Günther Maihold

Machtkampf in Venezuela: Auswege aus der Sackgasse

Ein Rettungspaket muss jetzt geschnürt werden

SWP-Aktuell 2021/A 08, Januar 2021, 4 Seiten

doi:10.18449/2021A08

Mit seiner mit den Mitgliedstaaten abgestimmten Erklärung vom 6. Januar 2021 hat der Außenbeauftragte der Europäischen Union (EU) Josep Borrell ein Fenster geöffnet für die Neupositionierung Europas in der politischen Krise Vene­zuelas: Er verzichtet auf die Bezeichnung »Interimspräsident« für Juan Guaidó, stattdessen rückt er die Mitglieder der 2015 gewählten und von Guaidó angeführten Nationalversammlung sowie Akteure der Zivilgesellschaft in den Vordergrund. Damit trägt Borrell der ver­fahrenen Situation im Lande und den festgefahrenen internationalen Dialogversuchen Rech­nung; Europa bindet sich weniger an die Person Guaidó und nimmt die verschie­denen Kräfte der in sich gespal­tenen Opposition stärker in den Blick. Dies bietet neue Möglich­keiten, um die extreme Personalisierung des Konflikts in Venezuela zwischen Nicolás Maduro und Juan Guaidó zu überwinden. Gleichzeitig können sich die natio­na­len Akteure, aber auch die internationale Gemeinschaft neu auf­stellen und Raum ge­schaffen werden für flexiblere Ansätze für Dialog und Verhandlung. Unter anderem könnten die neue US-Regierung unter Joe Biden und ihre Initiativen besser einbezogen werden. Dies könnte eine anders gelagerte Sanktionspolitik in Verbindung mit posi­ti­ven An­rei­zen für eine Lösung jenseits der akuten Machtfrage in Venezuela beinhalten.

Die europäische Erklärung öffnet ein Gele­genheitsfenster, das zusammen mit einer möglichen Neuorientierung der Regierung Biden die Chancen erhöht, neue Gesprächsinitiativen zu entwickeln, die die Regie­rung Trump weitgehend unterlaufen hat. In­zwi­schen hat sich die wirtschaftliche Lage in Venezuela weiter verschlechtert, das Land hat seit 2013 geschätzte 73 Pro­zent seines Bruttoinlandsprodukts verloren. Es steckt in einer politischen und sozialen Krise – die Möglichkeiten einer schnellen politischen Lösung der Blockadesituation zwischen dem militärisch-politischen Regime Präsi­dent Maduros und dem von der poli­tischen Opposition getragenen »Interimspräsidenten« Juan Guaidó er­schei­nen gegen­wärtig begrenzt. Die beiden poli­tischen Lager stehen sich unversöhnlich gegenüber, es gibt keinerlei Vertrauen in die Akteure der jeweils anderen Seite. Das Militär bleibt weiterhin eng an das Re­gime gebunden, bislang sind von ihm keine Impulse für eine Lösung des Konflikts aus­gegangen. Die von Guaidó ver­tretene Linie einer Interimsregierung hat sich überlebt und behindert neue Initiativen.

Durch die internationale Sanktionspolitik mit einer wirtschaftlichen Blockade sei­tens der USA und persönlichen Listungen gegen ausgewählte Personen des Regimes seitens der EU haben sich bisher keine ent­scheidenden Risse innerhalb der bestehenden Machtstruktur aufgetan (vgl. SWP-Aktuell 66/2020). Das Vorhandensein politi­scher Gefangener, Menschenrechtsverletzungen, die Unterdrückung der Opposition und vielfältige Manipulationen der Parlamentswahlen vom 6. Dezember 2020 lassen nicht auf eine unmittelbare politische Lösung des Konflikts im Sinne einer Macht­transition schließen. Die existierenden Doppelstrukturen von Parlament, Präsident, Gerichts­höfen und diplomatischen Vertre­tern, die teils im Inland und teils im Exil tätig sind, haben sich als wenig operativ erwie­sen, um das Maduro-Regime zu erschüttern.

Politische Folgen der Parla­ments­wahlen vom 6. Dezember 2020

Die internationale Gemeinschaft hat die Wahl nicht anerkannt, die Opposition boy­kottierte sie, die Wahlbeteiligung war sehr gering – dennoch konnte die anschließend von der Opposition durchgeführte Volks­befragung die Menschen nicht mobilisieren. Vor dem Hintergrund der konkreten Lebens­umstände scheint die Bevölkerung erschöpft und sieht kaum Chancen auf einen Wandel. Selbst der amtlich verordnete Triumphalis­mus von Präsident Maduro konnte nicht ver­decken, dass sich in der Bevölkerung an­gesichts des Versagens der poli­tischen und militärischen Elite des Landes tiefe Ernüch­terung eingestellt hat. Ihr Ziel, nun alle Machthebel wieder in der Hand zu halten, hat die Regierung mit dem Zusammen­treten des neu gewählten Parlaments am 6. Januar 2021 zumindest formal erreicht.

Aber auch Juan Guaidó ist nicht mehr der Hoffnungsträger, als der er 2019 noch angesehen wurde. Seine Basis in der Oppo­si­tion bröckelt weiter: Die Erklärung der »administrativen Kontinuität« der 2015 mit einer Oppositions­mehrheit gewählten National­versammlung für ein weiteres Jahr wurde zwar gebil­ligt, wichtige Oppositionsparteien wollten diesen Beschluss je­doch nicht mittragen. Zunehmend treten Kon­kur­renten in den Vordergrund, die aus der Schwäche Guai­dós Kapital ziehen und eigene Führungsambitionen artikulieren. Vor allem aber scheint Guaidó den Kontakt zu vielen zivil­gesellschaftlichen Gruppen ver­loren oder zumindest nicht gepflegt zu haben, so dass viele Gruppierungen sich nicht länger den Maximen der früheren Füh­rungsfigur unter­ordnen wollen. Dadurch ist das poli­tische Pano­rama kom­plexer gewor­den, was einer breiteren Palette von Akteu­ren ermög­licht, sich am gesellschaftlichen Dialog in Venezuela zu beteiligen und ihn voranzubringen – eine zen­trale Voraus­setzung für internationale An­stren­gungen, die das Handeln der Akteure im Land nicht erset­zen, sondern nur stützen können.

Lösungsansätze der internatio­nalen Gemeinschaft ohne Erfolg

Bislang haben die verschiedenen internatio­nalen Ansätze (Lima-Gruppe; Mechanismus von Monte­video, Internationale Kontaktgruppe) nicht zu einem tragfähigen poli­ti­schen Prozess geführt, der von beiden Kon­flikt­parteien akzeptiert würde. Einzig der von Norwegen initiierte »Oslo-Prozess« er­füllte zu einem gewissen Grad diese Auf­gabe, bis die Maduro-Regierung ihn im August 2019 abgebrochen hat. Mit dem Regierungs­wechsel in den USA könnte indes eine der Bremsen für eine Ver­hand­lungsoption ge­löst werden: Die Regie­rung Trump hatte maßgeblich auf die Politik des »maximalen Drucks« gesetzt und damit auch manche Dialogversuche unterlaufen oder sogar zu­nichte gemacht. Selbst wenn Venezuela nicht die oberste Priorität in der Außenpolitik der Regierung von Präsident Biden dar­stellt, deuten erste Verlautbarungen darauf hin, dass diese eine stär­ker multilateral an­ge­legte Verhandlungsstrategie verfolgt. Das gilt zunächst für humanitäre Hilfe, getra­gen von den Vereinten Nationen, aber auch für den Versuch, die verschiedenen inter­nationalen »stakeholder« wie China, Kuba und Russland enger einzubeziehen.

Zudem dürfte die unvermeidliche Neuordnung inner­halb der venezolanischen Oppositionskräfte neue Ansätze begünstigen. Diesen Akteuren müssen jedoch auch posi­tive An­reize geboten werden, die ihnen einen wei­te­ren Horizont eröffnen und über die Forde­rung eines unmittelbaren Macht­verzichts des Re­gimes hinausreichen.

Geopolitische Fronten abbauen

Eine zentrale Voraussetzung ist weiterhin, dass die Lösung auf Vor­stellungen und Ini­tia­tiven der venezolanischen Seite beruhen muss. Bislang haben sich die Kontrahenten Maduro und Guaidó auf ihre jeweiligen inter­nationalen Ver­bündeten gestützt, so dass die Konfronta­tion zwischen China, Russ­land und den USA keinen Fortschritt ermög­licht hat. Diese Strategie von Regie­rung und Oppo­sition, durch externe Unter­stützung eigene Positionen zu festigen, hat eine Geo­politisierung des Konflikts zur Folge, die selbst kleinen Schritten im Wege steht.

Diese geopolitische Aufladung des Kon­flikts muss zurückgeführt werden. Damit könnte unter anderem die Bindung an die Person Guaidó in Richtung auf eine breite Wahr­neh­mung der Oppositionskräfte (gerade auch jenseits der etablierten G4-Parteien) gelockert werden, um flexiblere Ansatzpunkte zu schaffen. Dies gilt vor allem für ein stärker an huma­nitären Notwendigkeiten ausgerichtetes internationales Sanktions­regime. Hier könnte die EU eine fruchtbare Rolle spie­len, wenn ihr zweierlei gelingt: An­gebote zu formu­lieren, die eine Linde­rung der hu­ma­nitären Notlage bewirken; Zukunfts­optionen in politische Ver­hand­lun­gen ein­zubringen, die einen vorherigen Machtverzicht des Maduro-Regimes nicht zwingend voraussetzen. Dieser Pfad erfor­dert vertrauensbildende Maßnahmen, die sich nur jenseits geopolitischer Frontbildungen entwickeln können und ein großes Spektrum von Akteuren einbinden müssen.

Ein Rettungspaket schafft Perspektiven

Ein möglicher Ansatzpunkt könnte die For­mulierung eines umfassenden Wiederaufbauplans für Venezuela sein, der die aktu­ell unlösbare Frage nach einem politischen Macht­übergang zunächst ausklammert. So könnten Gemein­samkeiten ausgelotet wer­den, damit die Konfliktpartner per­spek­ti­visch ins Gespräch kommen können.

Grundzüge eines solchen Programms sind heute bereits erkennbar, allerdings fehlt ein politischer Konsens: Vene­zuela wird massive Hilfe von der inter­nationalen Gemeinschaft erbitten müssen, sei es in Form von Überbrückungszahlungen, Zu­schüssen oder Darlehen. Die De-facto-Dolla­risierung der Krisenwirtschaft des Maduro-Regimes ist mit galoppierender Inflation verbunden und hat zu extremer Ungleich­heit im Land geführt, was den Zu­gang zu Medikamenten und Lebensmitteln angeht. Staat­liche Verteilungs- und Zuwei­sungs­systeme gestatten gegenwärtig keinen ver­lässlichen Überblick über das Ausmaß der Mangel­situation.

Zentraler Ansatzpunkt vieler Über­le­gun­gen ist die Inwertsetzung des Öl­reich­tums des Landes für den Wieder­auf­bau, primär durch Erleichterung privater Investitionen, Sanierung der Strom­erzeu­gung und Öl­ausschreibungsrunden. Die Ver­suchung ist groß, insbesondere die staat­liche Ölfirma Petróleos de Venezuela (PDVSA) für auslän­di­sche Investitionen zu öffnen und die Schul­den bei den Gläubigern durch Öl­einnahmen »aggressiv« um­zuschulden. Die bestehende Verpfändung zukünf­tiger Erdöl­produktion (etwa an China für ge­währte Kredite) er­schwert die­sen Weg jedoch. Ange­sichts der gravierenden Mängel in der Infrastruktur des Landes sind einer unmittelbaren Steige­rung der Ölproduktion enge Grenzen gesetzt. Der Kapital­bedarf ist enorm: schätzungsweise min­des­tens 60 bis 80 Mil­liarden Dollar (ohne die technische Erneuerung der Öl-, Gas- und Elektrizitätsindustrie zu berücksichtigen).

Dem Verfall der Wasserver- und Abwasser­entsorgung, des öffentlichen Transportsystems, der Energieversorgung, des Gesundheitswesens, der Lebens­mittelproduktion und -versorgung sowie der Beschäf­tigungs­möglichkeiten entgegenzuwirken ist eine gigantische Aufgabe in Anbetracht der Rah­menbedingungen (hohe Gewalt­inzidenz, illegale Ökonomien, gesell­schaftliche Des­organisation, massives Kor­ruptionsgeschehen und Bereicherungsmentalität).

Ein (makro­ökonomisches) Rettungspaket würde die Lage der Bevölke­rung schnell sichtbar ver­bessern, ein mit­telfristig ange­legtes Wieder­aufbauprogramm muss die vielfältigen strukturellen Verwerfungen begradigen. Dieser zweigleisige Ansatz be­inhaltet einen schmerzlichen Prozess der Wiederherstellung von Preis­relationen, Aus­trocknung von Schwarzmarkt und Beschaffungskorruption, ferner be­rechen­bare öffentliche Dienstleistungen und pri­vate Investitionen.

Prioritär sind dabei folgende Elemente:

  • sozialpolitische Programme zur Ver­sorgungs- und Einkommenssicherung der breiten Bevölkerung, um die humanitäre Krise zu mildern;

  • Wiederherstellung der Zahlungsfähigkeit des Landes durch Reformen bei der Zen­t­ralbank, Neuaufstellung des Steuer- und Bankensystems;

  • Ankurbelung der landwirtschaftlichen Produktion und von Ernährungsgütern, um teure Importe zu vermeiden und den Eigenbedarf abzusichern.

Aufgrund des nahezu präzedenzlosen wirtschaftlichen Zusammenbruchs ist klar, dass der wirtschaftliche Wiederaufbau Vene­zuelas eine Generationenaufgabe sein wird. Allerdings verfügt das Land über ein hohes Potenzial an gut ausgebildeten Fach­kräften, von denen in den letzten Jahren viele ins Aus­land geflüchtet sind und auf einen Regime­wechsel warten. Um diese 5,4 Millionen Migranten und Flüchtlinge zu einer Rück­kehr zu ermutigen, bedarf es verlässlicher institutioneller Rahmenbedingungen. Ver­treter der venezolanischen Op­position haben wiederholt explizit die Er­war­tung geäußert, dass Europa dabei eine wichtige Rolle spielen sollte.

Die Rolle Europas jenseits reaktiver Sanktionspolitik

Die EU sollte die Neubestimmung ihrer Hal­tung in der Venezuela-Krise nutzen, um auf diplomatischen, humanitären und poli­ti­schen Wegen Gesprächsangebote, Initia­ti­ven der Zusammenarbeit und Austauschplattformen zu lancieren und an eine breite Aus­wahl venezolanischer Akteure heranzutragen. Durch ein solches Neuarrangement der politischen Akteure kann die EU ver­lorene Optionen zurückgewinnen, wie in der Erklärung Josep Borrells angedeutet: Zum einen befreit sich die EU von der ohnedies nicht ein­heitlichen Position der unkonditio­nierten Unterstützung für Juan Guaidó und sein politisches Handeln; zum anderen könn­ten im Rahmen der Neuaufstellung der venezolanischen Oppositionskräfte mög­licherweise neue Kanäle erschlossen wer­den, um die humanitäre Situation zu erleichtern und Verhandlungs­wege für ein Rettungspaket zu finden. Eine enge Abstim­mung mit der neuen US-Administration erscheint angezeigt, eventuell könnte dabei die Bestel­lung eines europäischen Sonderbeauftragten für Venezuela hilfreich sein.

Indem unmittelbar wirksame konkrete Lösungen für humanitäre Fragen und mittel­fristige Ansätze für einen Wiederaufbau miteinander verknüpft werden, könnte Ver­trauen geschaffen und die gegenwärtig nicht lösbare Machtfrage vorerst aus­ge­klam­mert werden. Das bedeutet nicht, den Druck vom Maduro-Regime zu nehmen und seine menschenverachtende Politik nicht mehr anzuklagen, ganz im Gegenteil: Erst dadurch, dass die Legitimität des Regimes infrage ge­stellt wird, kann ein solcher Ansatz der EU fruchtbar sein und die Akteure im Land zum Handeln motivieren. So könnte der Venezue­la-Konflikt aus geopolitischer Er­star­rung, reaktiver Sanktionspolitik und personalistischer Verengung befreit werden und ein Prozess international gestützter Vertrauens­bildung beginnen. Zu­gleich könnte damit die von der EU geforderte Konfliktlösung aus Venezuela heraus gestärkt werden.

Prof. Dr. Günther Maihold ist Stellvertretender Direktor der SWP

© Stiftung Wissenschaft und Politik, 2021

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ISSN 1611-6364

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