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Autonome EU-Finanzsanktionen

Wege zum wirkungsvollen Einsatz

SWP-Studie 2021/S 25, 16.12.2021, 38 Seiten

doi:10.18449/2021S25

Forschungsgebiete
  • Die Europäische Union (EU) greift im Rahmen ihrer Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik (GASP) verstärkt zu autonomen Finanz­sanktionen, um auf weltweite Krisen und Konflikte im Sinne eigener Zielsetzungen umgehend zu reagieren.

  • Der vermehrte Einsatz dieses wichtigen Instruments im Werkzeugkasten der GASP geschieht dabei im Kontext eines blockadeanfälligen Entschei­dungsverfahrens im Rat, hoher Hürden des Unionsrechts und der Schwie­rigkeit, eine enge Zusammenarbeit mit Verbündeten zu koordinieren.

  • Die Wirkung autonomer EU-Finanzsanktionen könnte ohne tiefgreifende Strukturreformen kurz- bis mittelfristig auf fünf verschiedenen Wegen gesteigert werden. So ließe sich (1) die Entscheidungsfindung im Rat in Bezug auf Listungen vergemeinschaften, (2) die Orientierungshilfen ver­bessern, die von der Europäischen Kommission und den zuständigen Behörden in den jeweiligen EU-Mitgliedstaaten bereitgestellt werden, (3) der Anwendungsbereich von Verfügungs- und Bereitstellungsverboten vergrößern, (4) die Verzahnung mit Instrumenten aus inhaltlich verwand­ten Politikfeldern weiter vorantreiben und (5) die bestehende Zusammen­arbeit mit dem Vereinigten Königreich und den Vereinigten Staaten als den beiden engsten Verbündeten weiter verstetigen.

  • Mit der Chance auf einen wirkungsvollen Einsatz geht das Risiko überzoge­ner Erwartungen einher. Denn eine größere Wirkung ist für sich allein genommen noch keine hinreichende Bedingung für einen wirk­samen Einsatz autonomer EU-Finanzsanktionen, der ein Erreichen der jeweils verfolgten politischen Ziele auch tatsächlich fördert.

Problemstellung und Schlussfolgerungen

In einer zunehmend multipolaren Weltordnung kommt der Handlungs- und Gestaltungsfähigkeit Europas entscheidende Bedeutung für eine nach­haltige Konfliktprävention und ‑bearbeitung zu. Im Wissen darum haben füh­rende Vertreterinnen und Vertreter der Europäischen Union (EU) den Anspruch formuliert, die »Sprache der Macht erlernen« (Josep Borrell Fontelles) zu wollen. Die EU hat 27 Mitgliedstaaten und rund 500 Millionen Einwohnerinnen und Einwohner. Damit verfügt sie bereits über hinreichen­de Voraussetzungen, um sowohl die Sprache militäri­scher als auch wirtschaftlicher Macht sprechen zu können. Auch besteht in Brüssel und anderen euro­päischen Hauptstädten weitgehend die gleiche Bedro­hungswahrnehmung. Kontrovers debattiert wird hin­gegen immer noch, welche militärischen und vor allem welche wirtschaftlichen Machtmittel entwickelt und wirkungsvoll eingesetzt werden müssten, um europäische Interessen aktiv zu verfolgen und ge­meinsam geteilte Werte nachhaltig zu bewahren.

Diese Studie widmet sich autonomen EU-Finanz­sanktionen als jenem wirtschaftlichen Machtinstrument im Werkzeugkasten der GASP, auf das euro­päische Entscheidungsträgerinnen und -träger vor­ran­gig zurückgreifen. Nach der US-Regierung ist es die EU, die Finanzsanktionen als speziellen Typus von Wirt­schaftssanktionen am häufigsten einsetzt. Er findet sich gegenwärtig in nahezu allen der mehr als dreißig länderbezogenen und thematischen Program­me wieder, die von der EU im Rahmen der Vereinten Natio­nen (VN) oder der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik (GASP) umgesetzt werden. Die stetig gewachsene Beliebtheit autonomer EU-Finanzsanktio­nen beruht vor allem darauf, dass sich mit deren Ein­satz ein gangbarer Mittelweg beschreiten lässt, der über diplomatische Protestnoten hinausführt und gleich­zeitig unterhalb der Schwelle militärischer Gewalt verläuft.

Im Folgenden wird der Frage nachgegangen, wo­durch sich die erzeugte Wirkung steigern ließe. Der Effekt autonomer EU-Finanzsanktionen – als eines wirtschaftlichen Machtmittels zwischen Worten und Waffen – wird bislang durch ein blockadeanfälliges Entscheidungsverfahren begrenzt, das sich aus dem »politischen Außenwirtschaftsrecht« der Verträge ergibt. Konkret ermöglicht es die Kombination aus intergouvernementaler GASP und vergemeinschaftetem Gemeinsamem Binnenmarkt einzelnen Mitgliedstaaten, die einstimmig zu fassenden Beschlüsse per Veto zu blockieren. Die einstimmig angenommenen GASP-(Durchführungs-)Beschlüsse müssen zudem der Überprüfung durch die europäische Gerichtsbarkeit standhalten und unerwünschte Nebenwirkungen ebenso vermeiden wie Kollateralschäden. Schließlich wird die angestrebte Zusammenarbeit mit Dritt­staaten, deren Ziele grundsätzlich mit denen der EU konvergieren, durch einen divergierenden Einsatz von Mitteln wie etwa Finanzsanktionen potenziell gefährdet.

Sollen autonome EU-Finanzsanktionen künftig noch wirkungsvoller eingesetzt werden, müsste sich die Bundesregierung im Verbund mit ihren euro­päischen Partnern darum bemühen, das blockade­anfällige Entscheidungsverfahren im Rat im Rahmen der bestehenden Verträge behutsam zu reformieren. So sollte die Möglichkeit geschaffen werden, Durch­führungsbeschlüsse zur Listung natürlicher und juristischer Personen konsequent mit qualifizierter Mehrheit zu fassen. Weiterhin ließe sich die Um- und Durchsetzung durch zusätzliche und ausführlichere Leitfäden verbessern, die Unternehmen im Finanz- und Nichtfinanzsektor konkrete und anschauliche Orientierungshilfe bei der Anwendung und Aus­legung einzelner Begriffe in den einschlägigen (Durch­führung-)Verordnungen gäben. Ferner ließe sich die Wirkung autonomer EU-Finanzsanktionen erhöhen, indem deren Anwendungsbereich ausgeweitet würde. Dasselbe gilt für eine Verzahnung mit in­haltlich verwandten Politikfeldern, etwa der Bekämp­fung von Geldwäsche und Terrorismusfinanzierung sowie der EU-Handelspolitik und der Entwicklungs­zusammenarbeit, die für bislang ungenutzte Syn­ergie­effekte sorgen dürfte. Schließlich könnte die Zusammenarbeit mit den beiden wichtigsten Ver­bün­deten in London und Washington verstärkt werden, indem einerseits die vorhandenen personellen Res­sour­cen sowie institutionellen Kapazitäten in den einzelnen EU-Mitglied­staaten ausgebaut und ande­rer­seits die behördlichen Zuständigkeiten denjenigen auf US-amerikanischer und britischer Seite angepasst würden.

Ein in diesem Sinne wirkungsvoller Einsatz auto­nomer EU-Finanzsanktionen ist in jedem Fall nur eine notwendige, aber keine hinreichende Bedingung dafür, dass sich die jeweils verfolgten politische Ziele auch tatsächlich erreichen lassen. Um politische Zu­geständnisse durchsetzen zu können, müsste nicht nur die Leidensfähigkeit des Adressaten der Sanktionen grundsätzlich geringer sein als bei dem, der diese verhängt. Vielmehr bedarf es für deren wirksamen Ein­satz, mit dem sich die selbstgesteckten Ziele auch tat­sächlich erreichen ließen, vor allem solcher diplomatischer Fähigkeiten, die als Staatskunst bezeichnet werden und wissenschaftlichen Analysen nur bedingt zugänglich sind.

Autonome EU-Finanzsanktio­nen als Instrument der GASP

In der GASP schlummert das Potenzial für die stra­tegische Autonomie Europas.1 Mit dem Inkrafttreten des Vertrags über die Europäische Union (EUV) am 1. November 1993 wurde die GASP in Titel V Kapitel 2 Artikel 21 bis Artikel 46 pri­märrechtlich institutio­nalisiert. Mit den »restriktiven Maßnahmen (Sanktionen)« verfügt die GASP über ein operatives Instrumen­tarium, das in steigendem Maße dafür eingesetzt wird, die in Artikel 21 EUV genannten außen- und sicher­heitspolitischen Ziele zu verfolgen.2 Dazu zäh­len unter anderem die Wahrung und Stärkung eines regelbasierten Multilateralismus als Grundlage von weltweitem Frieden und internationaler Sicherheit.

Der Einsatz von EU-Sanktionen geschieht zum Teil im Rahmen entsprechender Resolutionen des VN-Sicherheitsrats. Da dessen ständige Mitglieder sich in den letzten zwei Jahrzehnten jedoch immer seltener darauf einigen konnten, multilaterale VN-Sanktionen zu verhängen, ist die Zahl autonomer EU-Sanktionen gestie­gen, die ohne ein völkerrechtliches Mandat erfol­gen.3 Die wachsende Bedeutung autonomer EU-Sanktionen spiegelt sich in den einschlägigen EU-Strategiedokumenten wider – etwa zur Europäischen und Globalen Sicherheit (2003, 2016), Cybersicher­heit (2013, 2017), Maritimen Sicherheit (2014, 2018)4 sowie im Aktionsplan für Menschenrechte und Demo­kratie 2020–2024.5 Darüber hinaus beschreiben einige nationale Strategiedokumente der Mitgliedstaaten dieses Instrument der GASP als vorbeugendes Mittel zur Verhütung von Krisen und Konflikten.6 Auch bei der Stabilisierung und Friedensförderung können Sanktionen neben anderen Maßnahmen wie beispielsweise Mediation dazu beitragen, etwa Gewalt­akteure zu isolieren und konstruktive Kräfte gezielt zu unterstützen.7

Seit Mitte der 1990er Jahre ist die Zahl der verhängten autonomen EU-Sanktionen kontinuierlich gestiegen.

Seit Mitte der 1990er Jahre ist die Zahl der verhängten autonomen EU-Sanktionen kontinuierlich gestiegen, so dass im Rahmen der GASP gegenwärtig mehr als dreißig EU-Sanktionsprogramme in Kraft sind.8 Ein Großteil davon ist länderbezogen, richtet sich also gezielt gegen natürliche und juristische Einzelpersonen, Einrichtungen und Organisationen aus bestimmten Regionen. Nur vier dieser Programme sind themenspezifisch und betreffen natürliche und juristische Personen, die weltweit für Terrorismus, die Verbreitung und den Einsatz chemischer Waffen, Cyberangriffe sowie Menschenrechtsverletzungen verantwortlich gemacht werden.9

Autonome EU-Sanktionen beschränken sowohl diplomatische als auch wirtschaftliche Austauschbeziehungen. Ersteres erfolgt in Form von Ein- und Durch­reiseverboten für natürliche Personen. Sofern es sich darüber hinaus auch um Angehörige diplomatischer Vertretungen handelt, besteht die Möglichkeit, Ein­zelne aus diesem Kreis auch öffentlichkeitswirksam zur Übergabe von Protestnoten einzubestellen oder sie gar zur persona non grata zu erklären und des Landes zu verweisen. Des Weiteren lassen sich diplo­matische Beziehungen auch dadurch einschränken, dass einzelne Regierungen von der Teilnahme an prestigeträchtigen Treffen in bi- oder multilateralen Formaten ausgeschlossen werden oder dass man deren völkerrechtliche Souveränitätsansprüche zurückweist.

Wirtschaftliche Austauschbeziehungen lassen sich wiederum mit Hilfe von Ein- und Ausfuhrverboten für Güter und Dienstleistungen beschränken, wodurch bestehende Handelsströme teilweise oder vollständig gekappt werden. Da, wo solche Austauschbeziehungen einen rein monetären Charakter aufweisen, sind autonome Finanzsanktionen das Mittel der Wahl.10 Diesen Typus von Wirtschaftssanktionen hat die EU vermehrt ab Anfang der 1990er Jahre auf Grundlage einschlägiger Resolutionen des VN-Sicherheitsrats angewendet, um multi­laterale Sanktionen unter anderem gegen Libyen, Haiti und die damalige Bun­desrepublik Jugoslawien umzusetzen.11 Einen Stan­dar­disierungsschub erfuhr der Einsatz gezielter VN‑Finanzsanktionen durch die beiden Interlaken-Prozesse 1998 und 1999, die federführend von der Schweizer Bundesregierung vorangetrieben wurden. Nach den Anschlägen des 11. September 2001 avan­cierte dieser Typus zum bevorzugten Instrument im Kampf gegen den internationalen Terrorismus und später auch gegen die Verbreitung von Massen­vernich­tungswaffen.12 Gegenwärtig sind autonome EU-Finanzsanktionen integraler Bestandteil nahezu aller länder- und themenspezifisch ausgerichteten autonomen EU-Sanktionsprogramme.13

Unmittelbarer Regulierungsgegenstand autonomer EU-Finanzsanktionen sind Gelder, die in den einschlägigen Rechtsquellen als finanzielle Vermögenswerte und Vorteile jeder Art begrifflich sehr weit gefasst wer­den.14 Zudem werden auch wirtschaftliche Ressourcen ins Visier genommen, die als Auffangbegriff alle weite­ren immateriellen und materiellen Vermögenspositionen (einschließlich Vorteile jeder Art) bezeich­nen, die als Ersatz- oder Parallelwährung dazu dienen können, wiederum Gelder (aber auch Güter oder Dienstleistungen) zu erwerben.15 Unmittelbar betrof­fen von diesen Einschränkungen sind vor allem Kredit- und Finanzinstitute wie Banken und Spar­kassen.16 Darunter fallen neben Wertpapierfirmen17 auch Versicherungsunternehmen- und ‑vermittler sowie jedes Unternehmen, das in weiteren Geschäftsfeldern des Finanzmarkts operiert.18

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»Einfrieren« von Geldern: Verfügungs- und Bereitstellungsverbote

Der gezielte Einsatz autonomer EU-Finanzsanktionen erfolgt durch spezialgesetzlich verankerte Verfügungs- und Bereitstellungsverbote. Bei Verfügungsverboten handelt es sich im Kern um das sogenannte Einfrieren von Geldern, die ohne vorherige Genehmigung nicht mehr bewegt oder anderweitig genutzt werden dürfen. Durch Bereitstellungsverbote wird wiederum untersagt, dass Gelder gelisteten Einzelpersonen, Einrichtungen oder Unternehmen unmittelbar oder mittelbar zugute­kommen dürfen.a Im Folgenden wird dieser Rechtsbegriff allerdings weiter gefasst. Demnach können sich Bereit­stellungsverbote auch auf (Finanz-)Dienstleistungen erstrecken, die im Zusammenhang mit allgemeingesetz­lichen Ein- (Boykott) und Ausfuhrbeschränkungen (Embargos) erbracht werden.b Dazu zählt etwa die Bereitstellung von Finanzmitteln und Finanzhilfen wie Zuschüssen, Darlehen, Finanzderivaten, Ausfuhrkrediten, ‑garantien und ‑versicherungen einschließlich Rückversicherung, sofern diese im Zusammenhang mit dem Verkauf, der Lieferung, der Verbringung oder der Ausfuhr von Rüstungsgütern (Waffen, Munition, Rüstungsmaterial)c oder zivil-militärischen Gütern mit doppeltem Verwendungszweck (dual use) aufgewendet werden.d Auch andere Finanzdienstleistungen wie der Geldtransfer können teilweise oder gänzlich untersagt

werden – etwa in Bezug auf Zahlende und Zahlungs­empfänger aus bestimmten Jurisdiktionen (Ländern).e Des Weiteren können Bereitstellungsverbote den Zugang zum euro­päischen Kapitalmarkt verwehren, indem beispielsweise der Handel mit bestimmten Wertpapieren oder Geld­marktinstrumenten über eine bestimmte Laufzeit hinaus oder generell untersagt wird. Nicht zuletzt lassen sich durch Bereitstellungsverbote über die (Neu-)Vergabe von Krediten oder Darlehen an benannte Personen hinaus auch private und öffentliche Investitionen in bestimmte Sekto­ren ausländischer Volkswirtschaften generell beschränken.

Mit Verfügungs- und Bereitstellungsverboten wird nicht nur der unmittelbare Zugang zu Geldern unterbunden, die sich im Besitz, im Eigentum, unter der Kontrolle oder in anderer Weise in der Verfügungsgewalt von gelisteten Ein­zelpersonen, Einrichtungen, Organisationen oder Unter­nehmen befinden. Dank ihnen ist es auch möglich, Gelder zu blockieren, die lediglich mittelbar von gelisteten natür­lichen und juristischen Personen kontrolliert werden. Letz­teres kann vorliegen, sofern gelistete Personen beispielsweise Gesellschaftsanteile von über 50 Prozent halten oder gesellschaftsrechtliche Sonderrechte genießen, die ihnen einen beherrschenden Einfluss auch als Minderheitsgesellschafter einräumen.f

a Tobias Schöppner, Wirtschaftssanktionen durch Bereitstellungsverbote, Witten: Mendel Verlag, 2013 (Schriftenreihe des Europäischen Forums für Aussenwirtschaft, Verbrauch­steuern und Zoll e. V. an der Westfälischen Wilhelms-Uni­versität Münster, Bd. 51).

b Andrea Hügle, »Die Rolle der Banken in der Export­kontrolle«, in: Dirk Ehlers / Hans-Michael Wolffgang (Hg.), Recht der Exportkontrolle. Bestandsaufnahme und Perspektiven, Frankfurt a. M.: Deutscher Fachverlag, Fachmedien Recht und Wirtschaft, 2015, S. 577–584.

c Die Um- und Durchsetzung von Waffenembargos fällt gemäß Artikel 346 Absatz 1b Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) in den alleinigen Kompetenzbereich der einzelnen Mitgliedstaaten, vgl. Gemeinsamer Standpunkt 2008/944/GASP des Rates vom 8. Dezember 2008 betreffend gemeinsame Regeln für die Kontrolle der Ausfuhr von Militärtechnologie und Militärgütern. Ein solches Embargo wurde zwischen November 2005 und Oktober 2009 gegen Usbekistan verhängt. Danach durften an Personen oder zur Verwendung in Usbekistan keine »Finanzmittel oder Finanz­hilfen in Verbindung mit militärischen Aktivitäten, insbesondere Zuschüsse, Darlehen und Ausfuhrkredit­

versicherungen« bereitgestellt werden. Siehe Artikel 1 Absatz 3 (i) Gemeinsamer Standpunkt 2005/792/GASP des Rates vom 14. No­vem­ber 2005 betreffend restriktive Maßnahmen gegen Usbekistan.

d Lutz Gramlich, »Exportkontrolle und Zahlungsverkehrs­beschränkungen – eine komplexe, aber unkomplizierte Beziehung?«, in: Ehlers / Wolffgang (Hg.), Recht der Export­kontrolle [wie Anm. b], S. 559–575.

e Derzeit gilt eine entsprechende Beschränkung für die Demokratische Volksrepublik Korea, siehe Kapitel 4 der Verordnung (EU) 2017/1509 des Rates vom 30. August 2017 über restriktive Maßnahmen gegen die Demokratische Volksrepublik Korea und zur Aufhebung der Verordnung (EG) Nr. 329/2007.

f Die Möglichkeiten, mit denen einzelne Individuen als wirtschaftlich Berechtigte (in intransparenter Weise) Kon­trolle über juristische Personen ausüben können, sind viel­fältig, vgl. Andres Knobler, Transparency of Asset and Bene­ficial Ownership Information, 19.7.2020 (United Nations High-Level Panel on International Financial Accountability, Trans­par­ency and Integrity for Achieving the 2030 Agenda Financ­ing for Sustainable Development [FACTI] Panel Back­ground Paper 4), S. 3–14.

Politische und rechtliche Grundlagen

Während der Einsatz militärischer Gewalt grundsätzlich durch das Völkerrecht beschränkt und auf natio­naler Ebene in der Regel durch strategische Doktrinen der Exekutive sowie parlamentarische Vorbehalte umfassend reguliert wird, erfolgt der Einsatz wirt­schaftlicher Sanktionen oftmals krisengetrieben und tendenziell reaktiv.19 Daher existiert bisher weder ein detaillierter Leistungskatalog über die zwingend zu erfüllenden Eigenschaften autonomer EU-Finanz­sanktionen noch eine strategische Doktrin, die klar umreißt, welche Voraussetzungen erfüllt sein müs­sen, damit sie verhängt werden können. Obwohl autonome EU-Finanzsanktionen als Instrument der GASP eine immer wichtigere Rolle spielen, führen sie als Untersuchungsgegenstand in der einschlägigen (politik-)wis­senschaftlichen Literatur immer noch ein Nischendasein. Im Folgenden sollen daher ihre poli­tischen und rechtlichen Grundlagen kurz beschrieben werden.

Das Politische und Sicherheitspolitische Komitee hat in den Grundprinzipien für den Einsatz restriktiver Maß­nahmen (Sanktionen) erstmals Leitlinien für die Verhängung von EU-Sanktionen formuliert, die vom Rat im Juni 2004 angenommen wurden. Dieses pro­gram­matische Grundsatzdokument steckt den »poli­tischen Rahmen für den wirkungsvolleren Einsatz von Sanktionen« ab, der »ein wichtiges Mittel dar­stellt, um Frieden und Sicherheit auf internationaler Ebene im Einklang mit den Grundsätzen der Charta der Vereinten Nationen und unserer Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik zu erhalten und wieder­herzustellen«.20 Zu den konkreten politischen Anforderungen zählt zunächst, schnell und kohärent auf unvorhergesehene Krisen und sich zuspitzende Konflikte reagieren zu können – nicht zuletzt, um so den andernfalls drohenden Vorwurf einer Kompli­zenschaft durch Nichtstun zu entkräften und einen Glaubwürdigkeitsverlust abzuwenden.

Das Instrument der Sanktionen soll vor allem Wirkung auf andere Akteure entfalten.

Das Instrument der Sanktionen soll aber nicht bloß Handlungsdruck verringern und Reaktionsvermögen beweisen, sondern vor allem Wirkung auf andere Ak­teure entfalten.21 Zu solchen Wirkungen zählen grund­sätzlich alle (un-)erwarteten sowie (un-)erwünsch­ten Veränderungen auf Mikro- (Individuen), Meso- (Ein­rich­tungen und Organisationen) und Makroebene (Gesellschaft), die sowohl innerhalb als auch außer­halb der EU auftreten und mit den jeweils verhängten Maßnahmen im Zusammenhang stehen. Finanz­sanktionen in Form von Verfügungs- und Bereitstellungsverboten stellen eine symbolhafte Stigmatisierung22 dar, haben für den Adressaten aber zugleich erhebliche wirtschaftliche Folgen. Letzteres gilt selbst dann, wenn das bestehende Handelsvolumen zwischen der EU und denen, die jeweils von diesen Verboten betroffen sind, gering ausfällt. So treffen Beschränkungen des Kapital- und Zahlungsverkehrs mittelbar den Waren- und Dienstleistungsverkehr und können so über den Finanzsektor hinaus auch die Realwirtschaft erheblich in Mitleidenschaft zie­hen.23 Die Überwachung und Kontrolle autonomer EU-Finanzsanktionen wird im Übrigen durch eine in weiten Teilen automatisierte Selbstdisziplinierung privater Akteure erleichtert. Deren vorsorgliches Risikomanagement soll mögliche Verstöße frühzeitig aufdecken und damit verhüten. Dadurch ist ihre hoheitliche Überwachung durch die zuständigen Behörden der EU-Mitgliedstaaten weniger zeit- und personalintensiv als etwa jene bei der Ausfuhr und Endverbleibskontrolle von Gütern (einschließlich Waren, Software und Technologien).

Ungeachtet der mitunter durchschlagenden wirtschaftlichen Wirkung autonomer EU-Finanz­sanktio­nen sollen die eigenen Kosten möglichst gering aus­fallen.24 Oftmals versuchen einzelne EU-Mitglied­staaten daher, einzelne Interessengruppen in direkt betroffenen Wirtschaftsbereichen weitestgehend zu schonen, zum Beispiel durch Ausnahmen bei Ein- und Ausfuhrbeschränkungen für bestimmte Güter. Gleichzeitig soll möglichst verhindert werden, dass ausländische Konkurrenten allzu stark von einem Rückzug europäischer Unternehmen aus den jeweils betroffenen Märkten profitieren. Auch unerwünschte Folgen der Finanzsanktionen für Unbeteiligte gilt es so weit wie möglich zu vermeiden. Dafür sollen etwa humanitär begründete Ausnahmen von unmittel­baren und mittelbaren Verfügungs- und Breitstellungsverboten sorgen. Sie erlauben es den zuständigen Behörden in den Mitgliedstaaten, entsprechende (Finanz-)Transaktionen zu genehmigen, sofern Aus­gaben für den täglichen Lebensbedarfs getätigt werden, beispielsweise bei der Überweisung von Mietzahlungen für eine Unterkunft.

Das zugrunde gelegte Wirkungsmodell basiert auf der weitverbreiteten Annahme, dass der erzeugte wirt­schaftliche Schaden den ins Visier genommenen Personen und Unternehmen hohe Kosten auferlegt, die sich wiederum in politische Zugeständnisse um­wandeln lassen. Konkret sollen die erlittenen wirt­schaftlichen Verluste den Profit für bestimmte gesell­schaftliche Eliten schmälern. Auch für deren Unter­stützer können die Verluste gravierend sein, sofern sie Gelder (oder wirtschaftliche Ressourcen) besitzen oder kontrollieren, die sich unter EU-Jurisdiktion befinden. Der erzeugte Schaden hängt daher ent­scheidend von der Struktur der jeweiligen Volks­wirtschaft ab. Je niedriger ihre Diversifikation und je geringer ihre Devisenvorräte sind, desto höhere wirtschaftliche Anpassungskosten dürften durch Finanzsanktionen entstehen, die den Nettokapital­zufluss reduzieren oder gar zu einem Nettokapital­abfluss führen. Ein solchermaßen reduziertes Kapital­angebot würde wiederum die Kapitalkosten (durch höhere Zinsen oder eine geschmälerte Rendite) er­höhen. Und um die Abwertung betroffener Wäh­rungen abzufedern, müssten die verantwortlichen Notenbanken am Devisenmarkt intervenieren, was die entsprechenden Reserven weiter schmälern würde.25

Ein wirkungsvoller Einsatz autonomer EU-Finanz­sanktionen erzeugt also einen großen wirtschaft­lichen Schaden. Der Schaden selbst wiederum ist zwar eine notwendige, aber eben noch lange keine hin­reichende Bedingung für ihren wirksamen Einsatz, mit dem die in Artikel 21 EUV aufgeführten Ziele der GASP auch tatsächlich befördert oder gar erreicht werden können. Zum einen sorgen die Finanzsank­tio­nen in der Regel nicht dafür, dass diejenigen, gegen die sie sich richten, ihr Verhalten wie gewünscht ändern. Zum anderen zeitigen sie mitunter verheerende Folgen, worauf prominente Kritiker immer wieder hingewiesen haben.26 Als erwünscht kann eine Wirkung immer dann gelten, wenn sich mit ihr spürbarer Druck auf Entscheidungsträger in Dritt­staaten ausüben und so deren inkriminiertes oder gar völkerrechtswidriges Verhalten in eine gewünschte Richtung verändern lässt.27

Im Gegensatz zu anderen Bereichen des auswärtigen Handelns der EU, die bereits dem – im Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) geregelten – Mehrheitsprinzip unterliegen, müssen die Beschlüsse zur GASP gemäß Artikel 24 Unter­absatz 1 EUV grundsätzlich ein­stimmig gefasst wer­den. In diesem Einstimmigkeitsprinzip spiegelt sich die außen- und sicherheitspolitische Prärogative der Mitgliedstaaten wider. Damit wird durch die GASP ein intergouvernementaler Sonderbereich innerhalb des EUV markiert, der historisch aus der Europäischen Politischen Zusammenarbeit (EPZ) im Rat hervorging. Die EPZ wurde von den Staats- und Regierungschefs auf ihrem Gipfel in Paris im Dezember 1974 formalisiert, um außen- und sicherheitspolitische Entscheidungen stärker zu koordinieren, darunter den Einsatz autonomer Sanktionen.28 Ein solcher erfolgte erst­malig Anfang der 1980er Jahre gegen die damalige Sowjetunion und Argentinien.29 Abgelöst wurde die EPZ mit Inkrafttreten des EUV im November 1993 von der GASP, die den (Europäischen) Rat als intergouvernementales Beschlussfassungsgremium im Primärrecht verankerte. Dessen Kompetenzen wurden durch die Verträge von Amsterdam (1999) und Lissabon (2009) anschließend schrittweise erweitert.

Auch die Anwendung autonomer EU-Finanz­sanktio­nen kann gemäß Artikel 22 Unterabsatz 2 in Verbindung mit Artikel 31 Absatz 1 Satz 1 EUV nur im Konsens aller 27 Mitgliedstaaten beschlossen wer­den. Einen entsprechenden GASP-Beschluss stützt der Rat entweder auf Artikel 28 (»Operatives Vorgehen der EU«) oder Artikel 29 (»Standpunkte der Union«) EUV. Darin wird der inhaltliche und zeitliche Rah­men für den Einsatz autonomer EU-Finanzsanktionen abgesteckt, unter anderem Adressatenkreis, Umfang, Inhalt sowie Dauer. Ein solcher Beschluss ergeht gemein­hin auf Initiative des (Europäischen) Rates gemäß Artikel 26 Absätze 1 und 2 EUV.30 Der Hohe Vertreter hat zwar ebenfalls ein in Artikel 30 Absatz 1 EUV formalisiertes Initiativrecht. Seine Mitwirkung an der Beschlussfassung beschränkt sich in der Regel jedoch darauf, die GASP-Beschlüsse auszugestalten, wobei ihn der Europäische Auswärtige Dienst (EAD) unterstützt. Dessen zuständige Referate (Sanctions Policy Division sowie Legal Affairs Division) arbeiten zu diesem Zweck eng mit der Kommission zusammen sowie mit den für die jeweilige Region zuständigen Arbeitsgruppen der Ratsformation für Auswärtige An­gelegenheiten, einschließlich der Zusammen­setzung »Sanktionen« (Gruppe der Referenten für Außen­beziehungen/Sanktionen).31 Spätere Anpassungen und Änderungen – etwa durch neue oder zu strei­chende Listungen – nimmt der Rat auf Vorschlag eines Mitgliedstaats oder des Hohen Vertreters in der Regel per Durchführungsbeschluss an.

Vom Rat angenommene Beschlüsse zum Einsatz autonomer EU-Finanz­sanktionen entfalten zunächst keine unmittelbare Rechtskraft in den Mitgliedstaaten.

Vom Rat angenommene (Durchführungs-)Be­schlüs­se zum Einsatz autonomer EU-Finanzsanktionen entfal­ten zunächst keine unmittelbare Rechtskraft in den Mitgliedstaaten. Dafür bedarf es einer weiteren Um­setzung, die in den vergemeinschafteten Bereich des Gemeinsamen Binnenmarkts fällt.32 In der Regel nimmt der Rat dafür mit einem zuvor einstimmig getroffenen GASP-Beschluss auch eine Verordnung an. Diese stützt sich entweder auf Titel IV Artikel 215 Absatz 1 AEUV, sofern autonome EU-Finanzsanktio­nen gegen Drittstaaten gerichtet werden, oder auf Artikel 215 Absatz 2 AEUV, sofern gegen natürliche oder juristische Personen, einschließlich Gruppierungen und nichtstaatlicher Einrichtungen und Organisationen vorgegangen wird. Die Verordnung wird auf einem gemeinsamen Vorschlag des Hohen Vertreters und der Kommission erarbeitet und ohne Beteiligung des Europäischen Parlaments, das lediglich informiert wird, zumeist einstimmig verabschiedet.

Die Verordnung entfaltet gemäß Artikel 288 Satz 2 AEUV unmittelbare Rechtskraft in den Mitglied­staaten. Ihre Umsetzung wird durch die europäische Gerichtsbarkeit überprüft und von der Kommission als »Hüterin der Verträge« fortlaufend überwacht. Innerhalb der Europäischen Kommission veröffentlicht die Generaldirektion für Finanzstabilität, Finanz­dienstleistungen und Kapitalmarktunion (DG FISMA) eine »konsolidierte Finanzsanktionsliste« (Consolidated Financial Sanctions List), die seit Mai 2016 regelmäßig aktualisiert wird und mit Hilfe einer vom nord­rhein-westfälischen Ministerium der Justiz be­triebenen Internetseite (www.finanz-sanktionsliste.de) durchsucht werden kann.

In Deutschland ist die Deutsche Bundesbank nach § 13 Außenwirtschaftsgesetz (AWG) dafür zuständig, die entsprechenden Verfügungs- und Bereitstellungsverbote umzusetzen. Zu diesem Zweck fragt deren Servicezentrum Finanzsanktionen mit Sitz in Mün­chen per Rundschreiben regelmäßig Kredit- und Finanzinstitute nach Meldungen über eingefrorene Gelder ab. Die Bundesbank erteilt auch Ausnahme­genehmigungen nach den einschlägigen Rechtsakten des Rates und der Kommission. Ihre Servicezentren »Außenwirtschaftsprüfungen/Meldefragen« über­wachen darüber hinaus durch Auskunftsersuchen sowie Prüfungen vor Ort, inwieweit Verfügungs- und Bereitstellungsverbote eingehalten werden. Verstöße können bei Fahrlässigkeit gemäß § 19 AWG als Ord­nungswidrigkeit mit einer Geldbuße in Höhe von bis zu 500.000 Euro und bei Vorsatz gemäß § 18 AWG auch als Straftat mit Freiheitsentzug von bis zu fünf Jahren geahndet werden. Bestraft werden auch Um­gehungshandlungen, einschließlich weniger schwer­wiegender Verstöße gegen Melde-, Sorgfalts- und Genehmigungspflichten.

Herausforderungen bei der Um- und Durchsetzung

Der Rat hat sich unter Ziffer 7 seiner »Grundprinzipien für den Einsatz restriktiver Maßnahmen (Sank­tionen)« dazu bekannt, an einer »Weiterentwicklung des Sanktionsinstrumentariums« zu arbeiten. Diese angestrebte Weiterentwicklung hat bislang vor allem darin bestanden, zu klären, wie die Umsetzung auto­nomer EU-Finanzsanktionen in den Mitgliedstaaten weiter standardisiert und die Durchführungsmethoden stärker vereinheitlicht werden können. Dazu hatte der Rat erstmalig im Dezember 2003 »Leitlinien zur Umsetzung und Evaluierung restriktiver Maß­nahmen (Sanktionen) im Rahmen der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik der EU« angenommen und diese in den Jahren 2005, 2009, 2012, 2017 sowie 2018 jeweils überprüft und aktualisiert.33 Feder­führend zuständig ist die vom Ausschuss der Ständi­gen Vertreter im Januar 2004 beauftragte Gruppe der Referenten für Außenbeziehungen/Sanktionen.34 Diese erhielt ab Dezember 2004 die zusätzliche Auf­gabe, kontinuierlich eine weitere einschlägige Leit­linie fortzuentwickeln, die dabei helfen soll, die Um­setzung in den Mitgliedstaaten zu konsolidieren.35

Von einer lückenlosen Durchsetzung von Verfügungs- und Bereitstellungs­verboten in den Mitgliedstaaten kann nur eingeschränkt die Rede sein.

Von einer lückenlosen Durchsetzung von Verfügungs- und Bereitstellungsverboten in den jeweiligen Mitgliedstaaten kann bisher nur eingeschränkt die Rede sein.36 Trotz anhaltender Bemühungen besteht auch weiterhin ein erhebliches Verbesserungspotenzial, so auch in Deutschland.37 Nach Presseberichten ist beispielsweise die Summe der Gelder, die auf der Basis personenbezogener EU-Finanzsanktionen gegen Russland ab März 2014 eingefroren wurden, ver­gleichs­weise gering.38 Dabei gehen empirisch fun­dierte Schätzungen davon aus, dass sich ein Großteil des gesamten Auslandsvermögens russischer Perso­nen schon seit langem in Europa befindet.39 Nicht nur im Falle Russlands ist mit hoher Wahrscheinlichkeit davon auszugehen, dass die Vermögenswerte, die sich unter EU-Jurisdiktion befinden, auch solche Gelder betreffen, die sich im Eigentum oder unter der Kon­trolle von gelisteten Einzelpersonen oder deren Unter­stützer befinden und bislang nicht eingefroren wurden.40 So war es einer gelisteten Person trotz der seit 2014 gegen sie bestehenden EU-Finanzsanktionen offenbar möglich, im Jahr 2016 Immobilienanteile im Wert von 2,5 Millionen Euro in Berlin zu erwerben.41 Weitere Presseberichte deuten darauf hin, dass sich autonome EU-Finanzsanktionen durch Barzahlungen und intransparente Gesellschaftsstrukturen wie zum Beispiel Mantel- und Tarnfirmen auch weiterhin unterlaufen lassen.42

Vor diesem Hintergrund hatte die designierte Kom­missionspräsidentin Ursula von der Leyen im Sep­tem­ber 2019 in ihrem Mission Letter an den designierten Exekutiv-Vizepräsidenten Valdis Dombrovskis die große Bedeutung einer verbesserten Um- und Durch­setzung autonomer EU-Sanktionen hervorgehoben.43 Daraufhin änderte die Kommission die interne Zustän­digkeit für die Umsetzung autonomer EU-Finanzsanktionen: Sie liegt nun nicht mehr beim Dienst für außenpolitische Instrumente (FPI.5) des EAD, sondern bei der Generaldirektion Finanzstabilität, Finanzdienstleistungen und Kapitalmarktunion (E5). Inwiefern die Schaffung einer eigenständigen europäischen Sanktionsbehörde analog zum US-amerikanischen Office of Foreign Assets Control ge­eignet wäre, die Umsetzung von unmittelbar gelten­den (Durchführungs-)Verordnungen in den jeweiligen Mitgliedstaaten engmaschiger zu kontrollieren, er­scheint angesichts der hohen politischen und recht­lichen Hürden einer dafür notwendigen Vertrags­änderung fraglich.

Die Frage, wie sich autonome EU-Finanzsanktionen rechtsstaatlich um- und durchsetzen lassen, stellt eine bleibende Herausforderung dar.

In ihrem ersten Arbeitsprogramm kündigte die neue Kommission unter von der Leyen an, sich dafür einzusetzen, »dass von der EU verhängte Sanktionen ordnungsgemäß durchgesetzt werden«.44 In einer Mitteilung Anfang 2021 stellt sie jedoch fest, dass »die Um­setzung in der EU weniger einheitlich als ge­wünscht« erfolge, was wiederum »die Wirksamkeit von Sanktionen und die Fähigkeit der EU, mit einer Stimme zu sprechen«, untergrabe.45 Ihre konkreten Reformanstrengungen richteten sich zunächst auf die bestehende Verpflichtung der Mitgliedstaaten zur Notifizierung sowie zum Informationsaustausch untereinander. In ihrer Mitteilung legte die Kom­mission dazu eine Reihe von Maßnahmen dar, mit denen die Mitgliedstaaten bei der Umsetzung von Sanktionen unterstützt werden sollen. Dazu zählt die Ein­richtung eines Registers für den Informations­austausch zu Sanktionen (Sanctions Information Ex­change Repository), das helfen soll, die vorliegenden Kenntnisse der zuständigen nationalen Behörden über den Bestand an eingefrorenen Geldern wie auch über die Kontroll- und Besitzverhältnisse gelisteter Personen zu systematisieren. Eine noch stärkere EU-weite Harmonisierung der Durchsetzung autonomer EU-Finanzsanktionen, die von den einzelnen Mit­glied­staaten verantwortet wird, steht hingegen nach wie vor aus.46

Legalität und Legitimität

Die Frage, wie sich autonome EU-Finanzsanktionen rechtsstaatlich um- und durchsetzen lassen, stellt eine bleibende Herausforderung dar. Die EU versteht sich schließlich auch in ihrem auswärtigen Handeln als eine Rechtsgemeinschaft.47 Insofern ist sie bestrebt, auch autonome EU-Finanzsanktionen mit ihrer potenziell durchschlagenden Wirkung stets grundrechtskonform und damit rechtsstaatlich zu verhängen.48 Die einschlägigen rechtlichen Erfordernisse ergeben sich sowohl aus multilateralen Abkommen als auch aus völkerrechtlichen Verträgen, zu deren Einhaltung die EU sich verpflichtet hat.49 Die EU hat darüber hinaus die Charta der Grundrechte der Europäischen Union (GRCh) zu beachten, denn die darin aufgeführten Grundrechte und Grundsätze ent­falten gemäß Artikel 6 Absatz 1 EUV gleichrangige Rechtskraft wie die europäischen Verträge. Artikel 52 Absatz 3 GRCh legt zudem fest, dass auch die Wah­rung jener rechtsstaatlichen Prinzipien sichergestellt werden muss, die in der Europäischen Konvention zum Schutz der Menschenrechte und Grundfreiheiten (EMRK) des Europarats dargelegt sind.

Grundsätzlich ist der Einsatz autonomer EU-Finanz­sanktionen nach Artikel 48 GRCh (Unschuldsvermutung und Verteidigungsrechte) nicht mit einer juristischen Verurteilung von vorausgegangenen Straftaten gleichzusetzen. Vielmehr handelt es sich dabei um eine Verwaltungsmaßnahme, die keinen strafenden oder enteignenden Charakter hat und mit der folglich auch nicht in Eigentumsrechte eingegriffen wird.50 Gleichwohl kommen Verfügungs- und Bereitstellungsverbote in ihrer faktischen Wirkung einer gerichtlichen Beschlagnahme oder gar der Ein­ziehung von Vermögen sehr nahe. So wird beispiels­weise in zivilrechtliche Schuldverhältnisse stark ein­gegriffen.51 Kritiker haben deshalb den Vorwurf er­hoben, die Folgen entsprechender Verbote für die betroffenen Individuen würden denen des »bürger­lichen Todes« sehr stark ähneln.52 Abgesehen davon stellen Verfügungs- und Bereitstellungsverbote einen Eingriff in die in Artikel 63 AEUV verankerte Freiheit des Kapital- (Absatz 1) und Zahlungsverkehrs (Absatz 2) dar, die sowohl innerhalb der EU als auch zwischen der EU und Drittstaaten grundsätzlich gewährleistet sein muss.53

Von erheblicher Bedeutung ist vor diesem Hintergrund der in Artikel 52 Absatz 1 Satz 2 GRCh ver­ankerte Grundsatz der Verhältnismäßigkeit. Danach müssen die eingesetzten Mittel zur Erreichung der jeweils verfolgten außen- und sicherheitspolitischen Ziele geeignet, erforderlich und angemessen sein. Die entsprechenden GASP-Beschlüsse zum Einsatz auto­nomer EU-Finanzsanktionen sind folglich so auszugestal­ten, dass eine möglichst faire Balance zwischen angeprangertem Fehlverhalten und den jeweiligen Wirkungen hergestellt wird. Dafür bedarf es zielgenauer Listungen, die nach Erklärung 25 zu den Artikeln 75 und 215 AEUV nicht nur durch »klare und konsistente Kriterien« vorzunehmen, son­dern auch mit ausreichenden Nachweisen zu unter­füttern sind.54 Dementsprechend muss der Rat die Listung natürlicher und juristischer Personen auf belastbare Begründungen stützen, die gemäß Artikel 296 Unterabsatz 2 AEUV durch einen Zusammenhang zwischen den jeweils inkriminierten Handlungen einerseits und einer Beeinträchtigung der außen- und sicherheits­politischen Ziele in Artikel 21 EUV ande­rerseits substantiiert werden müssen. Ein solcher Zusammenhang muss gemäß Artikel 41 GRCh (Recht auf eine gute Verwaltung) nachvollziehbar sein, so dass möglicherweise schwerwiegende Annahmen oder rufschädigende Anschuldigungen auch einer gerichtlichen Überprüfung standhalten können.55 Zudem muss ein transparentes und rechtssicheres Verfahren sichergestellt werden, das es natürlichen und juristischen Personen ermöglicht, sich gegebenen­falls gegen verhängte Maßnahmen zu wehren.56

Von zentraler Bedeutung ist die juristische Überprüfung der Rechtmäßigkeit von GASP-Beschlüssen durch die Gerichtsbarkeit der EU nach Artikel 47 Absatz 2 GRCh (Recht auf einen wirksamen Rechtsbehelf und ein unparteiisches Gericht).57 Zwar übt der Gerichtshof der Europäischen Union (EuGH) gemäß Artikel 24 Absatz 1 EUV sowie Artikel 275 Unter­absatz 1 AEUV grundsätzlich keine Jurisdiktion über die GASP aus. Allerdings fällt der Einsatz autonomer EU-Sanktionen unter die in Artikel 263 Unterabsatz 4 AEUV genannten Ausnahmen, die es einzelnen Be­trof­fenen ermöglicht haben, ihre Listung per Nich­tig­keitsklage erfolgreich anzufechten.58 In den bisherigen Verfahren ging es daher zumeist um die Stich­haltig­keit der vorgelegten Beweise für einzelne Listungen.59

Die Zulässigkeit von Nichtigkeitsklagen gemäß Artikel 263 Unterabsatz 4 AEUV wurde mit den bei­den Entscheidungen in den Fällen Rosneft im März 2017 und Bank Refah Kargaran im Oktober 2020 noch einmal erheblich ausgeweitet.60 Nunmehr können GASP-Beschlüsse vom EuGH auch im Wege einer Vor­abentscheidung gemäß Artikel 267 AEUV überprüft werden. Im Juni 2021 erweiterte der EuGH zudem die Definition von juristischen Personen und kassierte da­mit ein früheres Urteil des Gerichts der Europäischen Union aus dem September 2019. Fortan können auch Drittstaaten, die von autonomen EU-Finanzsanktio­nen in ihrer Rechtsstellung direkt betroffen sind, gegen die einschlägigen rechtlichen Grundlagen Nichtigkeitsklage erheben.61 Diese Ent­scheidung macht weitere Klagen von Drittstaaten zukünftig wahrscheinlicher.62

Vor Gericht müssen Anschuldigungen bezüglich inkriminierter Aktivitäten wie Veruntreuung, Finan­zierung von Massenvernichtungswaffen, Terrorismus sowie Menschenrechtsverletzungen mit stichhaltiger Evidenz untermauert werden. In einigen Fällen, wie etwa bei Cyber-Attacken, ist allerdings eine Identifizierung der jeweils Verantwortlichen technisch über­aus schwierig.63 Grundsätzlich erleichtert wird die Beweisführung mit der Reform des Artikels 105 der Verfahrensordnung des EuGH, die im Juli 2016 in Kraft getreten ist. Seither können in einem beschleunigten Verfahren auch solche Schriftstücke zur Beweis­aufnahme zugelassen werden, die nach § 6 Absatz 1 der Geschäftsordnung des Rates der Europäischen Union als Verschlusssache eingestuft sind.64 Bei einer juristischen Überprüfung der Rechtmäßigkeit von GASP-Beschlüssen erfolgt jedoch keine materielle Prüfung der Verhältnismäßigkeit oder der Recht­mäßig­keit von Gründen für einzelne Listungen. Deren jeweilige Bewertung liegt weiterhin im poli­tischen Ermessen des Rates.

Autonome EU-Finanzsanktionen müssen nicht nur rechtmäßig sein, sie müssen auch als legitim wahrgenommen werden.

Autonome EU-Finanzsanktionen müssen aber nicht nur rechtmäßig sein, sie müssen auch als legi­tim wahrgenommen werden. Um dies zu erreichen, soll dieses Instrument so weit wie möglich Unbeteiligte verschonen und gezielt nur jene treffen, denen ein inkriminiertes Verhalten zur Last gelegt wird.65 Sofern auch die Zivilbevölkerung in den jeweils betrof­fenen Regionen unter den direkten Auswirkungen autonomer EU-Finanzsanktionen leidet, wäre ihr in Artikel 25 Absatz 1 der Allgemeinen Erklärung der Menschenrechte verbrieftes Recht auf einen angemessenen Lebensstandard beschnitten.66 Eine Gefährdung ist meist dann schon gegeben, wenn gelistete natür­liche und juristische Personen von zentraler Bedeutung für systemrelevante Sektoren der jeweils betrof­fenen Volkswirtschaften sind – beispielsweise Unter­nehmen, deren Exporte einen Großteil der staatlichen Deviseneinnahmen generieren. Daraus resultierende oder auch nur damit einhergehende wirtschaftliche Verwerfungen lassen sich von repressiven Regierungen oftmals leicht instrumentalisieren, um innen­politische Unterstützung zu generieren und damit ihre Herrschaft zu konsolidieren. Da­durch kann die Legitimität autonomer EU-Sanktionen untergraben werden.

Um sicherzustellen, dass autonome EU-Finanz­sanktio­nen die Bereitstellung humanitärer Hilfe wäh­rend der Covid-19-Pandemie nicht beeinträchtigen, hat die Kommission im August 2021 einen Vermerk veröffentlicht, in dem darauf hingewiesen wird, dass humanitäre Hilfsorganisationen finanzielle Kanäle auch ohne eine ausdrückliche Genehmigung der zu­ständigen Behörden in den Mitgliedstaaten nutzen könnten.67 Außerdem hat sie im März 2021 eine ent­sprechende Kontaktstelle eingerichtet, mit der eine ungehinderte Nutzung solcher Kanäle auch in jenen Kon­fliktkontexten ermöglicht werden soll, in denen zugleich autonome EU-Finanzsanktionen gelten.68 Die Bereitstellung von Geldern für humanitäre Hilfe dürfte allerdings weiterhin stark von der geringen Risikotoleranz auf Seiten der Kredit- und Finanzinstitute beeinträchtigt werden, die wiederum maßgeblich auf die in Konfliktkontexten oft parallel verhängten unilateralen US-Sanktionen zurückzuführen ist.69

Zusammenarbeit mit Drittstaaten

Der Rat richtet in seinen einschlägigen GASP-Be­schlüs­sen regelmäßig die Empfehlung an Drittstaaten wie Norwegen, die Schweiz oder das Vereinigte König­reich, deren Regierungen mögen ebenfalls entsprechende Maßnahmen ergreifen, damit autonome EU-Finanzsanktionen auch eine »größtmögliche Wirkung entfalten können«. Die zugrunde liegende Annahme, dass der ökonomische Effekt solcher Sanktionen umso größer ausfällt, je schlagkräftiger die Koalition der Länder ist, die sie verhängen, findet sich auch in der einschlägigen Forschungsliteratur.70 Diesbezüglich kommt insbesondere der Zusammenarbeit mit dem Vereinigten Königreich und den Vereinigten Staaten von Amerika herausragende Bedeutung zu. Zwar ist eine gewisse Annäherung Brüssels an die US‑amerikanische und britische Sanktionspolitik zu be­obachten, da in offiziellen Verlautbarungen der EU immer seltener von »restriktiven Maßnahmen« gespro­chen und immer häufiger der Begriff »Sanktionen« verwendet wird. Diese Entwicklung fand jedoch hauptsächlich auf rhetorischer Ebene statt und kann nicht darüber hinwegtäuschen, dass ein in der Sub­stanz abgestimmter Einsatz autonomer Finanzsank­tionen nach wie vor eher die Ausnahme darstellt.71

Mit dem Austritt des Vereinigten Königreichs aus der EU hatte die britische Regierung unter Premierminister Boris Johnson die generelle Absage verbunden, mit Brüssel beim Einsatz autonomer EU-Finanz­sanktionen im Rahmen der GASP strukturiert zusam­menzuarbeiten. Damit sind wertvolle Fähigkeiten und Fachkenntnisse in diesem Bereich zunächst ein­mal verlorengegangen. Diese Expertise resultierte in der Vergangenheit vor allem aus der zentralen Lage Londons als internationalem Finanzzentrum und aus den verwertbaren Informationen, die von britischen Geheimdiensten beschafft werden konnten.72 So machte die britische Regierung die meisten Vorschläge für Listungen, und diese bekamen im Rat regelmäßig hohe Zustimmung.73 Nicht zuletzt hielten die Listun­gen gerichtlichen Überprüfungen vor allem deshalb immer wieder stand, weil das zugrunde liegende Beweismaterial eine hohe Qualität aufwies. Die briti­sche Regierung hat nahezu alle vormals auf Unionsrecht basierenden Listungen in nationales Recht auf Grundlage des Sanc­tions and Anti-Money Laundering Act 2018 (SAMLA) übernommen. Lediglich 113 von rund 2.000 Personen, die zuvor unter Unionsrecht be­nannt wor­den waren, wurden nicht wieder ge­listet.74 Abweichende Listungen bedeuten immer auch eine mögliche Schwächung einzelner Sanktionsmaßnahmen. Als Reaktion darauf hat die Kommission jüngst die Reich­weite von Verfügungsverboten und damit verknüpfte Umgehungsverbote für bestimmte Fälle konkretisiert. Die Verbote gelten nun auch dann, wenn blockierte Gelder von einer Tochtergesellschaft unter EU-Jurisdiktion an eine Muttergesellschaft mit Sitz in London transferiert würden, wo sie keinem Verfügungsverbot unterlägen.75 Eine Divergenz droht freilich auch mit Blick auf die Evidenzstandards, mit denen die zustän­digen europäischen und britischen Gerichte die Recht­mäßigkeit einzelner Maßnahmen überprüfen.76

Beide Seiten haben sich zwar grundsätzlich für eine enge Zusammenarbeit in der Sanktionspolitik ausgesprochen.77 Doch während sich Großbritannien neben den Vereinigten Staaten eng mit den anderen drei »Five-Eyes«-Staaten Australien, Kanada und Neu­seeland abzustimmen scheint, ist seine vom Außen- wie auch vom Finanzministerium angekündigte Abstimmung mit einzelnen EU-Mitgliedstaaten wie Deutschland bislang nur in Ansätzen erkennbar. So haben der britische und der deutsche Außenminister in ihrer Politischen Absichtserklärung vereinbart, einen bilateralen Strategischen Dialog einzurichten, der eine engere Abstimmung sowohl auf den jewei­ligen Leitungs- als auch Fachebenen sicherstellen soll. Eine Zusammenarbeit beim Einsatz von EU-Sanktio­nen ist allerdings ausdrücklich nicht vorgesehen.78 Dabei wäre sie umso nötiger, je stärker die britische Regierung ihren vergrößerten Handlungsspielraum in der Sanktionspolitik dazu nutzt, um einseitig Finanz­sanktionen gegenüber natürlichen und juristischen Personen auszuweiten, denen ein Einsatz chemischer Waffen, Cyberattacken sowie Menschenrechtsverletzungen vorgeworfen wird, die aber von Seiten der EU aufgrund mangelnder Einigkeit oder fehlender Tat­bestände nicht gelistet werden könnten.79 Falls es zu­künftig zu einer noch intensiveren Zusammenarbeit zwischen London und Washington kommen sollte, was angesichts des vorrangigen Einsatzes wirtschaft­licher Machtinstrumente in der US-amerikanischen Außen- und Sicherheitspolitik durchaus wahrscheinlich ist, dürften die autonomen EU-Finanzsanktionen auf der einen und die unilateralen US- und britischen Sanktionen auf der anderen Seite in naher Zukunft immer stärker voneinander abwei­chen.80 Es erscheint jedenfalls fraglich, ob sich in einem solchen Fall das gemeinsame Bekenntnis der EU und der Biden-Administration zu einer engen Abstimmung ins­beson­dere in Hinblick auf die Vermeidung unerwünschter Nebenwirkungen durch den extraterritorialen Gel­tungsanspruch US-amerika­nischen (Sank­tions-)Rechts überhaupt noch in die Tat umsetzen ließe.81

Fünf Wege zu einem wirkungsvolleren Einsatz

Jenseits der Thematik, wie sich autonome EU-Finanz­sanktio­nen besser um- und durchsetzen ließen, wurde der Frage, wie ihre Wirkung verstärkt werden könnte, bislang vergleichsweise wenig Aufmerksamkeit geschenkt. Für außen- und sicherheitspolitische Entscheidungsträgerinnen und -träger in der EU und ihren Mitgliedstaaten hat eine erhöhte Wirkung praktische Relevanz. Denn in Anbetracht des wirt­schaftlichen Schadens, den Personen erleiden, die mit autonomen EU-Finanzsanktionen ins Visier genommen werden, handelt es sich dabei in der Tat um das »schärfste Außeninstrument«,82 über das die EU im Werkzeugkasten der GASP verfügt. Die Klinge dieses Instruments ließe sich durch folgende Maßnahmen noch weiter schärfen.

Vergemeinschaftung der Entscheidungsfindung

Das Entscheidungsverfahren im Rat zum Einsatz auto­nomer EU-Finanzsanktionen hat sich in der Ver­gangenheit häufig als anfällig für Blockaden erwiesen, da einzelne Mitgliedstaaten ihre für einen Beschluss zwin­gend notwendige Zustimmung zurückhalten und als Faustpfand einsetzen können, um nationale Eigeninteressen durchzusetzen.83 Derartige Veto­drohungen provozieren meist zeit- und personal­intensive Verhandlungen, die eine einstimmige Be­schlussfassung nicht nur verzögern, sondern mitunter auch im Ergebnis derart verwässern, dass diese ledig­lich den kleinsten politischen Nenner unter allen Mitgliedstaaten widerspiegelt. Zudem kommt es vor, dass Drittstaaten von außen eine Einigkeit zu verhin­dern versuchen, indem sie einzelne Mitgliedstaaten so unter Druck setzen oder mit Anreizen umwerben, dass diese ihre Unterstützung für einen GASP-Be­schluss verweigern. Im Ergebnis ist es oft bereits als Erfolg zu werten, wenn es überhaupt gelingt, auto­nome EU-Finanzsanktionen zu verhängen, unabhängig davon, ob sich eine gewünschte Wirksamkeit auch tatsächlich herbeiführen lässt.84

Innerhalb des bestehenden rechtlichen Rahmens der GASP ist eine vollständige Vergemeinschaftung der Entscheidungsfindung ohne vorherige Vertragsänderung durch Artikel 40 EUV grundsätzlich aus­geschlossen. Gleichwohl enthält der EUV drei Aus­nahmen, die es erlauben, eine begrenzte Vergemeinschaftung auch durch qualifizierte Mehrheits­entschei­dungen herbeizuführen.85 Erstens können GASP-Beschlüsse auch bei fehlender Einstimmigkeit durch eine konstruktive Stimmenthaltung einzelner Mit­gliedstaaten gemäß Artikel 31 Absatz 1 EUV zustande kommen. Sofern sich nicht mehr als ein Drittel der Mitgliedstaaten enthält, die mindestens ein Drittel der Unionsbevölkerung repräsentieren, kann ein auf diese Weise angenommener Beschluss in Kraft treten, an dessen Durchführung die (Mehrheit der) zustimmenden Mitgliedstaaten gebunden ist. Zweitens kann der Rat gemäß Artikel 31 Absatz 2 EUV solche GASP-Beschlüsse mit qualifizierter Mehrheit annehmen, die Standpunkte und Aktionen zu vorab definierten stra­tegischen Interessen und Zielen der Union festlegen oder diese durchführen. Drittens kann der Europäische Rat durch einstimmigen Be­schluss qualifizierte Mehrheitsentscheidungen auf weitere Felder der GASP ausweiten, und zwar entweder gemäß der speziellen Brückenklausel in Artikel 31 Absatz 3 EUV oder ge­mäß der allgemeinen Brückenklausel in Artikel 48 Absatz 7 EUV.

Einige Mitgliedstaaten und die Kommission haben sich wiederholt für die Einführung von qualifizierten Mehrheitsentscheidungen ausgesprochen, um die Kohärenz und die Reaktionsfähigkeit in der GASP zu verbessern. So vereinbarten die französische und die deutsche Regierung in ihrer Erklärung von Meseberg im Juni 2018, »im Rahmen einer breiteren Debatte über Mehrheitsentscheidungen in EU-Politikfeldern Möglichkeiten der Nutzung von Mehrheitsentscheidungen im Bereich der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik [zu] prüfen«.86 Der Rat hat sich in seiner im Juni 2019 verabschiedeten Neuen Strate­gischen Agenda 2019–2024 ebenso für die konkrete Verwirklichung dieses Vorschlags ausgesprochen wie die Kommission in ihrem ersten Arbeitsprogramm unter der neuen Präsidentin von der Leyen.87

Als geeignetes Politikfeld für die Ausweitung qualifizierter Mehrheits­entscheidungen wurden wiederholt autonome EU-Sanktionen genannt.

Als geeignetes Politikfeld für die Ausweitung qualifizierter Mehrheitsentscheidungen wurden in dieser Diskussion immer wieder autonome EU-Sank­tionen genannt, etwa von der Kommissionspräsidentin in ihrer Rede zur Lage der Union 2020.88 Daneben hat sich auch der Hohe Vertreter für die Einführung qualifizierter Mehrheitsentscheidungen ausgesprochen, insbesondere beim menschenrechtsbezogenen Einsatz solcher Sanktionen.89 Die Kom­mission ist zuvor noch einen Schritt weiter gegangen und hat in einer Mitteilung vorgeschlagen, dass der Europäische Rat die spezielle Brückenklausel nutzen sollte, um einen einstimmigen Beschluss herbeizuführen, durch den der Rat grundsätzlich mit qualifizierter Mehrheit entscheiden könnte, autonome EU-Sanktionen zu verhängen.90

Gegen eine solche Einführung qualifizierter Mehrheitsentscheidungen im Rat spricht jedoch unter ande­rem, dass sich die jeweilige Minderheit der Mit­gliedstaaten in ihrer Souveränität beeinträchtigt sehen könnte. Zudem ist fraglich, ob sich ein Mehr­heitsbeschluss notfalls auch gegen den Willen der Minderheit zeitnah durchsetzen ließe. Jede zeitliche Verzögerung würde es gelisteten Personen jedoch ermöglichen, die drohenden Sanktionen dadurch zu umgehen, dass sie ihre Geschäftstätigkeit und ihre Vermögenswerte zunächst in einen der Mitglied­staaten verlegen, die zur Minderheit im Rat gehören. Zu Letzteren zählte in der Vergangenheit auch schon die Bundesregierung, wenn auch in Bezug auf andere Politikfelder. Ungeachtet dieser Problematik wären für die Einführung qualifizierter Mehrheitsentscheidungen im Rat weitere Hürden zu überwinden. So bedürfte es dafür in einigen Mitgliedstaaten der Zu­stim­mung des Parlamentes, darunter auch in Deutschland. Hinzu kämen bestehende Pfadabhängigkeiten und eine Kompromisskultur, die auch wei­terhin eine flexible Anwendung des Instrumenta­riums behindern könnten.91 Vor- und Nachteile hal­ten sich demnach die Waage.92

Um das blockadeanfällige Entscheidungsverfahren kurzfristig zu reformieren, bietet es sich daher an, einem anderen Vorschlag der Kommission zu folgen. Danach fasst »der Rat bei sämtlichen EU-Sanktions­regelungen, das heißt auch bei autonomen Maßnahmen, Beschlüsse zur Änderung der einschlägigen Listen konsequent mit qualifizierter Mehrheit gemäß den Verfahren des Artikels 31 Absatz 2 EUV (dritter Gedankenstrich)«.93 Eine solche Ausweitung qualifizierter Mehrheitsentscheidungen ausschließlich auf das Listungsverfahren wäre zwar ein kleiner Schritt. Je nachdem, wer gelistet ist, könnte die dadurch erzeugte Wirkung im Einzelfall jedoch durchschlagend sein. Ungeachtet der ablehnenden Haltung der Kommission gegenüber parallelen Entscheidungsstrukturen ließe sich hierfür das informelle Verfahren über gegenseitiges Einvernehmen noch stärker als bisher nutzen. Mit ihm könnte man schon im Vorfeld der Verabschiedung von Durchführungsverordnungen des Rates verhindern, dass einzelne Listungs­entscheidungen als »sensibel« eingestuft werden und allein deswegen Einstimmigkeit erfordern. Die an­schließenden (Durchführungs-)Verordnungen des Rates ließen sich dann kaum noch umgehen oder unterlaufen – wie dies teilweise bei der Umsetzung von Waffenembargos oder Ein- und Durchreise­sperren außerhalb des Gemeinsamen Binnenmark­tes der Fall gewesen ist.94

Verbesserte Orientierungshilfe

Kurz- bis mittelfristig erscheint es darüber hinaus geboten, dass die Kommission ihre konkrete Hilfe­stellung zur Umsetzung weiter ausbaut. So bieten die einschlägigen Verordnungen zum Einsatz autonomer EU-Finanzsanktionen den Unternehmen bislang mit­unter noch zu wenig Orientierung in der Frage, wie der Pflicht zur Einhaltung von Verfügungs- und Bereit­stellungsverboten rechtssicher entsprochen werden kann. Insbesondere Kredit- und Finanzinstitute sind sich oftmals nicht vollständig im Klaren dar­über, inwieweit sie ihren Verpflichtungen nachkommen müssen, also welche Gelder von welchen juris­tischen Personen einzufrieren sind und welche nicht. Dabei entstehen ihnen unter Umständen hohe Kosten durch aufwendige Prüfverfahren.95 Zwar lässt sich die Finanzsanktionsliste in der jeweils aktuellen Fassung mit Hilfe immer ausgereifterer Software kommer­zieller Anbieter inzwischen recht verlässlich durch­suchen, beispielsweise mit Blick auf mittelbare Bereit­stellungsverbote. Vollständige Gewissheit über mög­licher­weise unbemerkt gebliebene »Treffer« ist aber unter anderem aufgrund unterschied­licher Transliteration von Namen kaum zu erreichen. Auch fehlen allgemeine Vorgaben zur Aufbewahrungsfrist von Dokumenten, auf deren Grundlage die abgefragten Meldungen an die zuständigen nationalen Behörden erfolgten.

Damit EU-Wirtschafts­teilnehmer noch besser in der Lage sind, ihre Betriebsabläufe so zu strukturieren, dass sie mögliche Risiken von Rechtsverstößen minimieren, sollten die Ausführungen in den ein­schlägigen Merkblättern der zuständigen Behörden in Deutschland, wie der Deutschen Bundesbank96 und der Generalzolldirektion,97 noch weiter konkretisiert werden.98 Außerdem wäre zu prüfen, inwieweit die Ahndung schwerer Verstöße in den einzelnen Mit­glied­staaten durch die zuständigen Strafverfolgungs­behörden datenschutzkonform öffentlich ge­macht werden könnte.99 Ein solches Vorgehen ist in begrenz­tem Umfang bereits möglich, und zwar mit Blick auf Maßnahmen zur Prävention von Geld­wäsche und Terrorismusfinanzierung, die die Bundes­anstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht (BaFin) teil­weise auch öffentlichkeitswirksam unter dem Kredit­wesengesetz (KWG) und dem Geldwäschegesetz (GwG) anordnen kann.

Um die Umsetzung autonomer EU-Finanzsanktio­nen durch die zuständigen nationalen Behörden in den Mitgliedstaaten noch stärker zu vereinheitlichen, könnte die Kommission zusätzliche Leitfäden vor­legen, in denen einzelne Begriffe und zentrale For­mu­lierungen aus den einschlägigen Verordnungen aus­gelegt und konkretisiert werden.100 Dazu zählt etwa der Asset-Tausch.101 Ein positives Beispiel ist die beste­hende Orientierungshilfe der Kommission zur Reich­weite sektoraler Finanzsanktionen.102 Auf Ersuchen mehrerer zuständiger Behörden hat die Kom­mission auch ihre Auslegung des Begriffs der »Kontrolle« prä­zisiert, der sich anhand konkreter Einzelfälle mit­unter nur schwer operationalisieren lässt.103 Ein verstärkter Einsatz solcher Leitlinien könnte einen wichtigen Beitrag dazu leisten, dem Bestimmtheitsgebot besser Genüge zu tun und dadurch die Umsetzung autonomer EU-Finanzsanktionen rechtssicherer zu gestalten. Dadurch ließen sich derzeit noch bestehende Risiken für Unternehmen minimieren. Dazu zählt etwa eine indirekte Bereitstellung, die in Bezug auf Gelder in mindestens zwei Konstellationen gegeben sein kann: einerseits durch Zwischenschaltung Dritter und andererseits durch Förderung von Transaktionen auf fremde Rechnung.104 So kann es passieren, dass Gelder im Verlauf einer Transaktion unwissentlich über eine gelistete Person abgewickelt wurden, die als solche erst am Ende in Erscheinung tritt. Auf derlei konkrete Einzelfälle bezogene Orientierungshilfen der Kommis­sion sollten systematisch mit den all­gemeinen Leit­linien des Rates zur Um- und Durch­setzung autonomer EU-Sanktionen verknüpft werden, um den zu­ständigen Behörden der Mitgliedstaaten und den EU-Wirtschaftsteilnehmern einen einheit­lichen und umfassenden Orientierungsrahmen zu bieten. Letz­terer müsste zudem beständig aktualisiert und in geeigneter Weise veröffentlicht werden.

Vergrößerung des Anwendungsbereichs

Um den Einsatz autonomer EU-Finanzsanktionen wir­kungsvoller auszugestalten, böte es sich außerdem an, deren Adressatenkreis zu erweitern und die Reichweite der Verfügungs- und Bereitstellungsverbote in den einschlägigen (Durchführung-)Be­schlüssen und ‑Ver­ordnungen zu erhöhen. Zu diesem Zweck könnte man etwa die bislang eher spärlich und behutsam eingesetzten Beschränkungen im Kapital- und Zah­lungsverkehr ausweiten. Die dafür im Einzelnen not­wendigen Schritte ließen sich sowohl von einer Ex-ante- als auch von einer Ex-post-Wirkungsevaluation begleiten, die der Rat bisher noch nicht standard­mäßig durchführt. Mit solchen Evaluationen wäre man in der Lage, auch unerwünschte und unbeabsichtigte Wirkungen systematisch im Blick zu behal­ten werden.105 Dabei könnte auf das Instrumentarium für eine bessere Rechtsetzung der Kommission zu­rückgegriffen werden, einschließlich einer systema­tischen Durchführung von Folgenabschätzungen (Instrumente Nr. 8–18).106

Der Umfang des Adressatenkreises von Verfügungs­verboten ließe sich dadurch transparenter machen, dass auch solche Einzelpersonen, Einrichtungen und Organisationen konsequenter gelistet werden, die sich zu 50 Prozent oder mehr unter der Kontrolle107 oder im Besitz108 benannter Personen befinden. In diesem Zusammenhang könnte weiterhin auch sicher­gestellt werden, dass Wohltätigkeitsorganisa­tionen oder Verbände, die auf dem Gebiet der Kultur und des Sports tätig sind, keine finanziellen Zuwendungen entgegennehmen, die ihnen mittelbar und auf Veranlassung von gelisteten Personen zufließen.

Ein größerer Adressatenkreis könnte sich auch da­durch ergeben, dass die möglichen Gründe für eine Listung erweitert werden. Dazu zählt etwa der Tat­bestand der Korruption, der jüngst in ein länderbezo­ge­nes Sanktionsprogramm aufgenommen wurde.109 Zuvor hatte der verwandte Tatbestand der Veruntreu­ung bzw. Unterschlagung bereits eine prominente Rolle in den Bemühungen der EU gespielt, alten Herr­schaftseliten eine Verlagerung staatlicher Mittel nach Europa zu erschweren – etwa nach den revolutio­nären Umstürzen in Ägypten, Libyen und Tunesien 2011 sowie in der Ukraine 2014. Einzelne Anfech­tungs- und Tätigkeitsklagen natürlicher oder juris­tischer Personen gegen ihre Listung in erster Instanz vor dem Gerichtshof und in zweiter Instanz vor dem EuGH haben allerdings die rechtlichen Hürden eines solchen Vorgehens deutlich gemacht.110 Zudem ge­stal­tete sich die Rückgabe von eingefrorenen Gel­dern und wirtschaftlichen Ressourcen an die neuen Regie­rungen schwierig, unter anderem aufgrund erfolg­reicher Nichtigkeitsklagen betroffener Personen.111 Um Anfechtungsklagen künftig besser standzuhalten, könnte der Rat verstärkt auf Listungen zurückgreifen, die auf einem bestimmten Status basieren, etwa der Zugehörigkeit zu einer bestimmten Regierung oder Organisation. Bei alledem ist eine ver­besserte Kom­munikation zwischen dem Generalsekretariat des Rates und gelisteten natürlichen und juristischen Per­sonen sicherzustellen. Die vorhandenen administrativen Strukturen auf Grundlage der Geschäftsordnung des Rates sind kaum ausreichend, um in jedem Fall klar zu kommunizieren, welche konkrete Verhaltens­änderung jeweils erfolgen müsste, um von einer entsprechenden Liste auch wieder gestrichen zu werden.112

Während die Wirkung von Verfügungsverboten entscheidend davon abhängt, ob gelistete Personen ein Auslandsvermögen unter EU-Jurisdiktion besitzen oder kontrollieren, ist dies bei Bereitstellungsverboten nicht der Fall. Insofern bieten Letztere deutlich mehr Möglichkeiten, die Reichweite und den Adressatenkreis autonomer EU-Finanzsanktionen zu vergrößern. Für den Anfang könnte ein Bereitstellungsverbot solche Vermittlungstätigkeiten im Rahmen der Ex­port­kontrolle für Dual-Use-Güter erfassen, bei denen Hilfeleistungen in Form von Finanzdienstleistungen erbracht werden. Diese sind bislang davon systematisch ausgenommen.113 In einzelnen Fällen werden Finanzdienstleistungen bereits unter Ver­mittlungs­tätigkeiten gefasst, wie etwa im Fall der EU-Sanktio­nen gegen den Iran. Darüber hinaus wäre es möglich, den Einsatz autonomer EU-Finanzsanktionen stärker mit Ausfuhrverboten zu verknüpfen, die für Luxus­güter sowie Schlüsselausrüstung und ‑tech­nologien bestehen. Naheliegend wäre es schließlich, den ad­ministrativen Ermessenspielraum der zuständigen Behörden bei der Erteilung bzw. Versagung von Genehmigungen stärker auszuschöpfen. Ein solches Vorgehen könnte über die Kommission koordiniert werden und sich an den derzeit bestehenden infor­mel­len Ausfuhr­beschränkungen für Rüstungsgüter orientieren, die auf Beschluss der Organisation für Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa von Februar 1992 gegen­über Armenien und Aserbai­d­schan sowie schon seit 1989 gegenüber der Volks­republik China zur Anwen­dung kommen.114

Um durch Bereitstellungsverbote den Zugang zum europäischen Finanzmarkt zu beschränken, bietet sich des Weiteren der verstärkte sektorale Einsatz auto­nomer EU-Finanzsanktionen an. So ließe sich die Refinanzierung ausländischer (Staats-)Schuldner da­durch einschränken, dass Finanzdienstleistungen zum Begeben oder Handeln mit bestimmten Wert­papieren und Geldmarktinstrumenten untersagt würden, einschließlich des Kaufs und Verkaufs staat­licher oder staatlich garantierter Anleihen.115 Ein solches Bereitstellungsverbot gilt derzeit unter ande­rem für belarussische Banken mit einem Staatsanteil von mehr als 50 Prozent sowie für die eigenständig operierenden Tochtergesellschaften der Belarusbank, Belinvestbank und Belagroprombank, denen (Re-)Fi­nan­zierungen auf dem europäischen Kapitalmarkt mit einer Laufzeit von mehr als neunzig Tagen unter­sagt wurden.116 Weitergehende Beschränkungen des Zugangs zum europäischen Kapitalmarkt könnten auch solche Unternehmen betreffen, die in wichtigen Sektoren einer ausländischen Volks­wirtschaft operie­ren, wie etwa Finanzwesen, Vertei­digung, Rohstoffabbau und ‑bearbeitung bzw. ‑veredelung, chemische und Schwerindustrie oder Energiesektor.

Ferner könnte auch die Bereitstellung von Finanzhilfen beispielsweise im Rahmen der Außenwirtschafts­förderung untersagt werden, einschließlich von Versicherungen und Rückversicherungen.117 Dies beträfe die Gewährung von (Investitions-)Garantien,118 Zuschüssen und Darlehen etwa durch die Euro­päi­sche Investitionsbank (EIB) oder die Verwehrung von Ausfuhrkreditversicherungen, die in Deutschland durch die Euler Hermes Aktiengesellschaft bereit­gestellt werden, um Exporteuren einen Deckungsschutz für politische und wirtschaftliche Ausfall­risiken zu bieten. Die Streichung von Finanzhilfen der EIB und anderer europäischer Finanzinstitute hatte die Europäische Kommission bereits im März 2021 implizit als »intelligente, anpassbare und rever­sible restriktive Maßnahmen« gegenüber der türki­schen Regierung angedroht, mit denen auf eine mög­liche Verschlechterung in den Beziehungen reagiert werden könne.119 Zudem könnten die EU-Mitglied­staaten ihre Mitgliedschaft in multilateralen Ent­wick­lungsbanken wie der Europäischen Bank für Wieder­aufbau und Entwicklung oder dem Internationalen Währungsfond nutzen, um zu verhindern, dass bestimmte Länder Darlehen erhalten oder in den Genuss von Sonderziehungsrechten kommen.

Analog zur US-Sanktionspraxis wäre es zudem denkbar, den Einsatz autonomer EU-Finanzsanktio­nen auf den Zahlungsverkehr auszuweiten, und zwar über die Auferlegung von Sorgfaltspflichten hinaus. Stärker in den Blick genommen werden könnte in diesem Zusammenhang der Geldtransfer zwischen Kre­dit- und Finanzinstituten, die sich unter EU-Juris­diktion befinden, und solchen im Ausland, insbesondere bei der elektronischen Zahlungsabwicklung über einen im Ausland ansässigen Dienstleister.120 Zudem kann es in Europa ansässigen Anbietern spezialisierter Nachrichtenübermittlungsdienste für den Inter­bank-Zahlungsverkehr wie der Society for Worldwide Interbank Financial Telecommunication (SWIFT) unter­sagt werden, gelisteten Kredit- und Finanzinstituten ihre Dienstleistungen bereitzustellen.121 Schließ­lich ließen sich einzelne Banken sowohl vom einheit­lichen Euro-Zahlungsverkehrsraum (Single Euro Pay­ments Area, SEPA) als auch von dem Ver­rechnungs­system für den Zahlungsverkehr der euro­päischen Zentralbanken (Trans-European Automated Real-time Gross settlement Express Transfer System 2, TARGET2) ausschließen. Zukünftig wäre auch ein Ausschluss vom Gebrauch eines digitalen Euro zu erwägen.122

Durch Bereitstellungsverbote könnten ferner Kor­respondenzkontenbeziehungen europäischer Kredit- und Finanzinstitute unter außen- und sicherheits­politischen Erwägungen beschränkt werden. Schon jetzt hat sich die Tatsache, dass international tätige Banken nicht mehr den regelbasierten, sondern den risikobasierten Ansatz bei der Umsetzung von Finanz­sanktionen verfolgen, mitunter erheblich auf die routinemäßige Abwicklung internationaler Zahlungen ausgewirkt. Dementsprechend haben einzelne europäische Banken ihre Korrespondenzkonten­bezie­hungen mit gelisteten belarussischen Kreditinstituten lokalen Medien zufolge auch ohne rechtliche Ver­anlassung beendet.123 Mit Blick auf die Anpassungsfähigkeit gelisteter Personen, ihr Vermögen unter EU-Jurisdiktion über (indirekt) kontrollierte Tarnfirmen und Strohmänner zu verschleiern, müsste nunmehr ein vergleichbarer Wandel vollzogen werden.

Als ein weiterer Schritt böte sich an, Tochterunternehmen und Zweig­niederlassungen europäischer Kredit- und Finanzinstitute mit Sitz im Ausland durch entsprechende Meldepflichten stärker zu überwachen und bestimmte Geschäftstätigkeiten, wie etwa die Eröffnung und Führung von Korrespondenzkonten, in Bezug auf einzelne Jurisdiktionen unter Genehmigungsvorbehalt zu stellen.124 Eine auf Daten der Deut­schen Bundesbank basierende Analyse von Vermögenswerten und Verbindlichkeiten deutscher Ban­ken gegenüber ihren ausländischen Geschäftspartnern für den Zeitraum von 2002 bis 2015 konnte zum Beispiel aufzeigen, dass deren Aktivitäten in Volkswirtschaften, in denen einzelne (in der Untersuchung nicht näher identifizierte) Kredit- und Finanzinstitute von Finanzsanktionen betroffen waren, zwar um rund ein Viertel zurückgingen und ihre Auslandspositionen sich um mehr als ein Drittel verringerten. Dieser Effekt war jedoch bei autonomen EU-Finanzsanktio­nen deutlich schwächer als bei multilateralen VN-Finanzsanktionen, die von einer Resolution des Sicher­heitsrats der Vereinten Nationen mandatiert wurden. So hatten sich die erbrachten Finanzdienstleistungen von den Auslandsfilialen und ‑töchtern dieser deutschen Banken im gleichen Untersuchungszeitraum nicht nachweislich reduziert.125

Schließlich könnten in die einschlägigen (Durchführungs-)Verordnungen vermehrt Erfüllungsverbote aufgenommen werden, um den Vertrauensschutz für europäische Wirtschaftsteilnehmer zu stärken und diese so besser vor möglichen Schadenersatzforderungen zu schützen. Gleichzeitig wäre es aber auch möglich, auf Altvertragsklauseln zu verzichten, so dass selbst Verträge, die vor dem Inkrafttreten des ent­sprechenden Bereitstellungsverbots geschlossen wurden, nicht mehr bindend sind, und das entweder sofort – wie dies bei der Umsetzung gezielter Finanz­sanktionen des VN-Sicherheitsrats häufig der Fall ist – oder innerhalb einer näher zu definierenden Karenzzeit. Letzteres wird oft von der US-Regierung praktiziert, die dabei meist eine dreißigtägige Abwick­lungsfrist gewährt. Bislang haben entsprechende Rück­wirkungsverbote größtenteils bewirkt, dass mit dem Einsatz autonomer EU-Finanzsanktionen be­stehende Verpflichtungen nicht mehr weiter erfüllt werden dürfen, sofern gelistete Personen an Verträgen be­teiligt sind.

Der Einsatz autonomer EU-Finanzsanktionen ließe sich stärker mit inhaltlich verwandten Politikfeldern verzahnen.

Eine entscheidende Bedingung für die Ausweitung von Bereitstellungsverboten auf bislang noch nicht erfasste (Finanz-)Dienstleistungen und Aktivitäten ist der internationale Gebrauch des Euro als Zahlungs-, Abrechnungs- und Wertaufbewahrungsmittel.126 Dessen Anteil am weltweiten Zahlungsverkehr sowie an den öffentlich von ausländischen Zentralbanken gehaltenen Devisenreserven ist nahezu deckungsgleich mit den entsprechenden Gesamtanteilen der nationalen Währungen vor Einführung des Euro. Vor diesem Hintergrund hatte sich Jean-Claude Juncker, der ehemalige Präsident der Europäischen Kommis­sion, an prominenter Stelle dafür ausgesprochen, den Euro als Buchungs- und Abwicklungseinheit zu stär­ken, etwa bei der Rechnungsstellung und Zahlungsabwicklung im Handel mit wichtigen Rohstoffen wie Erdöl.127 Sollte der weltweite Gebrauch des Euro zunehmen, ließe sich die Wirkung von Verfügungsverboten erheblich erhöhen. Dann wäre es nicht nur möglich, eingehende Zahlungen im größeren Umfang zu blockieren. Denkbar wären auch weitaus drastischere Maßnahmen, die bislang nur die US-Noten­bank ergriffen hat, wie etwa ein Einfrieren von Devi­senreserven ausländischer Gläubiger, einschließlich (halb-)staatlicher Banken sowie Zentralbanken.

Verzahnung mit verwandten Instrumenten

Sofern das Ziel darin besteht, das auswärtige Handeln der EU kohärenter zu gestalten und vorhandene Syn­ergiepotenziale, die aufgrund eines vorherrschenden Denkens in ressortbedingten Silos bislang nicht aus­geschöpft werden, auch tatsächlich zu realisieren, ließe sich der Einsatz autonomer EU-Finanzsanktio­nen stärker mit inhaltlich verwandten Politikfeldern verzahnen.128 So könnten autonome EU-Finanz­sanktio­nen etwa im Rahmen diplomatischer Initiativen wie der Mediation zwischen Konfliktparteien oder bei militärischen (Friedens-)Missionen eine Rolle spielen. Mit ihnen ließen sich potenzielle Störer schnell und öffentlichkeitswirksam identifizieren und wirtschaft­lich isolieren, was diese zurück an den Verhandlungs­tisch bewegt oder ihnen andernfalls dauerhaft finan­zielle Ressourcen entzieht. Eine solche Verzahnung müsste grundsätzlich mit einer flexiblen Anwendung dieses Instruments im Rahmen der GASP einher­gehen, um in den zumeist komplexen Kontexten und sich dynamisch entwickelnden Krisen und Kon­flikten entsprechend agil agieren zu können.

Geradezu offenkundig erscheint die Notwendigkeit einer stärkeren Verknüpfung zunächst mit Blick auf das Politikfeld der Geldwäschebekämpfung, das in den vergangenen Jahren beständig und tiefgreifend reformiert worden ist.129 Theoretisch erscheint es mehr als aussichtsreich, im Verborgenen vorgenommene Umgehungshandlungen gelisteter Personen mit dem vorhandenen geldwäscherechtlichen Instrumentarium aufzuspüren und offenzulegen. Praktisch ist dies jedoch noch nicht der Fall.

Insofern wäre es notwendig, die wirtschaftlich Berechtigten zu identifizieren, die sich hinter ver­schachtelten Eigentümerstrukturen verbergen. Dafür könnten die bestehenden Vorgaben für Verpflichtete gemäß § 2 Absatz 1 GwG, »ihre Kunden zu kennen«, herangezogen werden. Zusätzlich bedürfte es eines einheitlichen Registers und elektronischer Daten­abrufsysteme in den jeweiligen Mitgliedstaaten. Ein erster Schritt in diese Richtung wurde mit dem Trans­parenzregister gemacht, das in Deutschland mit der Umsetzung der sogenannten Fünften EU-Geld­wäsche­richtlinie im Juni 2017 im novellierten GwG nun­mehr unter Abschnitt 4 verankert ist. Das Trans­parenz­register ist seither in mehreren Schritten fort­entwickelt worden, unter anderem durch ausgeweitete Eintragungs- und Vorlagepflichten bei unmittelbarem oder mittelbarem Immobilienerwerb etwa seitens auslän­discher Gesellschaften. Auch mit Blick auf eine stär­kere Vernetzung der Transparenzregister in den je­weiligen Mitgliedstaaten erscheint die fort­bestehende EU-weite Meldeschwelle von 25 Prozent immer noch zu hoch, um Eigentums- und Kontrollstrukturen von Rechtseinheiten und Rechtsgestaltungen in jedem Fall so vollumfänglich zu erfassen, dass die dahinterstehenden wirtschaftlich Berechtigten sichtbar werden.130

Darüber hinaus fehlt es an einem öffentlich einsehbaren Grundbuch, in dem die wirtschaftlich Berech­tigten als Eigentümer von Immobilien ver­merkt werden könnten. Bisher kann auch eine (Man­tel-)Firma mit Sitz in der EU als Eigentümerin auf­treten, die wiederum womöglich von einer nicht in Erscheinung tretenden (Briefkasten- bzw. Tarn-)Firma aus einem Drittland kontrolliert wird. Hier wäre auch noch mehr Transparenz nötig. Dazu bedarf es nicht zuletzt einer umfassenderen Digitalisierung der (teil­weise noch handschriftlich geführten) Grund­bücher, verbunden mit einer Vernetzung mit und zwischen den über 100 zuständigen Ämtern in den 16 Bundes­ländern. Nicht nur wäre damit das im Koalitions­vertrag zwischen SPD, Bündnis 90/Die Grünen und FDP vereinbarte Verbot eines Barankaufs von Immo­bilien weitgehend hinfällig.131 Durch eine genauere Kenntnis der Kontroll- und Besitzverhält­nisse juris­tischer Personen ließen sich auch einige unerwünschte Nebenwirkungen autonomer EU-Finanz­sanktionen verhindern. Beispielsweise könnten zukünftige Lis­tungen von Personen, deren Beteiligung an europäischen Unternehmen nicht auf dem Radar war, dras­tische Folgen für den Energie- oder auch den Arbeits­markt zeitigen.

Mit einer Einrichtung von Vermögensregistern in den EU-Mitgliedstaaten132 ließe sich zur weitreichenden Reform der US-Geldwäschegesetzgebung auf­schließen, die der Kongress im Januar 2021 ver­abschiedet hat. Unter dem Corporate Transparency Act werden nun erstmals bundeseinheitliche Vor­gaben festgelegt, nach denen die einzelnen Bundesstaaten bei der Registrierung juristischer Personen auch Angaben zu solchen natürlichen Personen er­heben müssen, die bislang als wirtschaftlich Berech­tigte nicht überall in Erscheinung treten mussten. Mit diesen nicht öffentlichen Informationen soll Licht in verschachtelte Eigentums- und Besitzstrukturen ge­bracht werden, die ähnlich wie bei einer Matrjoschka die dahinterstehenden wirtschaftlichen Berechtigten durch Tarnfirmen verbergen, welche jeweils in unter­schiedlichen Jurisdiktionen registriert sind.

Der Einsatz autonomer EU-Finanz­sanktionen ließe sich auch mit der Bekämpfung von Terrorismus- und nuklearer Proliferations­finanzierung stärker verzahnen.

Der Einsatz autonomer EU-Finanzsanktionen könnte auch mit dem Politikfeld der Bekämpfung von Terrorismus- und nuklearer Proliferationsfinanzierung stärker verzahnt werden. Unter der Resolu­tion 1373 des VN-Sicherheitsrats sind die zuständigen Behörden in Deutschland seit September 2001 mit der Umsetzung multilateraler Finanzsanktionen be­traut.133 Ergänzt wird dieser Einsatz durch die Empfeh­lungen der Arbeitsgruppe »Bekämpfung der Geld­wäsche und der Terrorismusfinanzierung« (Financial Action Task Force, FATF). Deren vierzig Empfehlungen zum Schutz des weltweiten Finanzsystems vor Geldwäsche, Terrorismusfinanzierung und Finanzierung der Verbreitung von Massenvernichtungswaffen gelten mittlerweile als internatio­naler Standard.134 Im Sinne der FATF-Empfehlung 19 hat die BaFin etwa eine Allgemeinverfügung erlassen, durch die Ge­schäfts­beziehungen und Transaktionen mit Bezug zu Nordkorea nach § 15 Absatz 5a GwG meldepflichtig wurden.135 Dies geschah gleichwohl »ungeachtet der geltenden Sanktionen im Kapital- und Zahlungs­verkehr, die der Durchführung von Maßnahmen des Sicherheitsrats der Vereinten Nationen und der Euro­päischen Union dienen«.

In den vergangenen zwanzig Jahren haben die zuständigen nationalen Behörden ihre sukzessiv erweiterten Kompetenzen zum Aufbau analytischer Fähigkeiten genutzt. In diesem Kontext nimmt die nationale Zentralstelle für Finanztransaktionsuntersuchungen (Financial Intelligence Unit, FIU) eine wich­tige Rolle ein. In Deutschland nimmt sie inner­halb der Generalzolldirektion alle entsprechenden Verdachtsmeldungen gemäß § 43 GwG entgegen und wertet diese aus. Ausführlichere Informationen dar­über, dass in den Verdachtsmeldungen nach auf­fälligen Mustern gefahndet wird, die auf eine Um­gehung autonomer EU-Finanzsanktionen etwa bei grenz­überschreitenden Geschäften hindeuten, wür­den es insbesondere Kredit- und Finanzinstituten ermög­lichen, ihre internen Betriebsabläufe zur Risiko­minimierung entsprechend anzupassen.136

Zudem könnten die FIUs strategische Analysen von Entwicklungstrends und Fallmustern auf solche Mus­ter ausweiten, die auf eine mögliche Umgehung autonomer EU-Finanzsanktionen hinweisen.137 Dieses spezifische Erkenntnisinteresse könnte in die Supra­nationale Risikoanalyse des Europäischen Binnenmarkts durch die EU-Kommission (SNRA), in die Natio­nale Risikoanalyse (NRA) in Bezug auf den Finanz- und den Nicht-Finanzsektor in Deutschland sowie in die Subnationale Risikoanalyse des durch die BaFin beaufsichtigten Finanzsektors zu sektorübergreifenden und sektorspezifischen wie auch unternehmensspezifischen Risiken mit einfließen. Im Ergebnis ließen sich die Mindestanforderungen an das Risiko­management von Kredit- und Finanzinstituten, die die BaFin in ihrem Rundschreiben 09/2017 umfassend dargelegt hat, um die Anforderungen aus § 25a KWG zu konkretisieren, neu justieren. Ebenso könnte die BaFin mit Blick auf die nach § 51 Absatz 8 GwG Ver­pflichteten ihre Anwendungs- und Auslegungs­hinweise zu den einschlägigen Kundensorgfalts­pflichten und internen Sicherungsmaßnahmen dahin­gehend ergänzen, dass sie auch auf mögliche Umgehungshandlungen in Bezug auf autonome EU-Finanzsanktionen eingeht.

Bislang erfolgt die Umsetzung des risikobasierten Ansatzes durch die zuständigen Behörden der einzelnen Mitgliedstaaten häufig uneinheitlich.

Wenn es darum geht, den Einsatz autonomer EU-Finanzsanktionen stärker mit dem Instrumentarium zur Bekämpfung von Geldwäsche, Terrorismusfinanzierung und der Finanzierung der Verbreitung von Massenvernichtungswaffen zu verzahnen, muss auch die Finanzaufsicht in den jeweiligen Mitgliedstaaten einbezogen werden.138 Bislang erfolgt die Umsetzung des risikobasierten Ansatzes durch die zuständigen Behörden in den einzelnen Mitgliedstaaten häufig noch uneinheitlich. Entsprechenden Reformbedarf hat zuletzt die Europäische Bankenaufsichtsbehörde (European Banking Authority, EBA) konstatiert.139 Zwar hat die EBA daraufhin ihre Leitlinien und Emp­feh­lungen zur Bekämpfung der Geldwäsche und Ter­rorismusfinanzierung überarbeitet, die sie zur prak­tischen Ausgestaltung eines risikobasierten Ansatzes in der Finanzaufsicht gemeinsam mit der Euro­päi­schen Wertpapier- und Marktaufsichtsbehörde (Euro­pean Securities and Markets Authority, ESMA) und der Europäischen Aufsichtsbehörde für das Versicherungswesen und die betriebliche Alters­versorgung (European Insurance and Occupational Pensions Authority, EIOPA) herausgibt.140 Doch auch hier ist ein gewisses Silodenken nicht zu übersehen. Die Euro­päischen Aufsichtsbehörden (European Super­visory Authorities) haben beispielsweise gemäß Arti­kel 25 der Verordnung (EU) 2015/847 (GeldtransferVO) in einer Leitlinie mitgeteilt, wie den Sorgfaltspflichten bei der Kundenprüfung nachgekommen werden sollte, und dabei den gesamten Bereich auto­nomer EU-Finanzsanktionen ausgeblendet.141

Zudem bedürfte es in den jeweiligen EU-Mitglied­staaten eines offenen Austauschs im vertraulichen Rahmen, etwa analog zur 2018 aufgelösten Anti-Geld­wäschearbeitsgruppe, bestehend aus Bundes­ministe­rium der Finanzen (BMF), BaFin und des Interessenverbands Deutsche Kreditwirtschaft. Immerhin gibt es erste Ansätze in diese Richtung. Mit dem Ziel, den Informationsfluss im Rahmen des informellen Aus­tauschs internationaler FIUs innerhalb der Egmont-Gruppe weiter zu verbessern, wurde beispielsweise auf Initiative des Finanzsektors im September 2019 die Anti Financial Crime Alliance ins Leben gerufen, die aus den zuständigen Aufsichts­behörden (FIU, Bundeskriminalamt und BaFin) und derzeit 36 Mit­gliedern aus dem Finanz- und Nichtfinanzsektor be­steht. Auch das von der Kommission im Juli 2021 vorgelegte Reformpaket enthält neben drei weiteren Gesetzgebungsvorschlägen einen Entwurf für die sechste Überarbeitung der EU-Geld­wäscherichtlinie. Mit dieser soll unter anderem ein Koordinierungs- und Unter­stützungsmechanismus für die zentralen Meldestellen geschaffen werden, um die seit 2006 bestehende Plattform der zentralen Meldestellen innerhalb der EU zu stärken.142 Darüber hinaus soll eine eigene EU-Behörde geschaffen werden, »um die derzeitigen Mängel bei der Aufsicht über die Bekämp­fung von Geldwäsche und Terrorismusfinanzierung in der Union anzugehen«.143

Auch beim auswärtigen Handeln der EU über die GASP hinaus gäbe es Möglichkeiten der stärkeren Verzahnung.

Auch beim auswärtigen Handeln der EU über die GASP hinaus gäbe es Möglichkeiten der stärkeren Verzahnung. So etwa mit Blick auf das vergemeinschaftete Feld der Handelspolitik (Artikel 207 AEUV), das sich in der Vergangenheit durch eine erfolgreiche Standardsetzung nach innen und nach außen aus­gezeichnet und der Kommission großes Gewicht auf der internationalen Bühne verschafft hat. Weitaus größere Aufmerksamkeit als bisher sollte der reiche Erfahrungsschatz der zuständigen General­direktion erhalten, den diese beim strategischen Ein­satz allgemeiner Zollpräferenzen sammeln konnte.144 Mit Blick auf das Ende 2023 auslaufende Schema der Zollpräferenzen wäre es etwa denkbar, dass man die Möglichkeit, diese Handelserleichterungen vorübergehend zurückzunehmen, um so politische Forderungen wie die Einhaltung internationaler Umwelt- und Arbeitsstandards durchzusetzen, noch stärker mit den inhaltlich verwandten Zielstellungen ver­knüpft, die mit dem Einsatz autonomer EU-Finanz­sanktionen im Rahmen des GASP verfolgt werden.145 Die derzeit vorgenommene Überarbeitung weist mit dem menschenrechtsbezogenen Einsatz autonomer EU-Finanzsanktionen bereits in diese Richtung.146

Daneben böte sich eine Verzahnung auch in der Entwicklungszusammenarbeit (Artikel 208 bis Artikel 211 AEUV) an, einschließlich der Suspendierung bilateraler Partnerschaftsabkommen gemäß Artikel 217 AEUV.147 Auch hier verfügt die Kommission über umfängliche Kenntnisse, die sich ebenso nutzen lie­ßen wie diejenigen, welche sie im Zusammenhang mit den Heranführungshilfen erworben hat, die poten­ziellen EU-Beitrittskandidaten in Aussicht gestellt werden.148

Nicht zuletzt sollte die jüngst novellierte EU-weite Importkontrolle stärker mit dem Einsatz autonomer EU-Finanzsanktionen verbunden werden. Insbeson­dere die Daten, die die zuständigen Behörden bei der Umsetzung des Investitionsscreening-Mechanismus in den Mitgliedstaaten erheben, könnten für die Analyse von Besitz- und Eigentümerstrukturen ausländischer Unternehmen einen Mehrwert darstellen.149 Aber auch die Bemühungen um eine verantwortungsvollere Beschaffung von Rohstoffen150 und eine zukünftig möglicherweise verstärkte Durchsetzung von Sorg­falts- und Rechenschaftspflichten von Lieferketten wären in diesem Zusammenhang zu nennen. Letztere sollten etwa nicht nur auf mögliche Kinder- und Zwangsarbeit sowie die Finanzierung von Konflikten hin geprüft werden, sondern auch daraufhin, ob sie mit Beteiligungen – insbesondere solchen des Bun­des – vereinbar sind, die Sanktionszielen wider­sprechen.

Verstärkte Zusammenarbeit mit Verbündeten

Inwiefern eine strukturierte Koordinierung mit der britischen Regierung beim Einsatz autonomer EU-Finanzsanktionen im Rahmen der GASP auf Dauer erfolgen kann, bleibt zum jetzigen Zeitpunkt ab­zuwarten.151 Auch im bilateralen Verhältnis zwischen dem Vereinigten Königreich und Deutschland findet die Zusammenarbeit in der Sanktionspolitik bislang eher fallbezogen als systematisch statt. Vor diesem Hintergrund sollten die bestehenden Kommunika­tionskanäle evaluiert werden, mit dem Ziel, den engen und vertrauensvollen Informationsfluss auf den jeweiligen Arbeitsebenen nicht nur weiterhin sicherzustellen, sondern mittel- bis längerfristig zu institutionalisieren. Als Modell böte sich dafür die gegen­seitige Sekundierung von fachlich versierten Beamten aus den jeweils zuständigen Ministerien an. Ein solcher Austausch hat im Zuge des Brexits zwi­schen dem britischen Außenministerium und dem Aus­wärtigen Amt bereits bestanden und könnte zukünftig fortgeführt werden. Der Erfolg solcher institutionalisierter Austauschprogramme hinge dabei ent­scheidend davon ab, welche Zugänge den jeweiligen Personen eröffnet würden. Gleichwohl kann auch ein stark institutionalisierter Konsulta­tionsmechanismus die persönliche Teilnahme bri­tischer Beamter etwa an Sitzungen der zuständigen Arbeitsgruppen im Rat oder den Austausch mit den verantwortlichen Ein­heiten in der Kommission nicht vollständig ersetzen. Auf US-amerikanischer Seite steht den europäischen Verbündeten seit Ende 2020 mit dem Office of Sanctions Coordination im Außen­ministerium zwar wie­der ein zentraler Ansprechpartner für Konsultationen über den Einsatz von Sanktionen bereit, doch auch hier könnte ein perso­neller Austausch einen Mehr­wert bieten.

Angesichts eines beträchtlichen Einsatzes personeller Ressourcen auf Seiten der zuständigen britischen und US-amerikanischen Behörden erscheint eine ent­sprechende Aufstockung auf europäischer und deut­scher Seite geboten. Besonders die mit Recherche be­trau­ten Einheiten innerhalb des EADs könnten von einer Zuarbeit durch nationale Behörden wie dem BMF oder auch dem Bundesnachrichtendienst profi­tieren. Dafür bräuchte es in den EU-Mitglied­staaten eine entsprechende personelle Verstärkung, die aber kaum zu bewerkstelligen sein dürfte, denn auf die GASP entfällt nur ein geringer Teil der ohnehin be­grenzten Haushaltsmittel, die im Mehrjährigen Finanz­rahmen für die Finanzierung des auswärtigen Handels der EU vorgesehen sind.

Darüber hinaus ließen sich die behördlichen Kom­petenzen und Zuständigkeiten für den Einsatz auto­nomer EU-Finanzsanktionen in einzelnen Mitgliedstaaten wie etwa Deutschland anpassen. Erforderlich erscheint einerseits ein stärker hoheitlich geprägtes Verfahren, einschließlich erweiterter Ermittlungskompetenzen der zuständigen Behörden. Mit ihm könnte der in weiten Teilen an private Akteure aus­gelagerte Vollzug einschlägiger Verordnungen bezüg­lich autonomer EU-Finanzsanktionen engmaschiger überwacht und durch forensisch geschultes Personal nachgeprüft werden. Andererseits könnte die opera­tive Rolle der mit dem Einsatz autonomer EU-Finanz­sanktionen betrauten Behörden gestärkt werden, um so Zuständigkeiten auf Ebene der Mitgliedstaaten zu bündeln und parallelen Strukturen sowie Informa­tionslücken vorzubeugen. Beispielsweise könnte ein »Senior Level Champion Sanktionen« als zentrale Stelle innerhalb der Bundesregierung den Einsatz autonomer EU-Finanzsanktionen zwischen den ein­zelnen Ressorts und den nachgeordneten Behörden koordinieren. Diese Instanz könnte zugleich auch nach außen hin als zentrale Ansprechpartnerin für Ver­bündete (und EU-Wirtschaftsteilnehmer) auf­treten. Die Notwendigkeit, eine solche Stelle ein­zurichten, ist nicht zuletzt dadurch gegeben, dass neben dem EAD auf Ebene der Mitgliedstaaten ein weiterer fachlicher Ansprechpartner für jene Partner und Verbündete benötigt wird, deren Einsatz im Zusammenhang mit autonomen Finanzsanktionen zumeist zentral von den jeweiligen Finanzministerien verantwortet wird. Deren Vertreterinnen und Ver­treter zeigen sich mitunter irritiert davon, dass sie sich aufgrund der anders geregelten Zuständigkeiten in Deutschland vor allem mit dem Außen- bzw. Wirt­schaftsministerien abstimmen müssen.

Fazit und Ausblick

Frequenz und Intensität autonomer EU-Finanz­sanktio­nen dürften zukünftig eher weiter zu- als abnehmen. Politik und Zivilgesellschaft befürworten den ver­stärkten Einsatz dieses Instruments und das ins­besondere dort, wo es um den Schutz von Menschenrechten geht. Auch die Tatsache, dass die Bevöl­kerung in den Vereinigten Staaten mittlerweile überwiegend kriegsmüde ist und eine große Mehrheit der Bürgerinnen und Bürger in Europa den Einsatz militärischer Gewalt ohnehin schon seit langem über­aus skeptisch beurteilt, weist darauf hin, dass der Einsatz autonomer Finanzsanktionen auf absehbare Zeit das­jenige Instrument der GASP bleibt, auf das europäische Entscheidungsträgerinnen und ‑träger in Krisen und bei der Bearbeitung von Konflikten auch weiter­hin vorrangig zurückgreifen werden. Nicht zuletzt der nach fast zwanzig Jahren überstürzt und weit­gehend erfolglos beendete Einsatz in Afgha­nistan hat eindrücklich vor Augen geführt, dass die mit dem Einsatz wirtschaftlicher Macht einhergehenden eige­nen Kosten in der Regel weitaus geringer ausfallen, als das bei der Anwendung militärischer Gewalt gemeinhin der Fall ist. Demgemäß haben sich un­mittelbar betroffene Wirtschaftsteilnehmer in einigen EU-Mitgliedstaaten wie etwa Deutschland bereits dahingehend positioniert, dass sie bereit sind, einen zukünftig möglicherweise noch häufigeren Einsatz autonomer EU-Finanzsanktionen gegenüber Auto­kratien grundsätzlich mit­zutragen.152

In einer zunehmend multilateralen Weltordnung wird weniger die Stärke des (Völker-)Rechts als viel­mehr die strategische Anwendung wirtschaftlicher Macht maßgeblich darüber entscheiden, inwieweit die EU in der Lage ist, unvorhergesehene Krisen und sich zuspitzende Konflikte zu meistern. Bislang hat sich die Diskussion eher darauf beschränkt, wie un­erwünschte Eingriffe von außen wirksam abgewehrt werden könnten.153 Im Gegensatz dazu sollte es in den Bemühungen der Bundesregierung und ihrer euro­päischen Partner nicht allein um eine bloße Abwehr unerwünschter Eingriffe von außen gehen, sondern verstärkt darum, wie ein aktiver Gebrauch des Sanktionsinstrumentariums im Rahmen der GASP erfolgen könnte.

Aufbauend auf den Erkenntnissen der vorliegenden Studie ließe sich die Grammatik einer »Sprache der Macht«154 weiterentwickeln. Konkret könnten etwa die bestehenden Leitlinien und Empfehlungen zur (Aus-)Gestaltung sowie Um- und Durchsetzung autonomer EU-Sanktionen mit Blick auf Verfügungs- und Bereitstellungsverbote entsprechend nachjustiert werden. Gegebenenfalls wäre auch der seit 2004 bestehende und seither unveränderte politische Orientierungsrahmen zum Einsatz autonomer EU-Sank­tionen im Sinne einer strategischen Doktrin weiterzuentwickeln. So ließen sich etwa rote Linien in Bezug auf bestimmte Bedrohungen europäischer Sicherheit definieren, die mit einem Einsatz auto­nomer EU-Finanz­sanktionen beantwortet würden, ein­schließlich entsprechender Eskalationsstufen, was deren Adressatenkreis und Reichweite betrifft. Eine solche Doktrin könnte von der Gruppe der Referenten für Außenbeziehungen/Sanktionen in Ansätzen vor­bereitet werden und über die Mitgliedstaaten in die laufenden Diskussionen über einen bis 2022 zu ent­wickelnden Strategischen Kompass einfließen.155

Die in dieser Studie aufgezeigten Wege hin zu einem wirkungsvollen Einsatz autonomer EU-Finanz­sanktionen eröffnen jedoch nicht nur Chancen, son­dern bergen auch Risiken. So erhöhen sich durch immer aufwendigere Risikovorsorge die laufenden Kosten für Kredit- und Finanzinstitute. Angesichts des Aufwands, der zur Einhaltung der jeweiligen Verbote erforderlich ist, dürften sich einige von diesen gleich ganz aus bestimmten Geschäftsfeldern oder Juris­diktionen zurückziehen (de-risking). Des Weiteren könn­ten europäische Banken, die durch ihre Kredit­vergabe exponiert sind, in erhebliche Turbulenzen geraten, falls der Einsatz autonomer EU-Finanzsank­tionen zu einem konjunkturellen Einbruch in Volks­wirtschaften beiträgt, die von den Strafmaßnahmen betroffen sind. In einem solchen Fall würde die Rück­zahlung von Fremdwährungsschulden durch die je­weiligen Kreditnehmer erheblich erschwert.156 Ferner ist es denkbar, dass mit den hier aufgezeigten Wegen die bereits begonnene Abkoppelung anderer Staaten von westlichen Kapitalmärkten unwillentlich be­schleunigt wird. Mittel- bis langfristig würden sich wirtschaftliche Verflechtungen reduzieren und Volkswirtschaften (wieder) voneinander separieren, wodurch das Fundament ökonomischer Macht unter­graben würde, auf dem der Einsatz auto­nomer EU-Finanzsanktionen gründet.157 Schließlich bleibt zu konstatieren, dass sich auch mit »klugen« Sanktionen keine politische (Fein-)Steuerung mit chir­urgischer Präzision vornehmen lässt. Dementsprechend sollten außenpolitische Entscheidungsträgerinnen und -trä­ger in Deutschland ein angemessenes Erwartungs­management betreiben, indem sie einen möglichst realistischen Zielhorizont definieren und diesen gegenüber relevanten Zielgruppen auch so kom­munizieren.

Angesichts dieser Risiken und des zweischneidigen Charakters von Wirtschaftssanktionen erscheint es geboten, grundlegende handlungsleitende Annahmen über das Verhältnis von Wirtschafts- und Sicherheitspolitik in den internationalen Beziehungen neu zu justieren. Seit Immanuel Kants 1795 veröffentlichter Schrift Zum ewigen Frieden gründete das strategische Denken in Europa auf der Prämisse, dass wirtschaft­liche Verflechtung die Chance auf Wohlstandsgewinn erhöhe und das Risiko von Konflikten verringere. Dabei hatte der Einsatz von Wirtschaftssanktionen seit der Antike bereits erkennen lassen, dass asymmetrische Abhängigkeiten, die aus ökonomischer Verflechtung erwachsen, immer auch ausgenutzt werden können, um politische Ziele durchzusetzen. Nicht zuletzt die US-amerikanische Außen- und Sicher­heitspolitik hat seit Mitte des 20. und zu An­fang des 21. Jahrhunderts immer wieder aufgezeigt, dass »Geoökonomie« kein neues Phänomen darstellt, sondern als wirkmächtiges Paradigma die internationale (Wirtschafts-)Politik mehr oder weniger stark prägt.158

Abkürzungsverzeichnis

AEUV

Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union

AWG

Außenwirtschaftsgesetz

BAFA

Bundesamt für Wirtschaft und Ausfuhrkontrolle

BaFin

Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht

BMF

Bundesministerium der Finanzen

BMWi

Bundesministerium für Wirtschaft und Energie

CEPS

Centre for European Policy Studies (Brüssel)

EAD

Europäischer Auswärtiger Dienst

EBA

European Banking Authority

ECFR

European Council on Foreign Relations

EIB

Europäische Investitionsbank

EIOPA

European Insurance and Occupational Pensions Authority

EMRK

Europäische Konvention zum Schutz der Menschenrechte und Grundfreiheiten

EPZ

Europäische Politische Zusammenarbeit

ESMA

European Securities and Markets Authority

EuGH

Gerichtshof der Europäischen Union

EUV

Vertrag über die Europäische Union

FATF

Financial Action Task Force

FIU

Financial Intelligence Unit

GASP

Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik

GRCh

Charta der Grundrechte der Europäischen Union

GwG

Gesetz über das Aufspüren von Gewinnen aus schweren Straftaten (Geldwäschegesetz)

KWG

Gesetz über das Kreditwesen (Kreditwesengesetz)

NBER

National Bureau of Economic Research (Washington, D.C.)

RUSI

Royal United Services Institute for Defence and Security Studies (London)

SAMLA

Sanctions and Anti-Money Laundering Act (2018)

SEPA

Single Euro Payments Area

SWIFT

Society for Worldwide Interbank Financial Telecommunication

TARGET2

Trans-European Automated Real-time Gross settlement Express Transfer System 2

VN

Vereinte Nationen

Olaf Poeschke

Deutscher Universitäts-Verlag

Politische Steuerung durch Sanktionen? Effektivität, Humanität und völkerrechtliche Aspekte 2003

Endnoten

1

 Dieser Begriff beschreibt die Fähigkeit, eigene und über­geordnete Interessen, etwa im Sinne einer friedlichen Kon­fliktbearbeitung und ‑lösung, nicht nur zu formulieren, sondern mit den entsprechenden institutionellen, materiellen und politischen Ressourcen durchsetzen zu können, vgl. Barbara Lippert / Nicolai von Ondarza / Volker Perthes (Hg.), Strategische Autonomie Europas. Akteure, Handlungsfelder, Ziel­konflikte, Berlin: Stiftung Wissenschaft und Politik, Februar 2019 (SWP-Studie 2/2019), S. 5.

2

 Annegret Bendiek / Minna Ålander / Paul Bochtler, GASP: Von der Ergebnis- zur Symbolpolitik. Eine datengestützte Analyse, Berlin: Stiftung Wissenschaft und Politik, November 2020 (SWP-Aktuell 83/2020).

3

 Antonius W. de Vries / Hadewych Hazelzet, »The EU as a New Actor on the Sanctions Scene«, in: Peter Wallensteen / Carina Staibano (Hg.), International Sanctions: Between Words and Wars in the Global System, London: Frank Cass, 2005, S. 95–107.

4

 Eine explizite Verankerung autonomer EU-Sanktionen hingegen fehlt in der Strategie der EU gegen die Verbreitung von Massenvernichtungswaffen, Brüssel, 10.12.2003, S. 5, <https://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST%2015708%202003%20INIT/DE/pdf> (eingesehen am 8.8.2021).

5

 Europäische Kommission, Hoher Vertreter der Union für Außen- und Sicherheitspolitik, Anhang der Gemeinsamen Mit­teilung an das Europäische Parlament und den Rat, EU-Aktionsplan für Menschenrechte und Demokratie 2020–2024, 25.3.2020, <https://eur-lex.europa.eu/resource.html?uri=cellar:e9112a 36-6e95-11ea-b735-01aa75ed71a1.0001.02/DOC_4&format= PDF> (eingesehen am 9.9.2021).

6

 Vgl. Die Bundesregierung, Krisen verhindern, Konflikte bewäl­tigen, Frieden fördern. Leitlinien der Bundesregierung, Berlin 2017, S. 84, <https://www.auswaertiges-amt.de/blob/1213498/ d98437ca3ba49c0ec6a461570f56211f/krisen-verhindern-data.pdf> (eingesehen am 9.9.2021), sowie Rebecca Brubaker/ Thomas Dörfler, UN Sanctions and the Prevention of Conflict: A Thematic Paper for the United Nations – World Bank Study on Con­flict Prevention, New York: United Nations University Centre for Policy Research, August 2017 (Conflict Prevention Series, Nr. 4).

7

 Thomas Biersteker / Rebecca Brubaker / David Lanz, Sanc­tions and Mediation: Establishing Evidence to Inform Practice, New York: United Nations University Centre for Policy Research, 18.2.2019.

8

 Für eine ständig aktualisierte Übersicht siehe <https:// www.sanctionsmap.eu/#/main>. Darüber hinaus bestehen vereinzelt weitere autonome EU-Sanktionen, die vor 1993 bereits in Kraft waren und bislang nicht in GASP-Beschlüsse formalisiert wurden, wie etwa die Ausfuhrbeschränkungen für Rüstungsgüter in die Volksrepublik China.

9

 Gleichwohl sind menschenrechtsbezogene Listungs­gründe für EU-Sanktionen mitunter auch in länderspezifischen Programmen enthalten.

10

 Indranil Ganguli, Smarte Finanzsanktionen der EU. Eine politikwissenschaftliche und bankpraktische Effektivitätsanalyse ausgewählter Maßnahmen, Baden-Baden: Nomos, 2013 (Studien der Hessischen Stiftung Friedens- und Konfliktforschung, Bd. 23).

11

 Clara Portela, European Union Sanctions and Foreign Policy: When and Why Do They Work?, London/New York: Routledge, 2010, S. 57.

12

 Vgl. Gudrun Dahme, Terrorismusbekämpfung durch Wirt­schaftssanktionen, Witten: Mendel Verlag, 2007 (Schriftenreihe des Europäischen Forums für Aussenwirtschaft, Verbrauch­steuern und Zoll e.V. an der Westfälischen Wilhelms-Uni­versität Münster, Bd. 32), S. 106.

13

 Der Internationale Währungsfonds hat in seinen Annual Reports on Exchange Arrangements and Exchange Restrictions die steigende Frequenz im weltweiten Einsatz von Finanzsank­tio­nen nachgezeichnet. In diesen Reports werden seit Anfang der 1950er Jahre systematisch jene Kapital­verkehrs­kontrollen aufgeführt, die einzelne Mitgliedstaaten aufgrund sicherheitspolitischer Erwägungen vorgenommen und über spezielle Verfahren zur Meldung von Finanzsanktionen über­mittelt haben, International Monetary Fund, Executive Board, Decision No. 144-(52/51), Payments Restrictions for Secu­rity Reasons: Fund Jurisdiction, 14.8.1952, in: Selected Decisions and Selected Documents of the International Monetary Fund, Nr. 3, Washington, D.C., 2012.

14

 Unter diese Vermögensklasse fallen nach aktueller Praxis unter anderem: Bargeld, Schecks, Geldforderungen, Wechsel, Geldanweisungen oder andere Zahlungsmittel, Einlagen bei Finanz­instituten oder anderen Einrichtungen, Guthaben auf Konten, Zahlungsansprüche und verbriefte Forderungen, öffentlich und nicht öffentlich gehandelte Wertpapiere und Schuldtitel einschließlich Aktien und Anteilen, Wertpapierzertifikate, lang- und kurz-/mittel­fristige Anleihen (Obligationen) wie Pfandbriefe, Optionsscheine, Schuldverschreibungen und ‑scheine, Derivat­verträge, Zinserträge, Dividenden oder andere Einkünfte oder Wertzuwächse aus Vermögenswerten, Kredite, Rechte auf Verrechnung, Bürgschaften, Vertragserfüllungsgarantien oder andere finanzielle Zusagen und Ansprüche, Akkredi­tive, Konnossemente, Sicherungsübereignungsurkunden, Dokumente zur Verbriefung von Anteilen an Fondsvermögen oder anderen Finanzressourcen sowie jedes andere Finanzierungsinstrument für Ausfuhren. Diese ausgreifende Definition geht zurück auf Artikel 1 Nr. 1 der Verordnung (EG) Nr. 881/2002 des Rates vom 27. Mai 2002 über die Anwendung bestimmter spezifischer restriktiver Maßnahmen gegen bestimmte Per­sonen und Organisationen, die mit Osama bin Laden, dem Al-Qaida-Netzwerk und den Taliban in Verbindung stehen, und zur Aufhebung der Verordnung (EG) Nr. 467/2001 des Rates über das Verbot der Ausfuhr bestimmter Waren und Dienstleistungen nach Afghanistan, über die Ausweitung des Flugverbots und des Einfrierens von Geldern und anderen Finanzmitteln betreffend die Taliban von Afghanistan.

15

 Diese weite Auslegung wurde bestätigt durch den EuGH in seinem Urteil in der Rechtssache C-117/06, Möllendorf, EU:C:2007:596, Randnummern 56 und 62.

16

 Die einschlägigen Definitionen finden sich jeweils in Artikel 4 Absatz 1 unter Nummer 1 sowie unter Nummer 26 der Verordnung (EU) Nr. 575/2013 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 26. Juni 2013 über Aufsichtsanforderungen an Kre­ditinstitute und Wertpapierfirmen und zur Änderung der Ver­ordnung (EU) Nr. 646/2012.

17

 Die einschlägige Definition findet sich in Artikel 4 Absatz 1 Nummer 1 der Richtlinie 2014/65/EU des Europäischen Parlaments und des Rates vom 15. Mai 2014 über Märkte für Finanzinstrumente sowie zur Änderung der Richtlinien 2002/92/EG und 2011/61/EU.

18

 Vgl. Nr. 2–12 sowie 14 und 15 des Anhangs I (»Liste der Tätigkeiten, für die die gegenseitige Anerkennung gilt«) der Richtlinie 2013/36/EU des Europäischen Parlaments und des Rates vom 26. Juni 2013 über den Zugang zur Tätigkeit von Kreditinstituten und die Beaufsichtigung von Kreditinstituten und Wertpapier­firmen, zur Änderung der Richtlinie 2002/87/EG und zur Aufhebung der Richtlinien 2006/48/EG und 2006/49/EG.

19

 »Die Sanktionspolitik zählt zu den wirksamsten außen- und sicherheitspolitischen Instrumenten der EU, denn sie versetzt die Union in die Lage, ihre beträchtliche wirtschaft­liche Macht zur Förderung ihrer außenpolitischen Ziele einzusetzen. […] In den letzten Jahren hat die Anwendung restriktiver Maßnahmen durch die EU an Häufigkeit und Intensität zugenommen, was den Willen der EU belegt, durch politischen und wirtschaftlichen Druck auf Entwick­lungen zu reagieren bzw. solche Entwicklungen zu beein­flussen oder abzuwehren«, Europäische Kommission, Mit­teilung der Kommission an den Europäischen Rat, das Euro­päische Parlament und den Rat, Mehr Gewicht auf der inter­nationalen Bühne: eine effizientere Beschlussfassung für die Gemein­same Außen-und Sicherheitspolitik, COM(2018) 647, Brüssel, 12.9.2018, S. 14, <https://ec.europa.eu/transparency/ regdoc/rep/1/2018/DE/COM-2018-647-F1-DE-MAIN-PART-1.PDF> (eingesehen am 6.5.2021).

20

 Rat der EU, Grundprinzipien für den Einsatz restriktiver Maß­nahmen (Sanktionen), Rats-Dokument 10198/1/04 REV 1, Ziffer 1, Brüssel, 7.6.2004, <https://data.consilium.europa.eu/doc/ document/ST-10198-2004-REV-1/de/pdf> (eingesehen am 8.8.2021).

21

 »EU-Sanktionen dürften durch den Druck, den sie auf die gelisteten Personen ausüben, in Drittländern Wirkung zeigen«, Europäische Kommission, Bekanntmachung der Kom­mission. Leitfaden der Kommission zur Umsetzung bestimmter Vorschriften aus der Verordnung (EU) 401/2013 des Rates, Brüssel, 11.5.2021, S. 2, <https://ec.europa.eu/info/sites/default/files/ business_economy_euro/banking_and_finance/documents/ 210511-restrictive-measures-myanmar-guidance-note_de. pdf> (eingesehen am 8.8.2021).

22

Clara Portela, Sanktionen der EU. Wirksamkeit durch Stig­matisierung?, Berlin: Stiftung Wissen­schaft und Politik, November 2007 (SWP-Aktuell 63/2007), S. 5–6.

23

 Vgl. Tibor Besedeš / Stefan Goldbach / Volker Nitsch, »You’re Banned! The Effect of Sanctions on German Cross-Border Financial Flows«, in: Economic Policy, 32 (2017) 90, S. 263–318; Matthias Efing / Stefan Goldbach / Volker Nitsch, Freeze! Financial Sanctions and Bank Responses, Frankfurt a. M.: Deutsche Bundesbank, 2018 (Discussion Paper 45/2018); Tibor Besedeš / Stefan Goldbach / Volker Nitsch, »Cheap Talk? Financial Sanctions and Non-Financial Firms«, in: European Economic Review, 134 (2021) 103688.

24

Diese können für die Mitgliedstaaten mitunter unterschiedlich ausfallen, vgl. Francesco Giumelli, »The Redis­tributive Impact of Restrictive Measures on EU Members: Winners and Losers from Imposing Sanctions on Russia«, in: Journal of Common Market Studies, 55 (2017) 5, S. 1062–1080.

25

 Für eine solche Wirkungskette im Falle Russlands siehe Erik Andermo / Martin Kragh, »Sanc­tions and Dollar Depen­dency in Russia. Resilience, Vulnerability, and Financial Integration«, in: Post-Soviet Affairs, 37 (2021) 3, S. 276–301.

26

 So etwa Botschafter James Dobbins, der unter anderem als ehemaliger Sonderbeauftragter für Somalia, Haiti, Bos­nien und den Kosovo in der Clinton-Administration die Wirkungen von Sanktionen beobachten konnte und deren Einsatz mit einem Flächenbombardement verglichen hat, siehe James Dobbins, »Economic Sanctions and Carpet Bombing Are Similarly Ruinous«, in: The Hill, 12.4.2019.

27

 Ungeachtet einer möglichen präventiven Verhaltens­änderung kann der Einsatz von Sanktionen auch retributiv als Bestrafung von früherem Verhalten erfolgen, vgl. Ale­xan­dra Hofer, »The Punitive Effect of the EU’s Restrictive Mea­sures against Russia: A Help or a Hindrance for Principled Pragmatism?«, in: Fabienne Bossuyt / Peter van Elsuwege (Hg.) Prin­cipled Pragmatism in Practice: The EU’s Policy towards Russia after Crimea, Leiden/Boston: Brill Nijhoff, 2021, S. 86–103.

28

Als rechtliche Grundlage diente damals Artikel 113 des Vertrags zur Gründung der Euro­päischen Gemeinschaft, vgl. Ramses A. Wessels, The European Union’s Foreign and Secu­rity Policy: A Legal Institutional Perspective, Den Haag: Kluwer Law International, 1999, S. 305–310; Panos Koutrakos, Trade, Foreign Policy, and Defence in EU Constitutional Law. The Legal Regulation of Sanctions, Exports of Dual-Use Goods and Armaments, Oxford: Hart Publishing, 2001.

29

 Joachim Kreutz, Hard Measures by a Soft Power? Sanctions Policy of the European Union 1981–2004, Bonn: Bonn Inter­national Center for Conversion, 2005.

30

Über die Einrichtung und Ausgestaltung außen- und sicherheitspolitisch bedeutsamer Sanktionsregime entschei­det zunehmend der Europäische Rat, vgl. Viktor Szép, »New Intergovernmentalism Meets EU Sanctions Policy: The Euro­pean Council Orchestrates the Restrictive Measures Imposed against Russia«, in: Journal of European Integration, 42 (2020) 6, S. 855–871.

31

 Stephan Marquardt, »The Role of the High Representative and the European External Action Service in EU Sanc­tions Policy«, in: Revue Belge de Droit International, 50 (2017) 2, S. 399–415 (404–406).

32

 Die Mitgliedstaaten, die ihre Kompetenz zur Regulierung des Kapital- und Zahlungsverkehrs auf die EU verlagert haben, verhängen Finanzsanktionen eigenmächtig nur noch im Vorgriff auf entsprechende Verordnungen des Rates, um bis zu deren Erlass ein mögliches Abziehen von Vermögenswerten abzuwenden. In Deutschland ist dazu das Bundes­ministerium für Wirt­schaft und Energie nach § 13 Absatz 2 Nummer 2 ermächtigt, das in einem solchem Falle eine All­gemeinverfügung gemäß § 6 Absatz 1 Satz 2 in Verbindung mit § 4 Absatz 1 Nummer 2 und 3 sowie Absatz 2 Nummer 3 Außenwirtschaftsgesetz (AWG) erlassen kann.

33

 Rat der EU, Leitlinien zur Umsetzung und Evaluierung restrik­tiver Maßnahmen (Sanktionen) im Rahmen der GASP der EU, Brüssel, 4.5.2018, <https://data.consilium.europa.eu/doc/ document/ST-5664-2018-INIT/de/pdf> (eingesehen am 8.8.2021).

34

 Rat der EU, Überwachung und Bewertung von restriktiven Maßnahmen (Sanktionen) im Rahmen der GASP-Einrichtung einer Zusammensetzung »Sanktionen« der Gruppe der Referenten für Außen­beziehungen (Gruppe der Referenten für Außen­beziehun­gen/Sanktionen), Brüssel, 22.1.2004, <https://data.consilium. europa.eu/doc/document/ST-5603-2004-INIT/de/pdf> (ein­gesehen am 8.8.2021).

35

 Rat der EU, Vorbildliche Verfahren der EU für die wirksame Umsetzung restriktiver Maßnahmen, Brüssel, 4.5.2018, <https:// data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-8519-2018-INIT/de/pdf> (eingesehen am 8.8.2021).

36

 Matthias Kolb / Nils Wischmeyer / Markus Zydra, »Sank­tionen gegen Belarus. So schwierig ist es, Konten einzufrieren«, in: Süddeutsche Zeitung, 3.6.2021.

37

 Laut Nationaler Risikoanalyse ergaben sich »Hinweise, dass die Zuständigkeiten für das Durchsetzen des Verfü­gungs­verbotes von eingefrorenen beweglichen (insbesondere Bargeld, Edelsteine, Edelmetalle) und unbeweglichen Ver­mögenswerten (insbesondere Immobilien) nicht klar genug gefasst oder nicht ausreichend bekannt sind«. Zudem seien »die Prozesse für die Erhebung und Zusammenführung von Informationen über eingefrorene wirtschaftliche Ressourcen [...] und über eingefrorenes Bargeld nicht konkret genug spe­zifiziert«, Bundesministerium der Finanzen, Erste Nationale Risikoanalyse, Berlin, 19.10.2019, S. 51, <https://www.bundes finanzministerium.de/Content/DE/Downloads/Broschueren_ Bestellservice/2019-10-19-erste-nationale-risikoanalyse_2018-2019.pdf?__blob=publicationFile&v=7> (eingesehen am 9.9.2021).

38

 Jörg Eigendorf / Andreas Maisch / Eduard Steiner / Andre Tauber, »Katastrophale Sanktionspolitik der EU gegen Russ­land«, in: Die Welt, 19.6.2015, <https://www.welt.de/ wirtschaft/article142752445/Katastrophale-Sanktionspolitik-der-EU-gegen-Russland.html> (eingesehen am 8.8.2021).

39

 »[T]here is as much financial wealth held by rich Rus­sians abroad – in the United Kingdom, Switzerland, Cyprus, and similar offshore centers – than held by the entire Rus­sian population in Russia itself«, Filip Novokmet / Thomas Piketty / Gabriel Zucman, From Soviets to Oligarchs: Inequality and Property in Russia, 1905-2016, Washington, D.C.: National Bureau of Economic Research (NBER), 2017 (NBER Working Paper 23712), S. 5.

40

 Vgl. Europäisches Parlament, Ausschuss für auswärtige Angelegenheiten, Bericht mit einem Vorschlag für eine Empfehlung des Europäischen Parlaments an den Rat zu einer kohärenten Politik gegenüber Regimen, gegen die die EU restriktive Maßnahmen an­wendet, wenn deren Machthaber ihre persönlichen und kommerziellen Interessen innerhalb der Grenzen der EU verfolgen (2011/2187(INI)), Berichterstatter: Graham Watson, 9.1.2012, S. 13, <https:// www.europarl.europa.eu/doceo/document/A-7-2012-0007_ DE.pdf> (eingesehen am 8.8.2021).

41

Hans-Martin Tillack, »Russland-Sanktionen. Berliner Senat weiß nichts von EU-Sanktionen gegen reichen Putin-Freund«, in: Stern, 6.1.2021, <https://www.stern.de/p/plus/ politik/berliner-senat-weiss-nichts-von-eu-russland sanktionen-9552288.html> (eingesehen am 8.8.2021).

42

 Alexander Buehler, »Oligarchen auf Einkaufstour in Deutschland?«, in: Tagesschau, 16.5.2018, <https://www. tagesschau.de/ausland/oligarchen-russland-eu-101.html> (eingesehen am 8.8.2021).

43

 »I want you to ensure that the sanctions imposed by the EU are properly enforced, notably throughout its financial system«, Ursula von der Leyen, President-elect of the European Commission, Mission Letter, Valdis Dombrovskis, Executive Vice-President for an Economy that Works for People, 10.9.2019, S. 6, <https://ec.europa.eu/info/sites/default/files/mission-letter-valdis-dombrovskis-2019_en.pdf> (eingesehen am 3.5.2021).

44

 Europäische Kommission, Mitteilung der Kommission an das Europäische Parlament, den Rat, den Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschuss und den Ausschuss der Regionen, Arbeitsprogramm der Kommission für 2020. Eine Union, die mehr erreichen will, COM(2020) 37 final, Brüssel, 29.1.2020, S. 8, <https://eur-lex.europa.eu/resource.html?uri=cellar: 7ae642ea-4340-11ea-b81b-01aa75ed71a1.0001.02/DOC_1& format=PDF> (eingesehen am 3.5.2021).

45

 Europäische Kommission, Mitteilung der Kommission an das Europäische Parlament, den Rat, die Europäische Zentralbank, den Europäischen Wirtschafts- und Sozial­ausschuss und den Ausschuss der Regionen, Das europäische Wirtschafts-und Finanzsystem: Mehr Offenheit, Stärke und Resilienz, 2021 COM(2021) 32 final, Brüssel, 19.1.2021, S. 18–19, <https://eur-lex.europa.eu/legal-content/DE/TXT/PDF/?uri= CELEX:52021DC0032&from=EN> (eingesehen am 8.8.2021).

46

 Vgl. Anthonius de Vries, »Enhancing Compliance with EU’s Foreign Policy Sanctions through Better and/or New Interfaces«, in: Sascha Lohmann / Judith Vorrath (Hg.), Inter­national Sanctions: Improving Implementation through Better Inter­face Management, Berlin: Stiftung Wissenschaft und Politik, August 2021 (Research Division International Secu­rity and The Americas Division, WP No. 1), S. 65–72.

47

 Matthias Kottmann, Introvertierte Rechtsgemeinschaft. Zur richterlichen Kontrolle des aus­wärtigen Handelns der EU, Heidel­berg: Springer, 2014, S. 3.

48

 Matthias Hertle, »Wirtschaftssanktionen der EU als Reak­tion auf Völkerrechtsverletzungen von Drittstaaten im Zusammenhang mit der Ukraine-Krise«, in: ZEuS. Zeitschrift für Europarechtliche Studien, 18 (2015) 2, S. 117–167 (143–148).

49

 Für eine umfassende Darstellung siehe House of Lords, The European Union Committee, 11th Report of Session 2016–17, The Legality of EU Sanctions, London, 2.2.2017, <https://publications.parliament.uk/pa/ld201617/ldselect/ ldeucom/102/102.pdf> (eingesehen am 8.8.2021), sowie Philipp Tamblé, »Zur Rechtmäßigkeit von EU-Sanktionen – insbesondere gegen juristische Personen«, in: EuR. Europa­recht, 51 (2016) 6, S. 666–690 (669–680).

50

 EuGH, verb. Rs. C‑402/05 P und C‑415/05 P, Urteil vom 3.9.2008.

51

 Grundlegend dazu Tamás Szabados, Economic Sanctions in EU Private International Law, Oxford: Hart Publishing, 2020.

52

 Mit diesem auf das römische Recht zurückgehenden Insti­tut, das im 18. und 19. Jahrhundert sowohl im deutschen als auch im französischen Recht galt, wurde der Ver­lust der persönlichen Rechts- und damit der allgemeinen Geschäftsfähigkeit bezeichnet, Hans-Heiner Kühne, »Schwarze Listen. Bürgerlicher Tod ohne Gerichtsverfahren und ohne Beweise – Der Fall Kadi und kein Ende«, in: Zeitschrift für Rechts­politik, 46 (2013) 8, S. 243–247.

53

 Beide Begriffe werden im Primärrecht nicht genauer definiert. Die Freiheit des Kapitalverkehrs betrifft gemeinhin die grenzüberschreitende Übertragung von Geld- und Sach­vermögenswerten, maßgeblich zu Investitionszwecken. In Ermangelung einer Legaldefinition im AEUV kann der Be­griff des Kapitalverkehrs in Anhang I der Richtlinie 88/361/ EWG des Rates vom 24. Juni 1988 zur Durchführung von Artikel 67 des Vertrages herangezogen werden, <https://eur-lex.europa. eu/legal-content/DE/TXT/PDF/?uri=CELEX: 31988L0361&from= DE> (eingesehen am 21.6.2021). Siehe auch Martin Kem­merer, Kapitalverkehrsfreiheit und Drittstaaten, Baden-Baden: Nomos, 2010. Dagegen ermöglicht die Freiheit des Zah­lungs­verkehrs den grenzüberschreitenden Transfer von Zahlungs­mitteln zur Erfüllung vertraglicher Verpflichtungen, die sich in der Regel aus zuvor erbrachten Dienstleistungen oder Warenlieferungen ergeben.

54

 Für ein politisches Bekenntnis zu diesem rechtlichen Erfordernis siehe European Union, »Speech of High Repre­sentative Catherine Ashton on the EU’s Policy on Restrictive Measures, European Parliament«, Brüssel, 1.2.2012, <https:// www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/ EN/foraff/127812.pdf> (eingesehen am 18.5.2021).

55

 Vgl. Clara Portela, »Are European Union Sanctions ›Tar­geted‹?«, in: Cambridge Review of International Affairs, 29 (2016) 3, S. 912–929 (919–920).

56

 Jan-Peter Wiepert, Rechtschutz gegen Individualsanktionen der Vereinten Nationen und der Europäischen Union, Frankfurt a. M.: Peter Lang, 2014 (Europäische Hochschulschriften Recht, Bd. 5642).

57

 Der Einsatz autonomer Sanktionen, die per (Durchführungs-)Verordnung des Rates ehe­mals gemäß Artikel 60, Artikel 301 sowie Artikel 208 Vertrag zur Gründung der Euro­päischen Gemeinschaft sowie nunmehr auf Grundlage des Artikels 215 AEUV erlassen worden sind, stellt das­jenige Instrument der GASP dar, das am häufigsten gerichtlich über­prüft wird, vgl. Eva L. Stöckel, Smart Sanctions in der Europäischen Union, Berlin: Duncker & Humblot, 2014 (Tübin­ger Schriften zum internationalen und europäischen Recht, Bd. 97).

58

 Artikel 6 (Recht auf faires Verfahren) und Artikel 13 (Recht auf wirksame Beschwerde) EMRK.

59

 Besonderes Augenmerk richtete sich dabei auf die Be­weisführung für eine Listung natürlicher oder juristischer Personen, die aufgrund des in Krisensituationen immensen Handlungsdrucks oftmals »zusammengeflickt« wurde, Mikael Eriksson, »Sanctions and the Security Policy Environ­ment from a European Perspective«, in: Antonina Bakardjieva Engelbrekt / Anna Michalski / Niklas Nilsson / Lars Oxel­heim (Hg.), The European Union: Facing the Challenge of Multiple Security Threats, Cheltenham: Edward Elgar Publishing, 2018, S. 64–87 (68). Neben Nichtigkeitsklagen führt der EuGH auch Vorabentscheidungen gemäß Artikel 40 EUV herbei, soweit entweder die Überwachung der Einhaltung von GASP-Beschlüssen oder die Recht­mäßigkeit von Listungen natür­licher und juristischer Personen überprüft werden soll.

60

 Heleen over de Linden, »The Court of Justice’s Difficulty with Reviewing Smart Sanctions as Illustrated by Rosneft«, in: European Foreign Affairs Review, 24 (2019) 1, S. 27–42.

61

Rechtssache C‑872/19 P, <https://curia.europa.eu/juris/ document/document.jsf?text=&docid=243242&pageIndex= 0&doclang=DE&mode=req&dir=&occ=first&part=1&cid=16787753> (eingesehen am 8.8.2021).

62

 Charlotte Beaucillon, »Opening up the Horizon. The ECJ’s New Take on Country Sanctions«, in: Common Market Law Review, 55 (2018) 2, S. 387–415.

63

 Annegret Bendiek/Matthias Schulze, Attribution als Her­ausforderung für EU-Cybersanktio­nen. Eine Analyse von WannaCry, NotPetya, Cloud Hopper, Bundestag-Hack, OVCW, Berlin: Stiftung Wissenschaft und Politik, Oktober 2021 (SWP-Studie 17/2021).

64

 Benjamin Vogel, »›In camera‹-Verfahren als Gewährung effektiven Rechtsschutzes? Neue Ent­wicklungen im euro­päischen Sicherheitsrecht«, in: ZIS. Zeitschrift für internationale Straf­rechtsdogmatik, 12 (2017) 1, S. 28–38 (30–31).

65

Olaf Poeschke, Politische Steuerung durch Sanktionen? Effek­tivität, Humanität und völkerrecht­liche Aspekte, Wiesbaden: Deut­scher Universitäts-Verlag, 2003, S. 9; Eva Nanopoulos, The Juridification of Individual Sanctions and the Politics of EU Law, Oxford: Hart Publishing, 2020.

66

 Monika Heupel, »EU Sanctions Policy and Protection of Subsistence Rights: Learning from the Early Mover«, in: Monika Heupel / Michael Zürn (Hg.), Protecting the Individual from Inter­national Authority: Human Rights in International Orga­nizations, Cambridge: Cambridge University Press, 2017, S. 111–128.

67

 Vermerk der Europäischen Kommission, Leitfaden der Kommission für die Bereitstellung von Humanitärer Hilfe zur Be­kämp­fung der Covid-19-Pandemie in einem Umfeld, in dem restrik­tive Maßnahmen der EU gelten, Brüssel, 13.8.2021, <https://ec. europa.eu/info/sites/default/files/business_economy_euro/ banking_and_finance/documents/210813-humanitarian-aid-guidance-note_de.pdf> (eingesehen am 9.9.2021).

68

European Commission, EU-level Contact Point for Humani­tarian Aid in Environments Subject to EU Sanctions, März 2021, <https://bit.ly/3dX0Lq2> (eingesehen am 9.9.2021).

69

 Justine Walker, Risk Management Principles Guide for Send­ing Humanitarian Funds into Syria and Similar High-Risk Jurisdic­tions, 3.6.2020, <https://ec.europa.eu/info/sites/default/files/ business_economy_euro/banking_and_finance/documents/ 200526-risk-management-guide_en_0.pdf> (eingesehen am 9.9.2021).

70

 Für einen konzisen Überblick siehe Dursun Peksen, »When Do Imposed Economic Sanctions Work? A Critical Review of the Sanctions Effectiveness Literature«, in: Defence and Peace Economics, 30 (2019) 6, S. 635–647 (637).

71

 Wie etwa gegen russische Personen im März 2021, denen einer Mittäterschaft bei der Vergiftung des Oppositio­nellen Alexej Nawalny im August 2020 zur Last gelegt wurde, sowie gegen belarussische Regierungsangehörige und staatliche Unternehmen im Juni 2021 als Reaktion auf die erzwungene Landung einer Passagiermaschine in Minsk rund einen Monat zuvor, vgl. Europäischer Auswärtiger Dienst, Belarus: Gemein­same Erklärung Kanadas, der Euro­päischen Union, des Vereinigten Königreichs und der Vereinigten Staaten, 21.6.2021, <https://eeas. europa.eu/headquarters/head quarters-homepage/100402/ belarus-joint-statement-canada-european-union-united-kingdom-and-united-states_en> (ein­gesehen am 8.8.2021).

72

 Erica Moret / Fabrice Pothier, »Sanctions after Brexit«, in: Survival, 60 (2018) 2, S. 179–200 (185).

73

 Seth G. Jones, The Rise of European Security Cooperation, Cam­bridge: Cambridge University Press, 2007, S. 107.

74

 Vgl. HM Treasury, Office of Financial Sanctions Imple­mentation, Financial Sanctions Notice, Consolidated List – Changed Notice, 31.12.2020, S. 2, <https://assets.publishing. service.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/949055/Notice_Consolidated_List_Changes__31_December_2020.pdf> (eingesehen am 8.8.2021).

75

 Europäische Kommission, Stellungnahme der Kommission vom 27.5.2021 zu Änderungen der Merkmale eingefrorener Gelder, Brüssel, 27.5.2021, <https://ec.europa.eu/info/sites/default/files/business_economy_euro/banking_and_finance/documents/210527-frozen-funds-features-opinion_de.pdf> (eingesehen am 8.8.2021).

76

 House of Commons, Foreign Affairs Committee, Fragmented and Incoherent: The UK’s Sanctions Policy, London, 12.6.2019, <https://publications.parliament.uk/pa/cm201719/cmselect/ cmfaff/1703/170302.htm> (eingesehen am 8.8.2021).

77

 »Werden die außenpolitischen Ziele, auf die sich eine bestimmte künftige Sanktionsregelung stützt, zwischen den Parteien abgestimmt, so findet in den entsprechenden Pha­sen des Politikzyklus dieser Sanktionsregelung ein ver­stärk­ter Informationsaustausch statt, sodass Sanktionen ange­nom­men werden können, die sich gegenseitig verstärken«, »Politische Erklärung zur Festlegung des Rahmens für die künftigen Beziehungen zwischen der Europäischen Union und dem Vereinigten Königreich«, in: Amtsblatt der Euro­päi­schen Union, 62/ 12.11.2019) C 384 I, S. 178–193, hier § 97, S. 189, <https://eur-lex.europa.eu/legal-content/DE/TXT/PDF/?uri= OJ:C:2019:384I:FULL&from=DE> (eingesehen am 8.8.2021).

78

 Gemeinsame Absichtserklärung von Außenminister Heiko Maas und dem britischen Außen­minister Dominic Raab über die deutsch-britische außenpolitische Zusammenarbeit, 30.6.2021, <https:// www.auswaertiges-amt.de/de/newsroom/gbr-joint-declaration/ 2468906> (ein­gesehen am 8.8.2021).

79

 »Our departure from the EU means we can move more quickly than through multilateral channels where it is in our interests to do so, while continuing to coordinate closely with a range of like-minded partners«, HM Government, Glob­al Britain in a Competitive Age: The Integrated Review of Secu­rity, Defence, Development and Foreign Policy, London, März 2021, S. 48.

80

 Tom Keatinge / Emil Dall / Aniseh Bassiri Tabrizi / Sarah Lain, Transatlantic (Mis)alignment Challenges to US-EU Sanctions Design and Implementation, London: Royal United Services Institute for Defence and Security Studies (RUSI), Juli 2017 (RUSI Occasional Paper).

81

 »Together we need to make good use of all the tools available. To that end, we will seek to enhance coordination on the use of sanctions including in the pursuit of shared objectives, while avoiding unintended consequences for Euro­pean and US economic interests and the unilateral use of extraterritorial sanctions«, European Commission, High Representative of the Union for Foreign Affairs and Security Policy, Joint Communication to the European Parliament, the European Council, and the Council, A New EU-US Agenda for Global Change, Brüssel, 2.12.2020, S. 10, <https://ec.europa. eu/info/sites/default/files/joint-communication-eu-us-agenda_ en.pdf> (eingesehen am 3.5.2021).

82

 Vgl. Niklas Helwig / Juha Jokela / Clara Portela, »EU-Sank­tionspolitik in geopolitischen Zeiten. Europas schärfstes Außeninstrument und seine Herausforderungen«, in: Inte­gration, 43 (2020) 4, S. 278–294.

83

 Einzelne Mitgliedstaaten wie Zypern oder Italien haben das Reaktionsvermögen der EU durch eine mehr oder min­der verdeckte Ausübung ihrer Vetomacht wiederholt be­ein­trächtigt. Die österreichische Regierung blockierte zuletzt im Juni 2021 den Einsatz autonomer Finanzsanktionen gegen Personen, Unternehmen und Einrichtungen, die das bela­russische Regime unterstützen, um einen befürchteten wirt­schaftlichen Schaden für heimische Banken abzuwenden, siehe Andrews Rettman, »Austria Blocking EU Sanctions on Belarus Banks«, euobserver, 18.6.2021, <https://euobserver. com/world/152182?utm_source=euobs&utm_medium=email> (eingesehen am 21.6.2021).

84

 Zur Wirksamkeit siehe Radka Druláková / Jan Martin Rolenc / Zuzana Trávníčková / Štepánka Zemanová, »Assessing the Effectiveness of EU Sanctions Policy«, in: Central European Journal of International and Security Studies, 4 (2010) 1, S. 101–122.

85

 Benötigt werden gemäß Artikel 238 Absatz 2 AEUV min­destens 55 Prozent der Mitgliedstaaten (15 der insgesamt 27), auf die zudem mindestens 65 Prozent der EU-Gesamtbevöl­ke­rung entfallen müssen.

86

 Presse- und Informationsamt der Bundesregierung, »Erklärung von Meseberg. Das Versprechen Europas für Sicherheit und Wohlstand erneuern«, Pressemitteilung 214, 19.6.2018, <www.bundesregierung.de/breg-de/aktuelles/ erklaerung-von-meseberg-1140536> (eingesehen am 8.8.2021).

87

 Europäischer Rat, Eine neue strategische Agenda. 2019–2024, Brüssel 2019, S. 6, <https://www.consilium.europa.eu/ media/39963/a-new-strategic-agenda-2019-2024-de.pdf> (eingesehen am 8.8.2021).

88

 »Den Mitgliedstaaten, die immer klagen, Europa sei zu langsam, sage ich: Fasst Euch ein Herz und erlaubt Beschlüs­se mit qualifizierter Mehrheit – zumindest bei Menschen­rechts­verletzungen und Sanktionen«, Europäische Kom­mission, Präsidentin von der Leyens Rede zur Lage der Union bei der Ple­nartagung des Europäischen Parlaments, Brüssel, 16.9.2020, <https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/de/ SPEECH_20_1655> (eingesehen am 8.8.2021).

89

 »Dieser Ansatz würde es der EU auch ermöglichen, auf solche [d. h. völkerrechtswidrige, Anm. d. Verf.] Verstöße hin schneller und wirksamer EU-Sanktionen zu ver­hängen«, Europäische Kommission, Hoher Vertreter der Union für Außen- und Sicherheitspolitik, Gemeinsame Mit­teilung an das Europäische Parlament und den Rat über die Stärkung des Beitrags der EU zum regelbasierten Multilateralismus, Brüssel, 17.2.2021, S. 13, <https://eur-lex.europa.eu/legal-content/DE/TXT/PDF/?uri= CELEX:52021JC0003&from=EN> (eingesehen am 3.5.2021).

90

 Mitteilung der Kommission an den Europäischen Rat, das Europäische Parlament und den Rat, Mehr Gewicht auf der internationalen Bühne [wie Fn. 19], S. 14.

91

 Sabine Fischer, Sanktionen als Dauerzustand? Vorschlag für eine Flexibilisierung der EU-Sank­tionspolitik gegenüber Russland, Berlin: Stiftung Wissenschaft und Politik, April 2017 (SWP-Aktuell 24/2017), S. 8.

92

 Annegret Bendiek / Ronja Kempin / Nicolai von Ondarza, Mehrheitsentscheidungen und Flexi­bilisierung in der GASP. Ein kritischer Blick auf Instrumente für eine effektivere EU-Außen- und Sicherheitspolitik, Berlin: Stiftung Wissenschaft und Politik, Mai 2018 (SWP-Aktuell 31/2018), S. 2.

93

 Mitteilung der Kommission an den Europäischen Rat, das Europäische Parlament und den Rat, Mehr Gewicht auf der internationalen Bühne [wie Fn. 19], S. 13.

94

 Vgl. Clara Portela, »Member States Resistance to EU Foreign Policy Sanctions«, in: European Foreign Affairs Review 20 (2015), S. 39–62.

95

 Deloitte Financial Advisory Service, Facing the Sanctions Challenge in Financial Services: A Global Sanctions Compliance Study, o. O. 2009, S. 8, <https://www2.deloitte.com/content/dam/ Deloitte/ru/Documents/financial-services/Facing%20the%20 sanctions%20challenge%20in%20financial%20services.pdf> (eingesehen am 8.8.2021).

96

 Deutsche Bundesbank, Merkblatt zur Einhaltung von Finanz­sanktionen, Frankfurt a. M., Juli 2021, <https://www.bundes bank.de/ resource/blob/843142/08038e6f9fb077b3d95e 6388b13d6406/mL/merkblatt-einhaltung-data.pdf> (ein­gesehen am 8.8.2021).

97

 Generalzolldirektion, Direktion VI, Referat Außenwirtschaftsrecht und Bargeld, Merkblatt zur Prüfung der Einhaltung von Finanzsanktionen, Juli 2020.

98

 In diese Richtung gehen bereits die detaillierteren Hin­weise des Bundesamts für Wirtschaft und Ausfuhrkontrolle (BAFA) mit Blick auf die Einhaltung von Verfügungs- und Bereit­stellungsverboten in Bezug auf wirtschaftliche Ressour­cen sowie Ausfuhrverbote für gelistete Güter, vgl. Bundes­amt für Wirtschaft und Ausfuhrkontrolle, Außenwirtschafts­verkehr mit Embargoländern. Grundlagen, Eschborn, Dezember 2020, <https://www.bafa.de/SharedDocs/Downloads/DE/ Aussenwirtschaft/afk_merkblatt_embargo.pdf?__blob= publicationFile&v=4> (eingesehen am 8.8.2021).

99

 Vgl. Philipp Florian Irmscher, Öffentlichkeit als Sanktion. Bankaufsicht zwischen Repression und Prävention – Eine Einordnung des »naming and shaming« in das Sanktionssystem des KWG, Tübin­gen: Mohr Siebeck, 2019 (Schriften zum Unternehmens- und Kapitalmarktrecht).

100

 Ganguli, Smarte Finanzsanktionen der EU [wie Fn. 10], S. 24.

101

 Wissenschaftlicher Dienst des Deutschen Bundestages, Unterabteilung Europa, Fachbereich Europa, EU-Sanktionen gegenüber Russland. Konsequenzen für den Asset-Tausch von Gaz­prom und Wintershall, Ausarbeitung PE 6-3000-120/15, Berlin, 18.9.2015.

102

 Europäische Kommission, Vermerk der Kommission vom 25.8.2017. Leitfaden der Kommis­sion für die Anwendung bestimm­ter Vorschriften der Verordnung (EU) Nr. 833/2014, C(2017) 5738 final, Brüssel, 25.8.2017, Fragen 1–8, <https://www. bundesbank.de/resource/blob/610900/c4cc26e64f763031000f76464a9e9ab2/mL/leitfaden-fuer-anwendung-bestimmter-vorschriften-der-verordnung-833-2014-data.pdf> (eingesehen am 8.8.2021).

103

 Vgl. Europäische Kommission, Stellungnahme der Kom­mission vom 19.6.2020 zu Artikel 2 der Verordnung (EU) Nr. 269/2014 des Rates, C(2020) 4117 final, Brüssel, 19.6.2020, <https://ec.europa.eu/info/sites/default/files/business_economy_euro/banking_and_finance/documents/200619-opinion-financial-sanctions_de.pdf> (eingesehen am 8.8.2021).

104

 Vgl. Gerd Schwendinger, »Das sanktionsrechtliche mittelbare Bereitstellungsverbot – Eine kritische Bestandsaufnahme unter besonderer Berücksichtigung der Verwaltungspraxis des BAFA«, in: Dirk Ehlers / Hans-Michael Wolff­gang (Hg.), Recht der Exportkontrolle. Bestandsaufnahme und Per­spektiven, Frank­furt a. M.: Deutscher Fachverlag, Fach­medien Recht und Wirtschaft, 2015, S. 333–360 (358–360).

105

 Wissenschaftlicher Dienst des Deutscher Bundestages, Unterabteilung Europa, Fachbereich Europa, Überwachung und Evaluierung restriktiver Maßnahmen im Rahmen der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik der Europäischen Union, Aus­arbeitung PE 6-3000-019/20, Berlin, 3.4.2020. Für einen kon­kreten Vorschlag für eine Ex-ante-Evaluation siehe Antho­nius W. de Vries / Clara Portela / Borja Guijarro-Usobiaga, Improving the Effectiveness of Sanctions: A Checklist for the EU, Brüs­sel: Centre for European Policy Studies (CEPS), 2014 (CEPS Special Report 95), S. 4–10.

106

 Europäische Kommission, Instrumentarium für eine bes­sere Rechtsetzung, <https://ec.europa.eu/info/sites/default/files/ better-regulation-toolbox_2.pdf> (eingesehen am 3.5.2021).

107

 Die Definition wird anhand von acht Indikatoren vor­genommen. Vgl. ebd., § 55b, S. 20–21. Beide Definitionen gehen zurück auf Artikel 1 Absatz 5 und 6 der Verordnung (EG) Nr. 2580/2001 des Rates vom 27. Dezember 2001 über spezi­fische, gegen bestimmte Personen und Organisationen gerichtete restriktive Maßnahmen zur Bekämpfung des Terrorismus.

108

 Dieser Begriff wird definiert als der Besitz von mehr als 50 Prozent der Eigentumsrechte oder eine Mehrheits­beteili­gung an der entsprechenden Entität, Rat der EU, Leitlinien zur Umsetzung und Evaluierung restriktiver Maßnahmen (Sanktionen) im Rahmen der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik der EU, Brüssel, 4.5.2018, § 55a, S. 20, <https://data.consilium. europa.eu/doc/document/ST-5664-2018-INIT/de/pdf> (ein­gesehen am 8.8.2021).

109

 Dieses Sanktionsregime zielt auf jene, denen eine Untergrabung von Demokratie und Rechtsstaatlichkeit im Libanon durch »schweres finanzielles Fehlverhalten in Bezug auf öffentliche Gelder, soweit die betreffenden Handlungen unter das Übereinkommen der Vereinten Nationen gegen Korrup­tion fallen, und unerlaubte Kapitalausfuhr« zur Last gelegt wird, Beschluss (GASP) 2021/1277 des Rates vom 30. Juli 2021 über restriktive Maßnahmen angesichts der Lage in Libanon, Artikel 1 a) iii)

110

 Philipp Reinhold, »Der Fall Azarov und seine Folgen: Zur Reichweite des Grundrechtsschutzes am Beispiel euro­päischer Veruntreuungssanktionen in der Ukraine-Krise«, in: ZEuS. Zeitschrift für Europarechtliche Studien, 23 (2020) 3, S. 509–545.

111

 Andreas Boogaerts, »Short-Term Success, Long-Term Failure? Explaining the Signalling Effects of EU Misappropri­ation Sanctions Following Revolutionary Events in Tunisia, Egypt, and Ukraine«, in: Journal of International Relations and Development, 23 (2020) 1, S. 67–91 (83–84).

112

 Siehe Artikel 18 (Notifikation der Rechtsakte) in An­hang I der Verordnung des Rates vom 1. Dezember 2009 zur Änderung seiner Geschäftsordnung.

113

 Artikel 2 Satz 1 Nummer 7 Unterabsatz 2 b der Ver­ordnung (EU) 2021/821 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 20. Mai 2021 über eine Unionsregelung für die Kontrolle der Aus­fuhr, der Vermittlung, der technischen Unterstützung der Durch­fuhr und der Verbringung betreffend Güter mit doppeltem Verwen­dungs­zweck (Neufassung), <https://eur-lex.europa.eu/legal-content/ DE/TXT/PDF/?uri=CELEX:32021R0821> (eingesehen am 9.9.2021).

114

 Schlussfolgerungen des Vorsitzes, Europäischer Rat, Madrid, 26./27.6.1989, Anlage 11 Erklärung zu China, S. 25, <https://www.consilium.europa.eu/media/20583/1989_juni_-_madrid__de_.pdf> (eingesehen am 8.8.2021).

115

 Vgl. entsprechenden Vorschlag in Marie-Hélène Bèrard/ Elvire Fabry / Farid Fatah / Edward Knudsen / Pascale Lamy / Geneviève Pons / Louis Schweitzer / Pierre Vimont, American Extraterritorial Sanctions: Did Someone Say European Strategic Autonomy?, Paris: Institute Jacques Delors, März 2021 (Policy Brief), S. 9.

116

 Vgl. Artikel 1j und 1k der Verordnung (EG) Nr. 765/2006 über restriktive Maßnahmen gegen Belarus (in der derzeit geltenden Fassung).

117

 Zur Definition des EuGh siehe § 171–184, <https:// curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid= 189262&pageIndex=0&doclang=DE&mode=lst&dir=&occ= first&part=1&cid=401080> (eingesehen am 8.8.2021).

118

 Für Russland, Weißrussland siehe EIB-Jahresbericht 2020, S. 16, <https://www.eib.org/attachments/general/ reports/eib_financial_report_2020_en.pdf> (eingesehen am 8.8.2021).

119

 Europäische Kommission / Hoher Vertreter der Union für Außen- und Sicherheitspolitik, Gemeinsame Mitteilung an den Europäischen Rat, Stand der politischen, wirtschaftlichen und handelspolitischen Beziehungen zwischen der EU und der Türkei, JOIN(2021) 8 final, Brüssel, 20.3.2021, S. 17, <https://eur-lex. europa.eu/legal-content/DE/TXT/PDF/?uri=CELEX:52021JC 0008& from=DE> (eingesehen am 9.9.2021).

120

 Verordnung (EU) 2015/847 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 20. Mai 2015 über die Übermittlung von Angaben bei Geldtransfers und zur Aufhebung der Verordnung (EU) Nr. 1781/ 2006, Brüssel, 20.5.2015.

121

 Wissenschaftlicher Dienst des Deutscher Bundestages, Unterabteilung Europa, Fachbereich Europa, Isolation von Ban­ken im vom IS besetzten Gebiet Syriens und des Irak vom Zahlungsverkehr mit Banken außerhalb des besetzten Gebiets im Rahmen von Wirtschaftssanktionen der Europäischen Union, Ausarbeitung PE 6-3000-42/16, Berlin, 23.3.2016, sowie ders., Abkopplung von Banken von internationalen Zahlungssystemen aufgrund von Sanktionen der Vereinten Nationen (VN) zur Bekämpfung des so­genannten »Islamischen Staates« (IS), Ausarbeitung PE 6-3000-048/16, Berlin, 30.3.2016.

122

 Europäische Zentralbank, Report on a Digital Euro, Frank­furt a. M., Oktober 2020, S. 29, <https://www.ecb.europa.eu/ pub/pdf/other/Report_on_a_digital_euro~4d7268b458.en.pdf> (eingesehen am 9.9.2021).

123

 Artem Garbacevič, »Istočniki: Zapadnye banki zakryli sčeta v valjute Belarusbanka, Belagroprombanka i Belinvest­banka. Ėto katastrofa?« (»Westliche Banken haben Konten in der Währung der Belarusbank, Belagroprombank und Bel­invest­bank geschlossen. Ist das eine Katastrophe?«), in: Našej Nive, 13.9.2021, <https://nashaniva.com/?c=ar&i=277866& lang=ru> (eingesehen am 21.9.2021).

124

 Dies könnte analog zu den verstärkten Sorgfaltspflichten gemäß § 15 Absatz 4 GwG umgesetzt werden.

125

 Matthias Efing / Stefan Goldbach / Volker Nitsch, Freeze! Financial Sanctions and Bank Responses, Frankfurt a. M.: Deut­sche Bundesbank, 2018 (Discussion Paper, Nr. 45/2018).

126

 European Commission Contribution to the European Council and the Euro Summit, Towards a Stronger International Role of the Euro, Brüssel, 5.12.2018, <https://ec.europa.eu/info/ sites/default/files/communication_-_towards_a_stronger_ international_role_of_the_euro.pdf> (eingesehen am 8.8.2021).

127

 Europäische Kommission, Empfehlung der Kommission vom 5.12.2018 zur internationalen Rolle des Euro im Energiebereich, C (2018) 8111 final, Brüssel, 5.12.2018, <https://ec.europa.eu/ info/sites/default/files/c-2018-8111-recommendation_de.pdf> (eingesehen am 9.9.2021).

128

 Für einen Überblick über die zersplitterten Zuständigkeiten und Umsetzungserfordernisse innerhalb des euro­päischen Mehrebenensystems siehe Hartmut T. Renz / Klaus Alten, »Pflichten von Kreditinstituten bei der Einhaltung von Finanzsanktionen und Embargos«, in: Bernhard Gehra / Norbert Gittfried / Georg Lienke (Hg.), Prävention von Geldwäsche und Terrorismusfinanzierung: Praktische Umsetzung der aufsichtsrechtlichen Anforderungen durch Banken, Heidelberg: C. F. Mül­ler, 2019, S. 291–392 (291).

129

 Derzeit wird unter anderem der Kreis der Verpflich­teten um die Anbieter von Digitalgeld erweitert, siehe Euro­­päische Kommission, Mitteilung der Kommission zu einem Ak­tions­plan für eine umfassende Politik der Union zur Verhinderung von Geldwäsche und Terrorismusfinanzierung (2020/C 164/06), Brüssel, 13.5.2020, <https://eur-lex.europa.eu/legal-content/ DE/TXT/PDF/?uri=CELEX:52020XC0513(03)&from=EN> (ein­gesehen am 8.8.2021).

130

 Gemäß der Vermutungsregelung in § 1 Absatz 6 Num­mer 1 GwG müssen wirtschaftlich Berechtigte nicht ermittelt werden, sofern deren Anteile an oder Stimmrechte in zivil­rechtlichen Gesellschaften unterhalb einer Schwelle von 25 Prozent verbleiben, vgl. Deutsche Kredit­wirtschaft, Aus­legungs- und Anwendungshinweise der DK zur Verhinderung von Geldwäsche, Terrorismusfinanzierung und »sonstigen strafbaren Handlungen«, 1.2.2014, <https://die-dk.de/media/files/DK-HinweiseStand_Februar2014.pdf> (eingesehen am 9.9.2021).

131

 Laut BaFin sind Bartransaktionen wesentlicher Be­stand­teil einer Typologie von Geld­wäsche sowie Terrorismus­finanzierung, vgl. Bundesanstalt für Finanzdienstleistungs­aufsicht, Auslegungs- und Anwendungshinweise zum Geldwäsche­gesetz nach § 51 Abs. 8 GwG – Besonderer Teil: Kreditinstitute, Juni 2021, S. 6, <https://www.bafin.de/SharedDocs/Downloads/DE/ Auslegungsentscheidung/dl_ae_aua_bt_ki_gw.pdf?__blob= publicationFile&v=7> (eingesehen am 9.9.2021).

132

 Vgl. Bundesministerium der Finanzen, Strategie zur Bekämpfung von Geldwäsche und Terrorismusfinanzierung, Berlin, Dezember 2019, Empfehlung 9, S. 20–21, <https://www. bundesfinanzministerium.de/Content/DE/Downloads/Broschueren_Bestellservice/2020-01-17-strategie-geldwaesche-terrorismusfinanzierung.pdf?__blob=publicationFile&v=7> (eingesehen am 8.8.2021).

133

 Auf Grundlage von § 6 a KWG, basierend auf dem Gemeinsamen Standpunkt des Rates vom 27. Dezember 2001 über die An­wendung besonderer Maßnahmen zur Bekämpfung des Terrorismus (2001/931/GASP).

134

 Financial Action Task Force, International Standards on Combating Money Laundering and the Financing of Terrorism & Proliferation. The FATF Recommendations (angenommen im Februar 2012), Paris, Oktober 2021, <https://www.fatf-gafi. org/media/fatf/documents/recommendations/pdfs/FATF%20Recommendations%202012.pdf> (eingesehen am 24.11.2021).

135

 Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht, All­gemeinverfügung zur Anordnung einer Meldepflicht bei Geschäfts­beziehungen und Transaktionen mit Bezug zur Demokratischen Volksrepublik Korea (Nordkorea), 13.5.2020, <https://www.bafin. de/SharedDocs/Downloads/DE/Aufsichtsrecht/dl_Allgemein verfuegung_Meldepflicht_Nordkorea.pdf?__blob=publicationFile&v=7> (eingesehen am 15.4.2021).

136

 Harald Noack / Indranil Ganguli, Geldwäsche bekämpfen, aber bitte sachgerecht und effizient, Bonn: Managerkreis der Fried­rich-Ebert-Stiftung e.V., Oktober 2020 (Impulse), S. 3.

137

 Bislang beschränkt sich die Analysetätigkeit auf den Bereich der Geldwäsche und Terrorismusfinanzierung, siehe Artikel 31 Absatz 8 (b) Richtlinie (EU) 2015/849 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 20. Mai 2015 zur Verhinderung der Nutzung des Finanzsystems zum Zwecke der Geldwäsche und der Ter­ro­rismusfinanzierung, zur Änderung der Verordnung (EU) Nr. 648/ 2012 des Europäischen Parlaments und des Rates und zur Aufhebung der Richtlinie 2005/60/EG des Europäischen Parlaments und des Rates und der Richtlinie 2006/70/EG der Kommission.

138

 Joint Committee of the European Supervisory Author­ities, Gemeinsame Leitlinien zu den Merkmalen eines risikobasierten Aufsichtsansatzes bei der Bekämpfung der Geldwäsche und der Terro­rismusfinanzierung und zu den Maßnahmen, die im Rahmen einer risikosensiblen Aufsicht zu ergreifen sind. Leitlinien zur risikobasier­ten Aufsicht, ESAs 2016 72, 7.4.2017, <https://esas-joint-committee.europa.eu/Publications/Guidelines/Joint%20Guide lines%20on%20risk-based%20supervision_DE%20%28ESAs %202016%2072%29.pdf> (eingesehen am 9.9.2021).

139

 European Banking Authority (EBA), EBA Report on Com­petent Authorities’ Approaches to the AML/CFT Supervision of Banks, EBA/Rep/2020/06, Paris 2020, <https://bit.ly/3p2bR3a> (ein­gesehen am 9.9.2021).

140

 Joint Committee of the European Supervisory Author­ities, Final Report on Joint Guidelines on Cooperation and Informa­tion Exchange for the Purpose of Directive (EU) 2015/849 between Competent Authorities Supervising Credit and Financial Institutions. The AML/CFT Colleges Guidelines, JC 2019 81, 16.12.2019, <https://www.eba.europa.eu/sites/default/documents/files/ document_library//Joint%20Guidelines%20on%20coopera tion%20and%20information%20exchange%20on%20AML %20-%20CFT.pdf> (eingesehen am 9.9.2021).

141

 Joint Committee of the European Supervisory Author­ities, Gemeinsame Leitlinien nach Artikel 17 und Artikel 18 Absatz 4 der Richtlinie (EU) 2015/849 über vereinfachte und verstärkte Sorg­­faltspflichten und die Faktoren, die Kredit- und Finanzinstitute bei der Bewertung des mit einzelnen Geschäfts­beziehungen und gelegentlichen Transaktionen verknüpften Risikos für Geldwäsche und Terrorismus­finanzierung berücksichtigen sollten. Leitlinien zu Risikofaktoren, JC 2017 37, 4.1.2018, <https://esas-joint-committee.europa.eu/ Publications/Guidelines/Guidelines%20on%20Risk%20 Factors_DE_04-01-2018.pdf> (eingesehen am 9.9.2021).

142

 Europäische Kommission, Anti-money Laundering and Countering the Financing of Terrorism Legislative Package, Brüssel, 20.7.2021, <https://ec.europa.eu/info/publications/210720-anti-money-laundering-countering-financing-terrorism_en> (eingesehen am 8.8.2021).

143

 Europäische Kommission, Vorschlag für eine Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates zur Errichtung der Be­hörde zur Bekämpfung der Geldwäsche und Terrorismusfinanzie­rung und zur Änderung der Verordnungen (EU) Nr. 1093/2010, (EU) Nr. 1094/2010 und (EU) Nr. 1095/2010, COM(2021) 421 final, Brüssel, 20.7.2021, <https://eur-lex.europa.eu/legal-content/ DE/TXT/HTML/?uri=CELEX:52021PC0421&from=EN> (ein­gesehen am 8.8.2021).

144

 Vgl. Artikel 19 Absatz 10 Verordnung (EU) Nr. 978/2012 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 25. Oktober 2012 über ein Schema allgemeiner Zollpräferenzen und zur Aufhebung der Verordnung (EG) Nr. 732/2008 des Rates.

145

 Zuletzt etwa gegen das Königreich Kambodscha, siehe Europäische Kommission, Delegierte Verordnung (EU) 2020/550 der Kommission vom 12. Februar 2020 zur Änderung der Anhänge II und IV der Verordnung (EU) Nr. 978/2012 des Europäischen Par­laments und des Rates hinsichtlich der vorübergehenden Rücknahme der Regelungen nach Artikel 1 Absatz 2 der Verordnung (EU) Nr. 978/2012 für bestimmte Waren mit Ursprung im Königreich Kambodscha.

146

 Europäische Kommission, Mitteilung der Kommission an das Europäische Parlament, den Rat, den Europäischen Wirt­schafts- und Sozialausschuss und den Ausschuss der Regionen, Überprüfung der Handelspolitik – Eine offene, nach­haltige und entschlossene Handelspolitik, COM(2021) 66 final, Brüssel, 18.2.2020, S. 15, <https://ec.europa.eu/transparency/ documents-register/api/files/COM(2021)66_0/de00000000 959779?rendition=false> (eingesehen am 9.9.2021).

147

 Clara Portela, »Aid Suspensions as Coercive Tools? The European Union’s Experience in the African-Caribbean-Pacific (ACP) Context«, in: Review of European and Russian Affairs, 3 (2007) 2, S. 38–53.

148

 Verordnung (EU) Nr. 1085/2006 des Rates vom 17. Juli 2006 zur Schaffung eines Instruments für Heranführungshilfe (IPA).

149

 Verordnung (EU) 2019/452 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 19. März 2019 zur Schaffung eines Rahmens für die Überprüfung ausländischer Direktinvestitionen in der Union.

150

 Vgl. Verordnung (EU) Nr. 995/2010 des Europäischen Par­laments und des Rates vom 20. Oktober 2010 über die Verpflichtungen von Marktteilnehmern, die Holz und Holzerzeugnisse in Verkehr bringen sowie die Verordnung (EU) 2017/821 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 17. Mai 2017 zur Festlegung von Pflichten zur Erfüllung der Sorgfaltspflichten in der Lieferkette für Unionseinführer von Zinn, Tantal, Wolfram, deren Erzen und Gold aus Konflikt- und Hochrisikogebieten.

151

 Tom Keatinge / Isabella Chase/Emil Dall, Coordinating Sanctions after Brexit: Considerations for the Future of UK Sanctions Policy, London: RUSI, Mai 2020 (RUSI Occasional Paper).

152

 Bundesverband der Deutschen Industrie e.V., Außen­wirtschaftspolitische Zusammenarbeit mit Autokratien. Diskussions­papier zur Gestaltung der Wirtschaftsbeziehungen im internatio­nalen Systemwettbewerb, Berlin, 16.7.2021, S. 5, <https://bdi.eu/ publikation/news/aussenwirtschaftspolitische-zusammen arbeit-mit-autokratien/> (eingesehen am 8.8.2021). Vgl. ferner BusinessEurope, Recommendations to Strengthen the EU Foreign Economic Diplomacy in the Area of Sanctions, Brüssel, September 2020 (Position Paper).

153

 Batmanghelidj, Esfandyar / Axel Hellman, Europe, Iran, and Economic Sovereignty: A New Banking Architecture in Response to US Sanctions, London: European Leadership Network, 7.6.2018; Jonathan Hackenbroich / Janka Oertel / Philipp Sandner / Pawel Zerka, Defending Europe’s Economic Sovereignty: New Ways to Resist Economic Coercion, London: European Coun­cil on Foreign Relations (ECFR), Oktober 2020 (ECFR Policy Brief 345).

154

 Europäisches Parlament, Media Center, Hearing of Josep Borrell Fontelles, High Representative/Vice President-Designate of the European Commission: Opening Statement by Josep Borrell Fontelles, 7.10.2019, <https://multimedia.europarl.europa.eu/en/ hearing-of-josep-borrell-fontelles-high-representative-vice-president-designate-of-the-european-commission-opening-statement_I178140-V_v> (eingesehen am 8.8.2021).

155

Europäischer Auswärtiger Dienst, Towards a Strategic Compass, Mai 2021, <https://eeas.europa.eu/sites/default/ files/towards_a_strategic_compass-2021-11.pdf> (eingesehen am 9.9.2021).

156

 Eine solche Dynamik hat sich im Falle der Türkei ge­zeigt, vgl. Holger Zschäpitz, »Erdoğans sichere Bank«, in: Die Welt, 17.9.2020.

157

 Aaron Arnold, »The True Costs of Financial Sanctions«, in: Survival, 58 (2016) 3, S. 77–100 (87–94).

158

 Ein gewichtiger Unterschied ist laut Herfried Münkler, dass heutzutage »die Kontrolle von Strömen, etwa an Men­schen, Kapital, Dienstleistungen und Informationen, wich­tiger ist als die Befriedung von Terri­torien«, siehe Herfried Münkler, »Neue Kriege, Terrorismus und die Reaktionsfähig­keit postheroischer Gesellschaften«, Festvortrag, Herbst­tagung des Bundeskriminalamtes, 3.11.2005, S. 4, <https:// www.bka.de/SharedDocs/Downloads/DE/Publikationen/Herbsttagungen/2005/herbsttagung2005muenklerLangfassung.pdf?__blob=publicationFile&v=1> (eingesehen am 9.9.2021).

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