Claudia Zilla

Kein lateinamerikanischer Frühling

Hegemonie, Konsens und Wettbewerb in fragilen Demokratien

SWP-Aktuell 2019/A 69, Dezember 2019, 4 Seiten

doi:10.18449/2019A69

Friedliche Demonstrationen und gewaltsame Ausschreitungen in mehreren Ländern der Region machen Schlagzeilen in den nationalen und internationalen Medien. Schnell ist vom »Aufruhr in ganz Lateinamerika« die Rede; oft werden Parallelen gezogen zu den Aufständen in der arabischen Welt, die Ende 2010 einsetzten. Über­generalisie­run­gen und vorschnelle Analogien lenken indes von einem differenzierten Verstehen ab. Eine Einordnung der Fälle und die Suche nach einem Ausweg aus den verschiedenen Krisen erfordern, dass nicht nur (gemeinsame) sozioökonomische Pro­bleme, sondern auch (unterschiedliche) gesellschaftliche und politische Faktoren in die Analyse ein­bezogen werden. Ein systemischer Blick auf die aktuellen Konflikte, insbesondere der Vergleich zwischen Bolivien und Chile, zeigt, wie aus unterschied­lichen Gründen politische Stabilität zur Starre werden und dann explosionsartig zerbrechen kann.

Es ist Frühling auf der südlichen Erdhalbkugel und in einigen der insgesamt 33 un­abhän­gi­gen Staaten Lateinamerikas und der Karibik gehen Bürgerinnen und Bürger auf die Straße. Sie demonstrieren gegen die Regie­rung, in einigen Städten geraten sie in gewalt­same Auseinandersetzungen mit Sicherheitskräften oder zwischen verfein­dete Gruppierungen.

Mit Ausnahme Venezuelas handelt es sich dabei um demokratische Staaten – trotz aller Defizite und im klaren Unterschied zu den Ländern des »Ara­bischen Frühlings«. Jedoch sind diese Demo­kratien fragil: Zum einen trifft die demokratische Verfasstheit auf einen sozio­ökonomischen Kontext, der geprägt ist von hohen Armuts­raten, extremer sozia­ler Ungleichheit, ver­breiteter Gewalt und ausgeprägter Kor­rup­tion. Diese Faktoren unterminieren die Ver­wirk­lichung des demokratischen Gleich­heits­postulats bei der Wahrnehmung bzw. Aus­übung ziviler und politischer Rechte.

Damit verbunden ist zum anderen die Schwäche des Rechtsstaats. Der Staat ist nicht in der Lage, die Menschenrechte effek­tiv zu schützen, die Sicherheitskräfte zur Deeskalation einzusetzen und sie dabei demokratisch-rechtlich zu kontrollieren.

Zyklen und Entwicklung

Zur Analyse der sozioökonomischen Fak­toren hinter den gegenwärtigen Entwicklungen greifen viele Beobachtende auf eins der typischen Muster zurück, mit denen latein­amerikanische Geschichte oft gedeu­tet wird: die Zyklen. Phasen von Militär­regimen wech­seln sich ab mit demokratischen Peri­oden, auf Wirt­schaftswachstum folgt öko­nomische Stag­nation und um­gekehrt, Zeiten politi­schen Aufschwungs und insti­tutionelle Krisen lösen einander ab. Entwick­lung wird somit als Prozess aufge­fasst (und erfah­ren), der durch Phasen des Niedergangs oder Rück­schlags immer wieder unterbrochen wird. Aus dieser Per­spektive bleibt Latein­amerika eine Ent­wicklungs­region, auch wenn immer mehr Länder den Beitritt zur Organi­sation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Ent­wicklung (OECD) suchen und immer weni­ger Staaten die Kriterien erfüllen, um Mittel der offi­ziel­len Entwicklungszusammen­arbeit zu erhalten.

Die meisten lateinamerikanischen Öko­nomien sind verwundbar und den Wind­wechseln auf dem Weltmarkt in besonderem Maße ausgesetzt: Der Roh­stoffboom der vergangenen Dekade gab ihnen starken Rückenwind; die aktuelle Konjunktur, gekenn­zeichnet durch schwaches globales Wachstum und den Handelskonflikt zwischen den USA und China, trifft sie als Gegenwind. Die natio­nale Wirtschafts­politik kann mit den wach­senden Erwartungen der Bevölkerung nicht mit­halten. Die »neuen Mittelschichten«, die sich im letzten Jahrzehnt heraus­gebildet haben, erheben Anspruch auf öffent­liche Dienstleistungen besserer Qualität und sind kritisch(er) gegenüber Korruption. Darüber hinaus sehen einige die erlangte soziale Mobilität bedroht, andere erleben bereits den sozialen Abstieg. In Gestalt von Spar­maßnahmen der Regierungen (teilweise im Rahmen von Kreditvergaben) bläst ihnen ein Polarwind ins Gesicht, etwa in Argentinien, Chile und Ecuador.

Doch besteht nicht zwangsläufig eine Kausalbeziehung zwischen Wirtschaftskrise, Un­zufriedenheit der Bevölkerung und sozia­ler Mobilisierung. Argentinien erhielt im letz­ten Jahr den größten Kredit in der Geschich­te des Internationalen Währungsfonds (IWF), weist heute die zweit­höchste Inflationsrate auf dem Subkontinent auf und befindet sich in einer ökonomischen Stagnation – trotzdem bleibt der Auf­stand aus. Möglicherweise hallen die trau­ma­ti­schen Gewalterfahrungen der Krise von 2001 nach und der bevorstehende Machtwechsel weckt die Hoffnung auf Verbesserung.

Unzufriedenheit und Mobilisierung

Die strukturellen sozioökonomischen Pro­bleme der lateinamerikanischen Länder und die Unzufriedenheit und Wut der Bevöl­kerung, die ihnen entspringt, stellen zwar den Nährboden für Protest dar. Damit eine Mobilisierung entsteht, sind aber zu­sätz­liche, politisierende Faktoren sowie ein Aus­löser (»der letzte Tropfen«) erforderlich. In Bolivien fungierten die Unregelmäßigkeiten bei der Präsidentschaftswahl am 20. Oktober als Katalysator, die Be­stätigung der Wahl­manipulation durch die Organisation Ame­ri­kanischer Staaten (OAS) ver­schärf­te die Proteste; in Chile war die Preis­erhöhung für U-Bahn-Fahrkarten Anfang Oktober der Aus­löser, das kon­frontative framing der Situation durch Präsident Sebastián Piñera wirkte verstärkend: »Wir befinden uns im Krieg.«

Demonstrationen haben zum Ziel, einer Position oder einem Gefühl Ausdruck zu verleihen (expressive Funktion) bzw. gesell­schaftlichen Druck aufzubauen, um die Hand­lungen poli­tischer Akteurinnen und Akteure in eine bestimmte Richtung zu lenken (instrumentelle Funktion). Zwar sind Mobilisierungen wich­tiger Bestandteil von Demokratie; Ausmaß und Intensität der Pro­teste in Bolivien und Chile sowie die gewalt­samen Ausschreitungen offenbaren jedoch, dass hier die repräsentative Demo­kratie an massiven Funktionsdefiziten leidet. Des Weiteren werden die Probleme des Rechts­staats sicht­bar, wenn in den derzeitigen Konfrontationen die Streitkräfte als rücken­deckende Ord­nungsmacht von Prä­sidenten, Zünglein an der politischen Waage oder »pazifisie­render« Agent auf der Straße an Relevanz gewinnen.

Im Kontext der heftigen Proteste gegen die Wahlmanipulation kündigten die bolivianischen Streitkräfte der Regie­rung ihre Loyalität auf. Der Oberbefehlshaber, General Wil­liams Kaliman, legte Präsident Evo Morales den Rücktritt nahe; sein aktu­elles Mandat hätte ordnungsgemäß erst am 22. Januar 2020 geendet. Wenn ein staat­licher Akteur ein Staatsoberhaupt auf illega­le Weise absetzt, handelt es sich begrifflich um einen Staats­streich. Morales dürfte gegenüber dieser »Empfehlung« kaum eine Wahl ge­habt haben; er ist am 10. November zurück­getreten. Ein Staatsstreich macht Evo Morales rückwirkend nicht demokratischer, als er während seiner Regierungszeit war; sein wiederholter Amts- und Machtmissbrauch rechtfertigt dennoch keinen Putsch. Interimspräsidentin Boliviens ist nun die oppositionelle Senatorin Jeanine Áñez. Kurz nach der Übernahme der Regie­rungs­geschäfte erließ sie ein Dekret, das von Menschenrechts­organisationen stark kriti­siert wurde. Es schützte Streitkräfte im Einsatz vor strafrecht­licher Verfolgung, wenn sie in Notwehr-Situationen oder bei einem Notstand im Rahmen der Verfassung agierten.

In Chile ver­hängte Präsident Piñera zusät­zlich zu einer Ausgangs­sperre den Ausnahmezustand; Letzteres ist ver­fassungs­rechtlich erforderlich, damit das Militär innerhalb der nationalen Grenzen operie­ren kann. Im Zuge der Ausschrei­tungen hat er ein Gesetzesprojekt angekündigt, das den Streitkräften erlauben soll, im Inland für den Schutz von kritischer Infrastruktur und Polizeistationen zu sorgen, ohne dass dafür der Ausnahme­zustand ausgerufen werden muss. Zudem hat das chilenische Staats­oberhaupt Maß­nahmen zum perso­nellen Ausbau der Polizei (Carabineros) getroffen.

Bei der Anwendung staatlicher Gewalt wurden in Bolivien wie Chile die zentralen Prinzipien Notwendigkeit, Verhältnis­mäßigkeit und abgestuftes Handeln (Gradu­alismus) erheblich mis­sachtet und die Menschenrechte massiv verletzt – nicht nur »im Eifer des Gefechts«, sondern auch nach Festnahmen. Daran zeigt sich, dass die demokratische Sozialisierung und friedensfördernde Ausbildung der Streitkräfte (und der Polizei) noch ausstehen.

Hegemonie und Elitenkonsens

Bolivien und Chile waren lange stabile De­mo­kratien. Sie ließen die scharfen, destabilisierenden Konflikte hinter sich, die charak­teristisch waren für die Zeit vor dem Amts­antritt Evo Morales’ (2006) bzw. dem Militär­putsch Augusto Pinochets (1973). Die Regie­rungen beider Länder konn­ten ein Wirt­schafts­wachstum erzielen und die Armut signifikant reduzieren. Die indigene Bevöl­ke­rungsmehrheit Boliviens erfuhr eine bedeu­tende politische und symbolische Inklusion.

In Bolivien bildete die Errichtung einer politischen Hegemonie die Grundlage für die Stabilität, das heißt: Die Regierungskräfte sicherten ihre Dominanz gegenüber der Op­posi­tion unter anderem dadurch, dass sie Plu­ra­lismus und Gewaltenteilung unter­minier­ten, jedoch ohne auf direkte Formen der Re­pression zurückzugreifen. Präsident Morales verhinderte erfolgreich den Aufbau eines Nachfolgers oder einer Nachfolgerin an der Spitze seiner Bewe­gung zum Sozia­lismus (MAS) und sicherte sich 2019 die vierte Präsi­dentschafts­kandidatur in Folge. Dies gelang ihm nur, weil er die in der Ver­fassung (2009) verankerten einschränkenden Bestimmungen für die Wiederwahl miss­achtete ebenso wie das Votum der Be­völke­rung gegen die Einführung der zwei­maligen konsekutiven Wiederwahl (Referendum 2016). Unter­stützung erhielt Morales hin­gegen vom Obers­ten Gerichtshof, der die uneinge­schränkte Wiederwahl zum Menschen­recht erklärte (2017), und vom Wahlgerichtshof, der ihn zur passiven Wahl zu­ließ (2018). Dem Machterhalt diente schließlich auch die Manipulation der diesjährigen Wahl.

Die extreme Polarisierung auf der Ebene der Eliten und in der Gesellschaft macht die Bildung einer Übergangsregierung der natio­nalen Einheit unmöglich. Die Interims­regierung der Opposition, deren Haupt­aufgabe es ist, die Stellen in der Wahl­behörde neu zu besetzen und die Wahlen zu wieder­holen, handelt stark restaurativ und revan­chistisch. Auch die Anhängerschaft Morales’, die ihn als Helden feiert und als Opfer betrachtet, rächt sich gewaltsam auf den Straßen.

In Chile gewährleisteten zwei Faktoren politische Kontinuität: ein breiter über­parteilicher Konsens unter den ökonomischen und politischen Eliten, was ordnungs­politische Fragen betraf, und die Scheu vor Konflikten, die Eliten und Bevölkerung gemein hatten. Beide Faktoren beeinträchtigten jedoch die Resonanzfähigkeit politi­scher Repräsentation gegenüber sozia­len Bedürfnissen und gesellschaftlichen Forde­rungen. Die meisten »autoritären Enklaven« der Verfassung aus dem Jahr 1980 wurden abgebaut. Die Beschränkung der institu­tionellen Macht (etwa das Verbot der un­mittelbaren Wiederwahl) wurde respektiert. Entsprechend den wirtschaftspolitischen Leitlinien der Pinochet-Regierung blieb der Markt zentrale Instanz der Allokation von Res­sour­cen, auch im sozialen Bereich. Wirt­schafts­wachstum, Einkommensverbesse­run­gen und zahlreiche Sozialprogramme haben die Armut stark reduziert und Chile an die Spitze des Index der menschlichen Entwick­lung in Lateinamerika katapultiert. Markant sind dennoch die Ungleichheit und die Exklusionserfahrungen breiter Gesellschafts­schichten, die sich das Leben in einer »markt­wirtschaft­lichen Welt« nicht leisten können, die sich entweder selbst hoch ver­schulden müssen oder auf die schlechten öffent­lichen Dienstleistungen angewiesen sind.

Den friedlichen Demonstrationen und destruktiven Ausschreitungen in Chile sind wenig sichtbare, jedoch brisante (und er­forschte!) politisch-gesellschaftliche Verände­rungen vorausgegangen. Das Entwicklungs­programm der Vereinten Nationen (UNDP) veröffentlichte im Jahr 2015 eine – aus heutiger Perspektive extrem aufschlussreiche – empirische Untersuchung zu Chile mit dem Titel »Die Zeiten der Politisierung«. Sie deckte Konsens­brüche auf und eine wachsende Divergenz zwischen den Eliten und der Bevölkerung hinsichtlich ihrer Bewertung verschiedener Themen: Immer mehr Phänomene sind Gegen­stand öffent­licher Debatten; Proteste wer­den häufiger und massiver. Dabei vermehren sich die Forderungen nach grundlegen­derem und umfassenderem Wandel, sie werden dring­licher. Eine große Bevölkerungsmehrheit hält substantielle Reformen im Gesundheits­wesen (79 %), im Bildungsbereich (77 %) sowie der Ver­fassung (67 %) für notwendig. Die neuen sozialen Bewe­gungen haben Schwierig­keiten, Anschluss an Akteure und Institutionen politischer Repräsentation zu finden; Eliten, soziale Bewegungen, Bür­ge­rinnen und Bürger misstrauen einander.

Stabilität und Wettbewerb

Auf jeweils unterschiedliche Art und Weise wurde in den politischen Systemen Boli­viens und Chiles politische Konkurrenz verdrängt. Die Vormachtstellung der MAS und ihrer Gefolgschaft in den bolivianischen Institu­tionen lag schwer über der Opposition und ihren Anhängerinnen und Anhängern. Die politische Spaltung durch­zieht heute in Bolivien Elite wie Gesellschaft und ist ethnisch aufgeladen; hier liegt demnach eine transversale Konfliktlinie vor. In Chile sind die Eliten Hüterinnen einer Ordnung(spolitik), die die Unterstützung durch die Bevölkerung allmählich verloren hat. Die chilenische Konfliktlinie ist zu allererst eine vertikale, die Regierende von Regier­ten trennt. Die politische Hegemonie in Bolivien und der sich abschottende Elitenkonsens in Chile erzeugten eine Stabilität, die allmäh­lich zur Starre wurde und nun explosionsartig zerbrochen ist.

Die Demokratie bietet den günstigsten Kon­text für kollektive Lernprozesse und poli­tische Kurskorrekturen. Dies setzt vor­aus, dass Kanäle für die Vermittlung von Forde­rungen funktionieren und institutionelle Akteure bereit sind, Probleme zu er­ken­nen und zu verarbeiten; selbst wenn sie dabei relative Machtverluste hinnehmen müssen. Fehlen diese Ventile, staut sich Un­mut auf und der Druck entlädt sich auf der Straße – wie in Bolivien und Chile. Die Herausforderung be­steht also darin, einen dynamischen, plu­ra­listischen Wett­bewerb unter Einhaltung fairer und stabiler Spielregeln wachzuhalten.

Dr. Claudia Zilla ist Senior Fellow in der Forschungsgruppe Amerika.

© Stiftung Wissenschaft und Politik, 2019

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ISSN 1611-6364

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