Lars Brozus

Die Krisen nach »Corona«

Systematische Vorausschau als Grundlage evidenzbasierter Vorsorgepolitik

SWP-Aktuell 2020/A 42, Juni 2020, 4 Seiten

doi:10.18449/2020A42

Politische Entscheidungsträger sind mit einer Vielzahl von hypothetischen Krisen kon­frontiert, für die der Staat gleichzeitig Vorsorge treffen soll. Die Kosten einer angemessenen Vorbereitung auf alle denkbaren Ereignisse übersteigen die zur Ver­fügung stehenden Ressourcen allerdings bei weitem. Daher müssen Entscheidungsträger auswählen, welche Krisen Vorsorge-Priorität genießen sollen. Für diese Ent­scheidung spielen Faktoren wie die öffentliche Sichtbarkeit und Eintrittswahrscheinlichkeit der Krise sowie das erwartete Ausmaß der von ihr verursachten Schäden eben­so eine Rolle wie analogiebasiertes Schlussfolgern und politische Intuition. Die Corona-Krise verdeutlicht, dass diese Zukunftsheuristiken mit Entscheidungsrisiken einhergehen. Trotz eindringlicher Warnungen vor den Folgen einer möglichen Pandemie war kaum ein Staat gut gerüstet. Fundierter ließen sich Vorsorge-Entscheidungen treffen, wenn die Erkenntnisse systematischer Vorausschau berücksichtigt würden.

Weltweit sind mittlerweile mehr als 6,3 Millionen mit dem neuartigen Coronavirus Infizierte registriert, über 380 000 Menschen sind verstorben – die Dunkelziffern dürf­ten deutlich höher sein. Das Welternäh­rungsprogramm fürchtet, dass die Zahl hungernder Menschen infolge der Corona-Krise bis Ende 2020 um 130 Millionen zunehmen könnte. Nach Schätzungen des Internationalen Währungsfonds werden sich die ökonomischen Einbußen in diesem und dem nächsten Jahr weltweit auf etwa 9 Billionen Dollar belaufen. Das entspricht der kombinierten Jahreswirtschaftsleistung Japans und Deutschlands vor der Krise. Die in Deutschland in eigens aufgelegten Pro­grammen mobilisierbaren Mittel, unter anderem zur Absicherung von Arbeits­plätzen und als Schutzschirme für Gebiets­körperschaften und Wirtschaftsbranchen, könnten laut Deutscher Bank ein Volumen von bis zu 1,9 Billionen Euro erreichen.

Kaum Vorsorge trotz Warnungen

Eine bessere Vorbereitung auf die Pandemie hätte nur einen Bruchteil der Kosten gefor­dert, die für die Bewältigung der Corona-Folgen aufzuwenden sein werden. Bill Gates sprach auf der Münchner Sicherheitskonferenz 2017 davon, dass die Kosten einer weltweit adäquaten Pandemie-Vorbereitung auf 3,4 Milliarden Dollar pro Jahr geschätzt würden (die Verluste, die ohne Vorbereitungsmaßnahmen drohen, bezifferte er demgegenüber mit jährlich bis zu 570 Mil­liarden Dollar – aus heutiger Sicht wohl zu konservativ). Die Einlagerung ausreichen­der Mengen von Schutzausrüstung und Diagnosematerial in Verbindung mit einer besseren Vorbereitung des Gesundheits­systems, einschließlich der Ausstattung von Krankenhäusern mit mehr Intensivpflege­plätzen, hätte die Chancen auf eine früh­zeitige Eindämmung des Virus deutlich erhöht. Und Leben gerettet.

Daher bewegt Politik und Gesellschaft die Frage, warum nicht besser vorgesorgt wurde. Denn ein schwarzer Schwan, also ein komplett überraschendes Ereignis, das die Welt unvorbereitet trifft, ist die Corona-Krise nicht. Warnungen vor einer bevor­stehenden Pandemie mit gravierenden glo­balen Auswirkungen gab es von staatlichen wie nichtstaatlichen Akteuren sowohl national als auch international. In Deutsch­land wird oft auf den vom Bundestag ver­öffentlichten Bericht des Bundesamts für Bevölkerungsschutz und Katastrophenhilfe (BBK) zur Risikoanalyse im Bevölkerungsschutz 2012 verwiesen. Thematisiert wurde darin eine »Pandemie durch Virus Modi-SARS«. Ein anderes Beispiel ist der jährliche Global Risks Report des World Economic Forum (WEF), der 2019 vor der Verbreitung von Infektionskrankheiten warnte.

Zu viele denkbare Krisen

Gelegentlich wird unterstellt, dass die Poli­tik ignorant gegenüber diesen Warnungen gewesen sei und deshalb nur mangelhaft vorgesorgt habe. Dabei wird jedoch unter­schätzt, dass im Strom der Alltagspolitik unzählige Warnungen, Vorschläge und Ideen um die Aufmerksamkeit der Entschei­dungsträger konkurrieren. Die BBK-Berichte analysierten über die Jahre hinweg etliche Extremereignisse, auf die Deutschland vorbereitet sein sollte. Neben der Pande­mie wurden genannt: extremes Schmelz­hochwas­ser (ebenfalls 2012), Wintersturm (2013), Sturmflut (2014), Freisetzung radio­aktiver Stoffe aus einem Kernkraftwerk (2015), Freisetzung chemischer Stoffe (2016) sowie Dürre (2018). Auch der Global Risk Report des WEF nannte 2019 außer einer Pandemie eine Vielzahl von Phänomenen, die sich zu Krisen auswachsen könnten, darunter Klimawandel, Massenvernichtungswaffen, Cyberattacken, Wasserknappheit und Spekulationsblasen. Darüber hin­aus wiesen die WEF-Berichte der Jahre vor (und nach) 2019 auf zahlreiche weitere Risi­ken hin, die ebenfalls politischer Aufmerksamkeit bedürften.

Abgesehen von BBK und WEF veröffentlichen viele weitere Institutionen und Ak­teure Risikoberichte und Krisenwarnungen. Sich auf all diese denkbaren Ereignisse glei­chermaßen vorzubereiten überfordert die staatlichen Ressourcen und Kapazitäten. Ent­scheidungsträger müssen daher auswählen, für welche Krisen Vorsorge getroffen wer­den soll. Gängige Kriterien für solche Ent­scheidungen sind die Wahrscheinlichkeit des Ereigniseintritts sowie das erwartete Ausmaß der verursachten Schäden. Beide Faktoren sind jedoch keine fixen Größen, wie die Corona-Krise verdeutlicht: Aus den vorliegenden Warnungen ließ sich nicht ableiten, dass der weltweite Krisenfall im Winter 2019/20 unmittelbar drohte. So wird im WEF-Bericht von 2019 die Verbreitung von Infektionskrankheiten gemessen an der mutmaßlichen Schadenshöhe zwar auf Platz 10 geführt. In der Liste der zehn Risi­ken mit der höchsten Eintrittswahrscheinlichkeit fehlen die Infektionskrankheiten jedoch – wie auch im Global Risks Report 2020. Und selbst Fachleute waren sich zu Beginn der Pandemie uneins über die zu erwartende Entwicklung.

Riskante Zukunftsheuristiken

Entscheidungsträger greifen daher neben der Kalkulation von Eintrittswahrscheinlichkeit und Schadenshöhe auch auf poli­tische Intuition und einfache Zukunfts­heuristiken zurück. Dabei spielen drei Faktoren eine Rolle: Erfahrungen aus der Vergangenheit, die in Analogieschlüssen verarbeitet werden, die Relevanz des Ereig­nisses in der öffentlichen Debatte sowie die Chancen, eine politische Entscheidung durch­zusetzen.

Gerade unter Bedingungen von Zeit­mangel und Informationsunsicherheit verwenden Entscheidungsträger gern Ana­logien, die Lehren aus der Geschichte spie­geln sollen. Unzutreffende Schlussfolge­rungen bleiben dabei nicht aus. Vor der aktuellen Covid-19-Pandemie traten meh­rere vergleichbare Infektionskrankheiten auf. Zwei davon wurden ebenfalls von Erregern aus der Familie der Corona-Viren verursacht: SARS (2003) und MERS (2012). Die globale Verbreitung konnte jedoch ab­gewendet werden. Damit bewahrheiteten sich ursprüngliche Befürchtungen, wonach es tausende von Todesfällen und nach­haltige wirtschaftliche Verwerfungen geben könne, glücklicherweise nicht. Entsprechend geriet das von verwandten pathogenen Er­regern ausgehende Pandemie-Risiko wieder aus dem Blickfeld.

Nach diesen Erfahrungen war eins fast unvermeidlich: Gemäß der Logik politischer Abwägung zwischen begrenzten Vor­sorge-Ressourcen einerseits und öffentlicher Sichtbarkeit – sowie dem daraus resultierenden Druck – potentieller Krisen ande­rerseits würden Entscheidungsträger zu dem Analogieschluss neigen, dass aufwen­dige und kostenintensive Maßnahmen zur Vorbereitung auf künftige Virusausbrüche keine hohe Priorität auf der Vorsorge-Agenda einnehmen müssten.

Bezeichnenderweise fiel die Entscheidung über Vorsorgemaßnahmen in einigen jener Staaten anders aus, die von den vor­hergehenden Virusausbrüchen stärker tan­giert waren. So investierten beispielsweise Südkorea und Taiwan mehr in entspre­chende Gesundheitsvorkehrungen. Politisch ließ sich dies aufgrund der gesellschaft­lichen Erfahrung größerer Vulnerabilität gut rechtfertigen. In der aktuellen Pan­demie profitieren beide Staaten von den Entscheidungen, die sie damals getroffen haben. Die gesellschaftliche Akzeptanz der Maßnahmen gilt als wichtiger Faktor für den Erfolg, den Präsident Moon im April bei den Parlamentswahlen in Südkorea hatte.

Vorbereitung durch Vorausschau

Im Umkehrschluss ist davon auszugehen, dass globaler Gesundheitspolitik künftig deutlich mehr Aufmerksamkeit und Res­sourcen zugewendet werden. Das ist in der Sache längst überfällig. Es löst aber nicht das prinzipielle Problem, dass weiterhin zu viele Risiken um politische Aufmerksam­keit konkurrieren – und dies bei abseh­bar drastisch schrumpfenden Verteilungs­spielräumen. Deutlich wird dies etwa in der Diskussion darüber, welche Politikfelder von den mutmaßlich unabwendbaren Spar­maßnahmen verschont bleiben müssten. Vorneweg marschiert hier die Verteidigungs­politik, deren Protagonisten gute Gründe für ihre Abwehrhaltung gegenüber drohen­den Einsparungen anführen können. Aber niemand weiß natürlich, wie groß das Risi­ko einer militärischen Konfrontation tat­sächlich ist und welche Vorsorgemaßnah­men angemessen sind.

Oder doch? Wissenschaftliche Studien zeigen, dass sich die Genauigkeit von Vorhersagen künftiger Ereignisse (die so­genannten Forecasts) systematisch steigern lässt. Je fester die Politik auf die Vorher­sagen systematischer Vorausschau vertrauen kann, desto eher erscheinen fundierte Ent­scheidungen darüber möglich, für welche Ereignisse Vorsorge angebracht ist. Das würde den politischen Streit über die Prio­ritäten versachlichen, die Qualität der Debatte erhöhen und evidenzbasierte Vor­sorgepolitik fördern.

Die Studien stützen sich auf die Ergebnisse eines Projekts, an dem seit 2011 mehrere tausend Personen teilgenommen haben, Laien ebenso wie Fachleute. Der Versuchsaufbau sieht vor, dass die Teil­nehmer möglichst viele Vorhersagen über das Eintreffen oder Ausbleiben konkreter Ereignisse abgeben. Den Projektteilnehmern werden dabei Fragen zur Beantwortung vorgelegt. Aktuelle Beispiele für solche Fragen könnten sein: Wird Joe Biden die Präsidentschaftswahlen in den USA gewin­nen? Wird Russland den Open-Skies-Vertrag verlassen, wenn die USA ihn aufkündigen? Wird das Weltwirtschaftswachstum im ers­ten Quartal 2021 positiv ausfallen? Wird 2020 eines der fünf wärmsten Jahre seit Be­ginn der Wetterdatenaufzeichnungen sein?

Bei der Auswertung von mehr als 880 000 Forecasts zeigt sich, dass manche Teilnehmer deutlich häufiger richtig liegen als an­dere. Den besten zwei Prozent gelang dies über mehrere Jahre hinweg. Werden diese konsistent überdurchschnittlich gut ab­schneidenden Forecaster in Gruppen zu­sammengefasst, ist die Trefferwahrschein­lichkeit ihrer gebündelten Vorhersagen noch größer. Zurückzuführen ist das unter anderem auf höhere Diversität, die Multi­perspektivität befördert. Die besten Teams erzielen eine um etwa 30 Prozent höhere Vorhersagegenauigkeit als Vergleichs­gruppen, die Zugang zu nachrichtendienstlich eingestuften Informationen haben. Durch Trainingsmaßnahmen lässt sich die Vorhersagegenauigkeit zusätzlich steigern.

Das bedeutet zwar nicht, dass die Krisen nach Corona künftig auch nur annähernd vollständig antizipiert werden könnten. Eine Erhöhung der Trefferquote um 30 Pro­zent impliziert aber, dass sich die Anzahl der Krisen, für die Vorbereitungen getroffen werden sollten, deutlich reduzieren würde. Wenn präzisere Aussagen darüber vor­liegen, welches Ereignis mit höherer Wahr­scheinlichkeit eintreten wird, lässt sich geziel­ter vorsorgen. Gerade kosteninten­sive und unbequeme Vorsorgemaßnahmen lie­ßen sich gegenüber einer womöglich skep­tischen Öffent­lichkeit besser recht­fertigen – insbesondere dann, wenn auch nicht­staatliche Akteure und staatsunabhängige Einrichtungen in den Entscheidungs­prozess einbezogen werden.

Mehrebenen-Institutionalisierung

Für die Institutionalisierung systematischer Vorausschau bieten sich in Deutschland diverse Anknüpfungspunkte. Das Auswär­tige Amt verfolgt verschiedene Ansätze, sich abzeichnende Krisen frühzeitig zu er­kennen. Ergänzend könnte systematische Vorausschau bereits im Vorbereitungsdienst trainiert und erprobt werden. Über Zeit ließe sich ein Pool methodisch geschul­ter Diplomaten aufbauen, die regelmäßig Vorhersagen treffen. Von der Alltagspraxis im Auswärtigen Dienst ist das gar nicht so weit entfernt. Eine wichtige Aufgabe der Diplomatie besteht ohnehin in der Aus­einandersetzung mit und der Vorbereitung auf denkbare Entwicklungen. Die Steigerung der Vorhersagepräzision würde dazu beitragen, den Handlungsempfehlungen mehr entscheidungsrelevantes Gewicht zu verleihen.

Die Seminare zur Strategischen Vorausschau der Bundes­akademie für Sicherheitspolitik stellen eine weitere Möglichkeit dar, die Forecast-Methode in der Administration zu verankern. Schließlich befasst sich das BBK im Rahmen des Risikomanagements mit der Identifikation und Analyse von Risi­ken. Die Erkenntnisse sollen zur Entschei­dungsfindung und zur Vorsorgeplanung herangezogen werden. Systematische Vor­ausschau könnte dabei helfen, die mutmaß­lich relevantesten Krisen aus der Vielzahl an denkbaren Risiken auszuwählen. Zudem ist das BBK als nationale Kontaktstelle des Sendai-Rahmenwerks für Katastrophen­vorsorge auch international vernetzt.

Auf internationaler Ebene könnte systematische Vorausschau in multilateralen Zusammenhängen institutionalisiert wer­den. Allerdings wäre hier viel stärker expe­rimentell vorzugehen. Denn traditionell ist Vorausschau Aufgabe der Nationalstaaten. Entsprechend begrenzt ist oft das Blickfeld, aus dem auf denkbare Krisen geschaut wird. Größere Diversität würde dieses Blick­feld erweitern. So könnte über Zeit eine multiperspektivische Vorausschau möglich werden, die nationale Interessen transzendiert und dazu beiträgt, globale Heraus­forderungen frühzeitiger und mit größerer Treffsicherheit zu erkennen. Die von Deutschland und Frankreich begründete Allianz für den Multilateralismus könnte hier einen Impuls setzen.

Dr. Lars Brozus ist Leiter (a. i.) der Forschungsgruppe Amerika.

© Stiftung Wissenschaft und Politik, 2020

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ISSN 1611-6364

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