Orientierungsrahmen für die Forschung 2019/2020

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Inhalt


Zur Einführung

In diesem Orientierungsrahmen für die Forschung der Stiftung Wissenschaft und Politik (SWP) skizzieren wir Herausforderungen und Gestaltungsaufgaben deutscher Außen- und Sicherheitspolitik, die für die Jahre 2019/2020 schon jetzt absehbar sind oder aus poli­tischer bzw. wissenschaftlicher Sicht als relevant erachtet werden. Einige Themen und Fragestellungen, die wir auf den nächsten Seiten vorstellen, sind mit dem politischen Kalender 2019/2020 verbunden. Dazu zählen Deutschlands Mitgliedschaft im Sicherheitsrat der Vereinten Nationen (VN), die Übernahme der Ratspräsidentschaft in der Euro­päischen Union (EU) und die Wahlen zum Euro­päischen Parlament als Auftakt des neuen institutionellen Zyklus. Andere Fragen betreffen strukturelle Veränderungsprozesse. Zwei sehr unterschiedlich gelagerten Themenlinien gilt unser besonderes Augenmerk: der Ero­sion der liberalen internationalen Ordnung sowie dem tiefgreifenden Wandel, den die Digitalisierung für die Lebenswirklichkeit und damit auch die Politik bedeutet. Eine Fülle von diplomatischen Prozessen und Aktivitäten, das Krisenmanagement und das Bemühen um Konfliktlösungen erfordern ein fortgesetztes Engagement deutscher Außenpolitik. Das geschieht zumeist im Zusammenwirken mit europäischen und internationalen Partnern, darunter eine stetig wachsende Zahl von nichtstaatlichen Akteuren. Daher ist der Orien­tierungsrahmen 2019/2020 an vielen Stellen eine Fortschreibung und Aktualisierung des vorhergehenden.

Der vorliegende Orientierungsrahmen gibt den Wissenschaftlern und Wissenschaftlerinnen in den acht Forschungsgruppen Anhaltspunkte für die Auswahl und Einordnung von Forschungsfragen und Problemstellungen. Er bildet weder ein Problemranking ab noch legt er eine verbindliche Forschungsagenda für die SWP fest. Die konkrete Themenauswahl und Akzentuierung erfolgen ebenso wie die angemessene Methodenwahl in einem Prozess kontinuierlicher Reflexion und Diskussion im Hause, in internationalen Forschungs­verbünden und mit politischen Entscheidungsträgern sowie in der Auseinandersetzung mit aktuellen Ereignissen und Entwicklungen der internationalen Politik. In der Forschungspraxis werden die in der SWP abgedeckten Regional- und Länderperspektiven mit politik­feld­spezi­fischen und horizontalen Forschungsthemen aus der Europa- und Sicher­heitspolitik sowie der »Global Governance«-Forschung zusammengeführt.

Die SWP veröffentlicht ihre Analysen und Empfehlungen in den Reihen SWP-Studie und SWP-Aktuell. Die Wissenschaftlerinnen und Wissenschaftler stehen den Abgeord­neten und Fraktionen des Deutschen Bundestages wie der gesamten Bundesregierung für mündliche Beratung zur Verfügung. Die SWP versteht sich dabei als Ideengeber, Dialog- und Sparringspartner.

 

Außen und sicherheitspolitische Herausforderungen und Gestaltungsaufgaben

Im Orientierungsrahmen für die Forschung der SWP werden solche internationalen Ent­wicklungen und Herausforderungen aufgegriffen, die für die deutsche Außen- und Sicher­heitspolitik in den Jahren 2019/2020 als wesentlich erachtet werden. Angesichts des hohen Grads der internationalen Verflechtung Deutschlands, seiner globalen und vielfältigen Interessen, seines weiten Aktionsradius und expliziten Gestaltungsanspruchs führt selbst diese Auswahl zu einem umfangreichen Themenkatalog. Dieser wird zum Zwecke einer übersichtlichen Darstellung in drei Hauptkapitel unterteilt, die jeweils unterschiedliche analytische Perspektiven in den Mittelpunkt stellen: Internationale Ordnung, Sicherheit sowie Wirtschaft und Gesellschaft.

In diesen Hauptkapiteln werden zwei große Themenlinien unabhängig voneinander akzentuiert: die Erosion der liberalen internationalen Ord­nung und der tiefgreifende Wandel durch Digitalisierung und Vernetzung.

Die regelgebundene internationale Ordnung ist zerrüttet, Großmachtkonflikte kehren in die internationale Politik zurück: Das internationale System befindet sich in einer riskanten Phase der Transition, in deren Zentrum die fluiden Kräfteverhältnisse zwischen den USA, China und Russland stehen. Rivalitäten zwischen diesen Großmächten in unter­schiedlichen Kontexten werden im strategischen Diskurs oft als geopolitische Konflikte und als Kampf um Einflusssphären wahrgenommen bzw. begründet. Damit bergen sie ein erhebliches (militärisches) Konfliktrisiko. Sie schließen aber auch technologische und geoökonomische Kalküle mit ein. Diese Tendenzen strapazieren und verdrängen etablierte Formate und Politik-Regime globaler und regionaler Kooperation, zumal wenn sie von liberalen Vorstellungen geformt worden sind.

Das internationale System befindet sich im Umbruch und die internationale Politik ist von hoher Volatilität, Verunsicherung und von Ungewissheiten bestimmt, zu denen auch die Effekte der beschleunigten Digitalisierung und der digitalen Vernetzung beitragen. Der Megatrend der Digitalisierung betrifft viele Bereiche der internationalen Politik, die im engeren Sinne sicherheitspolitische, aber ebenso regulatorische oder sozio-ökonomische Implikationen haben. Zum Ausdruck kommen sie in Fragen wie hybriden Bedrohungen, Cybersicherheit, Robotik, Automatisierung, Künstlicher Intelligenz, Big Data, Trollfabriken etc. sowie in deren Auswirkungen zum Beispiel auf politische Strategieplanung bzw. Ent­scheidungsfindungsprozesse. Auch für die wirtschaftliche Entwicklung, die Arbeitswelt, Mobilität und Integration von Gesellschaften werden Digitalisierung und neue Konnektivität zu wichtigen Determinanten.

Für Deutschland bedeutet die Erosion der liberalen regelgebundenen Ordnung, dass das außen- und sicherheitspolitische Koordinatensystem und die maßgeblichen Handlungsrahmen seiner Außen- und Sicherheitspolitik – VN, Nato, EU – gefährdet sind. Welche Beiträge kann deutsche Politik angesichts dessen sowie bei prinzipiell begrenzter Handlungssouveränität und starker Interdependenz leisten, um eine regelbasierte multilaterale internationale Ordnung weiterhin zu ermöglichen und diese zu revitalisieren? Das hängt nicht zuletzt von der Strategie- und Handlungsfähigkeit deutscher Außen- und Sicherheitspolitik ab, also der Fähigkeit zur Interessen- und Zieldefinition, zur Lageanalyse, zur Bildung von Koalitionen und Partnerschaften sowie von der Verfügung über die nötigen Ressourcen.

 

Internationale Ordnung

Strukturelle Veränderungen und negative Dynamiken

Das internationale System durchläuft einen Prozess der Multipolarisierung, der durch Un­sicherheit und wachsende Rivalitäten zwischen großen und mittleren Staaten bestimmt wird. Die vom Westen geprägte liberale internationale Ordnung – verstanden als ein Zu­sammenspiel von Normen, Regeln und Institutionen im Sinne dauerhafter Strukturen – wird zunehmend fragiler. Dazu trägt bei, dass die Hauptstütze dieser Weltordnung, die USA, unter der Trump-Administration deren Normen und Institutionen durch verbale An­griffe und praktische Politik unterläuft. Die Werteordnung des Westens mit den Prinzi­pien der Demokratie, Rechtsstaatlichkeit und Achtung der Menschenrechte sowie die von ihm getragenen multilateralen Organisationen stehen unter erheblichem Legitimations- und Leistungsdruck, zumal illiberale und autoritäre Tendenzen auch in Europa erstarken.

Symptomatisch ist, dass die Geopolitik zurückkehrt: Staaten reklamieren exklusive Einflusssphären und zugleich wird der Multilateralismus durch mini- und bilaterale (Ad-hoc-)Formate überlagert und zurückgedrängt. Die Entwicklungen machen sich auf nationaler, regionaler und globaler Ebene bemerkbar. Kriege und Gewaltkonflikte lassen sich nur unzureichend einhegen, auch weil sie von anhaltenden Großmachtkonflikten überlagert sind. (National-)Staatliche Territorialordnungen werden immer häufiger in Frage gestellt, etwa die Grenzen im Nahen und Mittleren Osten oder in der Ukraine.

Zudem geraten wichtige funktionale Teilordnungen und normative Prinzipien unter Druck, die in zahlreichen internationalen Abmachungen und Regimen verankert sind. Dazu zählen die Rüstungskontrolle, die Organisation des Welthandels, die internationale Finanzordnung, die globale Gesundheits- und Migrationspolitik und nicht zuletzt die internationale Klimapolitik. Viele der bekannten strukturellen und politikfeldspezifischen Herausforderungen werden zugleich durch die sich beschleunigende und allumfassende Digitalisierung verschärft. Ein zentrales Thema sind deshalb – bei oftmals hybriden Bedrohungslagen – die neuartigen Verwundbarkeiten kritischer Infrastrukturen (Strom- und Wasserversorgung, Telekommunikation, Banken und Börsen etc.), aber auch demo­kratischer Institutionen angesichts von Manipulation, Desinformation und Diskreditierungskampagnen im Netz.

Die skizzierten strukturellen Veränderungen und negativen Dynamiken bilden ein schwieriges Umfeld für die globale Governance und die etablierten Institutionen der inter­nationalen Zusammenarbeit wie die Vereinten Nationen oder die Welthandelsorganisa­tion (WTO). Die Notwendigkeit von mehr und besserer Global Governance liegt auf der Hand: Einzelne Regierungen sind angesichts der Vielzahl interdependenter Problemlagen und mangelnder Handlungsfähigkeit überfordert, öffentliche Güter auf nationaler und internationaler Ebene bereitzustellen und zu gewährleisten. Jedoch lässt die Bereitschaft zentraler Akteure des Staatensystems zu engerer Kooperation, Koordination und Lasten­teilung nach.

Je stärker Großmachtrivalitäten und Nullsummenlogiken die internationale Politik bestimmen, desto schwächer wird die Bindewirkung internationaler Institutionen und Regime – die »regelbasierte internationale Ordnung«. Dies stellt deutschen Einfluss und deutsche Gestaltungsmöglichkeiten fundamental in Frage. Die Strategie- und Handlungs­fähigkeit Deutschlands wird deshalb davon abhängen, inwieweit es Konstellationen ko­operationswilliger Akteure schafft oder sich an solchen aktiv beteiligt, deren Akteure zu gemeinsamem Handeln in relevanten Politikfeldern in der Lage sind. Am meisten Aussicht auf Gestaltung der internationalen Ordnung und die Sicherung seiner Interessen wird Deutschland haben, wenn es im EU-Verbund vorgeht. Im Lichte ihrer Interessen und Res­sourcen sollten Deutschland und die EU die zentralen regionalen und thematischen Hand­lungsfelder eruieren, in denen sie ihre Gestaltungskraft gebündelt zur Geltung bringen können. Bei der Suche nach politikfeldbezogenen Partnerschaften ist von Deutschland hohe Flexibilität und kein starres Allianzkonzept gefragt. Jenseits des nicht verhandel­baren universellen Wertekatalogs der Vereinten Nationen dürften Deutschland und die EU zunehmend gefordert sein, sich mit alternativen Ordnungsvorstellungen auseinanderzusetzen und die eigenen Normen, Werte und Interessen in einem offenen Wettbewerb zu vertreten. Gleichzeitig müssen bestehende Institutionen bewahrt und gefestigt werden, auch indem Partizipationsansprüche neuer Mächte akkommodiert werden.

Die Vereinten Nationen und G-Formate

In der internationalen Gemeinschaft, besonders unter Akteuren, die sich dem regelgebundenen Multilateralismus verschrieben haben, richten sich hohe Erwartungen an Deutschland, auch angesichts seines nichtständigen Sitzes im VN-Sicherheitsrat 2019/2020. Deutschland könnte einen besonderen Akzent setzen, wenn es die Mitgliedschaft euro­päisch definiert und die enge Abstimmung mit den übrigen ständigen und nichtständi­gen europäischen Mitgliedern sucht.

Deutschland hat ein grundlegendes Interesse an einer wirkungsvollen Reform und politischen Revitalisierung der Weltorganisation als Garant einer multilateralen, regel­basierten internationalen Ordnung. VN-Generalsekretär António Guterres setzt sich inten­siv für Reformen ein: Das Spektrum reicht von »Sustaining Peace« bis hin zur Stärkung des VN-Entwicklungssystems und umfasst auch Veränderungen der Finanzierungsstruktur, von Managementkultur und Arbeitsmethoden. Und nicht zuletzt wird es weiterhin darum gehen, den Sicherheitsrat repräsentativer zu gestalten, ohne dessen Handlungs­fähigkeit einzuschränken. Generell dürfte die Entscheidungsfindung in den VN und spe­ziell im Sicherheitsrat aufgrund der an Schärfe gewinnenden Großmachtkonflikte jedoch schwieriger werden.

Darüber hinaus sehen sich die VN-Mitgliedstaaten mit den Schwierigkeiten der Umsetzung sowohl der Agenda 2030 für nachhaltige Entwicklung, samt der universellen Ziele für nachhaltige Entwicklung (Sustainable Development Goals, SDGs), als auch des Pariser Klimaabkommens konfrontiert. Trotz einiger Anstrengungen ist die anvisierte Transformation zu einer nachhaltigen und klimaverträglichen Entwicklung noch weit entfernt. Um politisches Momentum zu generieren, findet im Rahmen der VN-Generalversammlung im September 2019 ein Gipfel der Staats- und Regierungschefs zu nachhaltiger Entwicklung statt; parallel lädt der Generalsekretär zu einem Klimagipfel ein. Diese Gipfeltreffen sollen nicht nur die Umsetzung der beiden Abkommen entscheidend voranbringen, sondern auch Impulse für weitere Reformen des VN-Systems geben. Dazu gehören unter anderem die für 2019/2020 geplanten Reformen des Wirtschafts- und Sozialrates (ECOSOC) sowie des Hochrangigen Politischen Forums zu nachhaltiger Entwicklung (HLPF).

Aus deutscher Sicht verdient die möglichst frühzeitige Verhütung von Krisen die beson­dere Aufmerksamkeit des Sicherheitsrats. Dabei muss man sich allerdings vor Augen füh­ren, dass Frühwarnung oft übergangen und Konflikte weder verhütet noch eingedämmt werden. Am Ende von Bürger­kriegen, zumal wenn sie internationalisiert und geopolitisch aufgeladen waren, steht dann möglicherweise eine Fragmentierung des betroffenen Lan­des oder der militärische Sieg einer Seite. In einer solchen Konstellation kommt es darauf an, dass grundlegende Prinzipien für den Schutz der Zivilbevölkerung (seien es rück­kehrende Flüchtlinge und Vertriebene oder besonders verwundbare Teile der Bevölkerung oder die »Verliererseite«) respektiert werden. Dafür benötigen internationale Organisationen den notwendigen Zugang. Als Mitglied des Sicherheitsrats kann Deutschland sich für diese Prinzipien in besonderem Maße einsetzen.

Weitere Felder, auf denen sich Deutschland 2019/2020 abseits des täglichen Kern­geschäfts besonders engagieren könnte, sind die Verbindung von Klima und Sicherheit ebenso wie von globaler Gesundheit und Sicherheit, die Stärkung der Agenda »Frauen, Frieden und Sicherheit« oder die Kleinwaffen-Problematik. Um den Leitgedanken deut­scher VN-Politik, nämlich die enge Verzahnung von Friedenssicherung und nachhaltiger Entwicklung, in der Arbeit des Sicherheitsrats fester zu verankern, könnte Berlin dort die sicherheitsrelevanten Folgen von Klimaveränderungen verstärkt thematisieren mit dem Ziel, Risikoanalysen sowie Frühwarnmechanismen voranzubringen.

Inwieweit sich die Krise der liberalen Ordnung und der multilateralen Kooperation durch das Auseinanderdriften des Westens auch in den »G-Formaten« niederschlägt, wird sich bei der Gruppe der 20 (G20) unter der Präsidentschaft Japans (2019) und Saudi-Ara­biens (2020) sowie bei der Gruppe der 7 (G7) unter dem Vorsitz Frankreichs (2019) und der USA (2020) zeigen. Protektionistische Maßnahmen und die zunehmenden Spannungen beim internationalen Handel könnten sich insbesondere in der ökonomischen Kernkompetenz der G20 bemerkbar machen. Eine Zusammenarbeit mit politisch gleichgesinnten Akteuren zum Erhalt der liberalen (Handels-)Ordnung in diesen Foren wird bedeutsam. Es ist mithin fraglich, inwieweit die Kooperation bei den G20-Schwerpunkten der letzten Jahre auf Regionen (Afrika) und Themen (Globale Gesundheit, integrierte Klima- und Energie-Aktionspläne) international fortgesetzt werden kann.

Große und mittlere Mächte – Volatile Machtkonstellationen und neue Kooperationsfenster

Kräfteverschiebungen in Richtung eines multipolaren internationalen Systems sind seit Jahren im Gang. Sie bringen volatile Machtkonstellationen hervor, öffnen aber auch neue Kooperationsfenster. Inwieweit sich Europa als eigener Pol in einer multipolaren Welt verorten will und kann, wird unter anderem davon abhängen, wie die Europäer mit dem traditionellen Hauptpartner, den USA, aber auch mit China und den großen Ländern ihrer Nachbarschaft, Russland und der Türkei, umgehen werden und wie sie die Beziehungen bilateral und in unterschiedlichen Formaten und Settings zu gestalten vermögen. Darüber hinaus sind Kooperationen mit gleichgesinnten Ländern, wie etwa Kanada, und vernachlässigte Partnerschaften wie mit lateinamerikanischen Ländern neu zu profilieren.

Die größte Veränderung im außenpolitischen Koordinatensystem bahnt sich für Deutschland und die EU im Verhältnis zu den USA an. Die USA entwickeln sich zum ambivalenten und unberechenbaren Partner, der gleichwohl zentral für die Sicherheit Deutschlands und des Westens und für deren Gestaltungskraft ist. Mit Trump hat zum ersten Mal seit dem Aufstieg der USA zur Weltordnungsmacht das Amt des Präsidenten angetreten, dem die Funktionslogik der amerikanischen Führungsrolle fremd ist bzw. der sie negiert. Die Devise »America first« entspricht einer transaktionalen Außenpolitik, die auch die Grund­lagen der transatlantischen Beziehungen und ihre Handlungsrahmen in Frage stellt. Die Partner der USA müssen Prämissen der Zusammenarbeit hinterfragen, Ressourcen und Handlungsroutinen überprüfen und Konsequenzen im Lichte eines interessegeleiteten und strategisch reflektierten Umgangs mit den USA ziehen. Erhaltung und Ausbau von enger Konsultation und von Mechanismen der Koordination mit Washington wie auch mit ande­ren gleichgesinnten Staaten bleiben jedoch zentral, um im Sinne des von Deutschland bevorzugten effektiven Multilateralismus der Krise der liberalen Ordnung und der drohen­den geopolitischen Polarisierung begegnen zu können. Aber gleichzeitig wird das Verhält­nis durch eine Reihe von oftmals wirtschaftlich aufgeladenen Konflikten belastet.

Die transatlantische Diskussion über eine ausgewogene Lastenteilung und die Zusammenarbeit für die Bewahrung regionaler und globaler Ordnungen ist stark auf die Höhe der deutschen Verteidigungsausgaben – gemessen am Bruttoinlandsprodukt – sowie auf den deutschen Handelsbilanzüberschuss gegenüber den USA bei Waren verengt worden und keineswegs neu. Die Fixierung Washingtons auf das 2-Prozent-Ziel der Nato und die Handelsbilanz wird die Beziehungen zwischen Deutschland und den USA jedoch zusätzlich zu den bereits unter Obama bestehenden Streitpunkten belasten – wie Datenschutz, Geheimdienstkooperation, Drohnenkriege, Nord Stream 2. Die USA sehen sich in geo­politischen Machtkonflikten mit dem aufsteigenden China und einem wiedererstarkenden Russland, welche sich in einer Verschränkung von Wirtschaft und Sicherheitsfragen mani­festieren. Deutschland und die EU werden sich auch vor dem Hintergrund der transatlantischen Differenzen gegenüber Russland und China positionieren müssen. Grundsätzlich wird zudem zu beobachten sein, wie sich amerikanische und europäische Gesellschaftsmodelle weiterentwickeln, deren normative Nähe bislang die politische Grundlage für die Aufrechterhaltung der intensiven Kooperation darstellte. Die Wahl Donald Trumps in das Amt des US-Präsidenten verdeutlicht, wie wichtig generell eine genaue Beobachtung gesellschaftlicher, ökonomischer und politischer Entwicklungen enger Partner der deut­schen Außenpolitik ist. Die Vorbereitungen auf die US-Präsidentschafts- und -Kongress­wahlen im November 2020 und die heiße Wahlkampfphase werden spätestens im Früh­jahr 2020 beginnen.

Die Chinapolitik Deutschlands und der EU muss weit über die intensiven Wirtschaftsbeziehungen hinausgehen und mit China als einer dauerhaft etablierten Großmacht mit globaler Reichweite rechnen. Auf rhetorischer Ebene ist ein kritischerer Umgang mit China in der deutschen und europäischen Politik zu registrieren, aber sie müsste in der Praxis strategischer angelegt werden. Hierfür ist wichtig zu sehen, dass sich China selbst nicht länger als aufstrebenden Staat begreift, sondern als eine Großmacht, die Visionen für die Zukunft der Welt präsentiert und eine aus seiner Sicht überfällige Reform des internationalen Systems anführt. In internationalen Gremien zum Beispiel im VN-System be­einflusst China durch das strategische Platzieren eigener Konzepte und politischer Chiff­ren (z.B. »Community of Shared Destiny«) immer mehr den politischen Diskurs anderer VN-Mitglieder. Darüber hinaus untermauert China über die selbstinitiierten Institutionen wie die Asiatische Infrastrukturinvestmentbank (AIIB) und die Verbreitung globaler Visio­nen und Projekte wie der Belt and Road Initiative (BRI) seinen Gestaltungsanspruch. Es erhofft sich, durch die global ausgerichtete Konnektivitätspolitik in den Ländern entlang der Seidenstraße größeren Einfluss und politische Kontrolle ausüben zu können. Durch den Aufbau von physischer wie politischer Konnektivität trägt China – aus eigener Sicht – auch zur (sicherheits-)politischen Stabilisierung in den Ländern bei. Im regionalen Kontext, etwa im Südchinesischen Meer, manifestieren sich Chinas Ambitionen in der ebenso konsequenten wie proaktiven Verfolgung nationaler Interessen. All dies geschieht unter Beibehaltung und Ausdehnung der autoritären Einparteienherrschaft, legitimiert durch wachsenden gesellschaftlichen Wohlstand, zunehmende technologische Innova­tionskraft und in Abgrenzung zu »westlichen« Modellen von Entwicklung. Obgleich sich China gegenüber Drittländern als erfolgreiche Alternative positioniert, definiert es bisher explizit kein in sich geschlossenes Gegenmodell zur bestehenden internationalen Ordnung. Die Vielzahl von Initiativen und Projekten zielt darauf ab, die bestehenden Ordnungs­strukturen im eigenen Sinn zu verändern und neue politische Räume zu etablieren, zum Bei­spiel mit der stetigen Aufwertung der »+1-Mechanismen« wie im Falle des Forums für China-Afrika-Kooperation (FOCAC).

Um diesen Herausforderungen ansatzweise zu begegnen, wäre die Koordination innerhalb Deutschlands wie auf europäischer Ebene zu verbessern. Der Chinadialog mit Part­nern außerhalb der EU, vor allem mit Japan, Indien, Australien und auch Kanada, könnte intensiviert und verstetigt werden; Deutschlands und Europas wirtschaftliche und ent­wicklungspolitische Aktivitäten in Afrika müssen vor dem Hintergrund des gleichbleibend hohen chinesischen Engagements überdacht und gegebenenfalls überarbeitet werden.

Beschleunigt durch die kontinentale Seidenstraßen-Initiative Chinas findet auch eine Vertiefung und Intensivierung der Transaktionen im zentralasiatisch-kaspischen Raum statt, der als Landbrücke zwischen China und der EU an Bedeutung gewinnt und in dem Staaten sich zu unterschiedlichen Kooperationsverbünden zusammenschließen. Deutschland und die EU sollten ein erkennbares eigenes Profil zeigen, indem sie sich gegenüber den chinesischen Initiativen positionieren. Nützliche Ausgangspunkte dafür sind regio­nale Strategiepapiere, wie eine neue EU-Zentralasienstrategie oder die europäische Kon­nektivitätsstrategie, in der die EU eigene Interessen und zentrale Begriffe in der Zusammenarbeit mit China definiert werden. Die Positionierung müsste sich auch in der prak­tischen Kooperation niederschlagen, in Form von alternativen Angeboten an Drittstaaten oder gemeinsamen europäisch-chinesischen Ansätzen.

Große und manifeste ordnungspolitische Divergenzen kennzeichnen auch die Beziehungen der EU zu Russland, ohne dass die EU darüber einen Dialog in Angriff nehmen würde. Spätestens seit der völkerrechtswidrigen Annexion der Krim und der Destabilisierung des Donbas sind die Grenzen der Kooperation mit Russland zum Zwecke der Stabi­lisierung der europäischen Sicherheitsordnung offenbar geworden. Das wirkt sich auch auf den Spielraum der Zusammenarbeit in multilateralen Foren wie der Organisation für Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa (OSZE) aus. Das Bestreben der russischen Füh­rung, ihre selbstdefinierten Interessen auch gegen »Europa« bzw. »den Westen« durch­zusetzen, zeigt sich in der russischen Syrienpolitik. Zugleich versucht Russland weiterhin, unter anderem mit der Eurasischen Wirtschaftsunion (EWU) seine Nachbarn enger an sich zu binden und dadurch den Einfluss der EU in der Region zu begrenzen. In den letzten Jahren ist Russlands »sharp power« durch gezielte Einflussnahme, Medienberichterstattung, aber auch aggressive Handlungen wie Cyberangriffe zunehmend auch in EU-Mit­gliedstaaten wirksam geworden. Allerdings fühlen sich Teile der europäischen Gesellschaften und politischen Kräfte aus unterschiedlichen Gründen und mit unterschiedlichen Kalkülen zum russischen politischen und Gesellschaftsmodell hingezogen. Zu fragen ist, ob mit der EWU ein zweites politisch-wirtschaftliches Gravitationsfeld neben der EU in Europa entsteht und was dies für eine stabile europäische Sicherheitsordnung bedeutet. Die russischen Präsidentschaftswahlen im März 2018 haben die Stabilität des russischen Systems vorerst gesichert. Mittelfristig besteht die größte Herausforderung für das Regime nun darin, bis 2024 trotz wirtschaftlicher Stagnation die Nachfolge des jetzigen Präsidenten und damit den eigenen Machterhalt zu sichern. Nichts weist derzeit darauf hin, dass sich dabei Raum für innenpolitische Reformen oder einen außenpolitischen Kurswechsel erge­ben könnte.

Ankara hat sich Anfang der 2000er Jahre als Regionalmacht mit eigener Agenda positio­niert, ermuntert durch eine bislang nicht gekannte politische Stabilität – die Herrschaft einer Partei –, durch beeindruckendes wirtschaftliches Wachstum, aber auch durch die Verlagerung der wirtschaftlichen Dynamik nach Asien. Die Beziehungen zu den USA und Europa begriff die türkische Regierung zusehends als einseitige Abhängigkeit vom Westen, eine Situation, der durch den Ausbau der wirtschaftlichen und politischen Verbindungen mit den Ländern des Nahen Ostens sowie mit Russland und China begegnet wurde. Das Stocken des EU-Beitrittsprozesses und die grundsätzliche Ablehnung der Nahostpolitik der USA, die als Destabilisierung der Region und der Türkei selbst wahrgenommen wird, haben seitdem innenpolitisch einem religiös konnotierten Nationalismus Auftrieb gege­ben und sicherheitspolitisch zur Hinwendung zu Russland geführt.

Die Flüchtlingskrise und der Syrienkonflikt haben die eminente strategische Bedeutung der Türkei für die europäische Sicherheit deutlicher gemacht als je zuvor. Die Unfähigkeit der EU, eine gemeinsame Flüchtlingspolitik zu formulieren und ihre Außengrenzen zu­verlässig gegen irreguläre Einwanderung zu schließen, hat Ankaras Position gegenüber der EU gestärkt und die Möglichkeiten der EU stark reduziert, auf die türkische Innen- und Außenpolitik Einfluss zu nehmen. Außenpolitisch driften – wie die Annäherung Ankaras an Moskau zeigt – die Bedrohungsperzeptionen in der EU und den USA auf der einen und der Türkei auf der anderen Seite auseinander, was die Frage nach der Verlässlichkeit der Türkei als Nato-Partner aufwirft.

Aufgrund ihrer engen wirtschaftlichen und sozialen Verflechtung mit der Türkei stellt die zunehmende Entfremdung und Sprachlosigkeit im Verhältnis zwischen Brüssel und Ankara die Bundesrepublik vor besondere Probleme. Jahrzehnte türkischer Migration nach Deutschland haben eine in Sachen Türkei gut informierte, aber auch polarisierte deutsche Öffentlichkeit hervorgebracht, so dass die deutsche Türkeipolitik eine vergleichsweise aus­geprägte innenpolitische Dimension hat. Deutschland hat ein Interesse daran, sich an der Diskussion über einen neuen Rahmen der EU-Türkei-Beziehungen jenseits der Beitritts­verhandlungen aktiv zu beteiligen. Angesichts der zentralen Bedeutung der EU für die türkische Wirtschaft bieten sich dafür in erster Linie Verhandlungen über die Modernisierung und Vertiefung der Zollunion Ankaras mit der EU an.

Auf der Suche nach Unterstützung für die fragile regelgebundene internationale Ordnung und ihre regionalen wie funktionalen Teilordnungen wäre die Zusammenarbeit mit demokratischen Staaten im indo-pazifischen Raum wie Japan, Indien, Südkorea, Indo­ne­sien und Australien systematisch und sichtbar zu verstärken. In ihren regionalen Kon­texten fördern diese zudem den Aufbau regionaler Organisationen, was im Interesse deut­scher Außenpolitik liegt. Zusammen mit Brasilien, Kanada, Mexiko, Argentinien und Süd­korea sind diese Staaten auch wichtige Partner im G20-Prozess, zum Beispiel für den Erhalt der liberalen Handelsordnung, bei der Reform der internationalen Finanzarchitektur und der Bekämpfung des Terrorismus.

Digitale Technologien als Gestaltungsmittel internationaler Politik

Digitale Technologien sind ein immer wichtigeres Gestaltungsmittel der Politik. Staaten, Unternehmen und auch zivilgesellschaftliche Akteure versuchen auf unterschiedlichste Weise, die Entwicklung und Anwendung digitaler Technologien für ihre Zwecke zu nut­zen. Weil viele dieser Technologien staatliche Grenzen überschreiten, gilt dies in besonderer Weise für die internationale Politik. Staaten wie China, Russland und die USA sehen in der Nutzung der jeweils neuesten technologischen Entwicklungen eine Gelegenheit, ihre relative Machtbasis in militärischer, vor allem aber wirtschaftlicher Hinsicht auszubauen und nicht zuletzt ihre jeweiligen Ordnungsvorstellungen global durchzusetzen. Aktuell zeigt sich dies etwa im Wettrennen um die technologische Vorherrschaft im Bereich der Künstlichen Intelligenz, bei der Entwicklung von Quantencomputern oder auch bei der Spezifikation des neuen Mobilfunkstandards 5G.

Dies stellt gerade liberal-demokratische Staaten wie Deutschland vor neue Herausforderungen. Neben Fragen der Cybersecurity gilt es insbesondere, liberale und demokratische Grundwerte auch unter den veränderten Bedingungen der Digitalisierung zu bewahren. Dies betrifft grundlegende Freiheitsrechte wie das Recht auf Privatsphäre, das Recht auf freie Meinungsäußerung oder aber auch politische Rechte wie das Recht auf demokratische Beteiligung. Politischer Handlungsbedarf besteht in dreifacher Hinsicht: Erstens muss die Durchsetzung und Gewährleistung dieser Rechte mit Blick auf neue technologische Entwicklungen angepasst werden (zum Beispiel mit Blick auf die Eigenheiten der Kom­munikation in sozialen Medien). Zweitens müssen diese Rechte vor gezielten äußeren Eingriffen geschützt werden (zum Beispiel vor digitalen Abhörmaßnahmen oder den ver­schiedenen Formen der »computational propaganda«). Schließlich gilt es, drittens, auch auf globaler Ebene die Geltung der entsprechenden völkerrechtlichen Normen gegen autoritäre Angriffe zu verteidigen (zum Beispiel im Lichte der zunehmend elaborierten Formen staatlicher Internet-Zensur). Letztlich stellen der gegenwärtige Anstieg von Auto­ritarismus, Populismus sowie Effekte eines »Spill-over« aus anderen Politikfeldern (etwa Urheberrechtsschutz oder Zensur von illegalen Inhalten im Zuge des Anti-Terrorkampfes) eine essentielle Herausforderung für ein offenes und weiterhin freies Internet dar.

Eine besondere Bedeutung kommt den Strukturen der globalen Internet-Governance zu (zum Beispiel ICANN, IETF). Lange wurde Internet-Governance vor allem als technische Koordinationsaufgabe verstanden. Es wächst jedoch das Bewusstsein dafür, welch weit­reichende politische Folgen technische Entscheidungen über die Zukunft der Infrastruktur des Internets haben (zum Beispiel mit Blick auf die Weiterentwicklung des DNS-Systems oder den Übergang von IPv4 zu IPv6). Insbesondere China markiert in diesem Bereich sehr deutlich den Anspruch, die Strukturen der globalen Internet-Governance entsprechend den eigenen Vorstellungen von »Cyber-Souveränität« anzupassen. Unterfüttert wird dies durch das selbstbewusste und durchaus erfolgreiche Auftreten chinesischer Konzerne.

Versteht man die Entwicklung und Nutzung digitaler Technologie als Gestaltungsmittel der internationalen Politik, so ergeben sich daraus auch die Herausforderungen – und Chancen – deutscher Politik in diesem Bereich. Mit Blick auf die genannten Konflikt­linien verfügt Deutschland über das politische Gewicht und die technische Expertise, um eigenen Vorstellungen Geltung zu verschaffen. Erkennbar ist auch der Wille, diese Mög­lichkeiten verstärkt zu nutzen. 2018 hatte Deutschland den Vorsitz in der Freedom Online Coalition inne, 2019 wird die Bundesregierung die dritte Konferenz des global angelegten Internet & Jurisdiction Policy Network abhalten, vor allem aber auch das Internet Gover­nance Forum der Vereinten Nationen ausrichten. Will Deutschland Foren wie diese nutzen, gilt es zweierlei zu beachten: Erstens verschwimmt gerade in diesem Bereich die Grenze zwischen Innen- und Außenpolitik immer mehr. Weil digitale Technologien die Grenzen der Staaten überschreiten, bedarf es gerade hier einer Koordination aller be­teiligten Ressorts und Agenturen, um außenpolitisch wirksam auftreten zu können. Zwei­tens wird immer deutlicher, dass auch in diesem Bereich die EU eine zentrale Rolle in der deutschen außenpolitischen Strategie einnehmen sollte. Wie sich am Beispiel der Daten­schutzgrundverordnung gezeigt hat, verfügt die EU als politische und vor allem auch wirt­schaftliche Gemeinschaft über die notwendige Macht, die Entwicklung und Anwendung digitaler Technologien in ihrem Sinne und mit ihren Zwecksetzungen zu prägen.

Europäische Union: interne Dynamiken und externe Ordnungsaufgaben

Die Folgen der vielfachen Krisen werden die EU 2019/2020 weiterhin beschäftigen: die an­haltenden Spannungen in der Eurozone, die Migrationspolitik, der Umgang mit Populismus, die Aufrechterhaltung der Rechtsstaatlichkeit in Mitgliedstaaten und die Schadensbegrenzung im Hinblick auf den Brexit sowie die Neugestaltung der Beziehungen zum Ver­einigten Königreich. Über diese internen Herausforderungen hinaus ist die EU mit akuten ungelösten Konflikten in ihrer südlichen und östlichen Nachbarschaft konfrontiert. Das Infragestellen transatlantischer Verbundenheit sowie multilateraler Ordnungsprinzipien und -regime durch US-Präsident Trump, ein sich ausbreitender Autoritarismus mit aggres­siven außenpolitischen Akzenten in Russland, China und der Türkei sowie das Ausscheiden des Vereinigten Königreichs aus der EU – all dies fordert die EU-27 dazu heraus, ihre Strategie- und Handlungsfähigkeit zu verbessern.

Interne Dynamiken in der EU

Für die EU ist es von strategischer Bedeutung, den inneren Zusammenhalt in pragmatischer Weise zu festigen und handlungsfähiger zu werden. Es stellt sich zunächst die Frage ob 2019/2020 auf Grundlage der deutsch-französischen Partnerschaft tragfähige wie hin­reichend ambitionierte Reformen vorangebracht werden können. Eine stärkere Ausprägung einer EU der verschiedenen Geschwindigkeiten ist in einigen der zentralen Handlungsfelder zu erwarten, wie etwa der Migrationspolitik und der Eurozone. Flexible Ko­operationsformate sind gegebenenfalls eine Not- und Übergangslösung angesichts gegen­läufiger Tendenzen: Einerseits verspricht das gemeinschaftliche Handeln der Union eine bessere Problemlösung als nationale Maßnahmen, andererseits wird in vielen EU-Mitglied­staaten der Ruf nach einer Rückverlagerung von Kompetenzen in die Mitgliedstaaten lau­ter. Der für Ende März 2019 geplante Brexit wird die Kräfteverhältnisse in der EU verändern und ein wichtiger Faktor sein in Bezug auf den Zusammenhalt und die Divergenzen unter den 27.

Deutschland spielt traditionell eine zentrale Rolle, wenn es darum geht, diese unterschiedlichen Stoßrichtungen der EU-Politik zu moderieren und von ihr mitgetragene neue wie gegebenenfalls freiwillige Integrationsvorhaben mit den notwendigen Ressourcen zu unterfüttern. Die deutsche Ratspräsidentschaft in der zweiten Jahreshälfte 2020 wird dar­an gemessen werden, ob substantielle Fortschritte in Kernbelangen der europäischen Wirt­schafts- und Sicherheitspolitik erreicht werden können. Das 2019/2020 vorausgehende Trio der Ratspräsidentschaften Rumäniens, Finnlands und Kroatiens wird zunächst die Kon­ti­nuität der EU-Politik nach den Europawahlen 2019 priorisieren müssen und nur in eini­gen Teilbereichen wie gegebenenfalls der Erweiterungspolitik besondere Akzente setzen. Konfrontiert mit einem reformorientierten französischen Präsidenten, Verhandlungen über den Mehrjährigen Finanzrahmen (MFR), den einschneidenden Folgen des Brexits und mit internationalen Konflikten wird sich deshalb bis Ende 2020 die Frage zuspitzen, mit welchen Risiken Deutschland umgehen muss und welche grundlegenderen Reformen es tragen kann.

Für eine erfolgreiche deutsche Europapolitik sind kooperative und intensive Beziehungen mit den EU-Partnern essentiell. Wenn das deutsch-französische Verhältnis den An­sprüchen des erneuerten Élysée-Vertrags und der Erklärung von Meseberg nicht gerecht werden kann, droht ein Abdriften Frankreichs in zweckorientierte Bündnisse außerhalb des EU-Rahmens. Darüber hinaus ist die weitere europapolitische Einbindung Italiens eine zentrale Herausforderung für die kommenden Jahre. Das Regierungsprogramm der Koali­tion zwischen der Fünf-Sterne-Bewegung und Lega birgt großes Potential für Konflikte mit den EU-Institutionen und fast allen anderen Mitgliedstaaten in Fragen der Migration, der Fiskalregeln der Eurozone, der Handelspolitik, des Mehrjährigen Finanzrahmens und der EU-Außenbeziehungen. Insofern könnte Italien in diesen Politikfeldern die Konsensfindung verkomplizieren und konkret die Stabilität der Eurozone gefährden.

Weiterhin ist die wirtschaftliche und politische Entwicklung in den drei Eurozonen­ländern Griechenland, Portugal und Spanien genau zu beobachten. Sowohl in Portugal als auch in Griechenland finden 2019 Parlamentswahlen statt. Dass die Länder an ihrem pro-europäischen Konsolidierungskurs festhalten, kann nicht vorausgesetzt werden. In Spanien wird es darum gehen, Perspektiven für eine Lösung des Konflikts mit Katalonien und die Migrationsproblematik zu finden und gegebenenfalls im Anschluss an Neuwahlen eine handlungsfähige Regierung in Madrid zu bilden.

Mit den nordischen EU-Staaten verbindet die deutsche Europapolitik viele Gemeinsamkeiten. In einigen Politikbereichen, in denen ein starker innernordischer Konsens herrscht (zum Beispiel Digitalisierung, Energie, Umwelt und Klima), kann Deutschland den Schul­terschluss suchen. Auf anderen Fel­dern mehren sich die Unterschiede, so bei der Asyl- und Migrationspolitik, der Vertiefung der Eurozone sowie der europäischen Sicherheits- und Verteidigungspolitik. Als eine Folge des Brexits ist eine noch intensivere Kooperation unter den nordischen Staaten zu erwarten.

Die Beziehungen Deutschlands zu ostmitteleuropäischen Mitgliedstaaten sind konfliktreicher geworden. Die Visegrád-Staaten Polen, die Tschechische Republik, die Slowakei und Ungarn werden in wichtigen europapolitischen Fragen eigenständige Positionen auf­rechterhalten, die angestrebte Kooperationen erschweren. Dies gilt etwa für die Diskussion über die Zukunft der EU, bei der insbesondere das Szenario eines Europas der unterschiedlichen Geschwindigkeiten auf Kritik stößt und insgesamt das Leitbild eines Europas der Nationen präferiert wird; das gilt aber etwa auch für die Migrationspolitik. In anderen Themenfeldern bieten divergierende Einzelinteressen dieser Staaten Ansatzpunkte für die deutsche Außen- und Europapolitik. Diese liegen angesichts enger wirtschaftlicher Ver­flechtungen zum Beispiel in der Wirtschafts-, Innovations- und Wettbewerbspolitik sowie in der sicherheitspolitischen Zusammenarbeit. Allerdings machen die Infragestellung rechtsstaatlicher Grundprinzipien, die Fortexistenz von Korruption und die Fragmentierung der Parteiensysteme die Kompromissfindung mit diesen Ländern nicht einfacher. Überdies üben nichteuropäische Akteure (vor allem Russland, China) immer mehr Einfluss in der gesamten Region aus.

Für das effektive Zusammenwirken der EU-Organe stellen die Europawahlen im Mai 2019 ein wichtiges Datum dar, das nicht nur über den nächsten Kommissionspräsidenten mitentscheiden wird. Sollte sich bei den Europawahlen der aus den nationalen Wahlen bekannte Trend fortsetzen, dass die Mainstreamparteien an Zuspruch verlieren, während gleichzeitig rechts- und linkspopulistische Kräfte Sitze gewinnen, könnte erstmals die »große Koalition« aus konservativer Europäischer Volkspartei und europäischen Sozial­demokraten ihre Mehrheit einbüßen. Alles in allem steht eine Neuordnung der Fraktionsbildungen bevor, bei der auch die Gefahr einer systematischen Blockade der EU-Entschei­dungsfindungsprozesse nicht auszuschließen ist.

Dabei gibt es dringenden Handlungsbedarf auf vielen Politikfeldern. Darunter ragt aus deutscher Sicht eine krisensichere Steuerung von Migration in die EU als ein besonders umstrittenes Politikfeld heraus. Kleinere Koalitionen von Mitgliedstaaten werden notwendigerweise an Bedeutung gewinnen, da eine verbindliche Verteilung von Schutzsuchenden durch eine grundlegend reformierte Dublin-Verordnung außer Reichweite bleibt. Die legale Migration und die Neuansiedlung von Schutzsuchenden werden sich ebenfalls zunächst nur auf freiwilliger Basis vorantreiben lassen. Die innereuropäische Sekundär­migration dürfte sich derweil auch bei einer rechtlichen Harmonisierung im Rahmen des Gemeinsamen Europäischen Asylsystems nur leicht verringern. Der Druck auf die Perso­nenfreizügigkeit innerhalb des Schengen-Regimes wird dementsprechend anhalten. Umso mehr konzentriert sich der verbleibende gemeinsame Handlungswillen auf den Ausbau des europäischen Grenzschutzes und der Auslagerung der Migrationskontrolle an Staaten der europäischen Nachbarschaft. Weitere finanzielle Hilfen an afrikanische Staaten sollen analog zum Türkeiabkommen ermöglichen, dass Schutzsuchende unmittelbar zurück­geführt und/oder vor Ort gehalten werden können. Der geplante personelle Ausbau von Frontex mit bis zu 10 000 eigenen Grenzschutzkräften kann diese Vorverlagerungs­strategie weiter unterstützen.

Nach Vorstellungen der Kommission und der Bundesregierung sollte der MFR für die Jahre 2021 bis 2027 noch möglichst vor Ende der aktuellen Legislaturperiode des Euro­päischen Parlaments im Frühjahr 2019 festgelegt werden. Angesichts der Interessenunterschiede zwischen einigen Nettozahlern (zum Beispiel die Niederlande), die sich kritisch positionieren, den Nettoempfängern, die bestehende Hilfen beibehalten wollen (zum Beispiel Polen), den EU-Institutionen, die die Ausgabenstruktur neu gestalten möchten (zum Beispiel das Europäische Parlament), sowie angesichts der zusätzlichen finanziellen Einbußen als Folge des Brexits könnte sich eine Einigung jedoch bis zum zweiten Halbjahr 2020 verzögern. Das fiele dann in die Zeit der deutschen Ratspräsidentschaft. In diesem Fall dürfte der Erwartungsdruck hoch sein, dass die Bunderegierung gesamteuropäische Kompromisse durch höhere deutsche Beiträge ermöglichen wird. Erneut wird die parallel anstehende Reform der Gemeinsamen Agrarpolitik eine zentrale Rolle spielen, um diesen nach wie vor großen Ausgabenblock für die Finanzierung der Agenda 2030 für nachhaltige Entwicklung zu nutzen oder selber stärker insbesondere im Sinne der Ziele der Entwicklungszusammenarbeit zu reformieren.

Die Voraussetzungen für eine weitere wirtschaftliche Erholung der Eurozone sind 2019/ 2020 nicht günstig. Es lässt sich absehen, dass die Europäische Zentralbank (EZB) die Be­endigung der quantitativen Lockerung noch 2018 und die ersten Zinserhöhungen frühes­tens nach dem Sommer 2019 einleiten wird. Hinzu kommen die sich verschärfenden Spannungen im Welthandel. Die deutsch-französische Erklärung von Meseberg und die Schlussfolgerungen des Eurogipfels vom Juni 2018 haben vor diesem Hintergrund einen Rahmen für weitere Reformen der Eurozone geschaffen. Das wichtigste Element ist die Schaffung eines separaten Budgets für das Euro-Währungsgebiet, das bereits mit dem neuen MFR im Jahr 2021 eröffnet werden könnte. Allerdings wird die Einbindung anderer fiskalpolitisch restriktiver Euro-Mitgliedstaaten Zeit in Anspruch nehmen. Darüber hinaus bleiben ein europäisches Einlagensicherungssystem und die Erweiterung der Aufgaben des Europäischen Stabilitätsmechanismus (ESM) als konditioniertes Absicherungs- und Reforminstrument zu verhandeln, ohne dabei die Rolle des Bundestages bei der Entscheidung über finanzielle Hilfsleistungen des ESM zu beschneiden. 2019 wird ebenso über die Spitzenpositionen in den Institutionen der Eurozone entschieden werden, was ihre mittel­fristige strategische Ausrichtung prägen wird.

2019/2020 wird die digitale Dimension bei der Gestaltung des Binnenmarkts ein Hauptthema sein, konkret etwa die Umsetzung und weitere Ausgestaltung der EU-Datenschutz­gesetzgebung. Einerseits stellt sich die Frage, ob die EU deshalb bei der Wettbewerbs­fähigkeit – etwa durch Beschränkungen von Big Data oder Maschinellem Lernen – den An­schluss an die USA und China verliert. Andererseits wird die EU zunehmend als führen­der Akteur gesehen, wenn es darum geht, gegenüber globalen sozialen Medienplattformen sowie Daten- oder Technologieunternehmen politische Gestaltungskraft zurückzuerlangen. Im Binnenmarkt kommt das Marktort-Prinzip zur Anwendung, das die Gleichbehandlung von in- und ausländischen Unternehmen gewährleistet. Die weitere Verdichtung des EU-Binnenmarkts im Cyberraum und der damit verbundenen europäischen Rechtsgemeinschaft hat deshalb strukturelle Auswirkungen von wachsender geopolitischer Bedeutung.

Externe Ordnungsaufgaben für die EU

Das volatile geostrategische Umfeld und die vielfachen Umbrüche der internationalen Ord­nung haben in der EU der Forderung nach einem Europa der Sicherheit Auftrieb gegeben. Das verlangt von der EU, mehr und systematischer in die eigenen zivilen und militärischen Fähigkeiten zu investieren sowie die Kooperation mit den engeren internationalen Part­nern und Institutionen zu verstärken. Was die Vorstellung einer strategischen Autonomisierung der EU bzw. der Europäer bedeutet, die in der Globalen Strategie der EU von 2016 enthalten ist, und wie sie im Hinblick auf außen- und sicherheitspolitische Handlungs­felder sowie relevante Akteure operationalisiert werden kann, bedarf – politisch wie wissenschaftlich – erheblicher Präzisierung und Vertiefung. Unmittelbar drängt sich im militärischen Bereich die Frage auf, wie eine postulierte strategische Autonomie sich mit dem Ziel verträgt, die Verbindung zwischen den europäischen und den amerikanischen Pfeilern westlicher Sicherheitspolitik zu erhalten und zu effektivieren. Die kritische Wei­terentwicklung der transatlantischen Beziehungen bleibt somit die zentrale außen- und sicherheitspolitische Herausforderung für die EU.

Unterdessen werden innereuropäische Differenzen bei der Bearbeitung internationaler Konflikte zunehmen. Diese Entwicklung gründet im Zuwachs rechtspopulistischer Par­teien und der Spannung zwischen dem langfristigen Interesse der Union an einer ver­läss­lichen liberalen multilateralen Ordnung und vordringlichen sicherheits- wie wirtschaftspolitischen Präferenzen ihrer Mitgliedstaaten. 2019/2020 wird die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik (GASP) deshalb mit der Anforderung konfrontiert werden, eine Grundsatzreform in Richtung Mehrheitsentscheidungen auf den Weg zu bringen. Dabei gilt es für Deutschland herauszuarbeiten, wie im Falle einer Überstimmung konstitutionelle Vorbehalte und Kerninteressen in der Außenpolitik gewahrt bleiben können. Parallel wird der außenpolitischen Kooperation zwischen der EU und Großbritannien ein neuer Rahmen gegeben werden. Der Abschluss des Brexits kann ein Auseinanderdriften der transatlantischen Partner beschleunigen. Um dem entgegenzuwirken, muss die britische Regierung strukturell in die GASP eingebunden bleiben, sofern sie in zentralen Fragen der internationalen Krisendiplomatie eine europäische Linie gegenüber der Trump-Administration mitträgt.

Die Kooperation im Rahmen der Nato bleibt für die EU-Mitgliedstaaten alternativlos, da die geplante Intensivierung der EU-Sicherheits- und Verteidigungspolitik zumindest für die kommenden Jahre keinerlei Antworten auf Fragen der territorialen Verteidigung und atomaren Abschreckung liefern kann. Dennoch nimmt der Druck auf die Gemeinsame Sicherheits- und Verteidigungspolitik (GSVP) deutlich zu, die militärische Einsatzfähigkeit in der europäischen Nachbarschaft und Afrika zu verbessern. Dabei werden innerstaat­liche Sicherheitsinteressen wie die Migrationskontrolle und Terrorismusbekämpfung als Kernanliegen für GSVP-Missionen und das internationale Krisenmanagement der EU in den Vordergrund gerückt. Zugleich stellt sich die Frage, inwiefern die Europäische Kom­mission durch die Vergabe neuer Gelder für die Entwicklung von Rüstungsgütern an Ein­fluss gewinnen und zu einem gemeinsamen Politikansatz beitragen kann. Der 2018 an­gestoßene Pakt zur Stärkung der zivilen GSVP bekommt vergleichsweise wenig politische Aufmerksamkeit. Wenn es in den nächsten zwei Jahren nicht gelingen sollte, konkrete Rüstungsprojekte im Rahmen der Ständigen Strukturierten Zusammenarbeit (PESCO) und weitere verteidigungspolitische Aufgaben im Rahmen der GSVP auszugestalten, droht eine fortschreitende Zersplitterung der europäischen Sicherheitszusammenarbeit in flexible Zweckbündnisse. Frankreich hat im Sinne seines Projekts einer europäischen Interventionsinitiative hierfür seine Bereitschaft erkennen lassen, nicht zuletzt um die militä­rischen Kapazitäten Großbritanniens auch nach dem Brexit in flexiblen europäischen Formaten einbringen zu können.

Die weitere Entwicklung der Cybersicherheit wird von der Zusammenarbeit zwischen EU und Nato abhängen. »Hybride Bedrohungen« – bei denen insbesondere die Koppelung von Kampagnen zur Desinformation im Cyberraum mit anderen Methoden der militä­rischen oder politischen Einflussnahme im Vordergrund stehen – bleiben ein zentrales gemeinsames Interesse. Andererseits gibt es deutliche Differenzen in der Frage, ob ein Angriff auf kritische Infrastrukturen über den Cyberraum auch ein »offensives Verteidigen« erlauben soll. Cyberangriffe sind meist nicht eindeutig einem Verursacher zuzuordnen. Die konzeptionellen Entwicklungen der Nato im Hinblick auf die Cyberverteidigung passen hierbei nicht zwingend zu bestehenden konstitutionellen Vorgaben in einigen EU-Mitgliedstaaten. Insbesondere Deutschland wird die neueren EU-Konzepte eines »diplomatischen Werkzeugkastens« für glaubwürdige wie verhältnismäßige Antworten auf Cyber­angriffe bis 2020 deshalb weiter ausgestalten müssen. Außerdem wird die derzeit geltende digitale Gesamtstrategie der EU zu überarbeiten sein, um das Anliegen einer Selbstbehaup­tung Europas gegenüber den USA und China vorantreiben zu können. Europäische Pilot­projekte zum Ausbau von Supercomputern und zur Schaffung von Netzwerken zur Erfor­schung der Künstlichen Intelligenz können in den nächsten zwei Jahren einen ersten konkreten Schritt darstellen.

In der direkten östlichen Nachbarschaft wird es 2019/2020 für die EU primär um Stabilisierung gehen, ohne das Transformationsinteresse aufzugeben. Es ist damit zu rechnen, dass Russland auch weiterhin negativ auf sich verstärkendes Engagement der EU in ihrer östlichen Nachbarschaft reagieren wird. Die russische Führung wird dabei auch auf Ermü­dungserscheinungen in der EU, Selbstbezogenheit und das Entgegenkommen von Regie­rungen in EU-Ländern (zum Beispiel Österreich, Italien) setzen, die von der assertiven EU-Russlandpolitik der letzten Jahre abrücken. Es wird für die EU zudem darum gehen, den kooperationswilligen Ländern in der östlichen Nachbarschaft (zum Beispiel Georgien, Ukraine) über eine vage »europäische Perspektive« hinaus konkrete Angebote einer wei­teren Annäherung zu unterbreiten. Diese sind nicht nur für die außenpolitische Glaubwürdigkeit der EU wichtig, sie sollten auch EU-skeptischen Stimmungen in diesen Ländern entgegenwirken und Reformanstrengungen unterstützen. Gleichzeitig gilt es, die Zusammenarbeit mit weniger ambitionierten Nachbarn (zum Beispiel Aserbaidschan) zu konsoli­dieren und flexibel auf Politikwechsel in der Region zu reagieren (zum Beispiel Armenien). Hierfür ist kein konzeptioneller Neuanfang vonnöten, aber die weitere bewusste Akzen­tuierung und Differenzierung der »Nachbarschaftspolitik Ost« in der außenpolitischen Agenda der EU.

Die Erweiterungspolitik wird sich beleben, weil 2019/2020 Verhandlungen mit der Ehemaligen Jugoslawischen Republik Mazedonien und Albanien eröffnet und zugleich die Beitrittsgespräche mit Serbien und Montenegro fortgeführt werden. Zudem werden Rumä­nien und Kroatien in ihren EU-Ratspräsidentschaften in der ersten Jahreshälfte 2019 und 2020 diese Entwicklung unterstützen. Zwar hat die Juncker-Kommission das fernere Jahr 2025 als unverbindliches Datum für die Aufnahme von Ländern des Westbalkans ins Auge gefasst. Aber die Region wird für die EU geopolitisch (wieder) wichtiger, seitdem sich Russ­land, China, die Türkei und auch arabische Länder stärker in der Region engagieren und mit ihren Ordnungsvorstellungen als Konkurrenz zu jenen der EU auftreten. Dem steht die Sorge einiger westeuropäischer EU-Mitgliedstaaten wie Frankreich gegenüber, dass ein Anziehen des Verhandlungstempos den fragilen inneren Zusammenhalt bzw. die weitere Vertiefung der Union gefährden könnte. Vor diesem Hintergrund kann die deut­sche Rats­präsidentschaft 2020 durch praktische Fortschritte (Berlin-Prozess, Umsetzung der Sofia-Prioritäten) darauf hinarbeiten, den Konsens unter den 27 und die Glaubwürdigkeit und die Gestaltungsmöglichkeiten der Erweiterungspolitik wieder zu stärken.

Die EU betrachtet die südliche Nachbarschaft auch in den kommenden Jahren primär unter dem Aspekt der regionalen Stabilisierung und Migrationssteuerung, was sich in an­wachsenden Finanzhilfen und sonstigen Unterstützungsmaßnahmen für dortige Regime niederschlägt. Angesichts dessen werden die südlichen Mittelmeeranrainer jedoch kaum große Flüchtlingslager einrichten, an denen die EU Interesse hat, sondern die Partner­schaften mit der EU weiterhin zu ihren Gunsten zu beeinflussen suchen. Insbesondere im Falle Marokkos ist zu erwarten, dass die EU zu größeren politischen Zugeständnissen gedrängt wird, auch in der Handelspolitik, die ein wichtiges Instrument der Europäischen Nachbarschaftspolitik (ENP) bleiben wird.

Die EU wird sich 2019/2020 auch in grundsätzlichen Fragen der Handelspolitik beweisen müssen. Das internationale Gewicht der Union stützt sich zu einem großen Teil auf ihre Stellung als globale Handelsmacht und die Erfolge des gemeinsamen Binnenmarkts. Die multilaterale Orientierung der EU ist stärker ausgeprägt als die der anderen großen Handelsmächte, weshalb sie dazu prädestiniert wäre, in der vordersten Reihe für den multilateralen Welthandel einzutreten. Denn es besteht die Gefahr, dass sich der Welthandel noch forcierter bilateralisiert, wenn US-Handelspartner auf Präsident Trumps Politik bilateraler Deals eingehen, etwa um noch größeren Schaden abzuwenden. Auch der EU stehen schwierige Verhandlungen mit Washington über ein mögliches Abkommen zum Abbau von Zöllen und anderen Handelsbarrieren bevor. Im Rahmen laufender bi­lateraler Handelsverhandlungen mit Australien, Neuseeland und dem Mercosur, aber auch neuer Abkommen mit verschiedenen afrikanischen Staaten und der Unterstützung der kontinentalen Freihandelszone Afrikas, kann die EU nicht nur ihre unmittelbaren eigenen Interessen wahrnehmen, sie kann auch die Weiterentwicklung multilateraler Regeln prägen. Die Herausforderung besteht langfristig darin, die internationalen Nachhaltig­keitsziele in die Handelspolitik zu integrieren und damit sicherzustellen, dass soziale und ökologische Ziele nicht beeinträchtigt werden und Außenhandel zu nachhaltiger Entwick­lung beiträgt. Kurz- und mittelfristig gilt es, die Funktionsfähigkeit der WTO zu sichern und neue Inhalte im Rahmen teilweise bereits begonnener Initiativen mit »like-minded« Partnern zu bearbeiten. Die Kommission wird insgesamt beweisen müssen, dass sie die politischen Absichtserklärungen einhält, für mehr Transparenz und Beteiligungsverfahren in der Handelspolitik zu sorgen, um für diese sensible Politik wieder mehr Akzeptanz in der Bevölkerung zu gewinnen.

 

Sicherheit

Traditionelle Bedrohungen und neue Konflikte

Traditionelle und neue Bedrohungen und Konflikte bleiben auch weiterhin nebeneinander bestehen. Allerdings haben strategische Konkurrenzen in den letzten Jahren deutlich an Intensität gewonnen – eine Entwicklung, die sowohl durch wachsende Rivalitäten zwischen Großmächten (USA, China, Russland) als auch durch die offensivere Außen­politik von Regionalmächten angetrieben wird. Die damit einhergehende Multipolarisierung äußert sich sowohl in klassischen zwischenstaatlichen Konflikten als auch in der zunehmenden Internationalisierung innerstaatlicher Konflikte, die somit schwerer ein­zuhegen sind. Das Engagement einzelner Großmächte oder multilateraler Koalitionen bis hin zu militärischen Interventionen in Krisenregionen wird schwieriger, da eine Legi­timation durch die internationale Gemeinschaft in Gestalt des VN-Sicherheitsrates nur noch in Ausnahmefällen zu erreichen ist.

Sicherheitspolitische Herausforderungen müssen sowohl in verschiedenen regionalen Kontexten als auch in unterschiedlichen Akteurskonstellationen untersucht werden. Sicher­heit wird im umfassenden Sinne verstanden, zumal innere und äußere Sicherheit immer stärker ineinanderfließen und oft umfassende Handlungsansätze verlangen.

Die als revisionistisch einzuschätzende Außenpolitik der russischen Regierung hat die Zukunft der euro-atlantischen Sicherheitsordnung zu einer der wichtigsten sicherheits­politischen Herausforderungen gemacht und die Frage aufgeworfen, ob die in der Charta von Paris niedergelegten Prinzipien weiterhin gelten. In diesem Zusammenhang hat die Nato auf dem Warschauer Gipfel im Juli 2016 ihr Verhältnis zu Russland neu bewertet und eine mehrdimensionale Politik der Rückversicherung, der Abschreckung und des Dialogs formuliert.

Zugleich stellt sich für das Bündnis angesichts der schwindenden Aufmerksamkeit für die Afghanistan- und Kosovo-Missionen der Nato, der geringeren politischen Bedeutung dieser Missionen und der neu hinzugetretenen Mission in der Ägäis die Frage, welches Ver­hältnis zwischen kollektiver Verteidigung und Krisenmanagement gelten soll und welche Folgen für Planung, Ausrüstung und Finanzierung daraus abzuleiten sind. Perspektiven bieten die gewachsenen Handlungsspielräume bei der Ausgestaltung der sicherheits­politischen Beziehungen zwischen der Nato und der EU. Beide Institutionen haben stärker als zuvor den politischen Willen erkennen lassen, ihr sicherheitspolitisches Handeln kom­plementär zueinander zu gestalten. Notwendige Voraussetzung für eine dauerhafte Aus­gestaltung der interinstitutionellen Beziehungen ist jedoch ein anhaltender sicherheits­politischer Gestaltungswille der EU: Hier bleiben zurzeit aber noch viele Unwägbarkeiten, vor allem mit Blick auf mögliche Folgen des britischen Austrittsvotums und einer längeren Phase der europäischen Selbstbezogenheit. Deutschland, das sich einerseits zur Übernahme von mehr internationaler Verantwortung bekannt hat und andererseits in den EU-Außen­beziehungen mit entsprechenden »Führungs«-Erwartungen konfrontiert ist, kommt in diesen Debatten eine Schlüsselrolle zu.

Zudem wird sich die Bundesrepublik an der Diskussion darüber beteiligen müssen, welche Antwort auf sich wandelnde Konfliktformen angemessen ist. Hier geht es ins­besondere auch um die koordinierten Reaktionen der Nato und der EU auf Formen der hybriden Kriegführung, wie sie im Kontext der Krise um die Ukraine in Europa zu beob­achten waren.

Bestrebungen zur Kontrolle von Massenvernichtungswaffen bleiben ein Kernthema internationaler Sicherheitspolitik; der Nexus zwischen transnationalem Terrorismus, orga­nisierter Kriminalität, fragilen Staaten und Proliferation ist dabei ein wichtiger Aspekt. Auf nicht absehbare Zeit wird der Nahe und Mittlere Osten im Zentrum der europäischen Aufmerksamkeit bleiben. Bemühungen um eine Befriedung des Bürgerkriegs in Syrien, die politische Stabilisierung Libyens und die Fortgeltung der Vereinbarung über eine dauer­hafte Lösung des Konflikts um das iranische Atomprogramm werden nach wie vor Schwer­punkte deutscher und europäischer Außen- und Sicherheitspolitik sein. Analytische wie politische Aufmerksamkeit verdienen zudem die Bearbeitung des anhaltenden israelisch-palästinensischen Konflikts ebenso wie die Position Israels im nahöstlichen Konfliktraum.

Eine Herausforderung für das deutsche Engagement in der internationalen Friedens­sicherung stellen bewaffnete Konflikte und Bürgerkriege dar, die in einzelnen Staaten aus­brechen, aber meist grenzüberschreitende Treiber und Auswirkungen haben, nicht zuletzt Fluchtbewegungen. Große Fluchtbewegungen können leicht langandauernde Flüchtlingskrisen auslösen und die Stabilität der betreffenden Region dauerhaft gefährden, wie unter anderem die Beispiele Irak und Syrien zeigen. Die regionale Verflechtung der Konflikte und die zunehmend komplexen Akteurskonstellationen stellen jegliche Eingriffe zur Frie­densschaffung und/oder Friedenssicherung vor erhebliche Anforderungen. Gerade auch die Kriegsökonomien und die vielfältigen Verbindungen zur transnationalen organisierten Kriminalität erfordern neue Antworten und Ansätze in Friedensprozessen. Die Erosion staatlicher Ordnungen bzw. ihr Scheitern verbindet dabei immer stärker traditionelle Herausforderungen des Krisenmanagements mit der Bedrohung durch den islamistischen Terrorismus, nicht nur für einzelne Staaten, sondern für ganze Subregionen des internatio­nalen Systems. Dabei ist die Grenze zur organisierten Kriminalität oftmals fließend, da kriminelles Handeln der Finanzierung terroristischer Aktivitäten dient. In diesem Zusam­menhang haben auch illegale Finanzströme an Bedeutung gewonnen.

Cyberpolitik ist zu einem transdisziplinären und interministeriellen Themenfeld geworden. Jenseits traditioneller Bündnisse des »Westens« stellt sich die Frage, wie die Bun­desrepublik eine Außenpolitik durchsetzen kann, die sowohl die Regulierung des Inter­nets als auch Datenschutz, Schutz vor Massenüberwachung digitaler Kommunikation, Sicherheit des Netzes und Netzneutralität einbezieht.

Deutsche Rüstungsexporte, insbesondere in Drittstaaten (Nicht-Nato-, Nato-gleich­gestellte und Nicht-EU-Länder), stehen in einem Spannungsverhältnis: Einerseits ist es Bestandteil deutscher Außenpolitik, auf die Wahrung von Menschenrechten in den Emp­fängerländern zu achten und sie gleichzeitig darin zu unterstützen, ihre regionale Ver­antwortung für Frieden und Stabilität zu stärken. Diese Ziele können durch Rüstungs­exporte gefährdet werden. Andererseits formuliert die Bundesregierung durch solche Ex­porte einen Gestaltungsanspruch und will dadurch strategische Partnerschaften mit Import­ländern formen. Der Verkauf von Rüstungsgütern kann technologische Fähigkeiten und die notwendige industrielle Basis in Deutschland und Europa sichern, aber auch die deut­sche und europäische Rüstungsindustrie in die Exportabhängigkeit führen. Die momentan stattfindende Konsolidierung der europäischen Rüstungsindustrie und eine stärker ab­gestimmte EU-Außenpolitik erfordern langfristig auch eine bessere Koordinierung der Rüstungsexporte von EU-Mitgliedstaaten.

Streitkräfteentwicklung und Ausrüstung

In jüngster Zeit rückt die Entwicklung der Bundeswehr wieder in den Mittelpunkt einer politischen Debatte, die verschiedene Dimensionen hat: Da ist erstens die Frage nach dem zukünftigen Aufgabenprofil der deutschen Streitkräfte, präziser: nach der Balance zwischen den aktuellen und zukünftigen Auslandseinsätzen einerseits – dem Aufgabenschwerpunkt der vergangenen zwei Jahrzehnte – und der Bündnis- und Landesverteidigung andererseits. Diese haben im Rahmen der Reaktion der Nato auf die russische Annexion der Krim und die Destabilisierung der Ostukraine vor allem mit Blick auf die ostmitteleuropäischen Verbündeten eine Aufwertung erfahren. Die im August 2018 vorgelegte Konzeption der Bundeswehr deutet für die kommenden Jahre grundlegende Veränderungen des Aufgabenprofils der Streitkräfte an. Demnach soll die bisherige Aus­richtung der Bundeswehr auf Auslandseinsätze wieder in Balance gebracht werden mit den notwendigen Fähigkeiten zur Landes- und Bündnisverteidigung im Rahmen der Nato. Diese Festlegung reflektiert vordergründig das veränderte sicherheitspolitische Umfeld, wird jedoch die Handlungsfähigkeit sowohl der Nato wie der EU im Bereich des internatio­nalen Krisenmanagements an der Peripherie Europas berühren.

Zweitens ergeben sich aus dieser Schwerpunktsetzung veränderte Notwendigkeiten für die Ausrüstung aller Teilstreitkräfte. Für das Heer sind bereits größere Beschaffungen von Transportpanzern, Schützenpanzern und Artilleriesystemen avisiert bzw. beschlossen. Für die Luftwaffe wird der Ersatz der Tornado-Kampfflugzeuge sowie der Transporthubschrauber CH-53 ohnehin bevorstehen. Angesichts der veränderten Aufgabenstellung werden zusätzlich Drohnen und weitere große Transportflugzeuge beschafft werden müssen. Zu Wasser sollen künftig mindestens 15 Schiffe und Boote gleichzeitig einsatzbereit sein. Hierfür wären im Sinne des Fähigkeitsprofils in den kommenden Jahren sechs Versorgungsschiffe, vier Fregatten und die Minenabwehreinheiten zu ersetzen.

Drittens wird die Handlungsfähigkeit der Bundeswehr davon abhängen, ob ihr Aufgabenprofil finanziell ausreichend unterlegt ist. Weitgehend unstrittig erscheint, dass sie ihre aktuellen Aufgaben mit der gegenwärtigen Finanzierung nur unzureichend erfüllen kann. Zwar sieht der Entwurf für den Bundeshaushalt 2019 einen Anstieg des Verteidigungsetats auf 42,9 Milliarden Euro vor, was ein Plus von vier Milliarden Euro gegenüber 2018 bedeutet. Angesichts sich ändernder Herausforderungen und eines Mangels an Mate­rial bei der Bundeswehr dürfte aber auch dieser Betrag am unteren Ende dessen liegen, was gegenwärtig und in den kommenden Jahren notwendig ist bzw. sein wird. Die von Präsident Trump angeheizte Debatte über eine »faire« transatlantische Lastenteilung ver­stärkt zusätzlich den Druck zur Erhöhung der Verteidigungsausgaben, der politische Neu­priorisierungen und Zielkonflikte nach sich ziehen kann.

Rüstungskontrolle, Vertrauensbildung und Nichtverbreitung

Die nukleare Abrüstung, Rüstungskontrolle und Nichtverbreitung (NV) bleibt im Fokus von Bemühungen um die Kontrolle und Abrüstung von Massenvernichtungswaffen. Bilate­ral zwischen Russland und den USA steht die Erhaltung des Vertrags über die Abrüstung landgestützter nuklearer Mittelstreckensysteme (INF-Vertrag) sowie die Verlängerung der Laufzeit des Neu-START-Vertrags (Vertrag zur Verringerung strategischer Waffen) über 2021 hinaus im Zentrum. In der Nato wird die Diskussion über die Rolle von Atomwaffen im Verteidigungs- und Abschreckungsdispositiv vor dem Hintergrund nuklearer Modernisierungsmaßnahmen und von Änderungen in der Nukleardoktrin weitergehen. Die ge­plante Fertigstellung der Nato-Raketenabwehrbasis in Polen im Jahr 2020 wird die Debatte über das Verhältnis zwischen defensiven und offensiven Systemen weiter befeuern.

Die Konferenz zur Überprüfung des Nuklearen Nichtverbreitungsvertrags (NVV) 2020 wird Diskussionen über die nukleare Abrüstung, Rüstungskontrolle und Nichtverbreitung bündeln. Die Polarisierung der internationalen Gemeinschaft angesichts des Bedeutungszuwachses von Atomwaffen einerseits und der Einigung auf einen nuklearen Verbots­vertrag andererseits stellt die deutsche Rüstungskontroll- bzw. Abrüstungspolitik vor neue Herausforderungen. Die Suche nach neuen Partnern für eine multilateral angelegte Agenda, die auf Abrüstung, Rüstungskontrolle und Nichtverbreitung zielt, ist in Anbetracht der Blockaden in EU und Nato wichtiger geworden.

In der Nichtverbreitung steht die weitere Umsetzung des im Juli 2015 zwischen E3/EU+3 und Iran vereinbarten Gemeinsamen Umfassenden Aktionsplans nach dem amerikanischen Bruch der Vereinbarung im Vordergrund. Sie bleibt Voraussetzung für Fortschritte bei der Bearbeitung der regionalen Proliferationsproblematik. Neue Anforderungen kommen auf die EU möglicherweise auch im Hinblick auf den Umgang mit dem nordkoreanischen Atom­waffenprogramm zu.

Nach den scharfen politischen Auseinandersetzungen unter den Vertragsstaaten im Vor­feld der Konferenz zur Überprüfung des Chemiewaffenübereinkommens 2018 wird es darauf ankommen, die Chemiewaffenkontrolle wieder in ruhigeres Fahrwasser zu führen und die Anpassung des Verifikationsregimes an neue Herausforderungen zu klären. Vor­dringlich bleibt es, den fortwährenden Einsatz von Chemiewaffen in Syrien und Irak zu beenden und noch offene Fragen zum syrischen Chemiewaffenpotential zu klären. Wie auch bei anderen NV-politischen Themen geht es auch hier darum, die Auswirkungen des Konflikts zwischen Russland und den USA auf das multilaterale Regime zu minimieren. Deutschland wirkt aktiv daran mit, die Gefahr zu reduzieren, dass nichtstaatliche Akteure Verfügungsgewalt über Massenvernichtungsmittel erlangen. Diese Aufgabe wird auch im Hinblick auf die 2021 stattfindende Konferenz zur Überprüfung des Biowaffen-Überein­kommens im Vordergrund stehen.

Angesichts der Tatsache, dass sich die USA (und andere Großmächte) von den multi­lateralen NV-Regimen abwenden, stellt sich die Frage nach dem Willen und der Fähigkeit Deutschlands, einige dieser ordnungspolitischen Instrumente beizubehalten. Die erkennbare Lähmung bzw. Blockade von EU und Nato als jene Rahmen, über die Deutschland vor allem Abrüstung, Rüstungskontrolle und NV-Politik betrieben hat, könnten dabei Anlass geben, in diesem Feld nach neuen Partnerschaften mit »like-minded states« wie Japan, Australien und den Niederlanden Ausschau zu halten.

Strukturänderungen, Redislozierungen, Fähigkeitssteigerungen und die Hebung der Bereitschaftsgrade konventioneller Streitkräfte in Europa werfen ebenso wie zahlreiche Manöver und Aufklärungsaktivitäten Russlands und der Nato Fragen auf, die neben der Wirksamkeit von Vertrauens- und Sicherheitsbildenden Maßnahmen (VSBM) der OSZE auch die Zukunft der konventionellen Rüstungskontrolle betreffen. Die Herausforderung ist dabei, Prinzipien der strategischen Zurückhaltung und den Verzicht auf die dauerhafte Vorwärtsstationierung zusätzlicher substantieller Kampftruppen abzusichern und mit den Sicherheitsgarantien der Nato für neue Bündnismitglieder zu harmonisieren. Zugleich gilt es, neue militärische Potentiale wie zum Beispiel weitreichende Präzisionswaffen und Verstärkungsfähigkeiten in den Fokus zu nehmen und die Wirksamkeit stabilisierender Maßnahmen in den Konfliktgebieten zu stärken. Der unter deutschem OSZE-Vorsitz 2016 eingeleitete Strukturierte Dialog der OSZE sollte als Chance genutzt werden, um Bedrohungsperzeptionen beider Seiten und Optionen der Deeskalation zu erörtern, zu denen insbesondere die Wiederbelebung der konventionellen Rüstungskontrolle und die Ver­besserung der VSBM beitragen können. Andererseits stellt die Abkehr der USA von der multilateralen Sicherheitskooperation ein ernsthaftes Hindernis dar. Damit stellt sich die Frage, wie weit die Gestaltungsmacht der EU reicht, um eigenständig Verantwortung für die Sicherheit und Stabilität in Europa zu übernehmen. Die Bundesrepublik wird poli­tisch und konzeptionell als eine europäische Führungsmacht gefordert sein, wenn es gelingen soll, militärische Bedrohungspotentiale durch die Entwicklung eines wirksamen KSE-Nachfolgeregimes einzudämmen.

Regionale Konfliktkonstellationen

Die sich verschärfenden Rivalitäten zwischen den USA und China, ungelöste sicherheitspolitische Konflikte (Nordkorea, Süd- und Ostchinesisches Meer, Taiwan, Kaschmir), his­torische Altlasten (Japan–China–Korea–Russland) und militärische Aufrüstung sorgen dafür, dass Frieden und Stabilität trotz enger wirtschaftlicher Verflechtungen in Asien fragiler werden. Ein umfassendes System regionaler Sicherheit für den asiatisch-pazifi­schen Raum ist zuletzt mit der Konstituierung der sogenannten Quad-Gruppe (USA, Japan, Australien, Indien) in weite Ferne gerückt. Dabei steht die Verlässlichkeit des amerika­nischen Bündnisversprechens in Zeiten der Trump-Präsidentschaft zunehmend in Frage. Die Gefahr einer militärischen Austragung des Konflikts um das nordkoreanische Nuklear­programm ist auch nach dem historischen Gipfeltreffen 2018 zwischen US-Präsident Donald Trump und Kim Jong Un nicht gebannt. Die Zuspitzung von Konflikten im Süd­chinesischen Meer wie auch am Persischen Golf unterstreicht die Bedeutung maritimer Sicherheit.

Im Nahen und Mittleren Osten verschränken sich Machtkämpfe zwischen lokalen Akteuren mit Konflikten zwischen Regionalmächten und mit Großmachtrivalitäten. Deut­lich wird dies im syrischen Bürgerkrieg, wo etwa die Allianz zwischen den Kurden und den USA türkischen Interessen entgegensteht, während der Iran und Israel inkompatible Ordnungsvorstellungen verfolgen. Im eigenen Interesse wird die EU als Ordnungsmacht im Nahen Osten im gleichen Maße stärker gefordert sein, in dem die USA ihre politische Rolle in der Region reduziert haben.

Der Rückzug der USA aus der Atomvereinbarung mit Iran lässt vielschichtige sicherheitspolitische Folgen für die Region erwarten und weist den Staaten der EU zugleich eine größere Rolle bei deren Einhegung zu. Die iranische Unterstützung für Konfliktakteure im Irak, Syrien, Libanon, dem Gaza-Streifen und Jemen dürfte weiter zunehmen und zusätz­liche Spannungen mit Israel und Saudi-Arabien hervorrufen. Sollte Iran seinerseits die Nuklearvereinbarung aufkündigen, steigt das Risiko eines regionalen Rüstungswettlaufs und einer direkten militärischen Eskalation zwischen Iran, Israel und den USA.

Der schwindende Einfluss der USA und die zusehends offensive Verfolgung eigener Sicherheitsinteressen durch Regionalstaaten im Nahen und Mittleren Osten strahlt immer mehr auch auf Nord- und Nordwestafrika aus. In Libyen scheitern Bemühungen der VN um eine Konfliktbeilegung nach wie vor daran, dass Konfliktparteien extern unterstützt werden, insbesondere von Ägypten und den Vereinigten Arabischen Emiraten (VAE). Sudan und die Staaten am Horn von Afrika geraten mehr und mehr in den Sog der Kon­flikte zwischen Iran einerseits und Saudi-Arabien sowie den Emiraten andererseits, deren regionaler Brennpunkt sich im Jemen befindet. Großmächte wie China und Regionalmächte wie die Türkei und die VAE weiten ihre militärische Präsenz am Horn von Afrika und dem Roten Meer aus. Auch der Nilwasserkonflikt zwischen Ägypten, Sudan und Äthiopien sorgt zunehmend für Spannungen. Durch solche Entwicklungen entstehen neue sicherheitspolitische Zusammenhänge, die sich am deutlichsten im Roten Meer und im Fall Nordafrika und Sahel zeigen.

Der Waffenstillstand in der Ostukraine bleibt brüchig; die Umsetzung der Minsker Ver­einbarungen kommt ebenso wenig voran wie die Diskussion über die von Russland vor­geschlagene VN-Mission im Donbas. Seit 2017 haben wirtschaftliche und infrastrukturelle Maßnahmen die Isolation zwischen den separatistischen Gebieten und dem von der Regie­rung kontrollierten Donbas vertieft und damit eine politische Lösung zusätzlich erschwert. Dennoch bleibt die deutsch-französische Kooperation zur Einhaltung des Minsker Abkom­mens weiterhin unerlässlich. Auch die anderen ungelösten Konflikte in der östlichen Nachbarschaft der Europäischen Union – wie Abchasien und Südossetien – sind einer Lösung nicht näher gekommen. Eskalationsgefahr besteht besonders in Berg-Karabach.

Nicht in all diesen regionalen Konfliktkonstellationen hat Deutschland einen Hebel zur Konflikteinhegung oder gar -lösung in der Hand. Zudem ist Deutschland in unterschied­lichem Maße interessiert und involviert. Aber die Erfahrung zeigt, dass die Bundesrepublik sehr schnell von den Auswirkungen dieser Konflikte direkt oder indirekt betroffen sein kann. Umso größere Bedeutung hat eine Politik des aktiven Krisenmanagements, vor allem im Verbund mit Partnern und im Rahmen internationaler Organisationen.

Internationalisierte Bürgerkriege und ihre transnationale Verflechtung

Der schon länger anhaltende Trend zu einer stärkeren transnationalen Verflechtung in­nerstaatlicher Konflikte geht in den letzten Jahren mit deren fortschreitender Internationalisierung einher. Dies gilt insbesondere dort, wo sich Regionalmächte einen größeren Handlungsspielraum erarbeitet haben, wie im Nahen und Mittleren Osten, in Nordafrika und dem Horn von Afrika. Wie sich in Syrien, Libyen und dem Jemen zeigt, stellt die immer tiefere Verstrickung einer immer größeren Anzahl externer Akteure ein wesent­liches Hindernis für die Einhegung und Beilegung der Konflikte dar. Für die EU und ihre Mitgliedstaaten ergeben sich daraus nicht zuletzt Zielkonflikte zwischen kurzfristigen Interessen und langfristigen Stabilisierungsansätzen.

Für die europäische Politik stehen die regionalen und globalen Auswirkungen innerstaatlicher Konflikte im Vordergrund: Migrationsströme, organisierte Kriminalität und transnationaler Terrorismus. Die Terroranschläge in Europa 2017 und 2018 verdeutlichen, dass die Niederlagen des »Islamischen Staats« (IS) in Syrien und dem Irak die terroristische Bedrohung keineswegs vermindert haben. Stattdessen wird diese Bedrohung diffuser und somit unberechenbarer, da sie zunehmend von kleineren Organisationen und einer im­mer größeren Anzahl von Konfliktherden ausgeht. In vielen regionalen Krisenlandschaften finden jihadistische Gruppen weiterhin fruchtbaren Boden, so in der Region um den Tschadsee, dem Horn von Afrika und dem Sahel. Eine Ausbreitung jihadistischer Mobilisierung lässt sich insbesondere in Zentralmali und Burkina Faso beobachten. IS-Ableger im Sahel, Ägypten, Afghanistan und den Philippinen gewinnen gegenüber der Mutter­organisation an Bedeutung; zudem geraten al-Qaida-Filialen in Syrien, Jemen und dem Sahel nach dem Zusammenbruch des »Kalifats« wieder stärker in den Blick.

In Afghanistan haben die Taliban trotz substantieller westlicher Militärpräsenz und einer Reihe entwicklungspolitischer Erfolge weiter an territorialem Einfluss gewonnen. Zugleich sind Fortschritte beim Prozess der inneren Aussöhnung und der Beteiligung am politischen Prozess ausgeblieben. Die Wirksamkeit des Einsatzes der Nato in Afghanistan und damit auch der Bundeswehr scheint darum mehr und mehr fraglich. Mit dem IS ist eine zusätzliche Bedrohungsdimension hinzugekommen, die auf die Nachbarstaaten aus­strahlt und dortige Konfliktlagen zu verschärfen droht, wie etwa die Ausbreitung des militanten Islamismus, die Verfolgung ethnischer und religiöser Minderheiten und einen Anstieg der organisierten Kriminalität.

Das Bemühen um eine wirksame Terrorismusbekämpfung ist nach wie vor mit völkerrechtlichen Problemen behaftet. Im militärischen Sektor betrifft dies etwa den Einsatz von Drohnen; im nachrichtendienstlichen Bereich geht es vor allem darum, Wege zu finden, die einen effektiven Datenaustausch ermöglichen und dabei dem Recht auf Privatsphäre angemessen Rechnung tragen.

Die organisierte Kriminalität (OK) bleibt eine wirtschaftliche sowie sicherheits- und entwicklungspolitische Herausforderung für Deutschland und die EU. Die Aktivitäten krimineller Netzwerke beispielsweise im Drogen- und Menschenhandel oder bei der ille­galen Ausbeutung natürlicher Ressourcen haben vielfältige Folgen über Landesgrenzen hinweg. Besonders betroffen sind fragile Staaten aufgrund unzureichender Strafverfolgung, mangelhafter rechtsstaatlicher Strukturen und hoher Korruptionsanfälligkeit von Politik und Wirtschaft. In einigen Regionen ist OK und ihre Bekämpfung mit massiver Gewalt verbun­den. Kriminelle Netzwerke können auch Teil von Kriegsökonomien sein und in komplexer Verflechtung mit anderen Akteuren zu Instabilität beitragen. Daher wird transnationale organisierte Kriminalität zunehmend in internationalen Foren behan­delt, insbesondere im VN-Sicherheitsrat, und mit Maßnahmen der Friedensschaffung und
-konsolidierung verknüpft. Für die deutsche und europäische Politik wird es insbesondere darum gehen, Erkenntnisse aus dem Bereich der inneren Sicherheit mit außen-, sicherheits- und entwicklungspolitischen Erfahrungen zusammenzuführen und zu nutzen.

Zielkonflikte bei der Stabilisierung fragiler Staaten

Europäische Bemühungen um die Stabilisierung von Krisenstaaten in der unmittelbaren und weiteren Nachbarschaft sind zunehmend von den innenpolitisch bestimmten Zielen der Terrorismusbekämpfung und vor allem der Migrationseindämmung geprägt. Dabei ergeben sich Zielkonflikte zwischen kurzfristigen, vermeintlichen Erfolgen in diesen Poli­tikfeldern und der langfristigen Stabilisierung der entsprechenden Länder. Denn gerade im Umgang mit autoritären Staaten hat sich gezeigt, dass die Bekämpfung von Terrorismus konterkariert wird, wenn grundlegende Menschen- und Partizipationsrechte missachtet werden. Eine wichtige analytische Aufgabe bleibt vor diesem Hintergrund eine kritische Evaluierung dieses Kampfes, seiner Strategien und Methoden, der durch ihn verursachten politischen Probleme, seiner materiellen Kosten sowie seiner Ergebnisse im Hinblick auf die Verbesserung der inneren und äußeren Sicherheit.

Die Auslagerung des europäischen Grenzschutzes in die Nachbarschaft hat politische und sicherheitspolitische Folgen, die kritische Aufmerksamkeit erfordern, um daraus politische Schlussfolgerungen zu ziehen. Dazu zählt die Aufwertung autoritärer Regime, die durch ihre Rolle in der Migrationseindämmung ihre Verhandlungsposition gegenüber europäischen Staaten stärken können. Genauer untersucht werden sollten auch die poten­tiell destabilisierenden Auswirkungen der Zusammenarbeit mit lokalen Konfliktakteuren (wie in Libyen) oder die wirtschaftlichen Schäden, die sich durch die Migration – ein­schließlich der intraregionalen – ergeben. Wie europäische Migrationspolitik mit dem Ziel in Einklang gebracht werden kann, fragile Staaten zu stabilisieren, ist daher eine Forschungsfrage von wachsender Relevanz.

Die Forschung über Erfolg und Misserfolg externen Eingreifens etwa mit Blick auf Sta­bilisierungsmissionen kann Anhaltspunkte für die Ausgestaltung der entsprechenden Mandate liefern. Wissenschaftlich ist gut belegt, dass sich internationale Stabilisierungsbemühungen zu oft auf staatliche Institutionen konzentrieren und die gesellschaftliche Ebene vernachlässigen. Problematisch wird das vor allem dann, wenn als korrupt und illegitim angesehene staatliche Akteure die internationale Unterstützung nutzen, um eigene Macht- und Herrschaftsansprüche zu zementieren, wie dies in der Demokratischen Republik Kongo der Fall ist.

Darüber hinaus bleibt die Analyse der Ursachen von Fragilität und ihrer Folgen für die betroffenen Staaten wie auch für die internationale Politik eine wichtige Aufgabe. In die­sem Kontext gilt es weiterhin zu untersuchen, unter welchen Bedingungen lokale Akteure auch ohne oder sogar gegen den Zentralstaat effektive und legitime Governance-Struk­tu­ren schaffen. Welche Möglichkeiten für die internationale Gemeinschaft – seien es Geber­staaten, nichtstaatliche Organisationen oder auch Unternehmen – bestehen, über eine Ertüchtigung der »Mikrostrukturen des Regierens« gesellschaftliche Stabilität zu fördern, bleibt eine wichtige Forschungsfrage.

Krisenmanagement und Krisenfrüherkennung

Internationales Krisenmanagement ist ein wichtiges Instrument für den Umgang mit Migration und Fluchtbewegungen, fragiler Staatlichkeit, den Gefahren des transnationalen Terrorismus und der organisierten Kriminalität. Im engeren Sinne gehören dazu Friedenseinsätze der VN und OSZE sowie Operationen von EU oder Nato, aber auch einzelner Staaten oder Staatengruppen, die versuchen, die von einer Krise betroffenen Regionen zu stabilisieren. Da der Beschluss solcher Einsätze bzw. deren Umsetzung in eingeführten Foren wie den Vereinten Nationen zunehmend schwierig werden, lässt sich ein Trend zu Ad-hoc-Koalitionen in Krisen beobachten. Auch Deutschland hat diesen informellen Ko­operationsformen im sicherheitspolitischen Weißbuch 2016 zum ersten Mal einen eige­nen Stellenwert zu­gewiesen. Allerdings können Ad-hoc-Koalitionen auch etablierte multi­laterale Formen der Zusammenarbeit aushöhlen. Darum sollten sie nicht zum Normalfall werden. Stattdessen gilt es, die Bemühungen zu intensivieren, globale und regionale For­mate des Krisenmanagements anzupassen und (wieder) zu beleben. In diesem Zusammenhang ist der Prozess einer Reform des VN-Peacekeeping von großer Bedeutung, beginnend mit dem High-Level Panel on UN Peace Operations bis zum jüngsten Bericht über den Schutz von VN-Friedenstruppen vom Dezember 2017.

Das militärische Krisenmanagement kann jedoch nur ein Element eines umfassenden Ansatzes sein. Ohne einen ergänzenden politischen Prozess und Entwicklungsperspektiven für die Menschen in dem betroffenen Land bzw. der Region werden Erfolge bei der Stabili­sierung nur von kurzer Dauer sein. Umgekehrt kommt vorbereitenden Planungen für die Krisenprävention im Sinne der Leitlinien der Bundesregierung »Krisen verhindern, Kon­flikte bewältigen, Frieden fördern« zentrale Bedeutung zu. Dafür ist es nötig, die notwendige politische Aufmerksamkeit für entstehende Konflikte zu gewährleisten und die ent­sprechenden Analysefähigkeiten vorzuhalten.

Die öffentliche Unterstützung für Krisenmanagement, vor allem wenn es militärische Mittel einschließt, hat in Deutschland nachgelassen oder ist zumindest stärker an Bedin­gungen geknüpft. Vor diesem Hintergrund sind indirekte Maßnahmen in den Fokus ge­rückt, die darauf abzielen, die Handlungskapazitäten der regionalen und lokalen Akteure zu stärken (Capacity Building, »Enable and Enhance«-Initiative [E2I] der EU). Gleichzeitig ist Deutschland mit der MINUSMA-Mission in Mali nach Jahren weitgehender Zurück­haltung in das VN-Peacekeeping substantiell zurückgekehrt. Der nichtständige Sitz im Sicherheitsrat 2019/2020 bietet eine Gelegenheit, dieses Engagement im Krisenmanagement konzeptionell zu unterfüttern und mit internationalen Partnern dauerhaft zu gestal­ten. Dabei muss ein militärisches Engagement immer auch politisch flankiert werden. Ziel wäre es, auch in organisatorischer Hinsicht besser auf das gleichzeitige Management meh­rerer Großkrisen vorbereitet zu sein. Nicht zuletzt in dieser Hinsicht eröffnet der nichtständige Sitz im Sicherheitsrat die Chance, gleichermaßen konzeptionelle Impulse zu geben und sich operativ zu bewähren.

Sicherheitspolitische Herausforderungen der Digitalisierung

Die Digitalisierung bringt veränderte Anforderungen an die Sicherheits- und Verteidigungs­politik mit sich. Veränderungen resultieren insbesondere aus der Entwicklung, Beschaffung und Dislozierung militärischer Fähigkeiten. Neue Technologien, sich wan­delnde politische Rahmenbedingungen und das Gebot zur internationalen Kooperation bilden den Hintergrund der Analyse nationaler und europäischer Sicherheitspolitik.

Zu diesem Hintergrund gehören Fragen, die sich aus der Robotisierung und der Entwicklung von Waffensystemen mit autonomen Funktionen ergeben (selbstagierende un­bemannte Flug-, Wasser- und Landfahrzeuge, Robotic Systems) sowie mit der zunehmenden Virtualisierung (Cyber Warfare) zusammenhängen. Diese sind auch mit Blick auf ihre Bedeutung für Taktik und Strategie der Kriegführung zu analysieren. Hier zeichnen sich internationale Rüstungsdynamiken und Proliferationsrisiken ab: Es gilt zu untersuchen, inwieweit traditionelle Konzepte der Rüstungskontrolle, des humanitären Völkerrechts und staatliche Regulierungen an die neuen technologischen Herausforderungen angepasst und neue Methoden entwickelt werden müssen. Dabei kann die strikte Trennung von Zivi­lem und Militä­rischem nicht mehr durchgehalten werden, der »Spill-In« des Zivilen ist vielfach zum Normalfall geworden.

Mit dem Stichwort »Cybersecurity« sind Forschungsthemen verbunden, die sich auf den Schutz und die Sicherheit militärischer und ziviler IT-Systeme sowie die davon abhängige kritische Infrastruktur (Wasserversorgung, Elektrizität, Kommunikation etc.) als nationale wie internationale Aufgabe beziehen. Im Zuge der vermehrten Steuerung des physischen Raums durch das Internet der Dinge stellen sich Fragen nach sicherer Software, guter Ver­schlüsselung und Cyberresilienz noch dringlicher. Gleichzeitig entwickeln immer mehr Länder (Bündnispartner und Konkurrenten) sowie nichtstaatliche Akteure aus unter­schiedlichen Motiven Cyber-Angriffsfähigkeiten.

Im Ergebnis stellen sich grundsätzliche Fragen für die Strategiebildung Deutschlands: etwa welche Ziele im Cyberspace erreicht werden sollen (zum Beispiel Cyber-Verteidigung, Abschreckung, strategische Autonomie und gesellschaftliche Resilienz) und ob bzw. wie die verschiedenen Mittel und Cyberfähigkeiten (»hack back« bzw. eigene offensive Com­puter-Netzwerk-Operationen) zu diesem Zweck eingesetzt werden können und sollen. Andere Länder haben bereits nach außen gerichtete Cyber-Sicherheitsstrategien geschaffen. Eine solche strategische Auseinandersetzung ist auch in Deutschland erforderlich, wenn eigene offensive Cyberkapazitäten aufgestellt werden. Zu klären ist etwa, wie offen­sive Cyberoperationen unter völkerrechtlichen Rahmenbedingungen sowie nationalen Anforderungen an Mandatierung und parlamentarische Kontrolle durchgeführt werden können. Ferner ist eine Güterabwägung vorzunehmen zwischen divergierenden Sicherheitsinteressen im Umgang mit Softwaresicherheitslücken, die eigenen Cyberoperationen zugrunde liegen und deshalb nicht geschlossen werden. Geboten sind Planungen zur Einrichtung eines Schwachstellenmanagementprozesses, der offensive (Militär, Nachrichtendienste, Strafverfolgung) und defensive Cyberakteure (zum Beispiel Bundesamt für Sicherheit in der Informationstechnik) einschließt. Eine Herausforderung besteht darin, diese Entwicklungen der Cyber-Sicherheitspolitik mit rechtsstaatlichen Prinzipien und internationalen Normen in Einklang zu bringen.

Dies ist eine besondere Anforderung im Kontext des Wandels der internationalen Ord­nungen. Es zeichnen sich bereits Normenkonflikte und divergierende digitale Ordnungsvorstellungen ab (etwa ein offenes, globales, liberales Internet im Unterschied zu einem geschlossenen, autoritären »Splinternet«). Insbesondere in autoritären Staaten wird unter dem Deckmantel der Cybersicherheit die Ausübung von Herrschaft über die physische und digitale Infrastruktur ebenso vorangetrieben wie die Kon­trolle von Internetinhalten (De­batten um Desinformation, Fake News). Deutschland sollte sich hier klarer als Verfechter eines offenen Internets positionieren.

Wirtschaft und Gesellschaft

Entwicklungslinien, Dynamiken, Chancen

Nimmt man die großen Entwicklungslinien und Dynamiken in der Weltwirtschaft und den Gesellschaften in und außerhalb der OECD-Welt in den Blick, lassen sich für Deutschland und Europa acht zusammenhängende Problemkreise als besonders relevant erkennen. Einige Aspekte davon wurden bereits unter den Gesichtspunkten der internationalen Ordnung und Sicherheit angesprochen.

Diese komplexen Zusammenhänge analytisch zu erfassen und im knappen Zeitfenster 2019/2020 Ansatzpunkte und Chancen für das Handeln deutscher und europäischer Ent­scheidungsträger zu identifizieren ist zentrale Forschungsaufgabe für die SWP.

Wachstumsschwächen und Verteilungskonflikte

Derzeit befindet sich die Weltwirtschaft in einer konjunkturell günstigen synchronen Expansionsphase, die durchaus gute Chancen für eine weitere Expansion von Beschäftigung und Einkommen sowie für eine finanzielle Konsolidierung bietet. Gleichwohl ist die seit der globalen Finanz- und Wirtschaftskrise zu beobachtende globale Wachstumsschwäche noch nicht überwunden. Von dieser Schwäche sind Industrie- und Schwellenländer gleichermaßen betroffen. In beiden Fällen verhindern strukturelle und institutionelle Mängel das Ausschöpfen der existierenden Potentiale.

Für die Industrienationen liegen die wesentlichen Ursachen im schwachen Produktivitätswachstum. Weitere liegen in dem demographischen Wandel (zum Beispiel in Japan, Deutschland, Süd- und Osteuropa) und den Altlasten einer übermäßigen öffentlichen oder privaten Verschuldung (zum Beispiel in Japan, den USA und Südeuropa). Die Wachstumsschwäche hat tiefgreifende ökonomische, soziale und politische Konsequenzen. Sie ver­ringert die Verteilungsspielräume, sie verschärft die sozialen Probleme, sie verzögert Entwicklung und sie verschiebt Prioritäten in der Innen- und der Außenpolitik.

In vielen Industrieländern stehen infolge von Arbeitslosigkeit, Strukturwandel und stag­nierender Lohnentwicklung beträchtliche Teile der alten Mittelschichten vor ungewohnten Existenznöten. Innerstaatlich wächst das Gefälle zwischen Arm und Reich. Dies ist einer der Faktoren, die Globalisierungskritik und populistischen Protesten weltweit Auf­trieb gegeben haben.

Auch in den Schwellenländern, die in ihrer Gesamtheit inzwischen für drei Viertel des Weltwirtschaftswachstums verantwortlich sind, hat sich der wirtschaftliche Aufholprozess verlangsamt. Stellenweise ist er gänzlich zum Erliegen gekommen oder kann nur noch mit fiskal- und geldpolitischer Stimulierung aufrechterhalten werden. Die ökonomischen Konvergenzprozesse haben sich insgesamt abgeschwächt und erfolgen stärker ausdifferenziert. So verlaufen die wirtschaftlichen Aufholprozesse vergleichsweise günstig in Ost­europa, Zentralasien, China, Südostasien und aktuell insbesondere in Indien, das China als die am schnellsten wachsende (große) Volkswirtschaft abgelöst hat. Es sind die letzt­genannten Länder und Ländergruppen, in denen sich für Deutschland und Europa die größten außenwirtschaftlichen Potentiale bieten. Die Konvergenz stagniert hingegen in Lateinamerika, Afrika, dem Nahen und Mittleren Osten, Pakistan und Afghanistan. Teil­weise werden die Abstände sogar wieder größer. In jedem Fall hat die wachstumsökonomische Performanz Implikationen für Regimestabilität und Außenpolitik. Die veränderte wirtschaftliche Lage wirkt zurück auf die Kooperationsbereitschaft einzelner Staaten sowie ihren Willen, zur Gestaltung der internationalen Ordnung beizutragen. Zudem hat die differenziert verlaufende Entwicklung eine außenpolitische Kräfteverschiebung zur Folge. Insbesondere gewinnt Asien in der Weltwirtschaft und der Weltpolitik weiter an Gewicht.

Die Wachstumsschwäche bietet auch Anlass, fundamentale Fragen nach der Natur eines zukunftsträchtigen Wachstumsmodells neu zu stellen. Dies bezieht die Ressourcenübernutzung, soziale Kosten und Verwerfungen aufgrund von Umweltverschmutzung und die künftige Bewertung langfristiger Investitionen mit ein. Bei anhaltend niedrigem Zins­niveau und angesichts geopolitischer und technologischer Ungewissheiten ist es für pri­vate und öffentliche Investoren eine schwierige, ja nahezu unmögliche Aufgabe, Fehlallokationen von Kapital zu vermeiden. Gleichzeitig können die Regierungen entwickelter Staaten ihre in der vergangenen Dekade gewachsenen Handlungsspielräume nutzen, um für soziale und ökologisch nachhaltige Investitionen Sorge zu tragen.

Für die Energiewirtschaft ist zu erwarten, dass angesichts der Volatilität der Preise für fossile Energieträger, der hohen Kosten der Kernenergie und nationaler Strategien zur Treibhausgasminderung das Interesse an Investitionen in erneuerbare Energien weiter steigen wird. Es lässt sich erkennen, dass der rasante Ausbau von Sonnen-, Wind- und Biomasse-Energien sich auf die regionalen und globalen Energiebeziehungen auswirken wird. Während sich das Gravitationszentrum des traditionellen fossilen Energiehandels weiter in Richtung Indo-Pazifik verschiebt, stehen Analysen noch aus, welche globalen Auswirkungen der nationale Ausbau alternativer klimafreundlicher Energien haben wird. Dabei gilt es in den Blick zu nehmen, dass die erneuerbaren Energien den armen Bevölkerungsgruppen einen besseren Zugang zu Energie ermöglichen und damit auch deren Entwicklungschancen steigern.

Künstliche Intelligenz – Auswirkungen auf Wachstum, Verteilung und internationale Kooperation

Die aktuellen Entwicklungen im Feld der Künstlichen Intelligenz (KI) leiten ein neues Stadium im Prozess der Digitalisierung ein. Innerhalb weniger Jahre hat sich KI von einer Nischenanwendung zur Schlüsseltechnologie entwickelt, mit weitreichenden wirtschaft­lichen, sozialen und politischen Auswirkungen. Unternehmen und Staaten haben das Potential der Entwicklung erkannt und wenden erhebliche Ressourcen auf, um sich diese Technologie zunutze zu machen. Und dies sowohl in militärischer wie in ziviler Hinsicht. Beginnend mit Kanada, Japan und China hat seit 2017 eine Vielzahl von Staaten ihre nationalen KI-Strategien veröffentlicht. Eckpunkte der Strategie der Bundesregierung und eine Initiative der EU-Kommission kamen 2018 hinzu. Bis Mitte 2020 soll die Enquete-Kommission KI des Bundestages Handlungsempfehlungen vorlegen.

Bereits heute kommt KI branchenübergreifend zum Einsatz, um kognitive Prozesse zu automatisieren, die vormals ausschließlich eine Domäne menschlicher Arbeit waren. Wirtschaftlich äußert sich der technische Durchbruch der KI auf der einen Seite in der Entwicklung neuer Güter und Dienstleistungen oder im Aufkommen komplett neuer Geschäftsmodelle, etwa im Bereich der Blockchain-Technologie. Auf der anderen Seite wird KI auch mit einem Anstieg der Faktorproduktivität verbunden. Die Wirtschafts­wissenschaft tut sich bislang allerdings schwer damit, einen positiven Einfluss der Digi­talisierung auf die Produktivität empirisch nachzuweisen. Das nährt auch Zweifel an den Wachstumshoffnungen, die der KI-Fortschritt geweckt hat.

KI könnte zu einem Auseinanderdriften internationaler Lebensstandards führen und langfristig den Migrationsdruck in vielen Ländern erhöhen. Die meisten Prognosen gehen zwar davon aus, dass das Wirtschaftswachstum in allen Weltregionen durch die Verbreitung von KI ansteigt. Dieser Anstieg ist allerdings ungleich verteilt: Es profitieren vor allem jene Länder, die in der traditionellen Datenverarbeitung und Automatisierung bereits heute führend sind. KI ist hier als komplementäre Technologie geeignet, den wirtschaft­lichen Vorsprung der Industrienationen und Chinas gegenüber anderen Weltregionen zu vergrößern. Programme, die in der verarbeitenden Industrie Maschinen und Abläufe intelligent vernetzen sollen, existieren beispielsweise in Deutschland (»Industrie 4.0«), China (»China 2025«) und Japan (»Connected Industries«).

KI wirkt sich auch auf die innerstaatliche Einkommensverteilung aus. Die Automatisierung weiterer Berufsfelder lässt niedrigere und mittlere Einkommen absinken, während die Gehälter von Spezialisten, aber auch Kapitaleinkommen steigen. In den westlichen Industrieländern wird der bereits heute belastete gesellschaftliche Zusammenhalt durch die Verteilungseffekte von KI weiter strapaziert. Auf ähnliche Weise bremst KI die soziale Mobilität in Schwellenländern und könnte auch hier gesellschaftliche Spannungen ver­ursachen.

Drängende regulatorische und wettbewerbspolitische Fragen ergeben sich für Europa auf den Märkten für digitale Dienstleistungen. Sowohl die Entwicklung als auch die An­wendung von KI ist von großen Skaleneffekten geprägt. Es zeichnet sich ab, dass US-ameri­kanische und chinesische Konzerne eine dominante Position einnehmen könnten. In den führenden Ländern wird die Technologie als eine nationale Ressource wahrgenommen, die staatliche Strategien der Abschirmung auf den Plan rufen könnte. Ein derartiger Wett­lauf um die zukünftige KI-Dominanz ist mit dem Risiko verbunden, dass neue Handels- und Investitionsbarrieren entstehen, die die Erosion der liberalen internationalen Wirt­schaftsordnung beschleunigen würden.

Handlungs- und Regelungsbedarf besteht auch bei der Verwendung von Daten und der Kontrolle des Einsatzes von KI. Die Quantität verfügbarer Datensätze, aber auch ihre Qualität sind wichtige Erfolgsfaktoren für die KI-Industrie. Eine Fragmentierung in natio­nale Regel- und Förderinitiativen würde die europäische KI-Wirtschaft bremsen. Um die Förderung von KI zu ermöglichen und dennoch Datenschutz-Standards einzuhalten, werden Regeln und zuverlässige Techniken zur Anonymisierung und Pseudonymisierung von Daten benötigt. Da sich die Entscheidungslogik von KI menschlicher Kontrolle weit­gehend entzieht, ist ihr Einsatz in politisch sensiblen Bereichen mit Risiken behaftet. Aufgrund der engen Zusammenarbeit mit Frankreich ist Deutschland in einer guten Ausgangsposition, um sich international für die Regulierung der Anwendungsfelder von KI einzusetzen.

China als ordnungspolitische Herausforderung und der sino-amerikanische Konflikt

China ist für Europa nicht nur eine Herausforderung in der Außenpolitik und der Global Governance, sondern auch in der Außenwirtschaft und der Außenwirtschaftspolitik. Ge­gen­über der westlich-liberalen Wirtschafts- und Gesellschaftsordnung bildet das chine­sische System mit seinen konstitutiven Elementen des autoritären Regierens, des Staats­kapitalismus und der nationalistischen Regulierung eine attraktive Alternative. Chinas Wirtschaft ist trotz nachlassender Wachstumskraft und unübersehbarer Finanzmarkt­risiken im Vergleich zu den etablierten Industrieländern dynamischer und dürfte im Laufe der 2020er Jahre die USA als weltgrößte Volkswirtschaft ablösen. Der wirtschaftliche Erfolg ermöglicht es China weiterhin, seinen kommerziellen, kulturellen und politischen Einfluss in anderen Ländern auszuweiten und gestalterisch eigene ordnungspolitische Akzente zu setzen. In Industrie und Digitalwirtschaft strebt China nach technologischer Führerschaft (»China 2025«). Im Zuge der Seidenstraßeninitiative soll eine auf China aus­gerichtete institutionelle Wirtschaftsinfrastruktur entstehen, gleichzeitg soll Chinas mari­time Verwundbarkeit reduziert werden.

Die USA, die im pazifischen Raum von China auch geopolitisch und militärisch herausgefordert werden, haben im zweiten Jahr der Trump-Administration den Handels- und Investitionskonflikt mit China verschärft. Chinesische Einfuhren wurden mit diversen Strafzöllen belegt. Übernahmen oder Beteiligungen an amerikanischen Unternehmen sind in mehreren Fällen untersagt worden. China wiederum reagierte mit handelspolitischen Gegenmaßnahmen. Wer immer diesen »Handelskrieg« letztlich gewinnen wird: Als sicher darf gelten, dass die USA und China ökonomische Verluste erleiden werden und dass Dritt­länder, darunter Deutschland und die EU, negativ betroffen sind, etwa durch die Umlenkung von Exporten oder die Unterbrechung internationaler Liefer- und Leistungsketten.

In den USA herrschte bereits vor der Präsidentschaft Donald Trumps ein grundsätzliches Unbehagen gegenüber chinesischem Einfluss auf die US-Wirtschaft, hinzu kam die Sorge vor einer Abhängigkeit von günstigen Importen aus China und den chinesischen Ankäufen US-amerikanischer Staatsanleihen. Präsident Trump setzt anders als seine Vorgänger Bush und Obama auf Konflikteskalation unter Anwendung unilateraler Maßnahmen, auch wenn diese gegen WTO-Regeln verstoßen sollten. Die Trump-Regierung betrachtet die traditionelle »Engagement«-Politik als gescheitert; sie hatte darauf gesetzt, dass China im Zuge der wirtschaft­lichen Entwicklung weniger autoritär im Innern und kooperativer nach außen werde. Währenddessen interpretieren Chinas Parteieliten Amerikas zunehmend transaktionale Außenpolitik als den Versuch, den chinesischen Aufstieg zu ver­hindern; die Dysfunktionalitäten in Amerikas Innenpolitik nahmen sie als Beweis für die Überlegenheit des eigenen politischen Systems.

In dieser Konstellation bieten sich für die Außenwirtschaftspolitik Deutschlands bzw. Europas mehrere Handlungsmöglichkeiten, deren Folgen jeweils abzuschätzen sein werden.

  1. Gegenüber Chinas staatsmonopolistischem Finanzkapitalismus fordert die EU Reziprozität beim Marktzugang ein. Sie findet Wege, Chinas Investitionen insbesondere in sicherheitsrelevanten Bereichen, in der kritischen Infrastruktur und in Zukunftstechnologien nach einheitlichen Verfahren zu überprüfen, ohne die Wirtschaft zu stark gegen außereuropäische Investitionen abzuschotten.
  2. Die EU besteht gegenüber den USA auf Einhaltung der Regeln der multi­lateralen Handelsordnung. Beide sollten dann gemeinsam notwendige Reformen der WTO vorantreiben.
  3. Für die EU bleiben die WTO-Prinzipien die maßgebliche ordnungspolitische Orientierung, wenn im sino-amerikanischen Handels­konflikt eine Positionsbeziehung erforderlich ist.

Bewältigung regionaler und globaler Wirtschafts- und Finanzkrisen

Die fortgeschrittenen Volkswirtschaften stehen 2019/2020 vor bekannten Herausforderungen und vor neuen Risiken. Zu den Risiken zählen zum einen die Perspektive steigender Kapitalmarktzinsen und die Möglichkeit eines sich selbst verstärkenden konjunkturellen Abschwungs, zum anderen die ambivalente Unterstützung für regionale wirtschaftliche Integration und Globalisierung und davon abgeleitet protektionistische Tendenzen. Ins­besondere von der offensiven amerikanischen Handelspolitik gehen erhebliche Risiken aus. Zudem könnten, drittens, politische Unsicherheiten und geopolitische Spannungen negativ auf Finanzmärkte und Realwirtschaft rückwirken.

Der Euroraum gibt ein gemischtes Bild ab. Der Block ist viel stabiler als zu Beginn der Staatsschuldenkrise. Es gibt neue Instrumente, die die Währungsunion weitaus widerstands­fähiger machen. Diese Instrumente würden jedoch nicht ausreichen, um die Stabi­lität der Eurozone zu gewährleisten, falls eine der größten Volkswirtschaften der Eurozone in finanzielle Schwierigkeiten gerät (Italien). Kommt es zu einer Finanzkrise außerhalb des Euroraums (Türkei, China), wäre es der EU mithilfe derzeit vorhandener Finanzinstrumente kaum möglich, einzugreifen und eine Ausweitung der Krise auf EU-Länder zu verhindern. Bei unzureichender ökonomischer Konvergenz und divergierender makroökonomischer Performanz insbesondere der größeren Volkswirtschaften im Euroraum könnten die wirt­schaftlichen, sozialen und politischen Interessen innerhalb der Eurozone divergieren.

Ein weiterer Unsicherheitsfaktor ist die makroökonomische Verfassung des Vereinigten Königreichs nach dem Ausscheiden aus der EU, zumal das (Schreckens-)Szenario eines har­ten, ungeordneten Brexits durchaus eintreten könnte. Teile des britischen Finanzsektors werden ihr Geschäft in die EU verlagern. Auch die von industriellen Lieferketten abhängige britische Industrie trägt sich mit Abwanderungsgedanken. Perspektivisch steht die Stabi­lität des Pfunds in Frage.

Auch die USA bieten ein gemischtes Bild. Angesichts des robusten Aufschwungs scheint Amerika besser dazustehen als die anderen großen Industrieländerregionen. Die hohen fis­kalischen und außenwirtschaftlichen Defizite, die im Jahr 2017 vollzogene Aufweichung der Bankenregulierung und die hohe private und öffentliche Verschuldung bilden jedoch eine Hypothek in möglichen Krisenszenarien. Hebt die Federal Reserve (Fed), wie angekün­digt, in weiteren Schritten den US-Leitzins an, verschärfen sich die bereits bestehenden Risiken.

In Japan haben sich die Verheißungen der abenomics nicht erfüllt. Während die strukturellen Defizite nur teilweise angegangen wurden, kann auch weiterhin die gesamtwirtschaftliche Nachfragelücke nur mit unkonventioneller Geldpolitik und wiederkehrender fiskalischer Stimulierung geschlossen werden.

Die Geldpolitiken der großen Zentralbanken werden sich weiterhin primär an binnenwirtschaftlichen Erfordernissen orientieren. In Amerika setzt die Fed ihre Politik der graduellen Leitzinserhöhungen fort, die die zuvor genannten wirtschaftlichen Faktoren verstärken könnten. In Europa dürfte das Jahr 2019 die erste Phase einer Normalisierung der Geldpolitik der EZB markieren. Sollten jedoch Instabilitäten im Euroraum auftreten, wird von der Bank erwartet, dass sie die Währungsunion stabilisiert. Auch die Zinssätze der Bank of England dürften in den Jahren 2019 und 2020 stetig steigen. Dies steht im Gegensatz zur Bank of Japan, die ihre ultra-lockere Geldpolitik unverändert beibehalten wird. Für die People’s Bank of China bleibt die binnen- und finanzwirtschaftliche Stabilität die geldpolitische Maßgabe.

Eine Hypothek für die globale Wirtschaft bleibt die staatliche und private Überschuldung. Die Höhe der öffentlichen Verschuldung vor allem in Japan, den USA und Italien nährt ernsthafte Zweifel an ihrer langfristigen Tragfähigkeit. Die denkbaren Staats­entschuldungs-Optionen sind mit politischen Risiken behaftet. Währenddessen behindern die Entschuldungsprozesse im Bankensektor in Verbindung mit der allgemeinen wirtschaftlichen Unsicherheit Kreditvergabe und Investitionen. Beispielsweise hätte die Rück­kehr Italiens zur Lira mit großer Wahrscheinlichkeit einen Staatskonkurs und den Zusam­menbruch des Bankensektors zur Folge. Auch die private Verschuldung befindet sich in einigen Ländern auf Höchstständen, etwa in den USA, China, Korea und Teilen Europas.

Die Bewältigung der bestehenden Systemrisiken in der Weltwirtschaft erfordert eine fortgesetzte verstärkte internationale Zusammenarbeit, insbesondere im Rahmen der G20 und durch den Rat für Finanzstabilität (Financial Stability Board, FSB), im Hinblick auf die bevorstehenden Treffen 2019 in Tokio und 2020 in Riad. Die Reformen haben sich darauf konzentriert, Finanzinstitute stärker, Derivatenmärkte und Schattenbanken belastbarer zu machen und eine weitere Regulierung des Finanzsektors zu erreichen, gerade auch mit Blick auf einen sich andeutenden digital bestimmten Strukturwandel (Fintech). Krypto­währungen sind zwar derzeit quantitativ kaum relevant und stellen für Währungs- und Finanzmarktstabilität kein Risiko dar, sie bedürfen aber angesichts der Geschwindigkeit der Marktentwicklungen einer besonderen Beobachtung und Überwachung. Wichtige regio­nale Finanzregulierungsprozesse finden gerade in der EU statt, insbesondere in Gestalt der Weiterentwicklung der Bankenunion und der Schaffung tiefer und besser inte­grierter Kapitalmärkte (Kapitalmarktunion).

Nach dem Abschluss der Basel-III-Reformen ist ein globaler Regulierungsrahmen in Reaktion auf die Finanzkrise weitgehend vorhanden. In der nächsten Phase wird es um eine rasche Umsetzung und Bewertung gehen. Eine Grundlage für eine mögliche weitere regulatorische Agenda wird dadurch geschaffen, dass der FSB die Umsetzung der Finanzsektorreformen evaluiert. Das weitere Vorgehen wird enorme Bedeutung für die Stabilität des globalen Finanzsystems in der Zukunft haben.

Eine große Herausforderung für das internationale Finanzwesen ist die fortschreitende Regionalisierung, die sich als Folge der neuen technologischen Lösungen für Finanzdienstleistungen herausbildet. Die Aufsichtsbehörden müssen ein extremes Wachstum lokaler Finanzdienstleister begleitend beobachten, die regionale Plattformen für Zahlungen verwenden. Mobile Finanzzahlungen erfreuen sich immer größerer Beliebtheit, insbesondere in China. Die zunehmende Regionalisierung der Finanzmärkte in China, aber auch in Europa und den USA stellt internationale Institutionen wie den Finanzstabilitätsrat oder den Internationalen Währungsfonds vor die Herausforderung, die regionale Entwicklung der Technologie im Finanzdienstleistungssektor zu verfolgen und eine gemeinsame Platt­form für die Politik der Regulierung zwischen immer differenzierteren regionalen Syste­men zu schaffen.

Chinas noch immer hohes Wachstum entwickelt sich rückläufig, während die mit einem Anteil von über 250 Prozent am Bruttoinlandsprodukt ohnehin hohe Gesamt­verschuldung weiter ansteigt und die gesamtwirtschaftliche Effizienz der Investitionen abnimmt. Die Transformation der chinesischen Volkswirtschaft von einem investitions­getriebenen zu einem konsumorientierten Wachstum, von der Industrie zum tertiären Sektor macht zwar Fortschritte, das Problem der maroden Staatsunternehmen, der Über­kapazitäten in Industrie und Bergbau und der hohen Immobilienleerstände bleibt indes bestehen. So ist China für die Weltwirtschaft zwar weiterhin eine wichtige Wachstums­lokomotive, gleichzeitig sind die fragilen Banken und Schattenbanken aber Quelle erheb­licher Unsicherheiten. Zwar dürfte die Finanzkraft der Zentralregierung ausreichen, eine systemische Finanzkrise abzuwenden; von China ausgehende finanzwirtschaftliche Ver­werfungen könnten aber über eine Abwertung des Renminbi und volatile Kapitalverkehrs­ströme weltweit Finanzmärkte und Realwirtschaft belasten.

Die insgesamt sehr heterogene Gruppe der Entwicklungs- und Schwellenländer steht 2019/2020 teilweise vor gleichen, teilweise vor sehr unterschiedlichen Herausforderungen. So würde zunächst eine Veränderung der weltwirtschaftlichen Rahmenbedingungen alle Länder gleichermaßen treffen. Die größten Risiken liegen hier in einer Eskalation handels­politischer Konflikte, in einer unvorhergesehen raschen Straffung der amerikanischen Geldpolitik und in einem weiteren Anstieg der Öl- und Gaspreise. Es sind vor allem die institutionelle Verfassung, strukturelle Faktoren und die Geographie, die bestimmen, wie verwundbar ein Schwellenland gegebenenfalls wäre. So wären vor allem viele Länder Asiens (Südkorea, ASEAN), die besonders tief in die weltwirtschaftliche Arbeitsteilung ein­gebunden sind, von handelspolitischem Protektionismus stark betroffen. Schwellenländer mit hohen Haushalts- und Leistungsbilanzdefiziten (zum Beispiel Brasilien, Argentinien, Nigeria, Südafrika, Türkei und Indien) müssten bei steigenden Kapitalmarktzinsen und Dollar-Abwertung die Repatriierung von Auslandskapital befürchten. Wenn außerdem die Auslandsverschuldung hoch ist und in Fremdwährung, droht ein Abgleiten in finanzielle Schieflagen. Für Europa besonders kritisch wird die weitere Entwicklung der Finanzkrise der Türkei sein, die zusätzlich zu ihren makroökonomischen Problemen auch außen­politische Konflikte zu bewältigen hat.

Weiterhin bestimmt der Grad der Ölimportabhängigkeit darüber, wie sehr sich die Terms of Trade infolge steigender Ölpreise verschlechtern, möglicherweise Inflations­tendenzen angeheizt werden und die Währung unter Druck gerät. Andererseits würden »Petrokratien« wie Algerien, Aserbaidschan, Russland oder Saudi-Arabien von steigenden Ölpreisen profitieren. Die sich verbessernden Staatsfinanzen würden die politische Füh­rung festigen und auch ihre außenpolitischen und geopolitischen Ambitionen unterstützen. Darüber hinaus existieren vielerorts besondere Probleme oder Verwundbarkeiten. So haben viele Staaten Zentral- und Südamerikas mit Problemen innerer Gewalt und orga­nisierter Kriminalität zu kämpfen. Länder im Nahen und Mittleren Osten sowie in Latein­amerika sind Ziel- oder Transitländer von Flucht und Migration.

Internationale Handelspolitik

Das multilaterale, liberale Handelssystem befindet sich in einer tiefen Krise: Die im WTO-Rahmen angesetzte Doha-Welthandelsrunde ist gescheitert. Nachdem die Bemühungen um handelspolitische Liberalisierung sich auf die bilaterale, regionale und transregionale Ebene verlagert haben (zum Beispiel CETA, JEEPA, TPP-11, RCPA), setzt sich zwar der Libe­ralisierungsprozess sektoral und regional begrenzt fort, läuft dem global-multilateralen Ansatz aber entgegen. Nicht nur die WTO-zentrierte multilaterale Regelsetzung ist er­schwert, auch die WTO ist nur unzureichend auf neue Herausforderungen vorbereitet, wie die internationalen Nachhaltigkeits- und Klimaziele oder die Veränderungen des Welt­handels durch die Informationstechnologie. Ein noch größerer Bedeutungsverlust könnte für die WTO im Bereich der Streitschlichtung anstehen, als Folge der Nichtbesetzung von Richterstellen. Sollte die US-Regierung die Ernennung und Bestätigung von Richtern wei­terhin blockieren, wäre die Berufungskammer ab Dezember 2019 nicht mehr entschei­dungsfähig, da das notwendige Quorum von drei Richtern unterschritten würde. Parallel zu der institutionellen Krise ist das Wachstum des Welthandels nach 2008 auf ein niedri­ges Niveau abgesunken.

In den Handelsbeziehungen der EU mit afrikanischen Partnern stehen mehrere Herausforderungen an. Die Wirtschaftspartnerschaftsabkommen mit afrikanischen Ländern werden nun unter Berücksichtigung der Oberziele Entwicklung und regionale Integration umgesetzt. Langfristig wird sich die Frage nach einer Harmonisierung mit der afrika­nischen Freihandelszone stellen, die im Entstehen begriffen ist. Die Verhandlungen mit nordafrikanischen Staaten im Rahmen der ENP verlangen eine Aktualisierung der beste­henden Abkommen, und die EU hat ein Eigeninteresse, im Zusammenhang mit der lang­fristigen Bekämpfung von Migrationsursachen eine großzügigere Marktöffnung vor allem im Agrarbereich einzuräumen.

China nimmt handelspolitische Führungsverantwortung nicht wahr. Vielmehr bleibt der Zugang zum chinesischen Markt in vielen Bereichen stark beschränkt, werden maß­gebliche WTO-Prinzipien verletzt, wie etwa Inländerbehandlung. Da der sino-amerika­nische Handelskonflikt auch eine außen- und sicherheitspolitische Dimension hat, obliegt es vor allem der EU und einer Reihe weiterer multilateral orientierter Handelsnationen (Japan, Kanada, Südkorea, Brasilien, Australien, Großbritannien), die bestehende multi­laterale Welthandelsordnung zu bewahren, fortzuentwickeln und einen eskalierenden Handelskrieg abzuwenden.

Für den Zeitraum 2019/2020 stellen sich vor diesem Hintergrund mehrere außenwirtschaftspolitisch relevante Fragen:

  1. Wie könnte eine eigenständige Handelsstrategie der EU aussehen und welche Ziele sollte sie vorrangig setzen?
  2. Welche Reformnotwendigkeiten, welche Reformoptionen bestehen für die WTO und können diese auf der WTO-Ministerkonferenz 2020 in Astana eingebracht werden?
  3. Wie soll die EU, wie soll die in­ternationale Gemeinschaft auf die unilaterale Handelspolitik Amerikas reagieren?
  4. Wie kann, wie soll die EU auf China handels- und außenwirtschaftspolitisch Einfluss nehmen?
  5. Welche Liberalisierungschancen, welche Möglichkeiten der handelspolitischen Zusam­menarbeit, insbesondere mit dem indo-pazifischen Raum, stehen der EU offen?
  6. Wie lässt sich Handelspolitik sozial, ökologisch und entwicklungspolitisch nachhaltiger gestal­ten und in der Konsequenz dessen auch gesellschaftlich breiter legitimieren?

Nachhaltige Entwicklung, Klima- und Energiepolitik

Im September 2019 findet in New York im Rahmen der Generalversammlung auf Ebene der Staats- und Regierungschefs das Hochrangige Politische Forum zu nachhaltiger Ent­wicklung (HLPF) statt. Mittlerweile haben viele Länder ihre nationalen Entwicklungs- bzw. Nachhaltigkeitsstrategien an die Agenda 2030 und die SDGs angepasst. Unklar ist, inwie­fern dies mit effektiven und kohärenten Maßnahmen korrespondiert, die der angestrebten Transformation in Richtung nachhaltiger Entwicklung förderlich sind und auch gesamt­gesellschaftlich getragen werden. Der Gipfel soll dazu beitragen, dies zu evaluieren und das Ambitionsniveau für die zweite Umsetzungsphase (2020–2023) hochzuhalten. Dieses Niveau speist sich vor allem aus nationalen Fortschritten. Daher werden sich Deutschland und die EU 2019 einerseits dafür einsetzen müssen, das HLPF zu einer Schlüsselinstitution innerhalb des VN-Systems auszubauen; denn damit würden effektiver Multilateralismus und nachhaltige Entwicklung als Kernanliegen der Außenpolitik gefestigt. Andererseits müssen deutsche und europäische Vorhaben zur Erreichung der SDGs weiter vorangetrieben werden.

Die Bestimmungen für die Umsetzung des Pariser Abkommens werden im Dezember 2018 in Kattowitz verabschiedet. Das Abkommen ist bereits seit 2016 in Kraft, bindet die Vertragsparteien aber erst ab 2020. Von da an sind sie verpflichtet, die national zu bestim­menden Klimapolitiken (nationally determined contributions, NDCs) regelmäßig zu er­neuern, also zum Beispiel nationale Emissionsreduktionen oder Beiträge zu internatio­nalen Finanzhilfen. 2023 sollen die NDCs wieder vorgelegt werden und noch ambitionier­ter sein. Für die Evaluierung der globalen Klimapolitik ist vorgesehen, Bestandsaufnahmen aller nationalen Anstrengungen (Stocktake) durchzuführen, wodurch der klimapolitische Prozess politische Aufmerksamkeit erfahren sollte. Im Scheinwerferlicht stehen dabei die ambitionierten Finanzzusagen der OECD-Staaten an die Entwicklungsländer.

Die G7 haben sich 2015 unter deutscher Präsidentschaft auf das Ziel der Dekarbonisierung geeinigt, vor allem auf die Abkehr von fossiler Energieversorgung bis Ende des Jahr­hunderts. Auf den 2019 anstehenden Gipfeln wird die französische G7-Präsidentschaft die von Kanada 2018 vorangetriebenen Themen weiter akzentuieren wollen. Spätestens aber 2020, wenn die USA den Vorsitz übernehmen, ist das Thema Dekarbonisierung der Ener­gieversorgung nicht (mehr) prominent auf der Agenda zu erwarten. Im dann anlaufenden Wahlkampf wird die Trump-Administration kaum ihr Versprechen in Frage stellen wol­len, fossile Energien im eigenen Land zu fördern. Im Rahmen der G20 ist davon auszu­gehen, dass die Zeichen im Jahr 2019 (Präsidentschaft Japan) und 2020 (Saudi-Arabien) ebenfalls weniger auf Klimapolitik als vielmehr auf Energieversorgungssicherheit und Umbau des Energiesystems stehen werden.

Die EU muss sich nicht nur mehr anstrengen, um das Pariser Abkommen umzusetzen, sondern auch ihre längerfristigen Klimaziele neu ausrichten. Im Pariser Abkommen wird angestrebt, bis 2050 Klimaneutralität zu erreichen – ein Konzept, das noch nicht klar um­rissen ist. 2018 schloss die EU die Gesetzgebung für die Klima- und Energieziele bis 2030 ab, aber ihre 2050 Roadmap muss sie überprüfen. Der Austritt des Vereinigten Königreichs wird Einfluss auf die weitere Ausrichtung der EU-Klimapolitik mit Blick auf den VN-Pro­zess haben. Denn neue NDCs müssen bis 2023 entwickelt werden, und die EU wird hier weiterhin den Anspruch haben, vorbildlich zu handeln.

Seit längerem wird in der internationalen Klimaforschung (IPCC-Berichte) dargelegt, dass globale Klimaziele von 2 bzw. 1,5 Grad Celsius nicht allein zu erreichen sein werden, indem man Emissionen vermeidet. Zusätzlich müsste der Erdatmosphäre in sehr großem Umfang CO2 entzogen werden, was als »negative Emissionen« (Carbon Dioxide Removal) bezeichnet wird. Aufgrund des Pariser Abkommens werden solche Ansätze (zum Beispiel Bioenergieanbau kombiniert mit Abscheidung und Speicherung von CO2) prominenter auf die klimapolitische Agenda rücken. Die politischen Zielkonflikte und Verteilungsfragen reichen von Konkurrenz um knappe Anbauflächen über die weitere Gefährdung der Bio­diversität bis hin zu Risiken, die mit den CO2-Lagerstätten verbunden sind.

Die Risiken, die die fortschreitende Erderwärmung mit sich bringt (Meeresspiegel­anstieg, Dürren, Fluten und häufigeres Extremwetter), werden auch im Zusammenhang mit Flüchtlingskrisen diskutiert. Antworten auf die Frage, wie die betroffenen Menschen und Staaten künftig völkerrechtlich, institutionell und finanziell unterstützt werden können, sind zusehends relevant.

Die Querverbindungen und Interdependenzen zwischen klimapolitischen Zielen und Instrumenten, den energiepolitischen Herausforderungen und der Umsetzung der SDGs werfen Fragen der Politikkohärenz auf. So müssen für die Umsetzung der formulierten Ziele parallel finanzielle, politische und technische Instrumente erarbeitet werden, die angesichts von Bevölkerungswachstum, Urbanisierung und dem Wunsch nach steigendem Lebensstandard den »transformativen« Übergang zu einer zukunftsfähigen und ressourcen­schonenden Wirtschaftsweise unterstützen. Sowohl zivilgesellschaftliche als auch privat­wirtschaftliche Akteure setzen die Politik unter Druck, den passenden politischen Rahmen und die richtigen Anreizstrukturen zu schaffen. Die geplanten Prozesse zur Überprüfung der Umsetzung von Klima- und Nachhaltigkeitszielen sind allesamt darauf gerichtet, die nationalen Anstrengungen international transparent zu machen und zu größeren Ambi­tionen und innovativen Ansätzen anzuspornen. Wie sich die verschiedenen Review-Pro­zesse in den VN-Regimen institutionell sinnvoll verbinden lassen, ist noch auszuarbeiten.

Flucht, Migration und Entwicklung

Angesichts der weltweiten Zunahme von Migration, Flucht und Vertreibung wird immer häufiger verlangt, die Entwicklungszusammenarbeit solle einen größeren Beitrag leisten, um internationale Wanderungen besser zu steuern und ihre Folgen zu bewältigen. Dabei ist freilich oft unklar, welche Zusammenhänge zwischen Flucht, Migration und Entwicklung bestehen und was die Entwicklungszusammenarbeit mit begrenzten Mitteln und Personal insbesondere in Konfliktsituationen überhaupt leisten kann.

Die Forderungen werden vor allem lauter, weil das globale Wanderungsgeschehen zunimmt, noch unübersichtlicher wird und alle beteiligten Länder – Herkunfts-, Transit- und Aufnahmeländer – vor wachsende Herausforderungen stellt. Aus Sicht vieler Regie­rungen ist die Flüchtlings- und Migrationspolitik immer noch ein Kernbereich nationaler Souveränität – obwohl die nationalen Steuerungsmöglichkeiten begrenzt sind und die Regierungen die migrations- und flüchtlingspolitischen Aufgaben nicht im Alleingang bewältigen können.

Die Herkunftsländer von Migranten betrachten legale Wanderungen zunehmend als einen wichtigen Entwicklungstreiber und haben großes Interesse daran, zumindest einem Teil ihrer Bürgerinnen und Bürger eine legale und geregelte Migration in reichere Länder zu ermöglichen. Viele Transitländer sind durch die Wanderungen stark belastet, nehmen aber wahr, dass die Industriestaaten auf ihre Kooperation bei der Steuerung der Wanderungen angewiesen sind. Autokratische Regime nutzen das unter anderem für Verhandlungen über den Ausbau ihres Sicherheitssektors. Die Zielländer wiederum haben vor allem ein immer größeres Interesse an der Regelung und Steuerung der Zuwanderung. Das gilt insbesondere für Staaten mit starken xenophoben und populistischen Bewegungen, die die Zuwanderung oft selbst dann reduzieren wollen, wenn sie damit ihren lang­fristigen ökonomischen und demographischen Interessen zuwiderhandeln.

Generell wird der Umgang mit den Wanderungen durch die Vermischung von Flucht und Migration und durch die unterschiedlichen Interessen von Herkunfts-, Transit- und Aufnahmeländern erschwert. Das gilt nicht nur für die nationale, sondern auch für die europäische Ebene; hier sind die Kooperationsstrukturen mit Herkunfts- und Transit­ländern insgesamt unvollständig, fragmentiert; und da, wo sie Wirkung entfalten, stellt sich die Frage, wie nachhaltig sie sind.

In dieser Situation ruhen immer größere Hoffnungen auf der Entwicklungszusammenarbeit. Sie soll Wanderungsursachen reduzieren, Partnerstaaten unterstützen, Kooperation fördern, zur Entflechtung der gemischten Wanderungen beitragen und letztlich die Hand­lungsspielräume der Geberländer vergrößern. Dabei ist nach wie vor strittig, ob es ange­sichts gut belegter ökonomischer Vorteile überhaupt ein Ziel der Entwicklungszusammenarbeit sein sollte, Wanderungen einzudämmen, oder ob es vielmehr um die vorbeugende Verhinderung unfreiwilliger und ungeregelter Wanderungen gehen sollte. Eine Kernfrage lautet, inwieweit die Entwicklungszusammenarbeit für migrationspolitische Zwecke ein­gesetzt werden soll und ob eine Konditionalisierung der Zusammenarbeit legitim, sinnvoll und erfolgversprechend ist. Immer wichtiger wird es auch zu klären, welche Zusammenhänge zwischen Handel und Wanderungen bestehen und inwieweit Handelsbeziehungen genutzt werden können, um ungeregelte und irreguläre Formen von Wanderungen in geordnete Formen zu überführen.

In institutioneller Hinsicht steht die globale Flüchtlings- und Migrationspolitik vor einer Neustrukturierung der Zusammenarbeit. Bezugspunkte sind zwei neue nichtbindende Ver­einbarungen, ein »Globaler Pakt für sichere, geordnete und reguläre Migration« und ein »Globaler Pakt für Flüchtlinge«. Die Vereinbarungen sollen der internationalen Zusam­menarbeit in der Flüchtlings- und Migrationspolitik neuen Schwung geben und die Um­setzung der VN-Nachhaltigkeitsziele (Agenda 2030) unterstützen. Noch ist unklar, ob der Rückzug der USA sowie Ungarns und möglicherweise Australiens aus dem Globalen Migrationspakt Konsequenzen für das internationale Migrationsregime haben wird.

In der globalen Migrationspolitik sind Aufgaben und Zuständigkeiten mit Blick auf die International Organisation for Migration (IOM) und die migrationspolitische Austauschplattform Global Forum for Migration and Development (GFMD) zu klären. Auch die zunehmenden Aktivitäten der Weltbank und regional agierender multilateraler Entwicklungsbanken im Fluchtkontext tragen dazu bei, dass die Zahl der Akteure wächst. Für die deutsche Politik, die großes Interesse an multilateralen Ansätzen hat, sind diese Struktur­veränderungen und die deutsche Beteiligung daran besonders relevant.

Auch auf europäischer Ebene sind wesentliche Probleme der internen und externen Zusammenarbeit in der Flüchtlings- und Migrationspolitik ungelöst. Die interne Dimen­sion betrifft die weiterhin nicht behobenen Schwächen des Dublin-Systems, die fehlende Verantwortungsteilung bei der Seenotrettung und der Aufnahme von Flüchtlingen und die stockenden Fortschritte bei der Harmonisierung von Asylverfahren und Aufnahme­bedingungen für Flüchtlinge. Extern stehen die Zukunft der Mobilitäts- und Migrations­partnerschaften und damit die Zusammenarbeit mit Herkunfts- und Transitstaaten vor allem in Afrika im Mittelpunkt.

Ein Schwachpunkt der bisherigen EU-Politik ist, dass Programme zur legalen Arbeitsmigration fehlen. Diesbezüglich wäre zu klären, welche Rolle insbesondere Ausbildungspartnerschaften mit afrikanischen Staaten spielen können und ob es in den EU-Staaten einen nennenswerten Bedarf auch für geringer qualifizierte Tätigkeiten gibt – über den offenkundigen Bedarf an Fachkräften zum Beispiel für die Gesundheitssysteme hinaus. Ein solcher Bedarf ist die Voraussetzung für wirksame Migrationsprogramme. Gerade in dieser Hinsicht werden die unterschiedlichen Interessenlagen und Arbeitsmarktprobleme der EU-Staaten deutlich. Weitere strittige Themen sind die Verlagerung des Flüchtlingsschutzes in Nachbarregionen und die Zusammenarbeit mit (autoritären) Transitstaaten. Die Bundes­republik als wichtigstes europäisches Zielland für Flüchtlinge und Migranten hat ein be­sonderes Interesse an einer wirksamen, nachhaltigen und menschenrechtlich legitimen europäischen Flüchtlings- und Migrationspolitik. Gleichwohl wird die Bundesregierung sich mit der Frage auseinandersetzen müssen, inwieweit sie bilaterale Ansätze verfolgen und bei welchen Fragen sie die Zusammenarbeit mit einer Kerngruppe von »like-minded countries« vorantreiben will.

Auch in Deutschland selbst stehen schwierige Fragen an, von denen viele ebenfalls nur im Kontext der europäischen und globalen Kooperation beantwortet werden können: Inwieweit sollte ein neues Einwanderungs­gesetz auch außen-, sicherheits- und entwicklungspolitische Aspekte aufgreifen? Wie lässt sich die Verzahnung der verschiedenen Politikbereiche zu einer kohärenten, wirksamen, menschenrechtsbasierten und nachhaltigen Politik verbessern? Wie kann die horizontale Kohärenz der deutschen Flüchtlings- und Migrationspolitik gestärkt werden, und welche institutionellen Reformen sind nötig, um einen »Whole-of-Government«-Ansatz zu verfolgen? Ist eine stärkere Beteiligung von Län­dern und Kommunen an den internationalen Aspekten der Asyl- und Migrationspolitik nötig, und wie kann ein internationaler Austausch über gute Erfahrungen in der Integration von Flüchtlingen und Migranten sichergestellt werden? Welche institutionellen Änderungen sind erforderlich, um dem Fachkräftemangel in Deutschland unter anderem im Pflegebereich entgegenzuwirken? Und schließlich: Wie muss eine wirksame, nachhaltige, menschenrechtskonforme und legitime Rückkehrpolitik gestaltet sein, und welche Zusammenarbeit ist dazu nötig?

Insgesamt ist zu erwarten, dass Kohärenzfragen in der deutschen Politik und Koopera­tionsfragen in der europäischen und internationalen Asyl-, Flüchtlings- und Migrations­politik künftig eine noch größere Rolle spielen werden. Die Sichtbarkeit Deutschlands und die Erwartungen an die deutsche Rolle in diesem Politikbereich werden aller Wahrscheinlichkeit nach weiter zunehmen. Es wäre wichtig, dafür in den Ressorts die institutionellen und personellen Kapazitäten zu schaffen. Die Bundesregierung muss klären, wie sie Deutschlands Rolle als zentraler europäischer Akteur nutzen will, um die eigenen Erfah­rungen und Zielvorstellungen auch in der internationalen Zusammenarbeit und den entsprechenden globalen Prozessen zur Geltung zu bringen, zum Beispiel bei der Gestal­tung und Umsetzung der Global Compacts, der Umsetzung der SDGs, bei Vorschlägen für die Zukunft des GFMD, der Nutzung der G20 und der Weltbank auch für flucht- und migra­tionsbezogene Themen.

Globale Gesundheit und ihr Nexus zu Sicherheit, Stabilität und Wohlstand

Die Menschheit war noch nie so gesund wie heute. Dennoch sind Krankheitsrisiken und Gesundheitschancen zwischen und innerhalb von Staaten nach wie vor ungleich verteilt. Infektionskrankheiten, wie das Ebolafieber 2014/2015 in Westafrika, brechen vor allem in fragilen Staaten mit schwachen Gesundheitssystemen aus und können eine Pandemie­gefahr darstellen. Die Krankheitslast in Form nichtübertragbarer Erkrankungen, wie Herz-Kreislauf-Erkrankungen und Krebs, ist weltweit ein zunehmendes Problem, auch für die sozialen Sicherungssysteme. Weitere Herausforderungen für die Gesundheit sind psychi­sche Erkrankungen, antimikrobielle Resistenzen und die Folgen des Klimawandels. Außer­dem verursachen gewaltsame Konflikte nicht nur Todesfälle und Verletzungen, sondern machen häufig mühsam errungene Entwicklungsgewinne im Gesundheitssektor zunichte, vor allem wenn Gesundheitseinrichtungen gezielt angegriffen werden. Inwiefern solche Einrichtungen geschützt werden können und ob sich über Gesundheitsprogramme Stabi­lität in einzelnen Regionen stärken ließe, sind Fragestellungen, die sich an der Schnittstelle von Außen-, Außenwirtschafts-, Sicherheits- und Entwicklungspolitik ergeben.

Gesundheitspolitik ist traditionell auf nationale Strukturen ausgerichtet und soll erstens die Rahmenbedingungen für eine qualitativ hochwertige und bezahlbare gesundheitliche Versorgung sichern, zweitens schnell und vorbereitet auf Gesundheitskrisen reagie­ren und drittens gesunde Lebenswelten fördern. In einer Welt, in der Menschen so mobil sind wie noch nie zuvor und internationale Finanz- und Warenströme Einfluss auf die Gesundheit weltweit haben, ist es notwendig, sowohl das Krisenmanagement als auch den Aufbau resilienter Gesundheitssysteme international zu koordinieren. Diese Aufgaben übernehmen in der globalen Gesundheitsarchitektur eine Reihe von Staaten, öffentlich-private Partnerschaften, private Akteure und Stiftungen, Nichtregierungsorganisationen und internationale Organisationen, vorrangig die Weltgesundheitsorganisation (WHO). Deutschland nimmt inzwischen häufiger eine Führungsrolle in der globalen Gesundheitspolitik ein, auch weil sich Staaten wie die USA und Großbritannien aus diesem Politikfeld zurückziehen. Deutschlands stärkeres bi- und multilaterales Engagement wurde in der Schwerpunktsetzung der deutschen G7- und G20-Präsidentschaften sichtbar, außerdem in der Unterstützung der WHO.

In den kommenden drei Jahren hat Deutschland einen Sitz im Exekutivrat der WHO inne und somit die Chance, mit bewährten und neuen Partnern eigene Prioritäten voran­zubringen. Ein Ziel der Agenda 2030 ist es, Gesundheit und Wohlbefinden für alle Men­schen sicherzustellen, jeden Alters und an allen Orten. Um dies zu erreichen, sind größere und international abgestimmte Anstrengungen notwendig, bei denen deutsche staatliche und nichtstaatliche Akteure eine entscheidende Rolle spielen können.

 

 

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