Kai-Olaf Lang

Visegrád und die Pandemie: Zwischen­bilanz und europapolitische Folgen

SWP-Aktuell 2020/A 61, Juli 2020, 4 Seiten

doi:10.18449/2020A61

Wie alle anderen europäischen Länder wurden auch die Visegrád-Staaten von der Covid-19-Pandemie erfasst. Anders als in Süd- und Teilen Westeuropas ließ sich hier aber eine explosionsartige Verbreitung des Virus verhindern. Mit diesem Erfolg im Rücken und den sozialökonomischen Konsequenzen der Pandemie vor Augen haben sich Polen, Tschechische Republik, Slowakei und Ungarn nun in der EU positioniert. Obwohl sie Differenzen hinsichtlich der Brüsseler Finanzpakete haben, werden sie durch die Kri­senbewältigung nicht strategisch auseinanderdividiert. Für Deutschland wird es weiter von Bedeutung sein, die vier Länder europapolitisch einzubinden und überdies gemein­sam Wege zu finden, um das wirtschaftliche Fundament der Beziehungen zu sichern.

Auch in den Visegrád-Staaten wurde nach Ausbruch des Virus rasch ein Set von Ein­dämmungsmaßnahmen umgesetzt. Es kam zu Grenzschließungen und Lockdowns, zudem wurden finanzielle Stabilisierungspakete aufgelegt. Bis auf Polen, wo lokale Infektionsherde unter anderem in schlesischen Kohlegruben nach wie vor ein Pro­blem darstellen, haben sich die Kurven erfasster Fälle überall abgeflacht. Daher schwenkten auch die Staaten Ostmittel­europas auf ein gelockertes Krisenmanagement um. Ein Blick auf Wirtschaft, Innen- und Außen­politik bietet nun erste Ein­drücke möglicher Trends in den dortigen Ländern und erlaubt Prognosen, womit ihre Partner in der EU zu rechnen haben.

Wirtschaftliche Anpassungen

Wie anderswo ergeben sich auch in den Visegrád-Ländern erhebliche wirtschaftliche Verwerfungen infolge der Corona-Krise. Die hochgradige Orientierung am Export, bis­lang ein Motor des Wachstums, könnte zu einem zusätzlichen Hemmschuh werden. Ausfuhren machen in der Tschechischen Republik, in Ungarn und der Slowakei drei Viertel bis fast 100 Prozent der Wirtschafts­leistung aus. In Polen ist das Verhältnis mit 55 Prozent niedriger. Dort können auch der relativ große Binnenmarkt des Landes sowie EU-Gelder – wie nach der Finanzkrise 2008/ 2009 – als Puffer fungieren. Polen könnte zu einem Hauptnutznießer des europäischen »Wiederaufbaufonds« werden.

Insgesamt lässt sich hoffen, dass der Ab­schwung im östlichen Europa milder ver­laufen wird als etwa im Süden des Konti­nents – mit Ausnahme der Slowakei, die wohl besonders anfällig ist und der ein BIP-Rückgang von 9 Prozent droht. Doch auch dort könnte (sofern es keine neue Krisenwelle gibt) schon 2021 wieder Wachstum eintreten, laut Wiener Institut für Inter­nationale Wirtschaftsvergleiche (WIIW) mit Werten zwischen 2 Prozent und 4,6 Pro­zent. Ähnlich wie nach 2008/2009 ist daher eine Fortführung »negativer Konvergenz« denkbar – das heißt, die Kontraktion könn­te hier weniger stark als an der süd­lichen Peripherie ausfallen. Ungeachtet dessen kommen auf die Region große An­passungsprozesse zu. Schlüsselindustrien wie der Autobau, der durch Digitalisierung und Klimapolitik ohnehin vor einem Um­bruch steht, sind von der Krise hart getrof­fen. Die Pandemie wird hier Herausforderungen beschleunigen und vertiefen. Dabei bestehen Hoffnungen, dass Produktionszweige nach Europa rückverlagert und Lieferketten verkürzt werden könnten. Ob »Nearshoring« ins östliche Mitteleuropa statt­finden wird, ist aber keineswegs sicher. Gegenläufige Faktoren sind der Lohnanstieg der letzten Jahre, Fachkräftemangel und steigende Energiepreise.

Innenpolitik und Gesellschaft

Kurzfristig zeichnen sich in der Innen­politik der vier Länder keine substantiellen Verschiebungen ab. Die Zustimmung für die Regierungsparteien ist nicht wesentlich gesunken, eher haben sie bislang davon profitiert, dass an der »epidemiologischen Front« Erfolge zu verbuchen waren. Zwar ändert dies wenig am verbreiteten Miss­trauen gegenüber der Leistungsfähigkeit von Politik und Verwaltung, doch konnten die Regierenden in der Region immerhin Legitimationsgewinne erzielen, indem sich die Dynamik der Corona-Verbreitung her­unterregeln ließ.

Dieser Eindämmungsbonus kann sich aber leicht verflüchtigen und zu einem Krisenmalus werden. Dann nämlich, wenn die wirtschaftlichen Folgen der Anti-Corona-Maßnahmen durchschlagen oder wenn neue lokale Hotspots auftreten, die sich nur schwer einbremsen lassen und den Ein­druck von Ineffektivität erzeugen. Die pol­nische Präsidentschaftswahl Ende Juni und Anfang Juli ist vermutlich die letzte Ab­stimmung in den Visegrád-Ländern, die ab­gehalten wird, bevor der sozialökonomische Abschwung sich verschärfen dürfte. Ob oppositionelle Akteure krisenbedingt Auf­trieb erhalten werden, ist keineswegs aus­gemacht. Nach der Finanzkrise implodierte 2010 in Ungarn das Regierungslager, wäh­rend man in Polen mit der Bürgerplattform am Bewährten festhielt. Dort könnte die regierende PiS heute allerdings Schwierig­keiten bekommen, sollten Sparmaßnahmen ihr Projekt eines polnischen Wohlfahrts­staates gefährden.

Differenzen bei EU-Finanzen

Mit der Corona-Krise sind auch für die Vise­grád-Staaten die finanziellen Hilfspakete der EU in den Mittelpunkt der Europapolitik gerückt, ebenso die Verhandlungen über den Mehrjährigen Finanzrahmen (MFR), die nun in einem neuen Kontext stehen. Dabei haben sich schon bald erhebliche Interessen­unterschiede gezeigt. Polen und – mit klei­neren Vorbehalten – die Slowakei unter­stützen den deutsch-französischen Vorschlag bzw. die Initiative der EU-Kommission für einen 750 Milliarden Euro umfassenden Wiederaufbaufonds. Beide Länder würden klar zu dessen Nutznießern gehören. Dieses »Next Generation EU«-Instrument wird da­gegen in der bisher kursierenden Form von der Tschechischen Republik und Ungarn scharf kritisiert. Grund ist nicht nur, dass sie im relativen Vergleich weniger Mittel erhalten würden (die Slowakei könnte fast ebenso viel Zuschüsse und Garantien be­kommen wie das doppelt so einwohnerstarke Ungarn) oder vielleicht – im tsche­chischen Fall – zu Nettobeiträgern würden. Vielmehr lehnen Prag und Budapest unter anderem die Kriterien der Mittelvergabe ab. Unter anderem soll das Ausmaß der Arbeits­losigkeit in den Jahren 2015 bis 2019 heran­gezogen werden, also ein Sachverhalt, der lange vor der Pandemie bestand. Auch der slowakische Wirtschaftsminister und Vize­regierungschef Richard Sulík sieht den Auf­wuchs der EU-Finanzen ordnungspolitisch »nicht weit vom Wahnsinn«, obwohl er den Wiederaufbaufonds mit Blick auf die Belange seines eigenen Landes bejaht.

Die Interessendivergenzen zwischen den prospektiven Gewinnern und jenen, die unzufrieden sind mit dem Umverteilungsschema der Kommission, werden aber keineswegs zu einem Riss in der Gruppe führen. Bei den Visegrád-Gipfeln im mäh­rischen Lednice Anfang Juni und einen Monat später in Warschau gab es zwar nur eine oberflächliche Einigung, der zufolge sich alle vier Länder für eine »gerechte« Ausgestaltung des Wiederaufbaufonds ein­setzen. Doch die Kernbotschaft, dass (ge­messen am BIP) reichere Mitgliedstaaten im Süden nicht von weniger wohlhabenden aus dem Ostteil der EU finanziert werden sollen, vereint im Grunde alle östlichen Mitglieder – auch mit Blick auf die MFR-Verhandlungen. Ebenso teilt man das Inter­esse daran, bei den sich abzeichnenden Finanzflüssen (zusätzlich 8 bis 9 Prozent des Bruttonationaleinkommens durch »Next Generation«-Zuschüsse und Garantien für Polen und die Slowakei) mehr Fle­xibilität zu erreichen. Erwünscht sind ins­besondere Spielräume bei der für die Län­der schwierigen Ausrichtung auf Greening und Digitalisierung sowie eine bessere Fähigkeit zur Absorption der Finanzmittel.

Visegrád wird also nicht über EU-Finanz­fragen auseinanderdriften. Dies gilt schon deshalb, weil nach Ende der Verhandlungen über MFR und Wiederaufbaufonds wieder Themen auf die Tagesordnung kommen werden, bei denen die vier Länder ähnlich ausgerichtet sind – von Migration über den Binnenmarkt bis zur EU-Zukunftsdebatte.

Selbstbewusstsein in neuer Ungewissheit

Das östliche Mitteleuropa ging unsicher in die erste Welle der Corona-Pandemie, zeigt sich aber selbstbewusst, während diese vor­läufig abebbt. Die Performanz bei der Ein­hegung des Virus war hier deutlich besser als in anderen Teilen Europas. Rasches Han­deln, durchgreifende Maßnahmen, aber auch geringe Konnektivität haben verhin­dert, dass die Fallzahlen hochschossen. In Konkurrenz mit West- und Südeuropa sieht man sich daher auf der erfolgreichen Seite.

Als ein Schlüsselfaktor wird dabei das Agieren des Staates betrachtet. In diesem Kontext kam es auch in den Visegrád-Län­dern nach Ausbruch der Pandemie zu einer ausgeprägten Gubernativlastigkeit im Kri­sen­management. Mit Abflauen der ersten Welle wurden aber restriktive Maßnahmen allerorts weitgehend zurückgenommen. Dies gilt im Grundsatz auch für Ungarn, das viel Aufmerksamkeit erhielt, als es tem­porär einen »Gefahrenzustand« verhängte. Eine der Hauptfolgen von Corona in den Visegrád-Ländern wird daher weniger eine weitere Machtzentralisierung sein als viel­mehr die Tendenz zur Etatisierung und zur Bekräftigung von Souveränität. So sieht man sich in der Wirksamkeit von Grenzschließungen bei Krisenlagen ebenso bestä­tigt wie in der Notwendigkeit, autonome Versorgungssysteme und nationale Cham­pions auf- oder auszubauen.

Eine andere Folge der Corona-Krise in der Region dürfte ein weiterer Versicherheit­lichungsschub sein. Dabei geht es nicht nur um die neuartige Erfahrung der Pandemie als sicherheitspolitische Dimension von Gesundheitsrisiken. Cyber-Angriffe auf tsche­chische Krankenhäuser zur Hochphase der Virusausbreitung verstärkten das Gefühl der Verwundbarkeit, ebenso zahlreiche Versuche von Desinformation. Die neuen nationalen Sicherheitsstrategien Polens und Ungarns, die im Frühjahr verabschiedet wurden, thematisieren bzw. betonen gesundheitliche, aber auch identitäts­politische Risiken. Hier zeigt sich die weiter wachsende Relevanz eines »ontologischen« Sicherheitsverständnisses in den Ländern der Region. Dies wird wohl zu Ausbau und Verschränkung sekuritärer Systeme führen, aber auch vielen »weichen« Themen – et­wa der Wertepolitik oder der öffentlichen Daseinsfürsorge – eine sicher­heits­politische Komponente verleihen.

Deutschland und Visegrád

Diese Entwicklungen in den Visegrád-Län­dern können sich je nach weiterem Verlauf der Pandemie verändern, neue Faktoren können hinzutreten. Aus deutscher Sicht resultieren aber bereits einige Merkposten aus dem bisher zu Beobachtenden. Die enge wirtschaftliche Verflechtung der Bundes­republik mit den vier Ländern bleibt auch in und nach der Krise bestehen. Dieses »öko­nomische Fundament« der gegenseitigen Beziehungen befindet sich aber in einer Belastungsprobe – und es könnte künftig auch Spannungen generieren. Wichtige mitteleuropäische Industriezweige werden einen schwierigen Transformationsprozess durchlaufen; dafür sorgen Digitalisierung, Klimapolitik und Rezessionsdruck. Dies droht auch auf das Verhältnis zwischen Deutschland und den Visegrád-Ländern durchzuschlagen, etwa wenn es um Fragen von Produktionsstandorten und Stellen­abbau geht. Es wird daher wichtig sein, früh­zeitig Innovations- und Anpassungs­dialoge mit den Partnern aus der Region zu führen. Ziel muss sein, die bislang politisch stabilisierenden Wirtschaftsbande nicht zu einem Konfliktfeld werden zu lassen und einer Erosion des bisherigen »mitteleuropäi­schen« Industrie- und Wirtschaftsmodells entgegenzutreten. Neue Anknüpfungs­punkte ergeben sich unter anderem aus dem zusehends pragmatischen Verhältnis der Länder zur Klimapolitik, die selbst in Polen nicht mehr in Frage gestellt wird. Stimmen aus der Region, die ein Abbremsen der klimapolitischen Ambitionen der EU in der Krise forderten, sind schnell ver­hallt. Sie haben innenpolitische Bedeutung oder kommen von »industrienahen« poli­tischen Akteuren. Insgesamt scheint man aber zu dem Schluss gelangt zu sein, dass Greening in der EU nicht mehr abwendbar ist. Daher geht es jetzt eher darum, sich die erwähnte Flexibilität oder Übergangshilfen (etwa aus dem Just Transition Fund) zu sichern.

Außen- und sicherheitspolitisch muss sich Deutschland darauf einstellen, dass in einer Ära neuer internationaler Ungewissheit alle vier Länder ihre bisherigen Rück­versicherungs- und Balancepolitiken ver­stärken werden. Polen dürfte sein Verhältnis zu den USA vertiefen, Ungarn weiter eine pragmatische, »multivektorale« Politik gegenüber den Großmächten verfolgen. Gleichwohl öffnen sich alle Visegrád-Länder für Debatten über europäische Souveränität, verstanden als Zugewinn an Autonomie bei sensitiven Wirtschaftszweigen. Die Re­organisation von Lieferketten oder der Aus­bau von Infrastrukturen in der EU bzw. in Mitteleuropa avancieren daher zu zentralen Themen im Dialog.

Was die Konflikte um die neuen EU-Finanzinstrumente angeht, dürften sich nach Abschluss der Verhandlungen die Unter­schiede zwischen den »frugalen Zwei« in der Gruppe (Tschechien, Ungarn) und den großen Nutznießern rasch relativieren. Für Deutschland bleibt es aber wichtig, mit Blick auf das neue Gewicht des europäischen Südens und den bislang starren europa­politischen Ansatz der »frugalen Vier« (Österreich, Dänemark, Niederlande und Schwe­den) die Visegrád-Länder weiter im Spiel zu halten. Zum einen sind deren Sor­gen vor einer Rückkehr deutsch-französi­scher Dominanz zu entkräften, zum ande­ren gilt es, die Europapolitik zu diversifizieren und die Einheit der EU zu unterstrei­chen. Dies erfordert ein effektives, aber umsichtiges Handeln bei Streitthemen wie Rechtsstaatlichkeit und Migration und einen sicht­baren Einsatz auf Kooperationsfeldern. Das Format von Visegrád plus Deutschland-Konsultationen zur Östlichen Partnerschaft könnte daher durch einen ähnlichen Pro­zess der fünf Länder zu digitaler und klima­politischer Innovation ergänzt werden. In der Perspektive wäre ein Deutschland-Visegrád-Gipfel hierzu oder zu Fragen der Klima- und Energiepolitik denkbar.

Dr. Kai-Olaf Lang ist Senior Fellow in der Forschungsgruppe EU / Europa.

© Stiftung Wissenschaft und Politik, 2020

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