedstaaten die genannten Divergenzen schritt­weise ab­bauen. Als erster Schritt sollten die natio­nalen recht­lichen Grundlagen für die inter­nationale Zusammenarbeit der Nach­rich­tendienste prä­zisiert und einer Aufsicht unterstellt wer­den. Zugleich sollten die EU-Staaten ein höheres Rechts­schutz­niveau an­streben, wenn es sich nicht um allgemeine Auslandsaufklärung, sondern um nach­richtendienstliche Überwachung von EU-Bürgern handelt. Für den Umgang mit Per­sonen, die schwerer Verbrechen oder des Terrorismus verdächtigt werden, stehen innerhalb der EU weitere Instrumente zur polizeilichen Zusammenarbeit, Informa­tionsgewinnung oder Beweissicherung zur Verfügung, die an ein rechtsstaatliches Strafverfahren gekoppelt sind. Daher sollte nicht nur über den fortwährenden Aus­bau nachrichtendienstlich unterstützter Polizei­arbeit (intelligence-led policing) nach­gedacht werden, wenn es um die Schnittmenge der Arbeit von Inlandsnachrichtendiensten und Polizeibehörden geht. Statt­dessen sollte auch die andere Richtung in den Blick genommen werden, nämlich eine möglichst weitgehende Rückverlagerung in den Be­reich der rechtsstaatlichen Straf­verfolgung.

Schlussfolgerungen und Ausblick

Künftig muss die Rolle der Nachrichtendienste für die Wei­ter­entwicklung der EU-Sicher­heits­politik stärker berücksichtigt werden. Dieser besonders sensible Aspekt nationaler Souveränität wird sich auf ab­sehbare Zeit nicht direkt im EU-Institu­tio­nengefüge manifestieren können. Jenseits der EU bestehen zahlreiche multilaterale Foren und historisch gewachsene Beziehungen der Nachrichtendienste. Beispiele sind die europäischen Partner (SIGINT Seniors Europe) der transatlantischen Five-Eyes-Allianz zur Fernmeldeaufklärung, das militärische Nachrichtenwesen der Nato oder die ebenfalls jahrzehntealte Police Working Group on Terrorism für die euro­päische Terrorismusbekämpfung. Diese vielfältige Vernetzung europäischer Nach­richtendienste, die sich auf bilateraler Ebene weiter ausdifferenziert, wird auf­grund der komplexen transnationalen Gefahren weitgehend erhalten bleiben müssen.

Allerdings sollten die EU-Mitgliedstaaten nicht nur auf ausgetretenen Pfaden wan­dern, sondern eigene Vorstellungen darü­ber entwickeln, welche nachrichtendienstliche Unterstützung für eine effektive Sicher­heits­politik der EU vonnöten ist. Der an­stehende Brexit und die zunehmend volatilen trans­atlantischen Beziehungen erhöhen den Reformdruck. Statt fruchtlose Grundsatz­debatten über einen gemeinsamen Nach­richtendienst zu führen, sollten die Mit­gliedstaaten die Gewinnung von Informa­tionen und deren Weitergabe an die EU deutlich verlässlicher machen und zugleich die Kohärenz der europäischen Sicherheitspolitik bewahren. Im Rahmen freiwilliger Koalitionen und der PESCO kann eine ver­stärkte Zusammenarbeit mittelfristig auch gemeinsame Forschungs- und Beschaffungs­projekte zur technischen Aufklärung ein­schließen.

Vor allem bei der Terrorismusbekämpfung innerhalb der EU hat sich die nach­richtendienstliche Zusammenarbeit weiter intensiviert. Gleichwohl bleibt es geboten, schrittweise vorzugehen. Erst wenn sich ein systematischer und rechtsstaatlich kontrol­lierter Einsatz von Verbindungsbeamten bewährt hat, ist eine gemeinsame Plattform für Polizei und Nachrichtendienste auf EU-Ebene denkbar.

In jedem Fall sollten die Mitgliedstaaten sowohl die Befugnisse als auch die grenz­überschreitende Vernetzung ihrer natio­nalen Aufsichtsbehörden vorantreiben. Zu­mindest die reformierte CTG und die sich weiterentwickelnden Schnittstellen von Europol müssen möglichst lückenlos kon­trolliert werden, und zwar durch adminis­trative Aufsichts- oder Datenschutzbehörden sowie parlamentarische Gremien. Traditionelle Normen für die nachrichtendienstliche Arbeit wie die Third Party Rule oder strenge Auslegungen des Geheim­schutzes müssen hierfür auf den Prüfstand gestellt werden. Langfristig sollte an einer europäischen Konvergenz der Aufsichtsstrukturen ge­arbei­tet werden, um eine belastbare Grund­lage für jegliche Formen euro­päischer und internationaler nach­richtendienstlicher Zusammenarbeit zu schaffen.

Dr. Raphael Bossong ist Wissenschaftler in der Forschungsgruppe EU / Europa.

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