Was ist nach der Cancun-Konferenz in der Klimapolitik anders als vor Cancun?
Knapp zusammengefasst: Mit der Übereinkunft von Cancun sind die Ergebnisse des Akkords von Kopenhagen vom Dezember 2009 nun auch innerhalb der UN-Klimarahmenkonvention beschlossen und damit bekräftigt worden. Der UN-Prozess wurde wieder aufgewertet.
Könnte man sagen, Cancun war ein Gewinn für die internationale Diplomatie, für die internationale Klimapolitik hat die Konferenz aber wenig bewirkt?
Nach der Konferenz von Kopenhagen war die Unsicherheit groß, was mit den Absichtserklärungen aus dem unverbindlichen Akkord passieren würde. Der Akkord war nicht verabschiedet, sondern nur zur Kenntnis genommen worden. Zwar hatten sich140 von 194 Staaten damit identifizieren können, es hatte insgesamt aber viel Streit gegeben. Indem nun in Cancun alle Staaten – bis auf Bolivien – die Ergebnisse der letzten drei Jahre abgesichert haben, haben sie sich auch gegenseitig zugesagt, welchen Weg sie in der Klimapolitik weiter fortschreiten werden. Dass jetzt viele wieder eine Möglichkeit sehen, innerhalb des UN-Prozesses zu verhandeln und sich zu einigen, ist ein Erfolg. Was den Interessensausgleich und den Konsens betrifft, ist dieses Forum wichtig, in dem wirklich jedes Land zu Wort kommen kann und bei der Abstimmung gleichberechtigt ist. Für den Klimaschutz konkret hat die Konferenz allerdings keine nennenswerten Fortschritte erbracht.
Welche rechtlichen Folgen ergeben sich jetzt?
Es ist kein völkerrechtlich bindendes Abkommen verabschiedet worden. Allerdings sollten sich nun die Staaten mit Blick auf die UN-Klimarahmenkonvention an den Beschluss halten. Da sie dem Gesamtpaket des Cancun-Agreement zugestimmt haben, können einzelne Länder in den kommenden Verhandlungsrunden nicht einfach Themen von der Liste streichen. In den Agreements sind die beiden 2007 auf Bali festgelegten Verhandlungspfade verlängert worden, sowohl Gespräche über das Kyoto-Protokoll als auch Verhandlungen über langfristige Zusammenarbeit zwischen Industrie- Schwellen- und Entwicklungsländern. Darin geht es unter anderem um Waldschutz, Förderung von Klimaschutztechniken, Emissionsminderungsfragen und Finanzierung von Klimaschutzprojekten.
2012 läuft die verbindliche Phase des Kyoto-Protokolls aus, innerhalb derer die Industrieländer sich dazu verpflichtet haben, ihre Treibhausgasemissionen um fünf Prozent im Vergleich zu 1990 zu verringern. Gibt es jetzt eine Lösung für die Zeit danach?
Nein, nach wie vor nicht, das hat sich in Cancun noch einmal deutlich gezeigt. Und selbst wenn sich die Vertragsstaaten noch auf eine zweite Verpflichtungsperiode des Kyoto-Protokolls mit Blick auf die Treibhausgasemissionen einigen sollten, wird es jetzt bis mindestens 2014 eine Lücke geben, schon allein aufgrund der Zeit, die es für eine nationale Umsetzung braucht. Für diesen Zeitraum bedarf es einer rechtlichen Übergangsregelung für die im Kyoto-Protokoll verankerten Instrumente wie den Emissionshandel oder den Clean Development Mechanism. Sollte eine Einigung auf eine zweite Verpflichtungsperiode nicht zustande kommen, werden wohl die EU und ähnlich gesinnte Staaten mehr Druck für ein neues Abkommen machen, in das die vorhandenen Instrumente überführt werden können. Interessant wird sein, wie die Wirtschaft und die Banken damit umgehen wollen.
Wie realistisch erscheint Ihnen die Einigung auf eine zweite Verpflichtungsperiode?
Es wird auf jeden Fall nicht einfach. Japan und Kanada beispielsweise signalisieren bisher Ablehnung, weil sie schon unter der ersten Verpflichtungsperiode ihre Emissionsreduktionen nicht erreicht haben. Da es aber nicht zuletzt aufgrund der innenpolitischen Situation in den USA noch viel, viel unwahrscheinlicher ist, dass man sich auf ein anderes international bindendes Klimaabkommen einigt, sollte eine zweite Verpflichtungsperiode auf jeden Fall angestrebt werden.
Könnte es nun trotz der allgemeinen Zustimmung zu den Ergebnissen von Cancun erst einmal eine Pause geben im Blick auf die Reduktion von CO2-Emissionen?
Nein. Dafür ist bereits zu viel in Gang gesetzt worden, und das nicht erst in Cancun. Zum Beispiel werden die Geldtransfers für die bei den UN zu meldenden nationalen Klimaschutz- und Anpassungsmaßnahmen in vielen Entwicklungsländern einiges an Investitionen nach sich ziehen. Diese Programme sind bisher an kein internationales Abkommen gebunden, aber an die Finanzzusagen aus dem Kopenhagen Akkord, die in Cancun bekräftigt worden sind – bis zum Jahr 2020 wollen die Industrieländer hier 100 Milliarden Dollar zur Verfügung stellen. Für die Industrieländer selbst bieten die Beschlüsse von Cancun ebenfalls einen Anhaltspunkt, wie es nach 2012 weiterlaufen sollte. Die EU hat sich diese Agenda ganz unabhängig gesetzt, da bis 2020 eine Reduktion ihrer Treibhausgasemissionen um 20 Prozent im Vergleich zu 1990 schon in Gesetzesform gegossen wurde. Der kritische Punkt ist: Was machen die anderen Staaten nach 2012 im Rahmen ihrer nationalen Gesetzgebung. Deshalb kritisiert Bolivien auch zu Recht, dass das bisherige bindende System langsam umgekehrt wird in ein freiwilliges, in dem nur angekündigt, aber letztlich nicht kontrolliert oder sanktioniert wird.
Wie sollte jetzt weiter verfahren werden?
Mit Blick auf die nächste Klimakonferenz 2011 im südafrikanischen Durban sollte die EU einerseits weiter versuchen, eine zweite Verpflichtungsperiode unter dem Kyoto-Protokoll anzustrengen. Hier wird es unter anderem darauf ankommen, die Japaner und die Kanadier umzustimmen. Langfristig ist das Kyoto Protokoll jedoch ein Auslaufmodell, denn es kann unter den gegebenen politischen Umständen den notwendigen Klimaschutz nicht erreichen. Daher ist die Fortsetzung bilateraler Absprachen und Initiativen, vor allem Richtung Asien, zwingend. Denn künftig wird ohne die Schwellenländer kein Klimaschutz möglich sein und natürlich auch nicht das ersehnte umfassende Klimaabkommen, das das Kyoto Protokoll ersetzen könnte. Für die Lücke, die nach 2012 für die Anwendung der Instrumente aus dem Kyoto-Protokoll entsteht, muss eine gesetzliche Übergangsregelung gefunden werden. Dies erfordert zusätzliche Verhandlungen mit allen Parteien, die diese Instrumente nutzen.
Fragen: Ruth Ciesinger (Webredaktion)
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