Claudia Zilla

Venezuela, die Region und die Welt

Stationen für einen möglichen Ausweg aus der Krise

SWP-Aktuell 2019/A 14, März 2019, 8 Seiten

doi:10.18449/2019A14

Seitdem Nicolás Maduro im Jahr 2013 die Präsidentschaft Venezuelas übernahm, sind das Bruttoinlandsprodukt und die Erdölproduktion um mehr als 50 Prozent zurückgegangen. Verdoppelt haben sich dagegen die Institutionen: Es gibt zwei Legislativ­organe, zwei Oberste Gerichtshöfe und seit Anfang 2019 mit der Selbsternennung von Juan Guaidó zwei konkurrierende Präsidenten. Die internationale Gemeinschaft ist gespalten, denn viele Staaten stellen sich hinter das Regime, etliche andere wiederum hinter die Opposition. In ver­schiedenen Initiativen behandeln Staatengruppen die Venezuela-Frage ohne Beteiligung der Kon­fliktparteien. Die EU und ihre Mitgliedstaaten sollten von allen Handlungen absehen, die die Gefahr einer Militär­intervention und eines Blutvergießens verschärfen könn­ten. Stattdessen sollten sie diplomatischen Druck ausüben, um die Bevölkerung vor Repression, Hunger und Krankheiten zu schützen und die Opposition zu stärken. Darüber hinaus sollten sie einen Konflikt­lösungs­prozess unterstützen, der von nationalen Akteuren getra­gen wird, lateinamerikanisch eingebettet ist und Demokratie zum längerfristigen Ziel hat.

Mit Beginn des Jahres 2019 setzte im vene­zolanischen Konflikt um einen Machtwechsel eine neue Dynamik ein. Nachdem sich Präsident Nicolás Maduro im Mai 2018 in einem vorgezogenen, weder freien noch fairen Votum hatte wiederwählen las­sen, trat er am 10. Januar 2019 eine weitere Prä­sidentschaft an, diesmal für den Zeitraum bis 2025. Allerdings wurde sie ihm von der oppositionellen Nationalversammlung (NV) aberkannt. Daraufhin weigerten sich auch zahlreiche Akteure der internationalen Gemeinschaft, Maduro als Staatspräsidenten anzuerkennen. Zudem wählte die NV den Abgeordneten Juan Guaidó zu ihrem Vorsitzenden. Am 23. Ja­nuar ernannte er sich auf einer Großkundgebung in Caracas zum Interimspräsidenten des Landes. Oppo­sitionsparteien und Bevölkerung versammeln sich hinter dem bisher weit­gehend unbe­kannten, charismatischen jungen Politiker der Partei Voluntad Popular (Volks­wille), die zur Sozialistischen Inter­nationale gehört. Hinter ihn stellen sich auch zahl­reiche Staaten, die ihn in seiner Über­gangs­aufgabe offiziell anerkennen, huma­nitäre Hilfe anbieten und Präsidentschaftswahlen ver­langen. Von diesen Ent­wick­lungen heraus­gefordert, hat die Regie­rung Maduro die Repression und den Ton des Diskurses ver­schärft.

Verstärkte Repression

Seitdem Juan Guaidó sich zum Interims­präsidenten erklärte und die Bevölkerung immer wieder massiv demonstriert, geht die Maduro-Regierung besonders repressiv gegen Bürgerinnen und Bürger vor. Laut einem Bericht der venezolanischen Men­schenrechtsorganisation Foro Penal wurden zwischen dem 21. und dem 31. Januar 2019 in Venezuela 988 Personen willkürlich festgenommen. Im selben Zeitraum wurden zudem 35 Per­sonen durch Schusswaffen getötet; es wird von mindestens acht außer­gerichtlichen Exekutionen ausgegangen. Dabei fällt auf, dass diesmal die Betrof­fenen überwiegend aus ärmeren Gesellschaftsschichten stammen und manche von ihnen minderjährig sind. Viele beteiligten sich zum ersten Mal an Protestaktionen, nicht wenige hielten sich nur in deren Nähe auf. Die meisten Verhaftungen (77%) fan­den am 23. Januar selbst statt, aber nicht wäh­rend der Demonstrationen, sondern im Anschluss daran, als die Bürgerinnen und Bürger sich auf dem Heimweg oder wieder zu Hause befanden. Bis zum 20. Januar 2019 gab es in Venezuela 273 politische Gefangene; bis zum 31. Januar stieg diese Zahl dramatisch auf 942 an. Unter ihnen sind 58 Militärs und 11 Minderjährige.

Die Opfer des Staatsapparates werden bereits bei der Festnahme misshandelt und im Gefängnis (auch sexuell) gefoltert. Ihnen wird rechtlicher Beistand, medizinische Versorgung und nicht selten der Zugang zu Nahrung und Wasser verweigert. Ähnliche Praktiken wurden bereits 2018 im Bericht der Hohen Kommissarin der Vereinten Nationen für Menschenrechte belegt.

Neben Milizen sind Einheiten der Streit­kräfte und der Polizei für die Menschen­rechtsverletzungen verantwortlich. Der venezolanische Sicherheitsapparat kann bei Aufklärung und Spio­nageabwehr auf Unter­stützung aus Kuba zählen, die sogenannte G2 (Grupo Dos). Darüber hinaus spielen Mili­tärgerichte besonders seit 2014 eine wichti­ge Rolle – nicht nur in Prozessen gegen Mitglieder der Streitkräfte, sondern auch gegen Zivi­listen, die der Rebellion oder des Verrats beschuldigt werden, wie die Inter­nationale Kommission der Juristen 2018 in einem Bericht aufdeckte.

Mittlerweile hat der regimetreue Oberste Gerichtshof in Venezuela der Aufforderung der General­staatsanwaltschaft Folge gelei­stet und Guaidós Konten eingefroren sowie ihm verboten, das Land zu verlassen. Nun droht ihm die Festnahme, nachdem er am 23. Fe­bruar die venezolanisch-kolum­bi­a­nische Grenze überquerte, Süd­amerika bereiste und am 4. März nach Venezuela zurückkehrte.

Parallele Institutionen

Dem Machtkampf an der Staatsspitze zwi­schen Maduro und Guaidó, aus­gelöst durch dessen selbsterklärte Interims­präsident­schaft, war bereits die Verdopplung der Legislative (2016) und Judikative (2017) vorausgegangen.

Zu Grabe getragen wurde die venezolanische Demokratie spätestens kurz nach den in der Wahlfreiheit bereits eingeschränkten Parlamentswahlen vom Dezember 2015, bei denen die Opposition einen Erdrutschsieg erzielt hatte. In der Folge haben die regime­treue Exekutive und Judi­kative die Kom­petenzen und Ressourcen der Legislative systematisch und massiv beschnitten. Im Jahr 2016 ließ Maduro unter unfreien und unfairen Bedingungen eine verfassungs­gebende Versammlung wählen, die aber keinen Verfassungstext erarbeitet, sondern gesetzgeberisch tätig ist. Seitdem gibt es zwei Parlamente, die sich gegenseitig nicht anerkennen. Im selben Jahr weigerte sich die Regierung, das Refe­rendum über eine Abberufung Maduros abzuhalten, für das die Opposition die nötigen Unterschriften gesammelt hatte. Viele Staatsbedienstete, die unterzeichnet hatten, wurden entlassen.

Das Kräftemessen, das Regierung und Nationalversammlung 2016 im Hinblick auf die Ernennung von Richterinnen und Richtern vollführten, endete mit der Ko­optation der Judikative durch die Regierung. Unabhängige und oppositionelle Juristen wurden verhaftet oder verließen das Land. Dies hinderte die von der Opposition domi­nierte NV nicht daran, im Juli 2017 33 Rich­terinnen und Richter zu ernennen, die im Exil ihr Amt auszuüben versuchen, haupt­sächlich in Chile, Kolumbien, Panama und den USA. Der sogenannte Oberste Gerichtshof im Exil bzw. im Ausland arbeitet virtu­ell: Die Mit­glieder der verschiedenen Fach­kammern kommunizieren wöchentlich per Kon­ferenzschaltung über das Internet und be­arbeiten Klagen, die via E-Mail und eige­ne Webseite eingehen. Der Öffentlichkeits­arbeit dienen zudem ein Twitter- und ein Instagram-Account. Die Entscheidungen des Obersten Gerichtshofes im Ausland werden von der Regierung Maduro weder aner­kannt noch befolgt. Dies betraf etwa ein Urteil vom 29. Oktober 2018, in dem das Exil-Gericht Maduro zu einer Haftstrafe verurteilte und ihn für abgesetzt erklärte.

Um die Parallelwelten zusammenzu­führen und die wiederkehren­den Krisen zu überwinden, wurden in den Jahren 2016 und 2017/18 zwei Ver­hand­lungsversuche zwischen Regierung und Opposition gestar­tet, begleitet von inter­national geachteten Persönlichkeiten ande­rer Staaten. Die Ver­handlungen wurden aber nach wenigen Mona­ten ergebnislos abgebrochen.

Verfassungsakrobatik

Repression, Gleichschaltung der Gewal­ten und Verdopplung der Institutionen belegen, dass die Verfassung von 1999, ausgearbeitet unter der Regierung von Hugo Chávez, heute nicht mehr Grundlage des Regierungs­handelns ist. Im Unterschied zu den latein­amerikanischen Militärdiktaturen der 1960er bis 1980er Jahre versucht Madu­ro, seine Politik, seine repressiven Maßnahmen und seine Manöver mit staatlichen Institu­tionen da­durch zu untermauern, dass er sich auf den Ver­fassungstext und Wahlen beruft. Diese demokratische Fassade dürfte ein ideal­typisches Merkmal moderner auto­ritärer Regime bilden, das sie nicht unbe­dingt harmloser macht, jedoch länger tole­rierbar: sowohl für die Einheimischen als auch für die internationale Gemeinschaft.

Auch Guaidó unternimmt legalistische Bemühungen, um seine Selbsternennung als Interimspräsident zu legitimieren. Nach­dem die NV weder die Präsidentschafts­wahlen vom Mai 2018 als demokratisch noch Maduros Amtsantritt vom Januar 2019 als legitim anerkannt hatte, erklärte sie am 15. Januar durch einen legis­lativen Akt die Präsidentschaft des Landes als vakant und Maduro zum Usurpator. Diese Situ­ation gab ihr den Anlass, drei Verfassungsartikel an­zuwenden: Artikel 333 berechtigt Bürgerin­nen und Bürger (mit oder ohne Amt bzw. Mandat), der Verfassung wieder Geltung zu verschaffen, wenn sie verletzt oder miss­achtet wurde. Artikel 350 gewährt dem Volk das Recht, sich gegen Regime, Gesetze und Autoritäten aufzulehnen, die die demo­kratischen Werte und Prinzipien unter­graben sowie die Menschenrechte verletzen.

Während diese beiden Artikel sich auf den Bruch der Verfassung und das daraus folgende Widerstandsrecht beziehen, regelt Artikel 233 den Ausfall der Präsidentin oder des Präsidenten. Dort werden mehrere Fälle beschrieben, nämlich Tod, Rücktritt, Abset­zung durch den Obersten Gerichthof, phy­sische oder geistige Unfähigkeit, Abberufung per Referendum sowie Amtsvernachlässigung. Der aktuelle Verfassungskonflikt wird darunter erwartungsgemäß nicht er­fasst. Da eine konstitutio­nelle Norm fehle, die die gegenwärtige Situation regle, spricht die NV von einem analogen Fall, auf den sich Artikel 233 beziehen ließe. Bei einem Ausfall des Staatsoberhaupts vor dem Amts­antritt, so Artikel 233 weiter, sollen binnen 30 Tagen Präsidentschaftswahlen stattfinden. Wäh­rend dieser Zeit übernimmt der Präsident oder die Präsidentin der NV die Regierungsgeschäfte. In diese Rolle versetz­te sich Guaidó mit dem Rückhalt der NV durch die öffentlichkeitswirksame Vereidi­gung im Januar 2019. Laut Beschluss der NV kommt ihm nun die dreifache Aufgabe zu, die Usur­pation der Präsidentschaft durch Maduro zu beenden, eine Übergangsregierung zu bilden sowie freie und trans­parente Wah­len zu organisieren.

Am 5. Februar verabschiedete die NV das Statut, das den demokratischen Übergang und die Wiederherstellung der Verfassung regelt. Darin wird unter anderem die 30-tägige Frist des Artikels 233 der Verfassung flexibilisiert und nun auf jene Periode be­zogen, die mit dem (nicht näher spezi­fizier­ten) Ende der Usurpation beginnt und mit der Bildung einer Übergangsregierung endet. Demnach sollen Wahlen so bald wie mög­lich und spätestens innerhalb eines Jahres abgehalten werden.

Kurz vor der Verabschiedung des Über­gangsstatuts hatte die NV am 15. Januar das sogenannte Amnestiegesetz erlassen. Damit vollzog die Opposition einen Strategie­wechsel in der Frage der Strafverfolgung des Chavismus und Madurismus. Straffreiheit stellt sie jenen regime­treuen Zivilisten und Militärs in Aussicht, die bereit sind, die Sei­ten zu wechseln und zum demokratischen Übergang beizutragen. Nachdem Guaidó vereidigt worden war, wurde der Gesetzestext vor laufenden Kameras inter­nationaler Medien in Polizei- und Militärdienststellen verteilt. Guaidó hat sogar Maduro nicht aus der Gruppe der möglichen Begün­stigten ausgeschlossen. Die USA unter­stüt­zen das so großzügige wie vage gehaltene Angebot der Opposition, wäh­rend Menschenrechtsorganisationen wie Human Rights Watch kritisieren, dass es weder die zu berück­sich­tigenden Straftaten noch den Umsetzungsprozess spezifiziert. In dieser Mehrdeutigkeit stehe das Amnestiegesetz im Widerspruch zur Verfassung und zu den inter­nationalen Verpflichtungen des venezola­nischen Staates. Die Anzahl der in Frage kommenden Deserteure und Deserteurinnen bleibt bisher auf etwa 700 begrenzt – in einem Staat mit allein rund 2000 Gene­rälen und zahlreichen Militärs an der Spitze der Ministerien, staatlichen Un­tern­ehmen und Regionalexekutiven. Hinzu kommt eine Reihe von Diplomaten und Diplomatinnen aus den venezolanischen Botschaften, die sich für Guaidó aussprachen.

Internationaler Übereifer

Obwohl in Venezuela Rechtmäßigkeit längst zur politischen Kosmetik verkommen ist und Artikel 233 der Verfassung die wackligste Stütze von Guaidós Ermächtigung darstellt, folgten viele Regierungen weltweit mit Nachdruck der daraus abge­leiteten legalistischen Argumentation: Sie waren entweder sofort oder nach einem Ultimatum von acht Tagen, in denen freie Wah­len angekündigt werden sollten, bereit, Guaidós Interims­präsidentschaft offiziell an­zuerkennen und die Abhaltung von Präsi­dentschaftswahlen zu fordern. Darüber hinaus empfingen die USA und andere lateinamerikanische Staaten die von Guai­dó entsandten Botschafterinnen und Botschafter. Guaidó besuchte zudem Ende Februar und Anfang März 2019 Kolumbien, Brasi­lien, Paraguay, Argentinien und Ecuador.

Indem diese Staaten das politische Be­kenntnis zur Legitimität der Interimsregierung Guaidós zu einer offiziellen Anerkennung ausdehnten, gaben sie faktisch dem venezolanischen Verfassungsrecht den Vor­rang gegenüber dem Völkerrecht. Zum einen gehört es zur völkerrechtlichen Tradi­tion und Anerkennungspraxis der meisten Staaten, nicht Personen oder Regie­rungen, sondern Staaten anzuerkennen. Zum ande­ren richtet sich gemäß dem Völ­kerrecht die Anerkennung nach der tat­sächlichen Aus­übung der Macht in einem Staat, das heißt der effektiven Kontrolle über Streitkräfte, Verwaltung und Territorium. Die völkerrechtliche Anerkennung einer Regierung geht mit einer Reihe von Privilegien und Verpflichtungen ein­her, deren Nutzung und Erfüllung Regie­rungs­effektivität vor­aussetzt. Die verfrühte Anerkennung einer revolutionären Regie­rung kann als Verlet­zung des Interven­tionsverbots gelten und sich konflikt­verschärfend auswirken. Das trifft besonders auf das heutige Venezuela zu, da Guaidó als von Staaten anerkannter Präsi­dent nun das Ausland um militärischen Beistand bitten könnte. Zwar erhöht die internationale Rückendeckung Guaidós politisches Gewicht, aber der diplomatische Schritt einer offiziellen Anerkennung seiner Inte­rimspräsidentschaft facht den Konflikt weiter an. Dabei schränken die anerkennenden Staa­ten durch ihre aus­drückliche Parteilichkeit ihren Handlungsspielraum, etwa für Vermittlung, unnötig ein.

Politisierung humanitärer Hilfe

Die völkerrechtlichen Prinzipien staat­liche Souveränität und Nichteinmischung stehen in einem Spannungsverhältnis mit dem huma­nitären Prinzip Schutz des Menschen, das durch das Konzept der Schutzverantwortung (Responsibility to Protect) seit 2005 aufgewertet wurde. Dieses legitimiert unter strengen Bedingungen militärische Maß­nahmen zum Zwecke der humanitären Intervention.

In diesem Spannungsverhältnis bewegt sich zurzeit das politische Ringen um die humanitäre Hilfe in Venezuela und ihre Verknüpfung mit einem Regimewechsel: Während der Präsident die Menschenrechte systematisch verletzt, ist der Interimspräsident nicht in der Lage, Bürgerinnen und Bürger vor diesen Praktiken zu schützen. Während Maduro die humanitäre Krise leugnet, Unterstützung aus dem Ausland ablehnt und die Grenzen schließt, führt Guaidó die »Koali­tion Hilfe und Freiheit für Venezuela« an. Diese rekrutiert Hilfspersonal aus Bevölkerung und Nichtregierungsorganisationen Venezuelas und sammelt Hilfs­güter aus dem Ausland, vor allem den USA, in benachbarten Regionen jenseits der vene­zolanischen Grenze.

Die Kraftprobe zwischen Regierung und Opposition auf dem Feld der humanitären Hilfe erreichte am 23. Februar einen öffent­lichkeitswirksamen Höhepunkt, als Guaidó sich an die Spitze einer LKW-Kara­wane mit Hilfsgütern setzte, die im kolum­bianischen Cúcuta startete. Weitere Hilfs­transporte wurden aus dem brasilianischen Roraima organisiert. Was mit einem inter­nationalen Hilfskonzert und den Reden Guaidós sowie der Präsidenten Chiles, Kolumbiens, Para­guays sowie des Generalsekretärs der Orga­nisation Amerikanischer Staaten (OAS) in Cúcuta begonnen hatte, endete wenige Kilo­meter hinter dem Grenz­übergang in einem Zusammenstoß der Karawane mit dem Mili­tär und der Poli­zei Venezuelas. Nach An­gaben von Foro Penal wurden rund 60 Per­sonen ver­letzt und min­destens zwei getötet. Darauf­hin stoppte Guaidó die »humanitäre Lawine«. Über Twitter teilte er der inter­nationalen Gemeinschaft offiziell mit, man solle, nachdem Maduro die Ein­fuhr der Hilfs­güter verhindert habe, nun alle Optio­nen offenhalten, um Venezuela zu befreien.

Anders als die USA schließen die Staaten Lateinamerikas und Europas, die auf Guai­dós Seite stehen, eine Militär­option unmiss­verständlich aus. Allerdings fordern sie die Regierung Maduro auf, sowohl humanitäre Hilfe zuzulassen als auch Neu­wahlen zu organisieren oder zu­rückzutreten. Bei die­sem Zweiklang inter­pretiert Maduro die ausländische humanitäre Hilfe als Trojani­sches Pferd, mit dem die Machtverhältnisse verändert werden sollen, das heißt als Instru­ment zum Regimewechsel. In diesem Kon­text lehnten es die Vereinten Nationen so­wie das Internationale Komitee vom Roten Kreuz und die mit ihm assozi­ierten natio­nalen Rotkreuz-Gesellschaften ab, sich an Hilfs­aktionen zu beteiligen, die von Guaidó organisiert werden. Die Begründung lautet, dass hier die Prinzipien des huma­nitären Völ­ker­rechts – Unparteilichkeit, Neutralität und Unabhängigkeit (etwa von politischen Zielen) – nicht beachtet würden. Immer mehr Nichtregierungsorganisationen erhe­ben ihre Stimme gegen die Politi­sierung der humanitären Hilfe für Vene­zuela, für die sie Regierung wie Oppo­sition gleichermaßen verantwortlich machen.

Internationale Sanktionspolitik

Andererseits erhöhen viele lateinamerikanische Staaten, die USA und die EU seit 2017 stetig den Druck auf das Maduro-Regime. Im August desselben Jahres schlossen Ar­gentinien, Brasilien, Paraguay und Uru­guay unter Anwendung der Demo­kratieklausel Venezuela vom Mercosur, dem gemeinsamen Markt des Südens, aus. Im Juni 2018 verabschiedete die OAS eine Resolution, in der sie das Ergebnis der Präsidentschaftswahlen nicht anerkannte und einen Bruch der Verfassungsordnung in Venezuela fest­stellte. Der Prozess des Aus­tritts aus der OAS, den Venezuela mit seinem Antrag im Jahr 2017 eingeleitet hatte, wurde nun unterbrochen, nach­dem viele OAS-Mitglied­staaten Guaidó als legitimen Präsidenten anerkannt hatten und dieser einen Sonder­vertreter an die OAS entsandt hatte. Aus dem Treffen von 14 lateinamerikanischen Staaten, das im August 2017 in der perua­nischen Haupt­stadt stattfand, ging die Lima-Gruppe her­vor, die sich um einen friedlichen Weg aus der Venezuela-Krise bemüht. Im Laufe ihrer Gipfeltreffen hat die Gruppe ihre Forderungen an die Maduro-Regierung verschärft. In ihrer Erklärung vom Februar 2019 in Bogotá bewertete sie Ma­duros Ver­bleib an der Macht als Bedro­hung für Frie­den und Sicherheit in der Region und rief Akteure in Venezuela wie im Aus­land dazu auf, die Regierung Guaidó offi­ziell anzuer­kennen. Im September 2018 hatten Argenti­nien, Chile, Kanada, Kolumbien, Paraguay und Peru gefordert, der Inter­nationale Straf­gerichtshof möge die Ver­brechen gegen die Menschlichkeit unter­suchen, die in Vene­zuela seit Feb­ruar 2014 verübt würden.

Die USA, Hauptabnehmer venezolanischen Erdöls, verhängen seit 2015 immer härtere Sank­tionen gegen Venezuela. Dazu gehören Visabeschränkungen, das Ein­frie­ren von Eigen­tum und Vermögenswerten sowie das Ver­bot für US-Staats­angehörige und -Institutionen, Transaktionen mit Per­so­nen durchzuführen, die auf der Specially Designated Nationals And Blocked Persons List verzeichnet sind. Kanada folgte den US-Maßnahmen gegen Venezuela im September 2017 sowie deren Verschärfungen im Mai 2018. Ferner stornierten das Außen- und das Finanzministerium der USA am 28. Januar 2019 die Öllieferungen der größ­ten venezolanischen Erdölgesellschaft PDVSA. Zudem gaben sie die Kontrol­le über deren in Texas ansässige Toch­ter­gesellschaft CITGO und über die vene­zola­nischen Staats­konten im Hoheits­gebiet der USA an Guai­dós Interimsregierung ab.

Von EU-Seite besteht seit November 2017 ein Waffenembargo gegen Venezuela. Außerdem wurden die Vermögenswerte von Personen eingefroren, die als tra­gende Akteure des repressiven Regimes gelten. Auch wurde diesen Personen verboten, in Länder der EU einzureisen. Diese Maßnahmen wurden im März 2018 erweitert und verlängert. Staaten Europas wie die Schweiz und Norwegen schlossen sich den EU-Sank­tionen mit ähnlichen Maßnah­men an.

Domino-Theorie

Über Jahre betrachtete Lateinamerika den Abbau von Demokratie und Rechtsstaat sowie die Verschärfung der humanitären Lage in Venezuela als rein nationale An­gelegenheit. Aber erst in der Folge mehrerer Machtwechsel in der Region, des Versiegens venezolanischer Geldflüsse in befreundete Staaten und des Exodus von rund vier Millionen Venezolanerinnen und Venezolanern sind Druck und Bereitschaft in Lateinamerika hoch genug geworden, um das »Problem Venezuela« als ein regionales anzusehen.

Inzwischen ist die Venezuela-Krise jedoch nicht nur innenpolitisch, sondern auch außenpolitisch komplexer geworden: Einige Akteure inner- und außerhalb Lateinamerikas argwöhnen, dass sich hinter dem Engage­ment der USA in Venezuela eine umfassendere Regimewechsel-Strategie verbirgt, die län­gerfristig auch Kuba und Nicaragua erfas­sen wird.

Diese sogenannte Domino-Theorie wird nicht nur durch Äußerungen des US-Präsi­denten und seines Vizepräsidenten Mike Pence sowie seines nationalen Sicherheitsberaters John Bolton genährt: Im Januar 2019 wurde der Republikaner Elliott Abrams, der bereits unter Ronald Reagan und George W. Bush außenpolitische Posi­tionen bekleidet hatte, zum US-Beauftrag­ten für Venezuela ernannt. Abrams ist eine äußerst umstrittene Figur in den interamerikanischen Beziehungen. An seinem Namen haften gravierende Vorwürfe wie die Ver­schleierung von Menschenrechts­verletzungen und der Aufrüstung bewaffneter Gruppen in den Konflikten Zentralamerikas der 1980er Jahre. Zudem fungiert Senator Marco Rubio, Sohn kubanischer Auswanderer und Befürworter einer harten Politik gegenüber Havanna, als informeller außenpolitischer Berater (und bisweilen als Regie­rungssprecher) in Lateinamerika-Fragen. Rubio vertritt den Bundesstaat Florida, wo eine große lateinamerikanische Wählerschaft registriert ist.

Aber auch Mitglieder der venezolanischen Opposition befeuern die Domi­no-Idee: Julio Borges, Abgeordneter der NV, bekräftigte während einer Pressekonferenz in den USA, es gehe im aktuellen Kampf nicht nur um Venezuela, sondern auch um Kuba und Nicaragua, um die Freiheit in der ganzen Region. Er bediente sich zudem der Metapher einer Berliner Mauer, die in Lateinamerika noch nicht gefallen sei, wo­mit er wiederum implizit auf einen neuen Kalten Krieg verwies.

Domino-Thesen und Kalter-Krieg-Ana­logien haben jedoch eine verheerende Wirkung auf die Konfliktregelung, denn sie erweitern den Kreis der Konfliktparteien und fördern die Verhärtung der Positionen und somit die Konfrontation. Zwar sind neben den USA auch andere ausländische Akteure in den Venezuela-Konflikt invol­viert, allen voran Kuba, China und Russ­land. Ihre Rolle dürfte jedoch infolge eng definierter Priori­täten begrenzt bleiben. Es ist zu erwarten, dass Havanna seine Sicherheitsexperten aus den venezolanischen Institutionen abzieht, sobald der »Sozialismus des 21. Jahrhunderts« nicht mehr Venezuelas Staatsideologie ist. Für China, Hauptgläubiger Venezuelas, ist Vertragssicherheit, also die Rück­zahlung seiner Kredite, wichtigstes Anliegen. Moskau wiederum ist stark daran inter­essiert, die Einmischung der USA in Vene­zuela gering zu halten.

Gespräche statt Gewalt

Das internationale Engagement im vene­zo­lanischen Konflikt sollte in erster Linie dem humanitären Schutz Vorrang ein­räumen, zur Deeskalation beitragen, den Blick auf die venezolanischen Akteure richten und für die lateinamerikanische Einbettung eines Dialogprozesses sorgen. Europa käme die Aufgabe zu, den regionalen Rahmen zu unterstützen.

Humanitärer Schutz. Die internationale Gemeinschaft sollte darauf hinwirken, dass das Maduro-Regime von repressiven Maß­nahmen absieht, politische Gefangene frei­lässt und humanitäre Hilfe durch neutrale Akteure zulässt. Von deren Politisierung sollte Guaidó seinerseits Abstand nehmen. Zugleich sind seine körperliche Unversehrt­heit und seine Freiheit streng zu schützen. Der Weg zur Abhaltung demo­kratischer Neuwahlen (unerlässlich ist die Präsidentschaftswahl, aber zugleich könnten auch Parlament oder Regionalexekutive gewählt wer­den) wäre dann in Ge­sprächen zwischen Regierung und Oppo­sition zu ebnen. Dies würde bedeuten, zu­gunsten des unmittelbaren humanitären Schutzes der Bevölkerung von politischen Maximalzielen abzu­rücken.

Deeskalation. Internationaler Druck auf autoritäre Regime kann zwar zu deren Erosion beitragen und der Opposition gewissen Schutz geben. Die Politik eines Regime­wechsels von außen führt jedoch lediglich in Ausnahmefällen zu nachhaltigen Demokratien, selbst wenn der Hilfe­ruf aus dem Inland kommt. Daher sollte drin­gend vermieden werden, dass das Engagement der USA in der Vene­zuela-Frage die Rolle der venezolanischen Gesellschaft sowie Lateinamerikas verdrängt und dem gesamten Prozess den Charakter eines von außen aufgezwungenen Regimewechsels verleiht. Gleichermaßen zu verhindern ist, dass die US-Unterstützung für Guaidó im Falle einer Konflikteskalation in eine Mili­tärintervention mündet. Dabei wäre die Gefahr außerordentlich groß, dass ein Ge­waltchaos mit einem undurchsichtigen Geflecht zahlreicher staatlicher, para­staat­licher, gesellschaftlicher und krimineller Akteure entsteht.

Nationale Fokussierung. Zu Beginn des Jah­res 2019 hat sich der Venezuela-Konflikt stark internationalisiert. Ein konstruktiver Ansatz zur Bewältigung der Krise erfordert, dass nationale Akteure im Mittelpunkt stehen. Die frische und dyna­mische Aus­strahlung Guaidós war entscheidend dafür, die NV aufzuwerten und überzeugend in der Öffentlichkeit zu vertreten sowie die Bevölkerung neu zu mobilisieren. Es emp­fiehlt sich, den Kreis der Teilnehmenden für die Anfangsphase eines Dialogs mit dem Regime klein zu halten. Im Verlauf des Übergangsprozesses sollten jedoch weitere nationale Akteure (wie Gewerkschaften, Ver­bände, Kirchen, Studentenbewegung, Ver­treter und Vertreterinnen eines kriti­schen Chavismus) ein­bezogen werden, damit rechtzeitig der Grundstein für die gesellschaft­liche Ver­ankerung von Demo­kratie und Wieder­aufbau gelegt wird.

Lateinamerikanische Einbettung. Latein­amerika ist heute geteilt zwischen den Regierungen, die sich hinter das Maduro-Regime stellen, und jenen, die auf einen Wandel drängen. In letzterer Gruppe herrscht wiederum keine Einigkeit über die Frage, ob man Guaidó anerkennen solle. Dabei verfolgen Mexiko und Uruguay einen Mit­telweg aus der Krise, und zwar mit dem vorgeschla­genen »Mechanismus von Monte­video«, den auch karibische Staaten und Bolivien unter­stützen. So nennt sich das Konzept für einen Prozess zur Überwindung der Krise in vier Phasen, der Dialog, Verhandlung, Verpflichtungen und Imple­mentierung umfasst und in dem Neuwahlen keine Voraussetzung für Gespräche sind, sondern ein mög­liches Ergebnis. Die Betonung auf Vertrauensbildung und Er­gebnisoffenheit gehört zu den Stärken des Konzepts, das aber keine Dynamik ent­wickelte. Weder die zwei tragenden Länder noch die drei Persönlich­keiten, die eine Annäherung zwischen den Konfliktparteien fördern sollten, konn­ten die nötige diplo­matische Zugkraft entfalten.

EU-Unterstützung für eine lateinamerikanische Staatengruppe. Zwar ist die EU in der Frage der Anerkennung von Guaidós Interims­präsidentschaft gespalten. Dennoch konnte sie eine internationale Kontaktgruppe bilden, die am 7. Februar an einem Treffen mit anderen lateinamerikanischen Staaten in Uruguay teilnahm. Vertreten waren die Regierungen von Bolivien, Costa Rica, Deutschland, Frankreich, Ecuador, Italien, den Niederlanden, Portugal, Großbritannien, Spanien und Schweden.

Aus der Divergenz in den Positionen könnte eine Ressource für die Bildung einer politisch ausgewogenen kleinen Gruppe lateinamerikanischer Staaten erwachsen, deren Engagement für beide Seiten an­nehmbar ist und die einen ersten Kommunikationskanal zwi­schen Regierung und Opposition herstellen. Auf diesem Wege sollten Erwartungen und Bedingungen nicht für einen Regime­wechsel, sondern für die Aufnahme eines Dialogprozesses zwi­schen den Konflikt­parteien geklärt werden. Eine solche Initiative wäre zwar nicht die erste, doch der Kontext hat sich mittler­weile verändert. Die Gespräche könnten diesmal vertraulicher geführt werden und Kuba als Garanten einbeziehen. Diese Gruppe sollte sich gegenüber der Maduro-Regierung und den sie tragenden Streit­kräften als »friedliche Alternative« zur be­drohlichen Option einer US-Intervention präsentieren. Im Zuge von Verhandlungen wären unter anderem die Zugeständnisse an das Regime zu konkretisieren, die sicher­lich mehr als das vage Versprechen einer Amnestie enthalten würden. Zu klären wäre, welche Länder die amnestierten Akteure aufnehmen werden. Die EU sollte einen sol­chen Dialogprozess intensiv beglei­ten und der lateinamerikanischen Gruppe be­ratend und mit technischen Mitteln unter die Arme greifen.

Schließlich sollten die Akteure der vene­zolanischen Opposition wie des Auslands, die sowohl eine Militärintervention als auch Verhandlungen ablehnen, an einen simplen Grundsatz erinnert werden: Wer für Wandel ist und nicht schießen will, muss reden. Das ist die einzig reale Alter­native zum Bürgerkrieg.

Dr. Claudia Zilla ist Leiterin der Forschungsgruppe Amerika.

© Stiftung Wissenschaft und Politik, 2019

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ISSN 1611-6364

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