»Fit for 55« – neue EU-Gesetzesvorhaben und der CBAM

Zum Kern des Green Deal gehört eine Verschärfung der EU-Klimaziele. Damit stellte sich die Kommission 2019 dem weltweit zu beobachtenden Nachlassen der klimapolitischen Kooperationsbereitschaft entgegen und wollte an ihre Rolle als Vorreiterin in der Klima­politik anknüpfen. Die Klimaziele der EU – bis 2030 um 55 Prozent geringere Treibhausgasemissionen als 1990 und Klimaneutralität bis 2050 – leitet die Kom­mission aus den im Pariser Klimaabkommen be­schlossenen globalen Temperaturzielen ab. Im Dezem­ber 2020 fällte der Europäische Rat einen ent­sprechenden Beschluss.³ Für Juli 2021 hat die Kom­mission erste Gesetzesvorlagen zur Umsetzung dieser Ziele angekündigt (»Fit for 55«-Paket).

Der Emissionshandel soll wie bisher das wichtigste Instrument zur Zielerreichung sein. Über den euro­päischen Emissionshandel (EU ETS) können die Klima­ziele in weiten Teilen der EU-Wirtschaft umgesetzt werden. Die Gesamtmenge für die jährlichen CO₂-Emissionen wird durch eine über die Zeit sinkende Zertifikatmenge limitiert, wodurch der CO₂-Preis steigen wird. Darüber hinaus sind bisher die Mitglied­staaten gefordert, in den sogenannten Nicht-ETS-Sektoren Landwirtschaft, Verkehr und Gebäude durch nationale CO₂-Bepreisung und Regulierungen die Emis­sionen zu senken. Es steht aber auch zur Diskus­sion, im Zuge des »Fit for 55«-Pakets für diese Sek­toren einen EU-weiten Emissionshandel einzuführen.

Als neues Instrument für die EU-Klimapolitik hat die Kommission den Staats- und Regierungschefs einen CO₂-Grenzausgleichsmechanismus (Carbon Border Adjustment Mechanism, CBAM) vorgeschlagen, der zum »Fit for 55«-Paket gehören wird. Der CO₂-Grenzausgleich soll dafür sorgen, dass es im Zuge steigender CO₂-Preise in der EU nicht zu Carbon-Leakage-Effekten kommt. Diese entstehen, wenn Unternehmen ihre Produktion und Investitionen ins Ausland verlagern; damit sinken zwar rein rechnerisch die Emissionen in der EU, nicht aber global. Bis­lang sieht die Emissionshandelsrichtlinie für Unter­nehmen, die im internationalen Wettbewerb stehen und besonders CO₂-intensiv produzieren (energie­intensive Industrien), die freie Zuteilung von Emis­sionsberechtigungen vor. Da diese Zuteilung bis 2030 schritt­weise abgebaut werden soll, entfiele dieser Schutz, sollte es keine anderslautenden Bestimmungen geben.

Für importierte Güter soll ein CO₂‑Preis berechnet werden, der dem europäischen entspricht.

Bei einem vollständigen CO₂-Grenzausgleich würde auf Einfuhren entsprechend ihrer »CO₂-Last« an der Grenze eine Abgabe entfallen, für Ausfuhren gäbe es eine Erstattung gezahlter CO₂-Preise (vgl. Abbildung 1). Einem konkreten Vorschlag der Kommission zufolge soll das bei der Produktion von Importgütern frei­gesetzte CO₂ in Anlehnung an das EU ETS mit einem Preis versehen werden. Ein »virtuelles« ETS würde zur Anwendung kommen, bei dem die Importeure den CO₂-Gehalt der Güter bei der zuständigen Behörde melden und dafür den aktuellen, bei der laufenden Auktionierung von CO₂-Zertifikaten für EU-Unter­nehmen anfallenden Preis zahlen. Sie nähmen aber nicht am Emissionshandel teil. Außerhalb der EU produzierte Güter – wenn auch nur aus bestimmten Sektoren – würden so mit einem CO₂-Preis-Aufschlag belegt, der jenem der EU-Produzenten entspricht.

Die Einführung eines CBAM wurde im Juli 2020 von den Staats- und Regierungschefs bereits grundsätzlich beschlossen.⁴ Seine Anwendung ist für 2023 geplant. Das Europäische Parlament hat dem Zeitplan im März 2021 zugestimmt.⁵

Carbon Leakage als unerwünschter Nebeneffekt nationaler Klimapolitik

Durch klimapolitische Maßnahmen ausgelöstes Car­bon Leakage ist eng mit der Frage der wirtschaftlichen Wettbewerbsfähigkeit verknüpft. In der internatio­nalen Klimapolitik gaben die unterschiedlichen Klima­schutzverpflichtungen, die 1997 im Kyoto-Protokoll festgelegt wurden, erstmals Anlass zu der Sorge, dass es zu Carbon Leakage kommen könnte. Industrie- und Transformationsländer (Länder der ehemaligen Sowjetunion) waren zum Klimaschutz verpflichtet, Entwicklungsländer nicht. Es wurde befürchtet, dass klimapolitische Maßnahmen in den großen Volkswirtschaften, vor allem CO₂-Preise, die Energiepreise auf dem Weltmarkt durch nachlassende Nachfrage sinken lassen – und letztlich den Ver­brauch ankurbeln würden. Des Weiteren wurde an­genommen, dass Unternehmen ihre Produktion und Investitionen als Reaktion auf steigende klimapolitische Kosten dorthin verlagern würden, wo kaum oder gar kein Klimaschutz betrieben wird. Das Ziel des glo­balen Klimaschutzes würde mit der damit einher­gehenden Verlagerung der Emissionen unterlaufen. Aichele und Felbermayr kommen zu dem Schluss, dass Carbon Leakage nach dem Kyoto-Protokoll eingetreten ist.⁶

Auch mit dem Pariser Klimaabkommen gehen unterschiedliche (freiwillige) Verpflichtungen zum Klimaschutz einher. Die Vertragsstaaten melden sogenannte nationale Beiträge (NDCs), die sich aller­dings nach Zeitrahmen, Ambitionsniveau und klima­politischen Instrumenten stark unterscheiden.⁷ CO₂-Preise werden inzwischen in 46 Staaten⁸ erhoben, aber nicht auf gleichem Niveau. Das Carbon-Leakage-Risiko besteht also weiterhin.

Carbon Leakage im engeren Sinne, wie er in den CBAM-Plänen definiert ist, beschreibt folgenden un­erwünsch­ten Nebeneffekt: Unternehmen, für die durch Emissionshandel oder Besteuerung CO₂-Kosten entstehen, haben einen Anreiz, aus Wettbewerbsüberlegungen heraus ihre Lieferketten zu verändern, indem sie zum Beispiel CO₂-intensive Grundstoffe oder Zwischenprodukte nicht mehr selbst gewinnen oder herstellen, sondern aus Ländern importieren, in denen diese Kosten nicht anfallen (operational leakage). Zudem können Unternehmen dazu übergehen, Inves­titionen ins Ausland zu verlagern, um die CO₂-Beprei­sung zu vermeiden (investment leakage). Diese Über­legungen sind auch davon bestimmt, in welchem Maße Unternehmen im internationalen Wettbewerb stehen, denn dieser erschwert es, die CO₂-Kosten an die Kunden weiterzugeben.

Die Funktionen eines CO₂-Grenzausgleichs

Aus klimapolitischer Sicht hat ein CO₂-Grenzausgleich mehrere Funktionen: Er kann erstens dazu dienen, die Verursacherlogik zu ändern, indem man den CO₂-Preis nicht mehr anhand der Produktion, sondern des Konsums bemisst. Er kann zweitens klimapolitisch Hebelwirkung gegenüber Staaten entfalten, denen es an Klimaambitionen fehlt. Drittens ist ein CO₂-Grenz­ausgleich geeignet, zur Vermeidung von Carbon Leak­age fairen Wettbewerb herzustellen: Die beschriebe­nen Kostenunterschiede zwischen einheimischen, mit einem CO₂-Preis belegten Gütern und davon unbelasteten Konkurrenzprodukten aus dem Ausland werden auf diesem Wege angeglichen. Vier­tens lassen sich damit staatliche Einnahmen zur Finanzierung klima­politischer Vorhaben erzielen. Fünftens kann ein einseitiger CO₂-Grenzausgleich für Importe als tempo­rärer Zollschutz für die Entwicklung grüner Indus­trien fungieren.

Der CBAM der EU

Nach Plänen der Kommission soll der CBAM der EU jenen Unternehmen faire Wettbewerbsbedingungen verschaffen, die dem EU ETS unterliegen. Der Vor­schlag bezieht sich nur auf den Import und hier auch nur auf bestimmte Produkte, nicht auf alle Güter, die in die EU eingeführt werden. Infrage kommen ledig­lich Güter, die in der EU ebenfalls einem CO₂-Preis unterliegen und die zu jenen Sektoren gehören, die einem hohen Carbon-Leakage-Risiko ausgesetzt sind (vgl. dazu Tabelle A.1, S. 37).

Beim Ratsgipfel über den Umgang mit den Pan­demiefolgen haben die Staats- und Regierungschefs 2020 allerdings entschieden, dass ein CBAM 2023 eingeführt wer­den soll, um »eigene Ressourcen« für den EU-Haushalt zu generieren. Bei diesem Beschluss stand also die fiskalische Funktion des CBAM im Vorder­grund.¹⁸

Bisher hat die EU das Emissionshandelssystem so ausformuliert, dass jene Unternehmen, die mit einem besonders hohen Leakage-Risiko konfrontiert sind, einen bestimmten Teil der benötigten CO₂-Zertifikate kostenlos erhalten – aber mit abnehmender Ten­denz. Mit der freien Zuteilung sollte seit der ersten Fassung der Emissionshandelsrichtlinie von 2003 verhindert werden, dass diese Industrien abwandern. In jeder bisherigen ETS-Periode wurde die Menge der kostenlosen Zertifikate bereits reduziert, und der aktuel­len Emissionshandelsrichtlinie zufolge soll diese Praxis bis 2030 gänzlich auslaufen (Artikel 10b[4]). Verbunden ist diese Ankündigung mit dem Vor­behalt, dass die Emissionshandelsrichtlinie fortlaufend mit Blick auf die internationale Umsetzung des Pariser Abkommens und die Entwicklung der CO₂-Märkte in anderen führenden Wirtschafts­nationen überprüft wird (Artikel 30). Dabei werden auch die für die energieintensiven Industrien vor­gesehenen Kompensationsmaßnahmen berücksichtigt (Artikel 30[2]).¹⁹ Mit der Reform der Emissionshandelsricht­linie im Zuge des »Fit for 55«-Pakets kommen diese Punkte erneut auf den Prüfstand.

Für den CBAM sah der erste Kommissionsvorschlag vom März 2020²⁰ drei mögliche Anknüpfungspunkte vor: die Einführung einer Steuer, die dann als Grenz­steuerausgleich für Importe erhoben wird, die Ein­führung eines Zolls oder die Aufnahme von Importen in das EU ETS. Infrage kam demnach sowohl eine reguläre Teilnahme am ETS, wie sie für europäische Unternehmen Pflicht ist, als auch die Einführung eines Zertifikatsystems für Importeure, das getrennt vom EU ETS eingerichtet wird (»virtuelles« ETS). Der im Juni 2021 bekannt gewordene Entwurf für den CBAM enthält nur noch diese Variante, also eine virtuelle Anwendung des EU ETS auf importierte Güter.²¹ Zudem wurde aus Kommissionskreisen mehr­fach betont, dass der CBAM als Ersatz für die freie Zuteilung vorgesehen sei.²²

Das Europäische Parlament hat in einem Bericht einen eigenen CBAM-Vorschlag verabschiedet.²³ Darin findet sich ebenfalls die Erweiterung des EU ETS auf Importe. Die Abschaffung der freien Zuteilung von Zertifikaten an Carbon-Leakage-trächtige Sektoren fin­det aber bislang nicht die Zustimmung der Ab­geordneten.²⁴

Das Problem der Treffsicherheit

Damit der Anreiz für Unternehmen, ihre Produktion auszulagern, durch den CBAM geschwächt wird, muss die Maßnahme treffsicher sein. Carbon Leakage kann durch verschiedene Faktoren ausgelöst werden, die wie­derum von Sektor zu Sektor und von Unternehmen zu Unternehmen differieren.²⁵

Je leichter ein Unternehmen die CO₂-Kosten an seine Abnehmer weitergeben kann (cost pass-through), desto geringer ist das Risiko für Carbon Leakage. In die Ermittlung der Carbon-Leakage-Liste der EU flie­ßen sowohl die Emissionsintensität ein – die be­stimmt, wie hoch die CO₂-Kosten letztlich für einen Sektor ausfallen – als auch der Grad des internationalen Wettbewerbs (vgl. Tabelle A.1, S. 37f). Ob ein Unternehmen die CO₂-Kosten zunächst auch ohne Leakage-Schutz auffangen könnte, hängt von einer Reihe weiterer Faktoren ab. Dazu gehören die Höhe des CO₂-Kostenanteils an den gesamten Betriebs­kosten, der Auslastungsgrad der Anlagen, die verti­kale Integration von Produktionsverfahren und die Flexi­bilität, an anderen Kostenstellen zu sparen. Hinzu kommen Fragen nach alternativen Produk­tionstechnologien, bei denen weniger CO₂ anfällt, und deren Verfügbarkeit bzw. den damit einher­gehenden Investitionen.

Die Treffsicherheit einer einzelnen Anti-Leakage-Maßnahme kann daher nicht für alle Sektoren garan­tiert sein. Die großzügige freie Zuteilung in den ers­ten Handelsperioden des EU ETS hat Carbon Leakage zwar verhindert,²⁶ geriet aber in die Kritik, weil damit den energieintensiven Branchen der Anreiz für klima­freundliche Investitionen weitgehend genommen wurde – zumal zeitweise der CO₂-Preis nur bei fünf Euro pro Tonne lag.

Bei komplexen Produktionsprozessen wirkt freie Zuteilung besser als eine Grenzabgabe.

Komplexen Produktionsprozessen kann eine freie Zuteilung jedoch eher gerecht werden als eine Grenz­abgabe. In der chemischen Industrie beispielsweise sind die Produktionsprozesse vieler Erzeugnisse sehr eng verflochten. Daher betrifft die Eindämmung zu­sätz­licher Kosten auch viele Produktionsstränge. Der An­reiz bestünde für diese Industrie deshalb eher darin, gleich ganze Großanlagen zu verlagern statt einzelner Teile, will man CO₂-Kosten vermeiden.²⁷ Im Gegensatz dazu kann man bei der Zementproduktion sehr wohl den CO₂-intensiven Teil, die Produktion von Klinker, auslagern und so von den nachgelagerten Prozessen trennen, um CO₂-Kosten zu sparen. Im Stahlsektor wiederum gibt es zunächst einmal zwei Wege, Roh­stahl herzustellen: basierend auf Koks im Hochofenverfahren und basierend auf Strom in Elek­trolicht­bogenöfen. Letztere sind, wenn sie mit er­neuerbaren Stromquellen betrieben werden, deut­lich CO₂-sparender als Hochöfen, verwenden aber aus­schließlich recyceltes Material, so dass diese Produktionsroute jene aus Hochöfen nicht vollständig erset­zen kann. Hier entstehen mit einem CO₂-Preis also gegebenenfalls starke Anreize, die Produktion ins Aus­land zu verlagern.

Die Erfahrungen mit der anfänglich sehr groß­zügigen freien Zuteilung von Zertifikaten im EU ETS haben seit 2005 dazu geführt, dass von den EU-Unter­nehmen kaum Carbon Leakage ausging. Allerdings haben einige wenige Unternehmen dennoch Produk­tionsteile ausgelagert (insbesondere Zementklinker), ohne dass ihre Zuteilung entsprechend reduziert wurde. Dadurch entstanden Mitnahmeeffekte. Auch bestehen wie erwähnt nur schwache Anreize, in tech­nologische Innovationen zu investieren, wenn es kos­tenlose Zertifikate gibt. Die europäischen Gesetzgeber haben deshalb die kostenlose Zuteilung im EU ETS weiter gekürzt; nur die besten 10 Prozent der Anlagen eines Sektors erhalten die freien Zertifikate noch in voller Höhe. Mittels Produkt-Benchmarks und Korrek­turfaktoren wird die Zuteilung weiter angepasst.

Vor allem Unternehmen, die kostenlose Zertifikate erhalten, um international wettbewerbsfähig zu blei­ben, bemängeln, dass ein CBAM nur für Im- und nicht für Exporte weniger treffsicher sei als die freie Zuteilung. Beschränke er sich nur auf wenige Grund­stoffsektoren, würden zudem die entlang der Wert­schöpfungskette entstehenden Produkte – also die weiterverarbeiteten Produkte der Stahl-, Zement- und weiterer energieintensiver Branchen – nicht erfasst. Gleichzeitig müssten die Unternehmen auf die freien Zertifikate verzichten. Stede u. a. verweisen darauf, dass dann in den weiteren Verarbeitungsstufen die einheimischen Produkte Gefahr laufen, durch Im­porte ersetzt zu werden, welche nicht unter den CBAM fallen.²⁸

Aus klimapolitischer Sicht sollte die Frage im Vor­dergrund stehen, ob die dem CBAM unterliegenden Sektoren EU- und weltweit wesentlich zu den CO₂-Emissionen beitragen und für die nächste Stufe der Dekarbonisierung relevant sein werden. Dabei geht es um grundsätzliche Änderungen der Produktionsverfahren in der Schwerindustrie und weiteren Bran­chen und darum, wie sich diese Ziele in die inter­natio­nalen Verhandlungen mit weiteren Vertragsstaaten des Pariser Abkommens einbinden lassen. Verbindliche Sektorabkommen, in denen Staaten und die Unternehmensvertreter eines Industriezweigs Klimaziele verabreden, bieten sich für eine gezieltere Zusammenarbeit an.

Zur Erreichung der hoch gesteckten Klimaziele, die sich die EU gesetzt hat, gewinnen technische Innova­tionen nun an Dringlichkeit. Vor allem die energie­intensiven Sektoren und die Luftfahrt sind auf der Suche nach Durchbrüchen. Eine Lenkung allein durch steigende CO₂-Preise in der EU wird dazu nicht aus­reichen; vielmehr müssen sich die Industrienationen weltweit im Interesse der Umsetzung des Pariser Abkommens sowohl bei der CO₂-Bepreisung stärker engagieren als auch strengere Standards für CO₂-Intensitäten setzen.²⁹ Die EU unterfüttert die Dekar­bonisierung im Rahmen des Green Deal daher mit weiteren Unterstützungsprogrammen. Mit dem Ziel, bis 2050 klimaneutral zu wirtschaften, dem sich immer mehr Unternehmen anschließen, ist der Druck gestiegen, Forschung und Entwicklung in Richtung CO₂-reduzierter oder gar -neutraler Ver­fahren voranzutreiben. Ein CBAM, der den CO₂-Preis der EU auf Importe anwendet, ist somit Teil einer Innovations- und Transformationsagenda, die in dieser Dimension neu ist.

WTO-Kompatibilität: (rechtliche) Leitplanken

Um den CBAM in Einklang mit den WTO-Regeln zu bringen, müssen eine Reihe von Kriterien erfüllt wer­den, die sich aus den Prinzipien des internationalen Handelsrechts ableiten. Handelsrechtliche Begriffs­definitionen sind ebenfalls zu beachten. Grundsätzlich gilt, dass ein CO₂-Preis, der in gleicher Weise für ein inländisches Produkt wie an der Grenze erhoben werden soll, als »Steuer« definiert werden sollte.³¹ Ein Grenzsteuerausgleich (border tax adjustment) ist han­dels­rechtlich zulässig. Ein erster Schiedsgerichts­bericht im Rahmen des Allgemeinen Zoll- und Han­dels­abkommens (GATT) zu Grenzsteuern, der dies bestätigt, wurde bereits 1952 vorgelegt. Würde eine CO₂-Grenzabgabe ohne ein nationales CO₂-Preis-Äqui­valent erhoben, würde dies als »Zoll« im Sinne des Handelsrechts gelten.³² Die Einführung neuer Zölle oder die Erhöhung vorhandener gebundener Zölle unter WTO-Regime bedarf neuer Ver­handlungen und kann zu Entschädigungsforderungen oder Strafzöllen der Handelspartner führen.

Die EU hat 2005 einen CO₂-Preis eingeführt, einzelne EU-Mitgliedstaaten wie Schweden erheben zu­sätzlich eine CO₂-Steuer. Für den CBAM ist vor allem noch ungeklärt, ob der CO₂-Preis, der aus dem EU ETS hervorgeht, als »Steuer« nach Artikel III, Abschnitt 2 GATT definiert werden kann. Wäre dies möglich, könn­te der CBAM als »Grenzsteuer« gelten und in Ein­klang mit den Nichtdiskriminierungsregeln angewen­det werden.³³

Sonderregelungen für Entwicklungsländer

Die Entwicklungsländer unterliegen in der WTO einer Sonder- und Vorzugsbehandlung, die sich auf ver­schie­dene Anwendungsbereiche erstreckt.⁴³ Unter anderem werden diesen Ländern längere Fristen für die Anwendung der WTO-Regeln und -Abkommen eingeräumt, und die WTO-Mitglieder sind aufgefordert, die besonderen Handelsinteressen der armen Länder zu berücksichtigen. Separat aufgeführt sind Sonderregeln für die LDCs (Least Developed Countries).⁴⁴ Eine WTO-konforme Gestaltung einer CO₂-Grenzabgabe schließt die Beachtung dieser Sonder- und Vorzugsbehandlung ein. Die Kommission sollte daher den Auswirkungen des CBAM auf Entwicklungsländer Rechnung tragen und besonders arme Länder vom CBAM ausnehmen, etwa durch eine gene­relle Ausnahmeklausel. Oder man benennt eine quan­titative Untergrenze, beispielsweise des Jahres­handelsvolumens oder der anfallenden CO₂-Mengen, pro Jahr in den vom CBAM erfassten Sektoren.

Auch im Klimaregime werden der Entwicklungsstatus eines Landes und sein Beitrag zum Klima­wandel bei der Festlegung von Klimaschutzverpflichtungen berücksichtigt (Common but Differentiated Re­sponsibilities and Respective Capacities, CBDR&RC), um die Lasten von Klimaschutz und Klimafolgen gerecht zu verteilen.⁴⁵ Dieser Grundsatz reicht tiefer als die über die Sonder- und Vorzugsbehandlung der WTO. Allerdings ist er nicht mit rechtlich bindenden Konkretisierungen unterlegt, beispielsweise einer Ermächtigungsklausel, sondern fließt in unterschiedlicher Weise in die internationalen Absprachen ein. Wenn ein CBAM mit Blick auf das Klimaregime geprüft wird, bedeutet das CBDR&RC-Prinzip also vor allem, dass Ländern mit geringer Verantwortung für den Klimawandel und eingeschränkten Kapazitäten nicht dieselben klimapolitischen Belastungen abver­langt werden können wie jene, welche die EU über­nimmt.⁴⁶ Dies schließt auch eine Prüfung der Schwel­lenländer ein, die nach wie vor auf Basis der UNFCCC von 1994 als Entwicklungsländer gelten. Allerdings hat sich mit dem Pariser Abkommen eine Differenzierung voll­zogen, auf die sich die EU beziehen kann.

Das UN-Klimaregime schützt die Entwicklungsländer vor übermäßigen Klimaschutzlasten.

Aus dem »Geist« des Pariser Abkommens geht hervor, dass nicht nur die in der OECD zusammen­geschlos­senen Länder als historische Verschmutzer in der Pflicht stehen, sondern auch die Schwellenländer, die inzwischen erheblich zu den globalen Emissionen beitragen und zu den künftigen Verschmutzern zu zählen sind. Eine explizite Länderklassifizierung gibt es aber nicht. Die Schwellenländer haben zwar allen Klauseln des Abkommens zu einer freiwilligen Betei­ligung der Vertragsstaaten an Klimaschutz, Klima­anpassungsmaßnahmen und Klimafinanzierung zu­gestimmt – also auch der finanziellen und techno­logischen Unterstützung der Entwicklungsländer, damit diese sich klimafreundlich entwickeln und mit den Folgen des Klimawandels umgehen können. Doch hat sich diese Selbstverpflichtung als Lippen­bekenntnis herausgestellt. China hat seine Zusagen zu den Klimafinanzen bisher nicht erfüllt, und die Minderungsziele der großen Schwellenländer sind nicht in gleicher Weise messbar wie jene der Indus­triestaaten; es handelt sich um relative Ziele, die einen absoluten Anstieg der Emissionen erlauben.⁴⁷

Aus dem Pariser Abkommen lässt sich also durchaus ableiten, dass OECD-Staaten, Schwellenländer und Entwicklungsländer bei der Anwendung eines CBAM unterschiedlich behandelt werden müssten. Armen Staaten sollte der CBAM keine Entwicklungshemmnisse zumuten, bei den Schwellenländern hin­gegen stünde die Frage im Raum, welche ihrer eige­nen Klimaschutzanstrengungen auf einen CBAM anrechenbar wären. Da sich der WTO-Status von Ent­wick­lungsländern zu großen Teilen mit den Anfor­derungen nach dem CBDR&RC-Prinzip des Klima­regimes deckt, wäre die Ausnahme der ärmsten Länder vom CBAM mit den bisherigen Regeln des Han­dels­regimes vereinbar. Weitere Länderunter­scheidun­gen hingegen könnten als Missachtung der Meist­begünstigungsklausel gelten.⁴⁸

Auswirkungen auf Handelspartner der EU für Stahl, Zement und Strom

Die folgenden Berechnungen eines CBAM für die Top-EU-Handelspartner fußen auf den oben angestellten Überlegungen.

Eine erste Übersicht, welche Handelspartnerländer der EU-27 von einem CBAM für die Sektoren Stahl, Zement und Strom besonders betroffen wären, ver­mitteln die Abbildungen 2a bis 2c. Darin sind jeweils die Top-10-Handelspartner, die Handelsmengen (in Tonnen, blauer Balken in den farbigen Originalversionem) und, als brauner Balken daneben, der CO₂-Gehalt aufgeführt, der aus dem EU-Durchschnitt der direkten und indirekten CO₂-Emissionen des jeweili­gen Sektors ermittelt wird (vgl. Anhang 3, S. 42ff). Länder mit einem ETS, welches mit dem der EU ver­bunden ist, oder Staaten wie das Vereinigte Königreich, mit denen gerade darüber verhandelt wird, sind grau unterlegt, da der CBAM für diese Partner entfiele.

Bei der Berechnung gilt es, verschiedene statis­tische Fragen zu klären. In der Zollsystematik sind nicht die Sektoren mit einem Carbon-Leakage-Risiko Gegenstand einer Grenzabgabe, sondern die gehandelten Produkte. Daher müsste hierfür eine andere Handelsklassifizierung verwendet werden als bei der Berechnung der Carbon-Leakage-Liste (siehe Tabelle A.1, S. 37). Diese Liste bietet aber eine Grundlage, um den EU-weiten Emissionsdurchschnitt für diese Sek­toren zu ermitteln. In unserer Beispielrechnung haben wir die direkten und indirekten Emissionen anhand der Leakage-Liste und verschiedener anderer Daten­quellen EU-weit gemittelt und mit der durchschnitt­lichen Importmenge der Jahre 2019 und 2020 (für Elektrizität: 2018 und 2019) gemittelt (Anhang 3, S. 42ff).

Damit werden alle Herkunftsländer einheitlich behandelt und insofern nicht diskriminiert. Würde die EU dieses Verfahren anwenden, wäre allerdings die Treffsicherheit des CBAM beeinträchtigt. Zwar sind die direkten Emissionen in den energieintensiven Sektoren (abhängig von den verwendeten Grund­stoffen und der Anlagentechnik) für Zement und die Rohstahlerzeugung bekannt, weil die Technologien sich in den verschiedenen Herkunftsländern weitest­gehend gleichen. Unterschiede bestehen hier vor allem zwischen den einzelnen Anlagen eines Landes. Entscheidend für die ökologische Treffsicherheit des CBAM sind in unseren Beispielen daher vor allem die indirekten Emissionen aus der Verwendung von Strom im Ausland. Dies gilt für die Importe von Elek­trizität natürlich ebenso. Da nicht für alle gelisteten Handelspartner Daten vorliegen, haben wir hier eben­falls den EU-27-Durchschnitt angesetzt.

Bei der Berechnung werden die Mengen frei zugeteilter Emissionsrechte abgezogen. Für die Berechnung des CBAM-CO₂-Preises werden der EU-weite Durchschnitt 2019 und 2020 (25 Euro pro Tonne CO₂) verwendet, außerdem zwei weitere Werte: 60 und 80 Euro pro Tonne. Von diesem Preis werden jeweils ein im Ausland erhobener CO₂-Preis sowie die in der EU gezahlten Beihilfen abgezogen, sofern ein Sektor diese erhalten hat (als Schätzwert, vgl. Anhang 3, S. 42ff). Im Folgenden werden nur die Randszenarien auf­geführt, um die möglichen Teuerungsspannen von Importen in die EU bzw. das Einnahmenpotenzial der EU zu illustrieren. Sämtliche berechneten Werte werden im Anhang genannt.

Potenziale des CBAM

Der geplante CBAM ergänzt den klimapolitischen Instrumentenkasten der Europäischen Union um eine Maßnahme gegen Carbon Leakage, die im Gegensatz zur freien Zuteilung von Emissionszertifikaten ihre Wirkung auch in anderen Ländern entfaltet. Zunächst einmal soll er aber laut Kommission dazu dienen, die freie Zuteilung von Emissionsrechten im EU ETS zu ersetzen. Da es bisher keine Pläne gibt, den CBAM auch für die Erstattung von CO₂-Kosten für Exporte anzuwenden, ringen die europäischen Unternehmen mit Brüssel darum, die freie Zuteilung aufrecht­zuerhalten und sie mit dem CBAM zu kombinieren.⁷³

Der CBAM kann treffsicher gegen Carbon Leakage eingesetzt werden, wenn die Handelsströme einen derartigen Effekt messbar verursachen. Zu dessen Einschätzung ist die sektorspezifische Wettbewerbslage entscheidend, ähnlich wie bei der Ermittlung der Carbon-Leakage-Liste der Kommission und der freien Zuteilung von Zertifikaten mit Produkt-Benchmarks. Für 54 Produkte der energieintensiven Branchen hat die Kommission Benchmark-Werte bestimmt.⁷⁴ Um eine höhere Treffsicherheit zu erzielen, müssten Informationen über die einzelnen Stufen der Wert­schöpfungsketten, die Wiederausfuhr von verarbeiteten Produkten, die Kostenstrukturen und weitere Wettbewerbsfaktoren erhoben werden. Der Grad an Komplexität ist entsprechend hoch.

Ob ein CBAM mit Blick auf die WTO-Regeln und Artikel XX GATT (Ausnahmeregeln) vertretbar ist, richtet sich nach dessen Design. Darin sollte die Ab­sicht klar erkennbar sein, dass der Einsatz dieses Instruments der Reduktion von Carbon Leakage dient. Würde die EU-Gesetzgebung für Importe die gleichen CO₂-Preise ansetzen wie für die inländischen gleich­artigen Güter (wie es bei einer indirekten Steuer auch regulär als border tax adjustment zulässig und mit einer virtuellen Anwendung des EU ETS auf Importe ge­plant ist), wäre die Treffsicherheit gegen diese Form des Carbon Leakage hoch. Damit ließe sich die Un­gleichbehandlung von Gütern aus unterschiedlichen Ländern (mit unterschiedlichen Herstellungsbedin­gun­gen) wahrscheinlich rechtfertigen.

Das politische Potenzial des CBAM ist hingegen von der ökologischen Treffsicherheit entkoppelt. Hier spielen eher die extraterritorialen Effekte und die Auswirkungen auf die EU-Handelspolitik eine Rolle. In einigen Ländern wird daher konkreter als bisher über die Einführung von CO₂-Preisen nachgedacht.

Die mit einem CBAM einhergehenden Einnahmen für die EU – die als eigene Ressourcen zunächst der Kommission zufließen würden – haben ein erheb­liches fiskalisches Potenzial. 2020 wurde im Zuge des Ratsgipfels über Einnahmen zwischen 5 und 14 Mil­liarden Euro spekuliert.⁷⁵ Der Umgang mit den Ein­nahmen entscheidet allerdings darüber, ob das Instru­ment WTO-konform nach Artikel XX GATT ist, und auch darüber, wie betroffene Länder auf den CBAM reagieren. Sollten sie von der Verwendung der Mittel für die internationale Klimafinanzierung profitieren, würde dem CBAM ein Teil seiner alarmierenden Wirkung genommen.

Eng mit dieser Wirkung zusammen hängt die widersprüchliche Rolle des CBAM in der Diskussion über Gerechtigkeit im Klimaregime (CBDR&RC). Mit dem CBAM begleitet die EU ihr gestiegenes Engagement für den Klimaschutz. Von ihr und anderen In­dustrieländern verlangt das Pariser Abkommen, mehr zu tun als die Entwicklungs- und Schwellenländer. Aller­dings geht das Voranschreiten beim Klimaschutz eben mit dem Risiko der Emissionsverlagerung ein­her. Streng genommen sichert der CBAM diesen Effekt ab und macht damit glaubwürdig, dass die EU ihre Klimaziele mittelfristig innerhalb des eigenen Wirtschaftsraums erfüllen will. Die Anwendung des EU-CO₂-Preises auf Lieferungen aus dem Ausland be­klagen dann aber gerade jene Länder, die das Vor­an­schreiten der EU einfordern. Es gibt also viel Klärungsbedarf zwischen der EU und ihren Partner­ländern.

Fallstricke des CBAM

Der rechtlich und politisch offensichtlichste Fallstrick ist die Vereinbarkeit des CBAM mit den WTO-Regeln. Aufgrund der EU-spezifischen Voraussetzungen und Pläne – unter anderem der Anlehnung des Instruments an das EU ETS sowie der temporären Fortsetzung freier Zertifikatzuteilung – wird dies nicht vollständig zu erreichen sein, zumal der CBAM Emis­sionen betrifft, die nicht auf dem Gebiet der EU ent­stehen. Auch mit Blick auf die ökologische Treff­sicherheit wird es immer zu einer Diskriminierung von Handelspartnern oder gleichartigen Gütern kom­men, so dass bei einem Rechtsstreit Artikel XX GATT für die Rechtfertigung des EU CBAM bemüht werden muss. Das ist vor allem der Tatsache geschuldet, dass die EU relativ zügig die neuen Klimaziele implementieren will und daher auf eine grundlegende Neu­gestaltung aller Preisinstrumente und Regulierungen verzichtet. Denn die Einführung einer WTO-konfor­men indirekten Steuer, also einer CO₂-Steuer in der EU-27, würde vor allem aufgrund der notwendigen Einstimmigkeit der Mitgliedstaaten viele Jahre in Anspruch nehmen.

Anstelle eines politisch derart anspruchsvollen Projekts wird daher der EU-Emissionshandel vorerst als klimapolitisches Kerninstrument Bestand haben, und der CBAM wird daran gekoppelt werden. Der Druck ist groß, auch den Export einzubeziehen, ent­weder durch Fortsetzung der freien Zuteilung oder durch Erstattung entstandener CO₂-Kosten – ins­besondere weil der CO₂-Preis immer weiter steigt und damit die Ängste, europäische Güter der energie­intensiven Industrien könnten für ausländische Ab­nehmer zu teuer werden, ebenfalls zunehmen.

Eine Ausweitung des CBAM auf Exporte droht je­doch Maßnahmen zum Ausgleich nicht WTO-konfor­mer Subventionierung, etwa Zölle für EU-Unter­neh­men, nach sich zu ziehen. Juristische Unter­suchun­gen zeigen allerdings, dass nicht nur der CBAM für Exporte, sondern auch die freie Zuteilung für expor­tierte Güter eine anfechtbare oder verbotene Subven­tion darstellen könnte.⁷⁶

Um hier zu fundierten Entscheidungen zu kommen und unerwünschte Reaktionen zu vermeiden, bedarf es zum einen weiterer Analysen, zum anderen müssen die EU und alle Mitgliedstaaten sämtliche Mittel ihrer Außenwirtschafts- und Klimadiplomatie aufbieten, um das Instrument zu erklären und ein gemeinsames Vorgehen mit den Handelspartnern zu erarbeiten.

Erschwerend kommt hinzu, dass sich die Treff­sicher­heit des CBAM nur für wenige Sektoren und Produkte voraussagen lässt und ein späterer Nachweis seiner Effektivität nicht ohne Weiteres gesichert ist. Je breiter der CBAM auf die Leakage-Sektoren angewendet wird, desto schwieriger wird dieser Nachweis.

Ein bereits ausgelegter Fallstrick ist die geplante Ver­wendung der Einnahmen. Nutzt die EU sie zur Auf­stockung der eigenen Ressourcen anstatt für Investitionen in den Klimaschutz, konterkariert sie die gesamte Agenda hinter diesem Instrument. In Zeiten leerer Kassen steht es aber zu erwarten, dass diese Einkünfte allein allgemeinen fiskalischen Zwecken zugeführt werden und die klimapolitische Lenkungswirkung zur Nebensache wird. Zudem würde mit einer solchen Verwendung der Weg zur Abschaffung des CBAM verbaut. Bei einem erfolg­reichen CBAM sänken die Einnahmen über die Zeit, da inner- wie außerhalb der EU die CO₂-Emissionen sinken würden. Ein solcher Rückgang ist in der Regel schwer vereinbar mit der Planungssicherheit, die öffentliche Haushalte brauchen, und mit den Begehr­lich­keiten unterschiedlichster Politikfelder, die neue Mit­telzuflüsse nahezu unvermeidlich wecken. Aus fis­kalischen Gründen spräche in der Folge also viel für die Beibehaltung des CBAM. Das gilt natürlich auch dann, wenn die Einnahmen klimapolitischen Zwe­cken zukämen. Daher ist es wichtig, auch im Fall der Zweckbindung Prüffristen und alternative Finanz­quellen für die Klimafinanzierung im Blick zu haben, damit ein Auslaufen des CBAM möglich bleibt.

Reaktionen der Handelspartner

Die Reaktionen der EU-Handelspartner auf die CBAM-Pläne fallen überwiegend skeptisch bis negativ aus.⁷⁷ Die großen Schwellenländer zum Beispiel fordern die EU auf, gänzlich auf das Instrument zu verzichten. Das machen Brasilien, Südafrika, Indien und China mit Blick auf die 26. UN-Klimakonferenz (COP26) in Glasgow in einer Stellungnahme deutlich.⁷⁸ Chinas Staatspräsident Xi Jinping hat sich gegenüber Deutschland und Frankreich eindeutig ablehnend geäußert.⁷⁹ China hat allerdings inzwischen einen eigenen Emissionshandel gestartet und könnte ver­suchen, die Anrechnung der eigenen Anstrengungen bei der Berechnung des EU CBAM ins Feld zu führen. Allerdings wird CO₂ im chinesischen System sehr nied­rig bepreist. Die generelle Ablehnung auf höch­ster politischer Ebene steht übrigens im Gegensatz zu der jahrelangen engen Zusammenarbeit mit der EU bei der Entwicklung eines Emissionshandelssystems für die chinesischen Unternehmen.

Auch die wirtschaftlichen Beziehungen der EU zu Russland würden durch einen CBAM zusätzlich belastet werden. Die Beispielrechnungen zeigen, dass die Stahl- und Stromimporte aus Russland davon in besonderem Maße betroffen wären. In den ersten Reaktionen warnte Moskau die EU denn auch vor der Einführung einer Grenzabgabe, vor allem mit dem Hinweis auf fehlende WTO-Kompatibilität.⁸⁰ Solche Hinweise finden sich auch in den Aussagen des stellvertretenden Direktors für europäische Ko­operation des russischen Außenministeriums im Vor­feld des US-Klimagipfels im April 2021.⁸¹ Russlands größ­ter Aluminiumproduzent Rusal hingegen plant ein Reshuffling. Das Unternehmen kündigte Anfang Juni an, Aluminium aus seinen moderneren, mit Was­ser­kraft betriebenen Anlagen unter neuem Mar­ken­namen zu bündeln und dieses CO₂-arme Aluminium an die EU zu liefern. Andere erhoffen sich mehr klima­politische Zusammenarbeit mit der EU. Auf­fällig ist, dass in der russischen Debatte für den geplanten CBAM Zahlen genannt werden, die jene, die bei einem WTO-kompatiblen CBAM tatsächlich anfallen würden, weit übertreffen – es ist von zwei­stelligen Milliardenbeträgen pro Jahr die Rede.⁸²

Die Türkei hat sich in bisherigen internationalen Gesprächsrunden⁸³ auf die Position zurückgezogen, die sie in allen klimapolitischen Foren vertritt: Die Entwicklungschancen der Türkei dürften durch die EU-Klimapolitik nicht eingeschränkt werden, der CBAM würde ihnen aber im Weg stehen. Ankara könnte seine Überlegungen intensivieren, einen eige­nen CO₂-Preis einzuführen. Die Europäische Bank für Wiederaufbau und Entwicklung unterstützt das Land bereits mit einer Analyse zum EU CBAM.⁸⁴

Die bisherigen Reaktionen aus Indien sind gemischt. Industrievertreter verweisen auf die hohe Effizienz Indiens in den energieintensiven Sektoren und damit auf die Möglichkeit, dass der CBAM nur geringe oder gar keine Kosten verursacht. Unternehmen formieren sich aber auch gezielt gegen die EU-Pläne. In der 2009 bei der Vertragsstaatenkonferenz in Kopenhagen ge­gründeten BASIC-Gruppe (Brasilien, Südafrika, Indien und China) schließt man sich den Protesten gegen den CBAM an.

OECD-Länder wie Südkorea oder Japan sind daran interessiert, mit der EU beim CBAM zusammenzuarbeiten.

OECD-Länder wie Südkorea oder Japan sind eher daran interessiert, mit der EU bei der Gestaltung des CBAM zusammenzuarbeiten.⁸⁵ Südkorea kann sein eigenes Emissionshandelssystem in die Waagschale werfen und die hohe Effizienz seiner Industrie. Kanada überlegt zurzeit, selbst einen CO₂-Grenzausgleich einzuführen.⁸⁶ Der australische Handelsminister wie­der­um stuft den CBAM als protektionistisches Instru­ment ein. Die Regierung wirbt darum, Zölle auf Um­weltgüter zu limitieren und den freien Verkehr von Umweltdienstleistungen zu ermöglichen.⁸⁷

Ein Projekt für die transatlantische Klima-Kooperation?

Die neue US-Regierung hat zügig und mit Nachdruck den angekündigten Wiedereinstieg in die nationale und internationale Klimapolitik vollzogen.⁸⁸ Den EU‑CBAM-Plänen steht die Biden-Administration aber sehr skeptisch gegenüber.⁸⁹ Das hat verschiedene Gründe. Vor allem kann Washington es der EU nicht gleichtun und selbst eine Grenzabgabe einführen, die WTO-konform wäre. Im Wahlkampf zählte ein border carbon adjustment zwar zu den klimapolitischen An­kündigungen, und auch einige Republikaner befür­worten einen solchen Vorstoß.⁹⁰ Aber für die Trag­fähigkeit eines US-Vorstoßes wäre zunächst einmal ein landesweiter eigener CO₂-Preis Voraussetzung. Daran anknüpfend könnte die Einführung eines Grenzausgleichs, wie er in den WTO-Regularien für indirekte Steuern erlaubt ist, vorangetrieben werden. Doch ein CO₂-Preis, sei es als Steuer oder mithilfe eines Emissionshandels, lässt sich nur per Gesetz durchsetzen, und Biden braucht dafür eine 60-Stim­men-Mehrheit im Senat, die er nicht hat. Die Aus­sichten, dass er sein gesamtes politisches Kapital für einen solchen Vorstoß in die Waagschale legt, sind gering angesichts weiterer prioritärer Projekte des Präsidenten.

Daher argumentiert Washington, in den Plänen für einen CBAM lege sich die EU auf ein zu enges Kon­zept – den CO₂-Preis – fest, wenn es darum geht, ausländische Klimapolitikmaßnahmen anzurechnen. Immerhin bekämen die US-Unternehmen nun unter Biden neue und sehr strikte Emissionsstandards und weitere ‑regulierungen auferlegt. Das ist insofern eine regelrechte Umkehrung früherer Umwelt- und Klima­debatten, als die USA immer für mehr Markt – also Emissionshandel – und die EU eher für mehr Staat – also Regulierung oder Besteuerung – standen. Aber im Weißen Hauses weiß man, dass Senat und Ab­geordnetenhaus empfindlich auf handelspolitische Maßnahmen der EU reagieren werden.

US-Vertreter werben daher dafür, dass die EU den CBAM auf Eis legt. Wenn dies nicht möglich sein sollte, drängt Washington darauf, dass Europa sich auf ein breiter angelegtes Konzept einlässt, das die An­rech­nung von klimapolitischen Maßnahmen Washingtons – also Standards, Regulierungen – er­mög­licht. So ließen sich Regulierungen beispielsweise in CO₂-Kosten pro Tonne umrechnen, die dann als »Schat­tenpreise« angerechnet werden könnten. Auch könnte die EU entscheiden, die US-Klimapolitik ins­gesamt als gleichwertig zu den EU-Anstrengungen an­zuerkennen. Dazu müssten die EU und die USA eine Verabredung treffen.

Lehren aus der diplomatischen Krise beim Luftverkehrs-ETS 2012

Mit der Einführung einer CO₂-Abgabe auf extraterrito­rial anfallende Emissionen hat die Europäische Kom­mission bereits Erfahrungen gemacht. Seit 2002 setzte sie sich vehement dafür ein, über die Emissionen aus Luftfahrt und Seetransport – die beide nicht vom Kyoto-Protokoll abgedeckt wurden – international zu verhandeln und mit speziellen Maßnahmen zu deren Senkung beizutragen. Als Forum für ein Sektor­abkom­men für den Luftverkehr sollte die Internationale Zivilluftfahrtorganisation (ICAO) dienen, eine Sonderorganisation der Vereinten Nationen. Für den Fall eines Scheiterns kündigte die EU wiederholt an, den Luftverkehr in das EU ETS aufzunehmen; das betreffe auch Flugbewegungen über Nicht-EU-Terri­torium.⁹¹ Die »Ultimatumstrategie« fruchtete aller­dings nicht. 2008 beschloss die EU daher, ihre An­kündigung umzusetzen und die EU-ETS-Richtlinie (2003/87/EC) von 2012 an auch auf den Flugverkehr anzuwenden.⁹² Die Reaktionen aus dem Ausland erfolgten spät, aber dann massiv. In Moskau kamen 2012 mehr als zwanzig Staaten zusammen, um über Gegenmaßnahmen zu beraten. Zur Sprache kamen der Entzug von Überflugrechten, Zwangsgebühren für europäische Airlines oder die Kündigung bi­late­raler Verträge mit der EU. Die chinesische Regierung drohte mit Handelssanktionen, der US-Senat verab­schiedete im September 2012 einen Gesetzesentwurf, der jenen US-Fluggesellschaften mit Strafen drohte, die am EU ETS teilnehmen.

Infolge dieses diplomatischen Eklats gab die Kommission ihre ursprünglichen Pläne auf. Statt der gesamten Flugbewegungen werden seither lediglich jene über dem Europäischen Wirtschaftsraum vom Emissionshandel erfasst. Ihr Ziel einer internatio­nalen Herangehensweise an die Minderung der Luft­fahrtemissionen behielt die Kommission aber im Blick. Sie drängt weiterhin auf eine globale und effek­tive Konzeption mithilfe eines global verbindlichen, marktbasierten Mechanismus. Sie will in diesem Jahr einen Bericht über die ICAO-Kompensationsinstru­mente und eine mögliche Revision des EU ETS für diesen Sektor vorlegen.⁹³ 2016 hatte die ICAO mit CORSIA (Carbon Offsetting and Reduction Scheme for International Aviation) ein erstes System zur inter­nationalen Kompensation von Emissionen des Flug­verkehrs aufgesetzt – auf freiwilliger Basis und mit großzügig bemessenen Einstiegsphasen. Bis zu Beginn der ersten Phase im Jahr 2023 sollen die internatio­nalen Flüge vom EU ETS ausgenommen bleiben (Ver­ordnung 2017/2392).⁹⁴

Die Sorgen vieler Länder beruhten auf rechtlichen Bedenken und auf erwarteter unfairer Behandlung von Entwicklungsländern.

Die weltweiten Reaktionen auf den Vorstoß der Europäischen Kommission, das EU ETS auf Territorien jenseits der EU zu erweitern, beruhten 2012 sowohl auf rechtlichen Bedenken als auch auf der Sorge, dass das Vorgehen mit dem Klimaregime, insbesondere dem Prinzip der Fairness (CBDR&RC), nicht vereinbar sei. Aus politischer Sicht gingen die Abwehrreaktionen darauf zurück, dass Regierungen sich in ihrer Sou­veränität und ihren wirtschaftlichen Entwick­lungs­chancen beeinträchtigt sahen.

Mit Blick auf die CBAM-Pläne ergeben sich daraus folgende Lehren für die EU: Kommission und Parla­ment müssen sich, um das Fairnessgebot nicht zu verletzen, der Frage widmen, wie die negativen öko­nomischen Auswirkungen einer CO₂-Grenzabgabe auf jene Handelspartner einzuschätzen sind, deren wirt­schaftlicher Status nicht dem der OECD entspricht. Auch hat das Luft­verkehrsbeispiel gezeigt, dass die Kommission es vor rund zehn Jahren außerhalb der ICAO und der UNFCCC an diplomatischen Anstrengungen hat fehlen lassen. Sie hat das Vorhaben nur unzureichend erklärt und rechtlich nicht abgesichert. Die den Luftverkehrsunternehmen potenziell entste­henden Kosten wären verhältnis­mäßig gering aus­gefallen. Ein Rückfluss der Einnahmen aus den Zerti­fikaten an die Ursprungsländer oder eine Verwendung der Mittel für andere internationale Klima­projekte hätten der Idee vermutlich mehr Akzeptanz verschafft. Doch davon war weder in den Gesetzesentwürfen noch in weitergehenden Überlegungen die Rede.

Anhang 1