Raphael Bossong

Rechtsstaatlichkeit in der EU

Die Debatte über eine Einschränkung von Finanzzahlungen und ungelöste Grundsatzkonflikte

SWP-Aktuell 2020/A 72, September 2020, 8 Seiten

doi:10.18449/2020A72

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Polen, Ungarn

Der Europäische Rat hat Ende Juli keinen klaren Mechanismus für eine Koppelung von EU-Finanzzahlungen an den Respekt für die Grundwerte der Union gemäß Arti­kel 2 EU-Vertrag (EUV) vereinbart. Das Europäische Parlament (EP) verlangt mehrheitlich eine solche Konditionalisierung gegenüber einzelnen Mitgliedstaaten. Erst dann will es seine Zu­stimmung zum nächsten Mehrjährigen Finanzrahmen geben. Ein neuer gesamteuropäischer Bericht der Europäischen Kommission über die Rechtsstaatlichkeit, der diesen September vorgestellt werden soll, wird die Konfrontation mit Ungarn und Polen verschärfen. Eine langfristige Betrachtung der europäischen Politik in Sachen Rechtsstaatlichkeit relativiert zwar ein wenig die Sorge, dass unter deutscher Ratspräsidentschaft die letzte effektive Gelegenheit zum Handeln besteht. Allerdings wird das Vertagen der politischen Konflikte um die Kernwerte der Union immer kostenintensiver. Der EuGH und die Kommission können nicht allein als Hüter der Verträge agieren.

Die Lage der Rechtsstaatlichkeit in der EU bleibt durch die Corona-Pandemie an­gespannt. Im Fall einer erneuten Zuspitzung des Infektionsgeschehens im Herbst ist da­mit zu rechnen, dass in zahlreichen EU-Mit­gliedstaaten weitere Einschränkungen der Bürgerrechte verhängt werden. Mindestens die Gewährleistung von Grundrechten für Drittstaatsangehörige und Asylsuchende steht in Zeiten von Grenzschließungen mehr denn je in Frage. Im Kontext der Finanz­hilfen, die wegen der Covid-19-bedingten Wirtschaftskrise beschlossen wurden, ist zudem von einem Anstieg der Kriminalität und Korruption auszugehen.

Quer dazu geben die strukturellen Verhält­nisse in einigen Mitgliedstaaten Anlass zur Sorge. In Bulgarien steht die Regierung wegen massiver Korruptionsvorwürfe seit Monaten stark unter Druck. Die politischen Eliten in Ländern wie Malta stehen im Ver­dacht, Kontakt mit Elementen des organisierten Verbrechens zu unterhalten.

Polen und Ungarn im Fokus

Vor allem aber spitzt sich die Debatte mit Polen und Ungarn über Rechtsstaatlichkeit weiter zu. Nach dem Abschluss der polni­schen Präsidentschaftswahl im Juli ist in den kommenden Monaten zu erwarten, dass die PiS-Partei den Umbau des Justizsystems voll­endet und die Möglichkeiten ihres Zugriffs auf die Medienlandschaft erweitert. Die amtierende Regierung hält sich jedenfalls offen, ob sie weitere Urteile und einstweilige Verfügungen des Europäischen Gerichts­hofs (EuGH) zu ihren nationalen Justizrefor­men befolgen wird oder nicht. Das im Früh­jahr ergangene Urteil des Bundesverfas­sungs­gerichts zum Ankauf von Staats­anlei­hen in der Eurokrise (PSPP) konnte zwar durch Konsultationen zwischen dem Bun­destag und der Europäischen Zentralbank (EZB) entschärft werden. Es bestärkte aber einige pol­nische Politiker in ihrer Argumen­tation, dass nationale Verfassungs­gerichte einige Entscheide des EuGH zurück­weisen können oder sogar sollten.

In Ungarn baut die Regierung derweil ihre Kontrolle über die öffentliche Debatte aus. Ende Juli fand ein Personalwechsel bei der kritischen Online-Plattform Index.hu statt, veranlasst durch den mutmaßlich mit Ministerpräsident Viktor Orbán-verbün­de­ten Eigentümer des Medienunternehmens. Kurz darauf verabschiedete Ungarn eine Reform seiner nationalen Asylgesetzgebung, vordergründig um ein kritisches Urteil des EuGH zu sogenannten Transitzonen an sei­nen Außen­grenzen umzusetzen. Tatsächlich vergrößert sich mit dem neuen Gesetz aber die Abweichung vom Gemeinsamen Europäischen Asylsystem und der Genfer Konvention. Im Gegenzug zur Beendigung der bislang haftähnlichen Bedingungen für Schutzsuchende soll es nun nur dann mög­lich sein, für ein Asylgesuch nach Ungarn einzureisen, wenn ein Vor­antrag bei den ungarischen Botschaften in Kiew oder Bel­grad bewilligt worden ist. Die Antwort der ungarischen Regierung auf ein weiteres Urteil des EuGH, welches das sogenannte Stop-Soros-Gesetz zur Registrierung und Beschränkung der Tätigkeiten von Nicht­regierungsorganisationen (NGOs) in Ungarn für widerrechtlich erklärte, steht aus. Die jüngste einsame Entscheidung Ungarns, seine Grenzen aufgrund eines schnellen Anstiegs an Corona-Infek­tionen mit Aus­nahme derjenigen zu einigen Visegrád-Staaten zu schließen, verstärkte den Ein­druck, dass sich Budapest von geltenden EU-Rechtsprinzipien (bspw. die Nicht-Dis­kriminierung) zunehmend abkoppelt.

Der lange Weg zu einer EU‑Rechtsstaatlichkeitspolitik

Demgegenüber steht die grundsätzliche Frage, welche Aufgaben und Mittel der EU beim Schutz des Rechtsstaatlichkeitsprinzips zukommen. Die Union lebt seit Jahr­zehnten mit Mitgliedstaaten, die den Vor­gaben der EU-Verträge nicht vollständig gerecht werden. Geopolitische Zwänge und die Leit­idee, die Teilung des Kontinents überwinden zu wollen, haben seit den 1980er Jahren immer wieder den Ausschlag für eine Ausweitung der Gemeinschaft ge­geben. Die daraus resultierenden Spannungen wurden 2007 im Rahmen der letzten Osterweiterung um Rumänien und Bulga­rien besonders deutlich, als diese Staaten einem neuartigen sogenannten »Koopera­tions- und Verifikationsmechanismus« unter­worfen wurden, der sich auf die Lage der Justiz und auf Korruptionsbekämpfung fokussiert. Bis heute verabschiedet die Euro­päische Kommission jedes Jahr Berichte zu diesen zwei Staaten, was aber nur wenige Auswirkungen hat.

Der 2007 verabschiedete Vertrag von Lissabon (EUV) untermauerte den Anspruch der Union, als »transformative Macht« für Libe­ralismus, Demokratie und Rechtsstaatlichkeit zu wirken. Mit dem Inkrafttreten des EUV wurde die Europäische Grundrechte­charta rechtsverbindlich und in Arti­kel 7 EUV wurde ein politischer Mechanismus zur Verteidigung der Grundwerte der Union (gemäß Art. 2 EUV) ausgebaut. Damit sollte eine Lehre aus den frühen 2000er Jahren gezogen werden, als unkoordinierte Proteste einzelner Mitgliedstaaten gegen die erste offen rechtspopulistische Partei in einer Regierungskoalition, die FPÖ unter Jörg Haider, wirkungslos verrauchten. Ge­mäß Artikel 7 sollte der Rat nun in einem abgestuften Verfahren entscheiden, ob eine eindeutige Bedrohung der Grundwerte der Union vorliegt (Stufe 1, mit 4/5 Mehrheit) – oder ob aufgrund von »schwerwiegenden und anhaltenden Verletzungen« Sanktionen gegenüber einem Mitgliedstaat aus­gesprochen werden sollten (Stufe 2, ein­stimmiger Beschluss im Europäischen Rat, anschließend mehrheitlicher Beschluss im Rat über konkrete Maßnahmen). Letzteres kann bis zum Entzug des Stimmrechts füh­ren, was viel­fach als »nukleare Option« bezeichnet wird.

Unabhängig von der Mutmaßung der Nicht-Anwendbarkeit sol­cher Sanktionen, die sich in diesem Begriff widerspiegelt, rückte die Debatte über die Rechtsstaatlichkeit in den folgenden Jahren in den Hinter­grund. Um die Folgen der Wirtschafts- und Finanz­krise von 2008 zu bewältigen, wur­den Verfahren der EU vielfach umgangen und teilweise einschneidend in nationale demokratische Systeme eingegriffen. Im Windschatten dieser Aus­nahmesituation begann Viktor Orbán 2010 mit dem Umbau des ungarischen politischen Systems. Um seine Machtbasis abzusichern, ließ er unter anderem die Verfas­sung und das Wahlrecht zu­gunsten seiner Fidesz-Partei ändern. Die ersten Vertragsverletzungsverfahren gegen Ungarn, die die Kommission wegen Ände­rung der Medienregulierung, wegen der Ab­senkung des Rentenalters von Richtern und Staatsanwälten und wegen Einschränkungen der Unabhängigkeit der Nationalbank und der Datenschutzbehörde einleitete, führten nur zu oberflächlichen Korrekturen. Die Kernprobleme, nämlich die dro­hen­de Umkehr des vor dem EU-Beitritt durchlaufenen demokratischen Trans­forma­tionsprozesses (democratic backsliding) und die sich anbahnende Aushebelung der Gewaltenteilung, wurden in diesen Ver­fah­ren kaum offen thematisiert. Im Frühjahr 2014 präsentierte die Kommission jedoch einen »Rahmen zur Stärkung des Rechtsstaatsprinzips«. Kontinuierliche Dialoge mit und unter den Mitgliedstaaten sollten dem­nach ein gemeinsames Verständnis des je nach Land oft unterschiedlich aufgefassten Begriffs der Rechtsstaatlichkeit (bzw. der Rule of Law) schaffen. Ein Artikel-7-Verfah­ren sollte erst dann eröffnet werden, wenn ein mehrstufiger Prozess, in dem die Kom­mission Empfehlungen ausspricht, er­geb­nislos geblieben ist.

Im Sommer 2015 brachen zusätzlich schroffe Differenzen zwischen den Mitglied­staaten über den angemessenen Um­gang mit der sogenannten Flüchtlingskrise auf. Im November übernahm die polnische PiS die Alleinregierung in Warschau und setzte umgehend ein Programm um, das ähnlich wie in Ungarn auf eine umfassende natio­nal-konservative Transformation abzielte. In der Folgezeit bestritt die Gruppe der Vise­grád-Staaten offen die Rechtmäßigkeit von EU-Krisen-Beschlüssen, die eine verpflich­ten­de Aufnahme von Asylsuchenden be­inhalteten. Der Anwendungsvorrang des EU-Rechts wurde grundsätzlich in Frage gestellt. Die Entscheidung der britischen Wähler für den Brexit verdeutlichte kurz darauf die Gefahr eines Auseinanderfallens der gesamten Union. Erst mit der Nieder­lage Marine Le Pens bei der französischen Präsidentschaftswahl im Frühjahr 2017 zeichnete sich eine Trendwende beim be­fürchteten Vormarsch des Rechtspopulis­mus ab.

Danach sahen sich die supranationalen EU-Institutionen darin bestärkt, wieder akti­ver für die Einhaltung EU-rechtlicher Vor­gaben einzutreten. Gegen Ungarn wurden neue Vertragsverletzungsverfahren ein­gelei­tet. Grund dafür war die Bedrohung der Zen­traleuropäischen Universität in Buda­pest und der Tätigkeit zahlreicher NGOs durch eine politische Kam­pagne gegen den US-Milliardär und Philanthropen George Soros. Da die Kommission mit der PiS-Regie­rung kein Einvernehmen über die Reform der Verfassungsgerichtsbarkeit erzielen konnte, eröffnete sie Ende 2017 erstmals ein Artikel-7-Verfahren. 2018 folgte auf Be­treiben des EP ein weiteres Artikel-7-Ver­fah­ren gegen Ungarn. Grundlage ist der Vor­wurf, die Regierung Orbán unterminiere die Gewaltenteilung und den fairen demo­kratischen Wettbewerb.

Die Mitgliedstaaten zeigten jedoch mehr­heitlich kein Interesse an dieser Verschärfung der Auseinandersetzung. Eine Abstim­mung im Rat gemäß Artikel 7 erschien poli­tisch zu kostenintensiv und wenig er­folg­versprechend. Stattdessen setzte sich die Neigung durch, die Debatte über Rechtsstaatlichkeit möglichst zu de-politisieren und an supra­nationale Institutionen zu delegieren.

Deshalb präsentierte die EU-Kommission im Zuge der Vorarbeiten für den nächsten Mehrjährigen Finanzrahmen 2018 einen Gesetzesvorschlag, mit dem die Auszahlung von Finanzhilfen an eine systematische Be­wer­tung der Rechtsstaatlichkeit geknüpft würde. Dieser Vorschlag, der nach dem all­gemeinen Gesetzgebungsverfahren und mit qualifizierter Mehrheit verabschiedet wer­den sollte, wurde ein Jahr später mit Ände­rungen vom scheidenden EP angenommen und an den Rat überwiesen (SWP Com­ment 48/2019).

Parallel ging die Kommission dazu über, das Instrument der Vertragsverletzungs­verfahren proaktiv zu nutzen. In weiteren Verfahren gegen Polen und Un­garn ging es nicht mehr um eine fehlerhafte Umsetzung einzelner EU-Rechtsakte, sondern insgesamt um den Vorrang von EU-Rechtsprinzipien und Grundwerten, der durch nationale Reformprozesse in Frage gestellt wurde. An­stelle mehrstufiger und langwieriger Dialog­prozesse werden seither zügig Verfahren vor dem EuGH angestrengt – auch mit dem Mittel der einstweiligen Verfügung, wie im Fall der polnischen Justizreform.

Die besondere Rolle des EuGH

Der Europäische Gerichtshof hat seinerseits in den vergangenen fünf Jahren seine grund­rechtliche Aufsicht deutlich erweitert. Er stützt sich dabei auf eine wachsende Zahl von Vorabentscheidungsverfahren zur An­wendbarkeit sensibler Rechtsakte im Be­reich der EU-Justiz- und Innenpolitik. Oft geht es dabei um die Dublin-Verordnung und den Europäischen Haftbefehl. Die Praxis der asyl- und strafrechtlichen Zusammenarbeit gibt seit Jahren Grund für Zweifel, dass in allen EU-Mitgliedstaaten – auch jenseits der umstrittenen Entwicklungen in Ungarn und Polen – zentrale Werte und Rechte, wie die Menschenwürde oder das Recht auf ein faires Verfahren, hinreichend geschützt werden. Man spricht deshalb von einer Um­kehrung der »Solange«-Doktrin des Bundes­verfassungsgerichts, in dem Sinne, dass im Hinblick auf die Wahrung der essen­tiellen Grundrechte die EU-Ebene fortan nicht mehr im Zweifelsfall durch die nationalen Ver­fassungsgerichte kontrolliert werden sollte. Vielmehr wird der EuGH dafür mitverant­wortlich, dass die Zusammenarbeit zwi­schen den Mitgliedstaaten nur so lange und so weit aufrechterhalten wird, wie diese ihrer­seits rechtsstaatliche und liberale Werte effektiv garantieren. Die euro­päische Grund­rechte­charta ist dabei in mög­lichst umfas­sendem Sinne anzuwenden (vgl. Art. 51).

Eine besonders weitreichende Auslegung ist die Argumentation des EuGH, dass Arti­kel 19(1) EUV und Artikel 47 Grundrechte­charta (Recht auf unabhängigen und effek­tiven Rechtsbehelf in Bereichen des Unions­rechts) eine Prüfung der allgemeinen Funk­tionsweise der nationalen Justiz erfor­dern kann. Dieser Ansatz spielt eine beson­ders wichtige Rolle bei der Auseinandersetzung über die polnischen Justizreformen, die auf nationalen Entscheidungen jenseits der ex­pliziten Kompetenzen der EU beruhen. Un­geachtet der Stringenz der Schlussfolgerungen zu Artikel 19(1) besteht die Gefahr, dass der EuGH zunehmend als politischer Ak­teur mit eige­nen Interessen der Kompetenz­ausweitung wahrgenommen wird. Kritische EU-Mitglieder können etwa darauf ver­wei­sen, dass nach Artikel 4(2) EUV und Arti­kel 72 Ver­trag über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) die nationalen verfassungsmäßigen Strukturen und die nationale Verantwortung für die öffentliche Ordnung zu respek­tieren sind. Umgekehrt ergibt sich aber wiederum nach Artikel 4(3) EUV die Not­wendigkeit eines Eingreifens aus Luxemburg, wenn Regierungen ver­suchen, nationale Richter und Justizbehörden an der Zusammenarbeit mit dem EuGH zu hindern. Insbesondere das Vorabentschei­dungsverfahren nach Artikel 267 AEUV zur europarechtlich verbindlichen Klärung von Rechtsfragen ist unverzichtbar für das all­tägliche Funktionieren der Union.

Der Europäische Rat zum Mehrjährigen Finanzrahmen

Vor dem Hintergrund dieser komplexen Vorgeschichte konnte der Euro­päische Rat vom 17. bis 21. Juli, der sich primär mit dem nächsten Mehrjährigen Finanzrahmen (MFR) und den kreditfinanzierten Sonderhilfen zur Abfederung der Corona-Krise be­fasste, keine Richtungsentscheidung zum weiteren Vorgehen in der Rechtsstaatlichkeitsthematik treffen. Ursprünglich sollte eine sogenannte Konditionalitätsregel, die EU-Zahlungen an Mitgliedstaaten einschränkt, wenn diese generelle Defizite in puncto Rechtsstaatlichkeit aufweisen, mit konkreten Bestimmungen auf den Weg ge­bracht werden. Stattdessen gab der Euro­päi­sche Rat lediglich eine allgemeine Erklärung ab, dass ein solcher Mechanismus geschaffen werde und die finanziellen Interessen der Union im Einklang mit den Werten der Union gemäß Artikel 2 EUV zu schützen seien. Als einziges Detail wurde festgelegt, dass der Rat diesbezügliche Bewertungen der Kommission, die auf eine Beschränkung von Auszahlungen hinauslaufen, mit quali­fizierter Mehrheit anneh­men muss. Ur­sprünglich hatte die Kommission vorgeschla­gen, dass ihre Ermessensentscheidungen nur mit einer qualifizierten Mehrheit der Mitgliedstaaten verhindert werden könnten.

Diese Umkehrung der Entscheidungs­verfahren war bereits im Februar von Rats­präsident Charles Michel als Kompromissvorschlag ins Spiel gebracht worden. Ver­treter des EP und externe Beobachter kriti­sierten daraufhin, dass die Konditionalisie­rungsbemühungen damit ins Leere laufen könnten. Staaten, denen Korrup­tion und Misswirtschaft bei der Nutzung von EU-Mit­teln vorgeworfen wird, könnten dann wo­möglich eine Blockademehrheit erreichen. Eine andere Lesart des Michel-Vorstoßes ist jedoch, dass die Mitgliedstaaten den Ermes­sensspielraum der EU-Kommission einhegen wollen. Schon jetzt gibt die Kommission beim Europäischen Semester zum Teil weitreichende Empfehlungen zu Fragen der innerstaat­lichen Organisation ab. Für die Zukunft erwachsen ihr im Rah­men der Bewertung der nationalen Auf­bau- und Resi­lienzpläne für die Vergabe der Corona-Sonderhilfen weitere Einfluss­möglichkeiten (SWP-Studie 16/2020).

Entscheidend ist aber die Frage, ob der seit 2018 bestehende Kommissionsvorschlag für eine Koppelung von Auszahlungen von EU-Finanzmitteln an die Rechtsstaatlichkeit in den Empfängerländern grundsätzlich umgesetzt werden kann. In seiner Abschluss­erklärung verspricht der Europäische Rat, dass er sich mit der Thematik erneut befas­sen wird. Kritiker sehen darin die Verfestigung der Tendenz, mit Hinweis auf den Zwang zur Einstimmigkeit wei­tere, bereits vorskizzierte Schritte zur Stärkung der Rechtsstaatlichkeit zurückzunehmen. Min­destens besteht das Risiko, dass im Zuge der weiteren Verhandlungen zwischen den Mit­glied­staaten das Zusammenspiel verschiedener Instrumente ausgehebelt wird. So erwähnte der ursprüngliche Entwurf des Gipfel-Kommuniqués etwa die Rolle des Rechnungshofs und des kommenden jähr­lichen Berichts zur Rechtsstaatlichkeit. Da­rin war auch die Rede von der Trennung der Verhandlungen über einen Mechanismus zur Konditionalisierung von Finanzzahlungen von ande­ren »in den Verträgen vorgesehenen Ver­fahren«. Diese Ausführun­gen wurden in den nächtlichen Verhand­lungen des Gipfels nicht zufällig gestrichen. Unbestätigten Berichten zu­folge forderte Vik­tor Orbán, dass zunächst die laufenden Artikel-7-Verfahren beendet werden müss­ten, bevor die Haushaltsverhandlungen zum Abschluss gebracht werden könnten.

Positiv anzumerken ist, dass der Euro­päische Rat die Kommission dennoch zu weiteren Anstrengungen bei der Bekämpfung von Betrug und Unregelmäßigkeiten unter Einschluss aller EU-Agenturen auf­gefordert hat. Von besonderer Relevanz ist dabei die Europäische Staats­anwaltschaft (EUStA), die bis Jahresende ihre operative Arbeit zum Schutz der finanziellen Inter­essen der EU aufnehmen soll. Allerdings ist die Zu­sam­menarbeit mit der EUStA nach Artikel 86 AEUV eine frei­willige Entscheidung, die bisher nur 22 Mit­gliedstaaten ge­troffen haben. Neben Dänemark und Irland, die historisch eine Sonderrolle im Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts spielen, sind Schweden, Polen und Ungarn nicht beigetreten. Schweden hat allerdings signalisiert, dass es seine Position ändern könnte. Deshalb erscheint es umso frag­würdiger, dass Polen und Ungarn von dieser Institution nicht erfasst werden. Beide Staa­ten sind die größten sogenannten Nettoempfänger von EU-Finanz­hilfen. Mindestens im Hinblick auf Ungarn gibt es über­zeugende Belege dafür, dass EU-Gelder ver­untreut werden und dem persönlichen Netzwerk von Viktor Orbán zugutekommen.

Wachsende Spannungen bis zum Ende der deutschen Ratspräsi­dent­schaft

Das Europäische Parlament nahm in un­gewöhnlich scharfer Weise Stellung zu den Schlussfolgerungen des Europäischen Rates. Die Leiter von vier Fraktionen, die für ins­gesamt 498 der 705 Abgeordneten sprechen, bekräftigten in einem Brief an die deutsche Ratspräsidentschaft und die Kommission, dass das Parlament nur dann seine Zustim­mung zum näch­sten Mehrjährigen Finanz­rahmen geben werde, wenn der Konditio­nalitätsmechanismus zur Rechtsstaatlich­keit in der 2018 vorgeschlagenen Form ver­abschiedet wird.

Es ist derzeit offen, ob dies tatsächlich eine rote Linie des Parlaments darstellt oder ob letztlich das Interesse auch des EPs an der finan­ziellen Handlungsfähigkeit der Union und an schnellen Hilfen zur wirt­schaft­lichen Erholung nach Abflauen der Corona-Pan­demie überwiegen wird. Für einen Kompromiss sprechen die Erfahrungen vergangener Finanzverhandlungen und die Tatsache, dass das EP noch andere poli­tische Ziele verfolgt, etwa eine Erhöhung der Mittel für Zukunftsprojekte und die öko­logische Transformation. Grundsätzlich ist die Möglichkeit einer gesamteuropäischen Verschuldung, die für die Corona-Hilfen neu eröffnet wurde, dem Parlament viel wert.

Der Raum für mehrdeutige und damit eher konsensfähige Vereinbarun­gen zur Rechtsstaatlichkeit wird dennoch immer kleiner. Seit Beginn dieser Legislaturperiode soll ein »strukturierter Dialog« mit der Zivil­gesellschaft, allen EU-Institutionen, unter den Mitgliedstaaten und mit dem Europarat geführt werden, um eine gemeinsame »Kul­tur der Rechtsstaatlichkeit« zu schaffen. Kristallisationspunkt dieser Bemühungen ist ein neuer jährlicher Bericht zur Rechts­staatlichkeit, den die Kommission im Sep­tember 2020 erstmals vorstellen wird. Darin soll die Lage in den Mitgliedstaaten in vier Bereichen erfasst werden: 1.) Unabhängigkeit der Justiz, 2.) Gewaltenteilung und Demokratie, 3.) Medienpluralismus und 4.) Korruptionsbekämpfung.

Es wäre nicht zu vermitteln, wenn dieser EU-weite Bericht im Hinblick auf Ungarn und Polen von den nahezu einhelligen Ein­schätzungen von Rechtswissenschaftlern, praktizierenden Juristen, der Venedig-Kom­mission des Europarats, Ver­tretern der Zivil­gesellschaft und des Innenausschusses (LIBE) des Europäischen Parlaments abweichen würde. Zwar weisen auch andere Mitgliedstaaten mindestens bei der Korrup­tions­bekämpfung substantielle Defizite auf. Soll­te der neue Rechtsstaatlichkeitsbericht die Vorwürfe gegen Polen und Ungarn je­doch relativieren, weil das Zusammenspiel aller vier genannten Dimen­sionen nicht hin­rei­chend berücksichtigt wird, würde die Idee einer breiten Rechtsstaatlichkeitskultur ad absurdum geführt.

Liefert der neue Bericht hingegen eine Dokumentation der systematischen Gefah­ren für das institutionelle und kon­stitutio­nelle Gefüge Polens und Ungarns, drängt sich die Frage nach handfesten Maß­nah­men auf. Angesichts der Veto-Möglich­kei­ten, über die alle EU-Mitglieder im Europäi­schen Rat und bei der nationalen Ratifizierung des nächsten MFR und der Corona-Hil­fen verfügen, wird der Rechtsstaatlichkeits­mechanismus bei EU-Zahlungen voraus­sichtlich angepasst werden. Ebenso ist eine einstimmige Entscheidung des Europäischen Rates für poli­tische Sanktionen ge­mäß Artikel 7(2) aufgrund schwerwiegender Verstöße eines Mitgliedstaats gegen die Grundwerte der Union nach wie vor aus­geschlossen. Nicht nur Polen und Ungarn, sondern mindestens einige weitere Vise­grád-Staaten würden an diesem Punkt blockieren. Unklar ist hingegen, ob eine Abstimmung nach Artikel 7(1), bei der der Rat mit vier Fünf­teln der Stimmen eine eindeutige Gefährdung der Grundwerte feststellen kann, zum Scheitern verurteilt ist. Von der brei­teren Faktenbasis, auf die sich der Be­richt zur Rechtsstaatlichkeit stützen wird, könnte hier neuer Druck ausgehen.

Grundsätzliche politische Konfliktlinien

Spätestens 2021 werden weitere strategische Entscheidungen zur Rechtsstaatlichkeit fallen müssen, auch jenseits des derzeit besonders umstrittenen Konditionalitätsmechanismus. Die EU befindet sich auf die­sem Feld immer noch in einem Lernprozess.

Ein politisches Lager tritt diesbezüglich für eine Fortführung von dialogbasierten Ansätzen ein. Es besteht nämlich nach wie vor ein starkes Interesse aller Mitgliedstaaten am europäischen Binnenmarkt – wie sich parallel an den Brexit-Verhandlungen zeigt. Somit ist keine fundamentale Blocka­de der EU zu erwarten, sondern eine stärker politi­sierte Auseinandersetzung über Themen, die bis vor wenigen Jahren noch weit­gehend auf natio­naler Ebene verhandelt wurden. Wenn sich die EU in Fragen der ge­sellschaftlichen Werte und natio­nalen Identität (vor allem bei den Themen Migration und Geschlechterpolitik) etwas zurücknimmt, könnte eine Deeskalation erreicht werden. Ohnehin ist es nicht realis­tisch oder legitim, durch Zwangsmaßnahmen von außen bzw. der europäischen Ebene einen Wandel in den Mitgliedstaaten zu erzwingen. Vielmehr ist damit zu rech­nen, dass mit einem politischen Generatio­nenwechsel der Libe­ralismus weiter Raum greifen und zu veränderten Mehrheits- und Machtverhältnissen führen wird. Dies zeigt sich bereits an den knappen Wahl­ausgän­gen in Polen, an der Formation einer ver­einten Op­posi­tion in Ungarn und an den öffentlichen Protesten der letzten Monate in Rumänien, Malta und Bulgarien. Eine immer fragilere Weltordnung wirkt zusätz­lich disziplinierend für den europäischen Zusammenhalt. Deshalb sollte die Rhetorik populistischer Kräfte, die dafür plädieren, die EU in eine nationalistische, illiberale Union der Vaterländer umzuformen, nicht überschätzt werden.

Aus der entgegengesetzten Perspektive bleibt die Gefahr einer Desintegration sehr real. Das Versprechen europäischer Popu­lis­ten, den Liberalismus zurückzudrängen, ist Ausdruck tiefgreifender Prozesse des inner­gesellschaftlichen und internationalen Wan­dels. Die EU steht für eine vermeintlich überkommene multilaterale westliche Ord­nung. Im Gegensatz zu den Mitgliedstaaten verfügt sie (noch) nicht über eine allgemeine Souveränität oder Machtmittel, um sich in der neuen Lage zu behaupten. Vielmehr begründet sie ihren Gestaltungsanspruch aus der Selbstbindung der Mitgliedstaaten an die europäischen Verträge. Entschlossenen Gegnern kann die Union schlecht Gegen­wehr leisten. Sie war bislang noch nicht einmal imstande, ihre bedeutende finan­ziel­le Unterstützung für hart europaskeptische Regierungen oder korrupte Eliten ein­zuschränken. Weitergehende politische Sanktionen wie der Entzug der Stimmrechte eines Mitgliedstaats sind offensichtlich noch weniger im Konsens durch­zusetzen. Bestenfalls kann die Union, wie im Fall des Brexits, einen freiwilligen Austritt begleiten, während sie ohnehin kontinuierlich nationale Sonderregeln, die offene Nicht-Umsetzung von EU-Recht oder Opt-Outs hin­nehmen muss. Parallel findet eine interne Abkoppelung statt: Junge, gut aus­gebildete Bürger wandern in nordwesteuropäische Staaten ab und lassen zunehmend autoritä­re, alternde Mitgliedstaaten »zwei­ter Klasse« hinter sich. Letztere lähmen die Union bei der Bewältigung der eigentlich dringenden strategischen Aufgaben (Außenpolitik, Nach­haltigkeit, Wettbewerbsfähigkeit). Insofern ist die Verteidigung der Rechtsstaatlichkeit in den Mitgliedstaaten tatsächlich prioritäre Aufgabe der Union, nicht zuletzt da sie eine Mitverantwortung an der aktuellen Situa­tion auf nationaler Ebene hat.

Mögliche nächste Schritte

Zwischen diesen gegensätzlichen Perspektiven bleiben durchaus Handlungsoptionen. Zunächst sollte das Augenmerk in allen Mitglied­staaten darauf gerichtet bleiben, Einschrän­kungen von Grundrechten im Dienste der Bekämpfung der Corona-Pan­demie zu minimieren. Die Berichterstattung der Europäischen Grundrechteagentur ergänzt dabei den unter Feder­führung der Kommission erstellten Rechtsstaatlichkeitsbericht. Die Idee einer gemeinsamen euro­päischen Kultur der Rechtsstaatlichkeit sollte möglichst flächendeckend eingelöst werden, bevor sich die Debatte auf einzelne Staaten wie Ungarn versteift. Dies gilt ins­besondere mit Blick auf die Situation von irregulären Zuwanderern an allen EU-Außengrenzen. Das ursprüngliche Ziel der deutschen Ratspräsidentschaft, den Beitritt der EU zur Europäischen Menschenrechtskonvention wieder aufzugreifen, sollte ebenso wenig vergessen werden.

Aus pragmatischer Sicht sollten die redu­zierten Erklärungen des Europäischen Rates, mit denen er an einen stärkeren Ein­satz bei der Korruptionsbekämpfung appel­liert, mit Nachdruck beim Wort genommen werden. Die Europäische Staatsanwaltschaft sollte eine stabile Rückendeckung von mög­lichst vielen Mitgliedstaaten erhalten. Ergän­zend sollte die Kommission darin bestärkt werden, ihren Ermes­sensspielraum bei der Mittelvergabe schon jetzt so weit wie mög­lich an die Einhaltung geltender Rechtsprinzipien, wie etwa die Nicht-Diskriminie­rung, zu knüpfen.

Änderungen beim Mechanismus zur Konditionalisierung von EU-Auszahlungen werden voraussichtlich akzeptiert werden müssen. Eine Einigung zu diesem Dossier sollte jedoch nicht um jeden Preis erfolgen und so weit wie möglich von den Verhandlungen über den MFR zeitlich entkoppelt wer­den. Es sollte das Ziel bleiben, die Ver­gabe europäischer Mittel an eine Gesamtbewertung der Rechtsstaatlichkeit und der Gewaltenteilung in einzelnen Mitglied­staaten zu binden. Eine Engführung der Konditionalisierung auf »finanzielle Un­regel­mäßigkeiten« wäre nicht ausreichend.

Unabhängig davon sollten die Artikel-7-Verfahren gegen Polen und Ungarn nicht bis zum Ende der deutschen Ratspräsidentschaft abgeschlossen werden. 2021 muss vielmehr der Versuch unternommen wer­den, nach Artikel 7(1) über die Gefahr einer schwerwiegenden Verletzung der Grundwerte der Union abzustimmen. Eine un­bestimmte Vertagung würde letztlich grö­ßere Schäden verursachen als eine un­bequeme, aber zurechenbare politische Entscheidung des Rats.

Die Eröffnung weiterer Vertragsverletzungsverfahren vor dem EuGH kann diese kollektive Verantwortung der Mitgliedstaaten nicht ersetzen. Andernfalls wird es Kri­tikern zu einfach gemacht, den Konflikt in Sachen Rechtsstaatlichkeit als ein Problem übergriffiger supranationaler Institutionen darzustellen. Neben dem EuGH und der Kommission bezieht das Europäische Par­la­ment zunehmend hart Position zur Lage in einzelnen Mitgliedstaaten. Letztlich kön­nen die EU-Institutionen aber nur auf die Ein­haltung des EU-Rechts drängen. Eine all­gemeine Bewertung der demokratischen Situation und Gewaltenteilung auf natio­naler Ebene bedarf einer zusätzlichen poli­tischen Legitimation.

Schließlich sollten EU-Rechtsakte in grundrechtlich sensiblen Bereichen wie der Justiz- und Innenpolitik mit mehr Vor­behal­ten versehen werden, um einer erhöhten Diversität der Wertvorstellungen unter den Mitgliedstaaten zu entsprechen. Dies gilt etwa für die Nutzung des Europäischen Haftbefehls. Abstufungen des EU-Rechts bis hin zu einer Neubelebung der flexiblen Inte­gration sind so lange notwendig, bis innerstaatliche demokratische Veränderungsprozesse zu einem belastbareren Werte-Konsens unter allen Mitgliedstaaten führen.

Dr. Raphael Bossong ist Wissenschaftler in der Forschungsgruppe EU / Europa.

© Stiftung Wissenschaft und Politik, 2020

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ISSN 1611-6364

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