Die Anbindung der Ukraine an Europas Stromsystem

Große politische Worte, kleine konkrete Schritte

Die Synchronisierung der Stromnetze steht schon länger auf der Agenda. Die Verhandlungen darüber begannen nach dem ersten Memorandum of Understanding (MoU) zwischen der EU und der Ukraine über die Zusammenarbeit im Energiebereich, das 2005 unterzeichnet und 2016 erneut bestä­tigt wurde. Das MoU zielt auf eine »vollständige Integration« der Energiemärkte der EU und der Ukraine ab.

Außerdem ist die Ukraine seit 2011 Mit­glied der europäischen Energiegemeinschaft. Als solches ist sie verpflichtet, die energie­relevanten Teile des EU-Rechts sukzessive zu übernehmen. Dahinter steht auch das Vorhaben, die Energiemärkte zusammenwachsen zu lassen.

Der im Strombereich angestoßene Prozess hat Auswirkungen auf alle Nachbarländer: Zum einen würde eine Synchronisierung mit dem europäischen Kontinental­netz Maßnahmen auf EU-Seite erfordern, zum anderen müsste sich die Ukraine vom postsowjetischen IPS/UPS (Integrated Power System/Unified Power System) abkoppeln, konkret von Russland und Belarus. Nicht zuletzt stünde damit auch für Moldau – mit Transnistrien – aufgrund seiner geogra­phischen Lage fast zwangsläufig ein Wech­sel vom IPS/UPS zum Kontinentalnetz an.

Im Juni 2017 unterzeichneten die Netzbetreiber der Ukraine (Ukrenergo) und Mol­daus (Moldelectrica) mit dem Verband der europäischen Stromnetzbetreiber (ENTSO-E) eine entsprechende Vereinbarung über die künftige Stromanbindung. Darin werden die technischen Schritte definiert, die erfol­gen müssen, um die laut Ukrenergo für 2023 geplante Synchronisierung mit dem Konti­nentalnetz operativ vollziehen zu können.

Auch wenn mit der Vereinbarung zunächst einmal auf technischer Ebene ein Prozess angestoßen wurde, sind damit nicht automatisch die Weichen für eine Synchro­nisierung und Marktintegration gestellt.

Beweggründe für die Anbindung an das europäische Netz

Der Anschluss des ukrainischen Netzes an das europäische Verbundsystem von ENTSO‑E ist auch Thema auf höchster poli­tischer Ebene. So warb der ukrainische Pre­mierminister Denys Schmyhal bei Kanz­lerin Merkels letztem Besuch in Kyjiw im August 2021 für die Synchronisierung des Ukraine-Netzes mit dem kontinental­europäischen Netz.

Die Synchronisierung ist die weitest­gehende Form der Anbindung, da die Netze nicht nur miteinander verbunden, sondern als ein gemeinsames System mit gleich­laufender Phasenfolge betrieben werden. Das mehrt einerseits die Möglichkeiten, zur gegenseitigen Unterstützung einzusprin­gen, andererseits wächst aber auch das Ansteckungspotenzial bei Problemen.

Die Ukraine drängt auf eine Verbindung bis 2023 und will sich dafür schon im Win­ter 2021/22 vom russischen IPS lösen. Zu­nächst will man das ukrainische Strom­netz im Inselmodus betreiben, es also, von allen Nachbarn abgekapselt, selbst steuern und aus­balancieren. Erst nach einigen Test­läufen soll es dann mit dem kontinental­europäischen Netz synchronisiert werden.

Die Synchronisierung wird seitens der Ukraine vor allem aus vier Gründen voran­getrieben: Erstens würde das die Energie­sicher­heit der Ukraine verbessern: Das ukrai­nische Stromnetz ist – selbst wenn kein Stromhandel zwischen beiden Ländern statt­findet – technisch von der Frequenzhaltung abhängig, die vom russischen Netz­betreiber organisiert wird. Kurzfristig erhöht diese Abhängigkeit die Kosten der Entkopplung vom russischen System, da die entspre­chen­den Fähigkeiten in der Ukraine erst auf­gebaut werden müssten. Langfristig würde die Anbindung an das kontinentaleuro­päische Netz Moskau die Möglichkeit entziehen, diese Abhängigkeit zu nutzen, um in der Ukraine politisch Einfluss zu nehmen.

Zweitens könnte die Ukraine von geringeren Stromgestehungskosten profitieren: Die Anbindung an Kontinentaleuropa würde ausländischen Stromanbietern Zugang zum ukrainischen Strommarkt ermöglichen. Der damit einhergehende Wettbewerbsdruck würde die Voraussetzungen schaffen für eine wettbewerbliche Preisbildung auf dem momentan stark konzentrierten und über­regulierten ukrainischen Strommarkt. Ein liquider ostmitteleuro­päischer Strommarkt würde nicht nur das System von Monopolpreisen aufbrechen, sondern auch längerfristig marktbasierte Investitionssignale senden. Außerdem würde die Anbindung Strompreiseffekte dämpfen, die mit dem ukrainischen Kohleausstieg verbunden wären. Wenn billigere Importe aus der EU zu bestimmten Zeiten Strom aus ukrai­nischen Kohlekraftwerken ersetzen, könn­ten die Strompreiseffekte dieser (auch von der EU gewünschten) Maß­nahmen auf ein politisch akzeptables Maß reduziert wer­den, wie eine Studie von Low Carbon Ukraine ergeben hat. Allerdings würden die Strompreise in den Nachbarländern zu diesen Zeiten ebenfalls leicht steigen.

Drittens könnte die Anbindung auch direkt den Rückgang von Treibhausgas­emissionen fördern – falls die Ukraine gleichzeitig eine nennenswerte CO₂-Steuer einführt. Dann nämlich könnte die Syn­chronisierung die CO₂-Emissionen aus Kohle- und Gaskraftwerken in Osteuropa (Polen, Rumänien, Slowakei, Ungarn und Ukraine) jährlich um fast ein Fünftel sen­ken. Das entspricht etwa 14 Megatonnen CO₂ oder rund 2 Prozent der jährlichen deut­schen Emissionen. Die Einsparung entstünde unter anderem dadurch, dass die Länder überschüssigen Strom aus Erneuerbaren in ihre Nachbarländer verkaufen könnten, anstatt die Erneuerbaren abzuregeln.

Viertens wünscht sich die Ukraine all­gemein eine engere Anbindung an die EU: Die Synchronisierung der Stromsysteme und die dadurch mögliche Integration der Strommärkte würden eine zusätzliche, schwer aufzulösende wirtschaftliche, aber auch institutionelle Verflechtung der EU und der Ukraine mit sich bringen. Das würde die regulatorische Anbindung im Rahmen der Energiegemeinschaft flankieren, welche die Ukraine verpflichtet, ener­giebezogene EU-Direktiven umzusetzen.

Der Anspruch der EU-Kommission, Europa bis 2050 zum ersten klimaneutralen Kontinent zu machen, und die Umsetzung des Green Deal sind auch aus Sicht der EU ein starkes Argument für eine Synchroni­sierung und weitreichende Integration. Die Ukraine könnte eines der Schlüsselländer auch für die deutsche Wirtschaft werden, die von Energieimporten abhängig ist. Wind, Sonne, Biomasse, Wasser und aus­gedehnte Flächen sind reichlich vorhanden, was die Ukraine zur attraktiven Quelle für grünen Strom und Wasserstoff macht.

Das theoretische Potenzial ist groß, das ukrainische Stromsystem momentan jedoch kaum in der Lage, genug Strom für den eigenen Bedarf zu generieren. Das Investi­tionsniveau ist niedrig, der Strommarkt von Oligopolen und politischer Einflussnahme geprägt. Das Land kommt folglich nur dann als Stromexporteur und Energielieferant für Deutschland in Frage, wenn es seine Erneuerbaren-Kapazität rasch ausbaut, der ukrai­nische Markt durch europäische Regu­lierung und Nachfrage an Stabilität und Wett­bewerbsfähigkeit gewinnt. Im Zuge dessen könnte die Ukraine auch selbst neue Ener­giequellen schneller erschließen.

Große Herausforderungen

Tragweite und Konsequenzen

Als Kompensation für die Zurückhaltung der USA, Sanktionen gegen Nord Stream 2 zu verhängen, hat sich Deutschland gegen­über Washington bereit erklärt, die Ukraine zu unterstützen. Die USA und die Ukraine haben die Integration der Ukraine ins euro­päische Netz in ihrer Charta über strate­gische Partnerschaft erwähnt. Auch die EU sieht darin eine Priorität.

Selbst wenn ENTSO-E sich mit den noch verbleibenden technisch-operativen Her­ausforderungen beschäftigen muss, sollten sie wegen ihrer politischen Tragweite nicht allein einem solchen technischen Gremium überlassen werden. Synchrone Strom­verbünde sind »Strom-Solidar- und Schick­salsgemeinschaften«, in denen sich alle Beteiligten Vorteile und Risiken teilen. Das setzt ein hohes Maß an Vertrauen sowohl in einen zu­verläs­sigen technischen Betrieb als auch in Zukunft weitgehend verlässliche Koopera­tion voraus. Denn Stromnetze werden auf drei Ebenen gesteuert: a) auf technisch-operativer und infrastruktureller Ebene, b) auf politisch-regulatorischer Ebene sowie c) auf Handels- und Marktebene.

Anders als die Baltischen Staaten, mit denen derzeit ebenfalls ein Synchroni­sierungsprozess läuft, gehört die Ukraine ebenso wenig zur EU wie Moldau, und sie wird auch auf absehbare Zeit kein Mitglied werden. Dank der starken und wohldefi­nierten Institutionen der EU haben alle EU-Mitgliedstaaten weitgehend ebenbürtige Kontrolle über das Stromsystem. Als Nicht-EU-Mitglieder sind die Ukraine und Moldau davon größtenteils ausgeschlossen.

Im Fall einer Synchronisierung des Ukraine-Netzes mit dem Kontinentalnetz müsste das Land aber auch auf den nicht­tech­nischen Governance-Ebenen mehr einbezogen werden. Strommarkintegration bedeutet, Interkonnektivität nicht nur phy­sisch, sondern auch handelsseitig darzustellen. Das der Synchronisierung zugrunde­liegende Regelwerk berücksichtigt zwar die Interoperabilität der Systeme und grenzüberschreitenden Leitungen sowie die tech­nische Integrität und Sicherheit. Jenseits dieser technisch-operativen Ebene gibt es jedoch zwischen der EU und ihren Nachbar­staaten deutliche Abstufungen, was Vernet­zung und Handelskontakte, Regelsetzung und Machtprojektion angeht. Die Energie­gemeinschaft ist das Instrument gewesen, um die physische und marktseitige Integra­tion voranzubringen. Doch der gemeinsame Rechtsbestand und die Netzwerkcodes, also die Regeln für den Netzbetrieb, sind immer ausgefeilter geworden. Damit wer­den auch die Hürden für die Integration höher. Für das technisch-operative Funktio­nieren des Stromsystems gilt die Devise »Rules before Joules«: Zuerst die Regeln um­setzen, dann die Leitungen in Betrieb neh­men. Für die Integration der Märkte gilt dies ebenso.

Schlussfolgerungen

Spätestens mit der gemeinsamen deutsch-amerikanischen Erklärung hat Deutschland eine Schlüsselposition bei der Anbindung der Ukraine eingenommen. Wegen der Tragweite dieses Vorhabens wird die neue Bun­desregierung aber im Einvernehmen mit Brüssel und den anderen Mitglieds­ländern agieren und auf einen Konsens hinwirken müssen.

Theoretisch bestehen drei Handlungs­optionen für Berlin, Brüssel und Kyjiw:

• Einzig den technischen Prozess laufen lassen. Wenn es keine klare politische Führung gibt, wäre zu erwarten, dass dieser Prozess – obwohl sich niemand offen gegen die Synchronisierung posi­tio­nieren muss – keinen Abschluss finden wird. Das würde die Ukraine in eine schwierige Lage mit Blick auf Investitionen in grüne Energien bringen. Das verstieße nicht nur gegen die deutsch-amerikanische Erklärung, sondern würde auch die EU dem geopolitischen Ziel nicht näherbringen, den Kontinent klimaneutral werden zu lassen.

• Sich auf eine Gleichstromkurzkupplung (B2B) beschränken. Das würde die Ukraine quasi im Inselmodus belassen und wäre langfristig wohl auch mit höheren Kosten verbunden.

• Einen klaren Fahrplan definieren, mit politischer Unterstützung für die technischen und politischen Prozesse. Konkret würde darin festgelegt, welche Regeln gel­ten, welche Leitungen gebaut und welche Investitionen getätigt werden sollten. Auf diese Weise ließen sich tech­nische Risiken bearbeiten und politische Kosten kalkulieren. Das wäre Voraus­setzung für eine nachhaltige Lösung.

Die EU muss eine politische Entschei­dung treffen, welche weitergehenden Re­form- und Integrationsschritte die Ukraine poli­tisch-regulatorisch sowie handels- und markt­seitig zu vollziehen hat. Den Entschei­dungs­prozess müsste Berlin moderieren und vorbereiten. Je nach Umsetzung wird die Ukraine entweder das Vertrauen schaf­fen, dass sie sich der EU nachhaltig anschlie­ßen will, oder künftige Verwerfungen und Desintegrationstendenzen erwarten lassen (z.B. bei Regierungswechseln in der Ukrai­ne). Eine Synchronisierung lässt sich jeden­falls nicht einfach rückgängig machen.

Dabei gilt es zwei künftige Streitfragen im Blick zu behalten: Der CO₂-Grenzausgleichs­mechanismus der EU wird dem freien Han­del von Strom Grenzen setzen und die Preise für Stromimporte erhöhen. Außerdem dro­hen Spannungen mit Belarus und Russland. Im schlimmsten Fall könnte sich die Strom-Integrationskonkurrenz zu einer Stromblock-Konfrontation auswachsen. Deswegen sollte Deutschland als Vermittlerin zwischen Russ­land und der Ukraine fungieren.

Folgende Punkte bedürfen einer poli­tischen Entscheidung:

Erstens ist zu entschieden, ob nur eine Kopplung über Gleichstromkurzkupplungen erfolgen soll oder ob die EU mit Wech­selstromleitungen eine wirkliche Synchronisierung durchführen will.

Zweitens gilt es zu entschieden, wann – 2023, 2026 oder später – eine Kopplung oder Synchronisierung erfolgen soll. Dabei kann auch über ein Phasenmodell und eine Sequenzierung nachgedacht werden.

Drittens muss entschieden werden, wel­che Netzverbindungen konkret in Betrieb genommen werden sollen. So könnten Nach­barn der Ukraine mit einer Synchronisie­rung grundsätzlich einverstanden sein, aber keine direkte/starke Stromverbindung wünschen.

Viertens ist zu überlegen, welche Rolle der bestehende und der künftige Strommix für den grenzüberschreitenden Handel mit der EU spielen soll. Momentan dominieren Atom- und Kohlestrom, doch verfügt die Ukraine über große Potenziale für erneuerbare Energien.

In jedem Fall braucht es klare Entschei­dungen, die einen transparenten politischen Prozess definieren. Eine eindeutige Sequenz würde es ermöglichen, Haltepunkte im Pro­zess zu identifizieren (zeitlich und quali­tativ), an denen jeweils überprüft wird, ob die Bedingungen erfüllt worden sind.

Wird die Synchronisierung technisch, öko­nomisch und politisch schlecht vorbe­reitet und übernimmt niemand politische Verantwortung, könnte das zu bösen Über­raschungen für beide Seiten führen.