Dominic Vogel, René Schulz

Zur Diskussion über eine 28. Armee für die Europäische Union

Voraussetzungen, Konzeption und Fähigkeitsprofil

SWP-Aktuell 2020/A 19, März 2020, 4 Seiten

doi:10.18449/2020A19

Die Arbeitsgruppe Sicherheits- und Verteidigungspolitik der SPD-Bundestags­fraktion hat Mitte Februar eine eigene Streitmacht für die Europäische Union (EU) ins Gespräch gebracht. Diese Vision, für die EU eine gemeinsame Verteidigung in Form einer 28. Armee aufzubauen, wird seit längerem diskutiert. Allerdings bleibt sie oftmals sehr vage, was die politischen und militärischen Voraussetzungen, die Konzeption und die Fähigkeiten der 28. Armee betrifft. Laut dem aktuellen Vor­schlag soll sie über eine Truppenstärke von 1500 Soldaten verfügen und der EU-Kommission unter­stellt sein. Doch welche politischen Voraussetzungen und konzeptionellen Grundlagen müssten erfüllt sein, um eine supranationale europäische Armee ins Leben zu rufen?

Der Vorschlag aus der SPD-Arbeitsgruppe skizziert, wie eine europäische Armee bzw. Streitmacht aus­sehen könnte: Circa 1500 Soldaten umfas­send, soll sie in Brigade­stärke zur schnel­len Krisenintervention eingesetzt werden. Die Verfügungsgewalt soll bei einem Ver­teidi­gungskommissar liegen, dessen Amt neu geschaffen werden müsste. Er müsste die Einsatzentscheidung mit den Mitglied­staaten abstimmen und sie einem ebenfalls zu schaffenden Aus­schuss des Europäischen Parlaments (EP) vor­legen. Da dieses Kräfte­dispositiv parallel zu den nationalen Armeen aufgebaut werden soll, würden die Souverä­nitäts­rechte der Mitgliedstaaten nicht be­ein­träch­tigt. Als Grundlage für die Aufstel­lung könnte Artikel 42 Absatz 2 des Vertra­ges über die Europäische Union (EUV) dienen, der eine einstimmige Entscheidung des Euro­päischen Rates und die Ratifikation in allen Mitglied­staaten zur Bedingung machen würde. Vor­aussetzung sei zudem die Er­arbeitung einer Sicherheitsdoktrin für Ein­sätze in Form eines EU-Weißbuches, die die Zusammensetzung des Personals, Füh­rungs­strukturen, Ausbildung und Sprache fest­legt. Militä­risch geführt werden soll die euro­päische Armee durch einen Inspekteur und sein Führungskommando.

Konzeptionelle Grundlagen und Ausrichtung einer 28. Armee

Die Möglichkeit einer gemeinsamen und vergemeinschafteten Streitmacht wurde in den bisherigen Debatten über die Aufstellung europäischer Streitkräfte am wenigsten berücksichtigt. Grund ist die Vorstellung, dass EU-Institutionen über Leben und Tod entscheiden würden; dies stößt auf Kritik. Als Erstes wären einige politisch und recht­lich komplexe Fragen zu klären, zum Bei­spiel auf welcher vertraglichen Grund­lage eine eigene Streit­macht der EU ge­schaffen würde. Soll sie als Teil der Gemein­sa­men Sicherheits- und Verteidigungs­politik (GSVP) unter dem Dach der Gemein­samen Außen- und Sicherheitspolitik (GASP) ver­ortet werden oder soll doch eine Vertragsänderung erfolgen und so ein gänz­lich neues Kapi­tel europäischer Verteidigung aufgeschlagen werden? Wie wären die Unterstellungsverhältnisse und, daraus resultierend, die Ent­scheidungskompetenzen zu gestalten?

Einen sicherheitspolitischen Mehrwert hätte eine EU-Armee, wenn sie vorrangig als Interventionsstreitmacht konzipiert würde, die, schnell verlegbar und durch­haltefähig, als Kraft der ersten Stunde ein­gesetzt werden kann. Daher ist es wichtig, wo Befehls- und Kommandogewalt ange­siedelt sind und welche Mechanismen bei einer Einsatzentscheidung greifen. Würden alle 27 Mitgliedstaaten nach dem Ein­stimmigkeitsprinzip über den Einsatz ent­scheiden, bestünde kein wirk­licher Mehr­wert gegenüber den EU-Battle­groups; diese sind trotz ihrer militä­rischen Einsatz­bereit­schaft noch nie zum Einsatz gekommen.

Die derzeitige Praxis der Ad-hoc-Unter­stellungen von GSVP-Missionen durch Beschluss des Europäischen Rates wäre für eine EU-Armee nicht zielführend. Die poli­ti­sche Kontrolle und strategische Lei­tung von GSVP-Missionen liegt beim Politi­schen und Sicherheitspolitischen Ko­mitee (PSK), wobei dieses die Empfehlungen des EU-Militärausschusses (EUMC) berücksichtigt. Für eine EU-Armee sollten diese Mechanismen verändert werden mit dem Ziel einer einheitlichen und bruchfreien Befehls- und Kommandogewalt aus einer Hand. Dieser Oberbefehlshaber sollte über ein per­ma­nentes EU-Hauptquartier für die militä­ri­sche Führung verfügen, das aus dem EU-Militärstab (EUMS) und des zu ihm gehören­den Militärischen Planungs- und Durchführungs­stabs (MPCC) besteht und den Befehls­haber einer Operation stellen könnte.

Außerdem ergäbe sich die Frage nach einer Mitwirkung der Legislative, das heißt des EP, an der Ent­sendung der Streitkräfte. Zwar kann in den meisten europäischen Staaten das Par­la­ment in der einen oder ande­ren Form über Auslandseinsätze der Streit­kräfte mit­entscheiden, aber diese par­la­mentarischen Rechte sind sehr unter­schied­lich ausgestaltet. Der Deut­sche Bundes­tag genießt im Ver­gleich zu anderen euro­päischen Par­la­menten ausge­sprochen starke Mitbestimmungsrechte. Ein einheit­liches Verständnis von Parlamentsbeteiligung ist also nicht ge­ge­ben. Wenn die deutsche Politik an dem nach deut­schem Verständnis un­antastbaren Parlamentsvorbehalt fest­hält, würden die Verhandlungen über eine gemeinsame Armee ver­mutlich scheitern.

In der Gründungsphase wäre demnach vor allem konzeptionelle Grundlagenarbeit zu leisten. Den Umfang und die Strukturen einer Armee ex ante festzulegen ist nicht sinn­voll. Daher würde sich eine sorg­fältige Analyse empfehlen, wie die EU-Streitmacht ausgerichtet werden sollte. Dies beginnt bei der EU Global Strategy (EUGS), in die die Armee kon­kret einzubetten wäre. Der Ein­satz der eigenen Armee sollte in der EUGS klar mit den Interessen und Prioritäten der EU ver­knüpft werden. Unterhalb der EUGS wäre eine neue EU-Militär­strate­gie als konzep­tionelles Dachdokument zu er­arbei­ten, das die sicherheitspolitische Rolle der Streit­kräfte beschreibt und genaue Vor­gaben zu deren Auftrag enthält.

Die Basis für die EU-Militärstrategie könn­ten weiterhin die Petersberger Auf­gaben bilden, die es in messbare Ziel­vorgaben umzusetzen gilt. Der sich dar­aus ergebende Level of Ambition bestimmt Ausrichtung und Strukturen der Streitmacht. Eine EU-Armee in erster Linie für Ein­sätze des internationalen Krisenmanage­ments vorzusehen, scheint vernünftig. Aus den möglichst präzise und messbar zu for­mulierenden Aufträgen entsteht ein Anfor­derungskatalog, der sich in ein Fähig­keits­profil überführen lässt. Schließlich ergeben sich aus solchen grundsätzlichen Über­legungen Umfang und Ausrüstung der Streitkräfte. Darüber hinaus müssten fortbestehende Abhängigkeiten von den Armeen der Mitgliedstaaten operationalisiert werden, da davon auszugehen ist, dass sich einige Schlüsselfähigkeiten der EU-Armee in absehbarer Zeit nicht durchhaltefähig aufstellen ließen.

Eine 28. Armee aufzubauen wäre eine Grundsatzentscheidung. Ihr würden in jedem Fall zahlreiche Detailfragen folgen, dessen müssen sich alle Akteure bewusst sein. Zum Beispiel wäre ein hohes Maß an Bereitschaft gefordert, nationale militärische Vorstellungen zugunsten des Integrationsprojektes einer vergemeinschafteten Armee aufzugeben. Es müsste politisch entschieden und vertreten werden, welche Gestaltungsprinzipien man auf supranationaler Ebene bereit ist fallenzulassen, selbst wenn man sie auf nationaler Ebene weiter für elementar hält. Gäbe es beispielsweise für Deutschland eine rote Linie mit Blick auf die sanitätsdienstliche Versorgung? Der deutsche Standard ist gerade hier im welt­weiten Vergleich sehr hoch. Wie lautete die deutsche Position beim sensiblen Thema Menschenführung? Das Leitbild des Staats­bürgers in Uniform ist in Deutschland aus gutem Grund sakrosankt. Anderen euro­päischen Staaten dürfte die Übernahme dieser Führungsphilosophie dennoch schwer zu vermitteln sein.

Aufbau einer 28. Armee

Neben den politischen Rahmenbedingungen einer 28. Armee der EU müsste geklärt werden, wie ein solches Vorhaben prak­tisch-militärisch umgesetzt werden könnte. Eine mit 1500 Soldaten aufzustellende Brigade ist unter militärischen Gesichtspunkten nicht realisierbar. Bei den EU-Battlegroups handelt es sich um verstärkte Kampftruppenbataillone, die samt dem dazugehörigen Unterstützungspersonal insgesamt circa 1500 Soldaten umfassen. Eine autark einsetzbare Brigade hingegen be­steht aus circa 8000 Soldaten, wie die Brigade der Very High Readiness Joint Task Force (VJTF) der NATO verdeutlicht.

Soll eine EU-Armee für die schnelle Krisen­intervention aufgestellt werden, wären analog zum Beispiel der VJTF-Brigade ver­mutlich zwei verstärkte Infanterie- und zwei verstärkte Panzergrenadier­batail­lone zielführend. Dazu kommen je nach Zu­sammensetzung und Auftrag soge­nannte Kampf­unterstützer, etwa Artillerie- und Panzerpionierkräfte, sowie Unterstützungselemente, wie ein Aufklärungs-, ein Logis­tik- und ein Sanitätsbataillon. Für die Füh­rung der Bri­gade sind außer­dem Fern­melde­komponenten, Feld­jäger, Verbindungs­elemente und ABC-Abwehrkräfte (atomar, biologisch und chemisch) vonnöten. Ein so aufgestellter Verband könnte, wenn er jeweils zwei seiner Kampfverbände zum Einsatz bringt, für mindestens ein Jahr durchhaltefähig sein. Dies böte der EU die Möglichkeit, schnell auf Krisensituationen in der un­mittelbaren Peripherie zu reagie­ren, ohne auf die Mitgliedstaaten angewiesen zu sein. Damit gewönne sie Zeit, eine GSVP-Folge­mission unter Beteiligung ein­zel­ner Mit­glieder auszuhandeln oder den Einsatz ihrer Armee in internationale Missionen einzubinden.

Neben der Zusammensetzung der Bri­gade ist die Besetzung der Dienstposten von immenser Bedeutung. Alle EU-Bürger sollten sich auf die Stellen bewerben können. Man muss bedenken, dass das Angebot verfüg­barer Soldaten begrenzt ist; eine einsatz­fähige Armee kann nicht nur aus Rekruten be­stehen. Insbesondere Führungs- und Aus­bildungsaufgaben er­for­dern sehr erfahrene Soldaten. Ein Unter­offizier braucht je nach Werdegang zwei bis drei, ein Offizier mit Studium fünf bis sechs Jahre, bis er die Ausbildung abgeschlossen hat. Für die im Brigadestab eingesetzten Stabsoffiziere sind es mindestens dreizehn Jahre. Somit würde die neu aufzustellende EU-Armee nicht umhinkommen, Personal aus den natio­na­len Streitkräften der Mit­gliedstaaten abzu­werben, um ihre Dienst­posten zu besetzen.

Ferner müsste Folgendes festgelegt bzw. geregelt werden: die Strukturen der EU-Armee, die sich aus dem Fähigkeitsprofil ableiten, das benötigte Material, Fragen des Wehr- und Disziplinarrechts, personalrechtliche Angelegenheiten (Laufbahnrecht, Auf­stiegs- und Beförderungschancen) und nicht zuletzt der Status europäischer Sol­daten. Denk­bar wäre, ihnen wegen ihrer An­stel­lung bei der EU und des besonderen Dienst­verhältnisses einen europäischen Diplo­ma­tenstatus zu verleihen und ihnen für die Dauer ihrer Dienstzeit einen Diplo­maten­pass zu geben. Dies könnte die Identi­fizie­rung mit ihrem Dienstherrn, der EU, fördern.

Nicht nur die personelle, auch die materielle Einsatzbereitschaft müsste sicher­gestellt werden. Das erfor­der­liche Material für die Truppenteile zu beschaffen dauert selbst bei marktverfügbaren Komponenten mehrere Jahre und wäre ein kostspieliges Unterfangen. Dies träfe zum Beispiel zu auf das Gepanzerte Transportkraftfahrzeug (GTK) Boxer, das aufgrund seiner Modularität einen Großteil des geschützten Transport­raums der Verbände abdecken könnte.

Schließlich wäre zu klären, wie und wo die Soldaten der EU-Armee ausgebildet und wo die Truppenteile stationiert würden. Der­zeit hat die EU keine europäischen Ausbil­dungseinrichtungen oder Kaser­nen. Die Soldaten der gemeinsamen Armee könn­ten in den entsprechenden Einrichtungen der Mitglied­staaten aus­ge­bildet werden – aber welche Standards würden hierbei gel­ten? Für die Vorgesetztenausbildung böte sich eine europäische Akademie für Unter­offiziere und Offi­ziere an, um ein­heit­liche Standards zu ge­währ­leisten. Dies ist aller­dings schon auf natio­naler Ebene kaum zu realisieren. Im Sinne einer guten Führ­bar­keit wäre es zweck­mäßig, den ge­samten Verband in einem Land zu stationieren, was indes unter den Mit­gliedstaaten zu Dis­kus­sio­nen führen dürfte. Denn die Auf­stel­lung der EU-Armee in nur einem Land kann zu größeren Abwan­de­rungs­bewegungen aus den nationalen Streit­kräf­ten dieses Landes führen oder als Wett­bewerbsvorteil gegen­über anderen Ländern gewertet werden.

Fazit

Stehen bei der Gründung einer 28. Armee eher politische Fragen im Vordergrund, so befasst sich der organisatorische Aufbau mit der militärischen Umsetzung. Sollten sich die 27 Mitgliedstaaten auf einen ein­stimmigen Beschluss des Europäischen Rates einigen, eine EU-Armee aufzustellen, hätte dies Signalwirkung für eine gemeinsame europäische Sicherheitspolitik. Die EU würde als eigenständige Institution gestärkt, ohne die Souveränität ihrer Mit­glieder an­zu­tasten. Der Parlamentsvorbehalt ist aus deutscher Sicht zwar wesentlich, aber kein institutioneller Selbstzweck. Mit Blick auf das Kompetenzgefüge der Union ist eine Stär­kung des EP sinnvoll – ist es doch ihr einziges direkt gewähltes Organ. Erhielte es bedeutende Rechte, was Entscheidungen über Einsätze und die Budgetierung der ge­meinsamen Armee anbelangt, gewönne es an Gewicht; überdies könnte die EU-Armee dadurch leichter seine Zustimmung finden.

Den Aufbau einer solchen Streitmacht sollte ein Expertengremium steuern, das der Kommission direkt unter­steht, damit natio­nalstaatliche Interessen weitestgehend ein­gehegt würden. Der Personalkörper der EU-Armee sollte sich an den militärischen Not­wendigkeiten für eine autarke und in ge­wissem Umfang durchhaltefähig agieren­de Brigade orientieren. Um eine erste mili­tä­ri­sche Handlungsfähigkeit der EU sicher­zustellen, sollte die Brigade unter Berücksichtigung der Aus­bildungskapazitä­ten über 8000 bis 10 000 Soldaten verfügen; dann könnte sie mindestens ein Jahr durch­halte­fähig operieren. Die Experten würden je­doch nicht umhinkönnen, für die Aus­bil­dung auf die Fähigkeiten der Mitgliedstaaten zurück­zu­greifen. So könnten kritische Mitgliedstaaten indirekt Einfluss auf die Aus­gestal­tung der europäischen Streitkraft nehmen. Dies und die Auswahl der Statio­nierungs­orte dürften ihre Akzep­tanz erhöhen, wenn­gleich eine europaweite Dislozierung im Sinne der Führbarkeit vermieden werden sollte.

Major i. G. Dominic Vogel und Major i. G. René Schulz sind Wissenschaftler in der Forschungsgruppe Sicherheitspolitik.

© Stiftung Wissenschaft und Politik, 2020

SWP

Stiftung Wissenschaft und Politik

ISSN 1611-6364

SWP-Studie

Felix Heiduk, Gudrun Wacker
Vom Asien-Pazifik zum Indo‑Pazifik

Bedeutung, Umsetzung und Herausforderung


Oliver Geden, Felix Schenuit
Unkonventioneller Klimaschutz

Gezielte CO2-Entnahme aus der Atmosphäre als neuer Ansatz in der EU-Klimapolitik