Nadine Biehler, David Kipp

Alternativen zu Flüchtlingslagern

Städte sollten bei der Aufnahme von Menschen auf der Flucht international unterstützt werden

SWP-Aktuell 2019/A 67, November 2019, 4 Seiten

doi:10.18449/2019A67

Immer mehr Menschen sind immer länger auf der Flucht. Dabei findet eine zunehmend größere Zahl von Menschen in Städten statt in Lagern Zuflucht. Das birgt zwar Chancen für lokale Integration, belastet aber die Stadtverwaltungen stark und entspricht selten den Wünschen der Regierungen von Aufnahmeländern, die meist eine Unterbringung in Lagern außerhalb von Städten bevorzugen. Auch humanitäre Orga­nisationen – wie das Hohe Flüchtlingskommissariat der Vereinten Nationen (UNHCR) – sind mit urbanen Fluchtsituationen häufig überfordert. Angesichts dessen sollte sich die Bundesregierung anlässlich des ersten Globalen Flüchtlingsforums am 17./ 18. Dezember 2019 in Genf dafür einsetzen, dass bewährte Ansätze zur Unter­stützung betroffener Städte angepasst und neue Ansätze geschaffen werden.

Ende 2018 waren 70,8 Millionen Menschen auf der Flucht. Seit Jahren steigt ihre Zahl an. Für die große Mehrheit von ihnen sind keine dauerhaften Lösungen in Sicht, Flucht­situationen halten zusehends länger an. Während der humanitäre Bedarf steigt, reichen die zur Verfügung stehenden Mittel immer weniger aus, um die Bedürftigen zu versorgen. Zudem nimmt die Finanzie­rungsbereitschaft der Geberländer ab. So hat UNHCR gegen Ende 2019 erst weniger als die Hälfte der benötigten Mittel erhal­ten. Damit gerät auch die Praxis unter Druck, Menschen auf der Flucht in Lagern unterzubringen. Jahrzehntelang war es üblich, auf diese Weise humanitäre Hilfe zu leisten. Die Unterbringung in Lagern erleichterte die Versorgung der Menschen logistisch und organisatorisch ebenso wie die Koordination der beteiligten Hilfsorganisationen. Zweifellos werden Lager auch künftig in Notfällen genutzt werden müs­sen, um große Menschenmengen relativ schnell und geordnet mit dem Lebens­notwendigen zu versorgen. Da sie aber auf längere Sicht hohe Kosten für die internatio­nale Gebergemeinschaft verursachen und Zukunftsperspektiven für die Bewohnerinnen und Bewohner fehlen, bieten Lager keine nachhaltige Lösung.

Dass sie dennoch weiterhin errichtet werden, liegt vor allem am Interesse der Aufnahmeländer, Flüchtlinge und Binnen­vertriebene an einem Ort zu halten und ihre Bewegungsfreiheit zu begrenzen. Dahinter steht oft auch der Wunsch, zu verhindern, dass diese Menschen mit der lokalen Bevölkerung zusätzlich um Arbeits­plätze, Wohnraum oder natürliche Ressour­cen wie Land und Wasser konkurrieren. Risiken wie eine Ausbreitung von Gewaltkonflikten (z.B. als Folge der Anwesenheit bewaffneter Kämpfer) sollen durch die Unterbringung in Lagern ebenfalls redu­ziert werden. Die Geschichte zeigt jedoch, dass es für die erhofften Wirkungen kaum Garantien gibt: In den 1980er Jahren zum Beispiel nutzten bewaffnete afghanische Widerstandskämpfer »Flüchtlingsdörfer« in Pakistan als Basis ihrer Operationen. Neue­re Forschungs­ergebnisse weisen zudem darauf hin, dass gerade die Unterbringung in Lagern lokale Konflikte verursachen kann.

Flüchtlinge bevorzugen Städte

Auch wenn viele Aufnahmeländer großes Interesse haben, Flüchtlinge und Binnenvertriebene in Lagern unterzubringen, die von ihnen selbst oder internationalen Orga­nisationen verwaltet werden: Weltweit nimmt der Anteil von Menschen auf der Flucht ab, die in Lagern leben. Inzwischen kommen schätzungsweise nur noch 30 Pro­zent in Lagern unter. Allerdings liegen lediglich für etwa die Hälfte der 20 Millio­nen Flüchtlinge weltweit Informationen über deren Unterbringung vor. Mittlerweile dürfte ungeachtet dessen die Mehrheit der Flüchtlinge in städtischen und stadtnahen Gebieten Zuflucht finden – UNHCR rech­net mit einem Anteil von über 60 Prozent. Bei den 40 Millionen Menschen, die im eigenen Land vertrieben wurden, beläuft sich der Anteil der in Städten Untergekom­menen auf bis zu 80 Prozent.

Menschen auf der Flucht ziehen (Groß-) Städte zum einen vor, weil deren Anonymität mehr Schutz vor Verfolgung und leich­teren Zugang zu Diasporanetzwerken ver­spricht, zum anderen weil sie sich Arbeitsplätze und bessere Schulbildung oder Ge­sundheitsversorgung erhoffen. Ihre Bewe­gungsfreiheit ist außerhalb eingezäunter Lager mit Zugangskontrollen auch weniger eingeschränkt. In Städten lässt sich der Wunsch vieler Menschen auf der Flucht nach mehr Rechten und mehr Freiheiten eher verwirklichen.

Städte als Akteure in Fluchtkrisen

Dass es Menschen auf der Flucht mehr und mehr in Städte zieht, steht im Einklang mit einem breiteren Trend der Urbanisierung: Bis zum Jahr 2050 werden 6,7 Milliarden (68 Prozent) der Weltbevölkerung in Städ­ten leben (derzeit sind es 4,2 Milliarden [55 Prozent]). Laut Prognosen der VN-Haupt­abteilung für wirtschaftliche und soziale Angelegenheiten (UN DESA) wird diese Ent­wicklung nahezu ausschließlich durch das Wachstum von Städten in Schwellen- und Entwicklungsländern getrieben – sie sind auch die Hauptaufnahmeländer für die weltweit insgesamt 70 Millionen Menschen auf der Flucht. Betroffene Stadtverwaltungen in Entwicklungsländern sind insofern doppelt gefordert: Abgesehen von der gene­rellen Urbanisierung müssen sie in Flucht­situatio­nen sowohl den unmittelbaren Notfall wie auch den längerfristigen Um­gang mit den Flüchtlingen und ihre Integra­tion bewältigen. Auch dort, wo keine Inte­gration gewünscht oder möglich ist, sind es städtische Strukturen, die öffentliche Güter und Basisdienstleistungen bereitstellen. Dies beansprucht aber gerade in Entwicklungsländern die ohnehin knappen Res­sourcen von Städten und übersteigt in der Regel ihre personellen und finanziellen Kapazitäten. Daher benötigen sie inter­nationale Unterstützung.

Herausforderungen für internationale Helfer

Die international für humanitäre Hilfe und Entwicklungszusammenarbeit (EZ) Verant­wortlichen haben diese Herausforderung erkannt, doch fällt es ihnen schwer, sich auf urbane Kontexte einzustellen. UNHCR hat erst im Jahr 2009 eine entsprechende Leitlinie erarbeitet und 2014 mit der »Policy on Alternatives to Camps« seine Präferenz für Lager aufgegeben. Gleichwohl fehlen UNHCR Instrumente, um Städte systema­tisch bei der Aufnahme von Flüchtlingen zu unterstützen.

Die Unübersichtlichkeit von Städten und die für humanitäre Akteure oft ungewohnte Notwendigkeit, mit städtischen Verwaltungen zusammenzuarbeiten, sind für diese Schwierigkeiten mitverantwortlich. Zudem führt die mangelnde Verzahnung huma­nitärer und entwicklungspolitischer Pro­gramme dazu, dass vielfach Parallelsysteme aufgebaut werden, statt städtische Kapazitä­ten zu stärken. Mobile Kliniken von Hilfs­organisationen beispielsweise verbessern in Notfällen zwar die Gesundheitsversorgung kurzfristig, tragen aber nicht dazu bei, dass die gesamte Bevölkerung nachhaltig besser versorgt wird. Ähnliches gilt für die Ver­sorgung mit Wasser, Wohnraum oder für die Müllabfuhr. Menschen auf der Flucht sind zudem nicht immer als solche regis­triert und lassen sich nur schwer von der (armen) Stadtbevölkerung unterscheiden. Humanitäre Organisationen wie UNHCR sind häufig daran gebunden, ihre Hilfsleis­tungen nicht nach Bedürftigkeit zu gewäh­ren, sondern nach Status (z.B. für Flücht­linge). Auch das erschwert es, die Unterstützungsmaßnahmen so zu gestalten, dass die (städtische) Aufnahmegesellschaft eben­falls profitieren kann. Wichtig wäre daher, Städte situationsbezogen zu unterstützen und bei der Hilfe stets zu berücksichtigen, wie sich die städtischen Verwaltungskapazitäten stärken lassen und welchen Bedarf die Städte im jeweiligen Kontext haben. Dies mag zeitaufwändig sein, ist aber an­gesichts der zunehmenden Dauer von Fluchtsituationen durchaus lohnend.

Bewährte Ansätze anpassen

UNHCR und andere VN-Organisationen können diese Herausforderung nicht allein bewältigen. Gemeinsam mit Akteuren der Entwicklungszusammenarbeit sollten sie betroffene Städte oder Stadtteile frühzeitig identifizieren und gezielt unterstützen. Dafür müssen einerseits Geber darauf ach­ten, dass ihre Finanzierungsvorgaben Hilfs­maßnahmen für Menschen auf der Flucht und die aufnehmende Stadtbevölkerung gleichermaßen zulassen. Andererseits müs­sen bewährte Methoden und Instrumente an Fluchtkontexte angepasst werden. Drei von ihnen erscheinen besonders relevant.

Erstens tragen Bargeldtransfers in humanitären Notlagen dazu bei, dass Betroffene sich selbst bedarfsgerecht versorgen können und Handlungsfähigkeit und Würde zu­rückerhalten. Für die Hilfsorganisationen entfällt teure Logistik (z.B. für Kauf, Lage­rung und Verteilung von Nahrungsmitteln), und anstatt lokale Märkte und Preise mit Gratislebensmitteln zu verzerren, werden Handelsaktivitäten vor Ort belebt und vor­handene Struk­turen eher gestärkt. In Fluchtsituationen ist es wichtig, die arme lokale Bevölkerung einzubeziehen, um sozialen Spannungen vorzubeugen. Außer­dem ist es sinnvoll, die Hilfe mit mittel- und langfristigen Ansätzen wie Mikrokrediten, weiteren Finanzdienstleistungen oder beruflicher Bildung zu verknüpfen, um Perspektiven zu schaffen.

Zweitens bieten gebietsbezogene Ansätze (»area-based approaches«) den Vorteil, dass anstelle einer Zielgruppe (z.B. Binnenvertriebene) oder eines Sektors (z.B. Wasser- und Sanitärversorgung) ein bestimmtes Gebiet wie ein Stadtviertel umfassend mit Hilfsleistungen unterstützt wird. Lokale Behörden und die ansässige Bevölkerung müssen dabei eng betei­ligt werden, um Erfolg und Nachhaltigkeit zu sichern und die lokale Verwaltung zu stärken. Gleichzeitig kann so Konflikten vorgebeugt wer­den, die entstehen können, wenn zum Bei­spiel Flüchtlinge humanitäre Hilfe erhal­ten, die arme lokale Bevölkerung aber nicht. Auf diese Weise lassen sich gezielt jene Städte oder Stadtteile unterstützen, die stärker als andere von Fluchtbewegungen betroffen sind. Neben begleitenden Infor­mations- und Kommunikationskampagnen sind niedrigschwellige lokale Angebote für Streitschlichtung und Mediation dabei ebenso wichtig wie die Abstimmung mit stadt- oder landesweiten Programmen.

Drittens sollten Bürgermeister und Bürger­meisterinnen aufnehmender Städte größe­ren politischen und fiskalischen Handlungs­spielraum erhalten. Je dezentralisierter ein Land ist, desto realistischer lassen sich Kom­petenzen verlagern und ausbauen, die die lokale Integration von Menschen auf der Flucht fördern. Aber auch in zentralisierten Staaten können Kapazitäten betroffener Stadt­verwaltungen langfristig aufgebaut werden, eventuell kombiniert mit der Unter­stützung von Dezentralisierungsprozessen.

Fazit

Städte sind als Erste für die Bewältigung von Fluchtsituationen zuständig und wol­len Güter wie Unterkunft oder die Versorgung mit Wasser oder Gesundheitsleistungen schon aus Eigeninteresse zur Verfü­gung stellen. Dafür benötigen sie inter­natio­nale Unterstützung. Um von Flucht­krisen betroffene Städte in Entwicklungs­ländern wirksam und nachhaltig bei der Aufnahme und Integration von Menschen auf der Flucht zu unterstützen, ist die Ori­entierung an ihrem Bedarf und ihren Res­sourcen zentral. Die skizzierten Ansätze haben sich bereits bewährt, müssen aber an die jeweiligen Kontexte angepasst und auf ihre Eignung geprüft werden: Bargeldtransfers etwa sind nur dort erfolgreich, wo es Lebensmittel zu kaufen gibt. Sind diese knapp, sollten Lebensmittellieferungen in Betracht gezogen werden. Neben den Kapa­zitäten der städtischen Verwaltungen soll­ten internationale Hilfsakteure auch mög­liche Risiken berücksichtigen, beispielsweise mangelhafte demokratische Legitimation von Stadtverwaltungen, unzureichende Rechenschaftslegung gegenüber der Bevöl­kerung oder gar eine aktive Beteiligung an Gewaltkonflikten.

Trotz ihrer Bedeutung wird Städten in den weitgehend staatenzentrierten globalen Politikprozessen wie dem Ende 2018 erarbei­teten Globalen Flüchtlingspakt der Verein­ten Nationen keine zentrale Rolle zugewiesen. Beim ersten Globalen Flüchtlingsforum im Dezember 2019 in Genf werden Städte aller Voraussicht nach nicht ausreichend vertreten sein. Die Bundesregierung sollte sich dafür einsetzen, dass der Anspruch des Multi-Akteur- und Partnerschaftsansatzes künftig auch durchgesetzt wird. Dafür müs­sen bestehende transnationale Städtenetzwerke systematischer einbezogen werden. Diese Foren werden häufig durch Städte aus (Industrie-)Staaten geprägt. Kaum vernom­men wird dagegen die Stimme von Stadt­verwaltungen aus Entwicklungsländern, die ungleich stärker betroffen sind. Das gilt besonders für Verwaltungen jenseits der häufig im Fokus stehenden Hauptstädte. Ihnen sollte eine Teilnahme an entsprechenden Foren und Austauschprogrammen durch Reisezuschüsse und Stipendien ermöglicht werden. Trotz bzw. gerade wegen ihrer Unterschiedlichkeit bergen der Austausch und die Zusammenarbeit von Städten aus Entwicklungs- und Industrie­ländern großes Potenzial.

Von Flucht betroffene Städte sollten im Dickicht des bisweilen unübersichtlichen Gemenges von Netzwerken und Förder­möglichkeiten besser beraten und unterstützt werden. Zudem sollten ihnen bei Bedarf ein passendes Bündel von Maßnahmen angeboten und kurzfristig zusätzliche Verwaltungsexpertinnen und ‑experten bereitgestellt werden. Die Entscheidung darüber, ob dafür eine neue Koordinierungsstelle (etwa im Rahmen des neuen VN-Migrationsnetzwerks) oder bestehende Strukturen (wie der Weltverband der Kom­munen – »United Cities and Local Govern­ments«, UCLG) besser geeignet sind, muss sich daran orientieren, was betroffenen Städten am besten hilft.

David Kipp ist Wissenschaftler, Nadine Biehler ist Wissenschaftlerin in der Forschungsgruppe Globale Fragen. Dieses Aktuell wurde verfasst im Rahmen des vom Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung geförderten Projekts »Flucht, Migration und Entwicklung – Herausforderungen und Handlungsmöglichkeiten für deutsche und euro­päische Politik«.

© Stiftung Wissenschaft und Politik, 2019

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ISSN 1611-6364

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