Andrea Frenzel, Felix Heiduk

Grenzen des transnationalen Wassermanagements am Mekong

SWP-Aktuell 2020/A 40, Mai 2020, 4 Seiten

doi:10.18449/2020A40

Asien gehört zu den vom Klimawandel besonders betroffenen Gebieten: Von den zehn Ländern, die von 1999 bis 2018 am meisten von Extremwetter geschädigt wurden, liegen sieben in Asien. Sehr schwer getroffen ist derzeit die Mekong-Region, die von einer Jahrhundertdürre geplagt wird. Ernteausfälle, Nahrungsmittelknappheit und Wassermangel sind nur einige Auswirkungen. Verschärft werden sie durch den Bau von Staudämmen am Oberlauf des Mekong, was oft lokale wie zwischenstaatliche Kon­flikte nach sich zieht. Daher ist es notwendig, ein nachhaltiges transnationales Wasser­management für den Mekong zu etablieren. Unter dem Gesichtspunkt einer globalen Klimapolitik sollte Deutschland sich weiterhin dafür engagieren.

Immer extremer werdende Wetterphänomene und häufige »Naturkatastrophen« in Südostasien verursachen substantielle öko­logische, menschliche und wirtschaftliche Schäden. Diese müssen im Kontext sehr viel umfassenderer Veränderungen öko­logi­scher und sozialer Systeme gesehen werden.

Am Beispiel des Mekong lassen sich einige der Herausforderungen für natio­nale und regionale Stabilität auf­zeigen, die mit klima­tischen Ver­ände­run­gen zusammenhängen. Der Mekong durchfließt sechs Staa­ten und gewährleistet durch Reisanbau und Fische­rei die Ernährung von mehr als 65 Millio­nen Menschen an seinem Unter­lauf. Stark ver­ringerte Nieder­schlags­mengen zwischen Mai und Oktober 2019, vor allem am Unter­lauf des Mekong, haben eine an­haltende Dürre ausgelöst, die 2020 nach Schätzungen von Experten zu erheblichen Ernte­ausfällen führen wird. Es wird erwar­tet, dass sie die Schäden von 2016 sogar noch übertreffen. Damals hatte eine lange Dürre, hervor­gerufen durch ausbleibende Monsun­regenfälle, Hunderttausende von Hektar betroffen und Ernteverluste in Höhe von über 380 Mil­lio­nen US-Dollar verursacht.

Potenziert werden die Wirkungen der­artiger Extrem­ereignisse durch zunehmende Schwankungen bei den täglichen Regen­fällen während des Mon­suns. Immer häu­figer wechseln sich sintflutartige Regen­fälle mit extremen Trockenphasen während der Regenzeit ab. Die Folge ist eine Zu­nah­me massiver Überschwem­mungen. Lange wurde all dies vorwiegend als Umwelt­problem betrachtet – erst in letzter Zeit geraten aus solchen Wetterphänomenen resultierende Fragen nach Stabilität und Sicher­heit ver­stärkt in den Blick.

Mekong im Wandel – Herausfor­de­rungen für die Anrainerstaaten

Die Auswirkungen der derzeitigen Jahr­hundertdürre werden durch seit Jahren sinkende Wasserstände des Mekong poten­ziert. 2019 und 2020 fielen die Was­ser­stände vor allem im Flussdelta auf den niedrigsten Stand seit Beginn der Aufzeichnungen vor fast 100 Jahren. Weniger Was­ser­zufluss in das Delta hat, zusammen mit einem Anstieg des Meeresspiegels, zu einer zunehmenden Versalzung von Ackerbau­flächen geführt. Folglich schrumpft die für die Agrarproduktion verfügbare Fläche.

Die sinkenden Wasserstände sind indes nicht allein Resultat klimatischer Veränderungen: Zum einen haben Bevölkerungswachstum und wirtschaftliche Entwicklung in der Mekong-Region den Wasser­ver­brauch an den Nebenarmen des Mekong rasant ansteigen lassen. Zum anderen ist der sinkende Wasserstand auf eine Vielzahl an Dämmen am Oberlauf zu­rück­zuführen. China, Laos und Kambodscha haben in den letzten 20 Jahren Wasser­kraftwerke am Mekong und seinen Nebenflüssen gebaut, als Reaktion auf den steigenden Energie­bedarf der Region. Sie sollen »saubere« Ener­gie bereitstellen. Jedoch hat die damit ver­bundene Errichtung von Dämmen am chinesischen Oberlauf des Flusses dessen Wasserstand gesenkt und dadurch sein sensibles Ökosystem ver­ändert.

Während Kambodscha im März 2020 ein zehnjähriges Moratorium für den Bau von Staudämmen im Mekong verkündet hat, befin­den sich weitere Dammprojekte in China und Laos entweder bereits im Bau oder sind geplant. In Laos sollen in naher Zukunft weit über 100 neue Wasserkraftwerke am Mekong und seinen Neben­armen ent­stehen. Das Land möchte sich so zur »Hydro­power-Batterie« der Region ent­wickeln und über den Verkauf »sauberer« Energie an Nachbarstaaten wie Thailand, deren Ener­gie­mix bislang zu großen Teilen aus fossi­len Energieträgern besteht, die eigene Ent­wick­lung finanzieren. Kreditiert werden die Dammprojekte zumeist von chinesischen, malaysischen und thailändischen Investoren. Für Laos sind derartige Pro­jekte will­kommene ausländische Investitionen, die Devisen bringen und Arbeitsplätze schaffen.

Die niedrigen Wasserstände sind in erster Linie für die am Unterlauf des Flusses gelegenen Staaten Vietnam und Kambo­dscha problematisch. Für die Fruchtbarkeit landwirtschaftlich genutzter Flächen, ins­besondere Reisanbau-Flächen, wich­tige Sedi­mente bleiben vermehrt an Stau­mauern hängen. Die Folge sind verminderte Erträge der Reisproduktion im Mekong-Delta, der »Reisschüssel« der gesam­ten Re­gion. Die 17,3 Mil­lio­nen Bewohner des Deltas in Südvietnam pro­duzieren mehr als die Hälfte des gesamten Reis­es Vietnams; fast 90 Prozent der Reis­exporte des Landes stammen aus dem Delta. Zudem werden für die Fischerei relevante Fischsorten, die zum Laichen den Mekong hinaufwandern, durch Dämme daran gehindert, was zu einem Absinken der Fischbestände geführt hat. Der innen­politische Druck steigt.

Gleichzeitig kann man schon heute davon ausgehen, dass die mit dem Damm­bau ver­bundenen kurzfristigen ener­gie- und wirt­schaftspolitischen Anreize umfassende nega­tive Folgen in anderen Politikfeldern zeitigen werden. Denn in der Region sind nach Schätzungen über 65 Mil­lionen Men­schen in Bezug auf Ernährungssicherheit und Lebensunterhalt direkt vom Mekong abhängig. Zum Beispiel trägt die Süßwasser­fischerei im Mekong und seinen Armen in Kambodscha circa 10 Prozent zum Brutto­sozialprodukt bei. Laut Schätzungen ver­dienen mehr als 2 Mil­lionen der 16 Millio­nen Kambodschaner zumindest einen Teil ihres Lebensunterhaltes durch Fisch. Die Süßwasserfischerei ist nicht allein ein be­deutender wirtschaftlicher Faktor, sondern zent­ral für die Ernährungs­sicherheit des Landes – der Fisch ist für die Mehrheit der Bevölkerung eine wesentliche Proteinquelle. Auch große Teile der Landwirtschaft Kam­bodschas sind auf den Mekong angewiesen: Erstens sorgt er für die Bewäs­serung vieler Anbauflächen, zweitens für deren Nähr­stoff­gehalt mittels Ablagerung von Sedi­menten. Ein ähnliches Bild ergibt sich für Teile Laos’, Vietnams und Myanmars.

Mit Ausnahme Chinas regen sich in den betroffenen Teilen der Mekong-Region zu­nehmend Proteste gegen geplante wie im Bau befindliche Dammprojekte. Sie richten sich lokal vor allem gegen die Umsiedlung von Bevölkerungsgruppen, die in der Nähe geplanter Dammbauten leben, aber auch gegen die negativen Auswirkungen auf Fische­rei und Landwirtschaft. Dabei kommt es immer wieder zu Zusammenstößen zwischen Demonstranten und Sicher­heits­kräften, mehrfach gab es Tote auf Seiten der Demonstranten. In Laos fanden Sabotage­aktionen statt, etwa Bombenattentate auf Damm­projekte. Die Umweltproteste be­kom­men zunehmend einen transnationalen Cha­rakter. Lokale und internationale Nicht­regie­rungsorganisationen haben sich ver­netzt und versuchen, verstärkt auch über Landes­grenzen hinweg, für umweltpolitische Fra­gen zu sensibilisieren sowie zu mobilisieren.

Klimakrise und transnationale Mechanismen am Mekong

Die genannten grenzüberschreitenden Herausforderungen verlangen Kooperation zwischen den Mekong-Staaten. Die Damm­bauprojekte in Laos und China beeinträchtigen Landwirtschaft und Fischerei der stromabwärts gelegenen Staaten, was wieder­holt zu Konflikten mit Kambodscha und insbesondere Vietnam geführt hat.

Vor allem China wird dafür kritisiert, das Wassermanagement am Oberlauf des Mekong allein auf der Basis der eigenen natio­nalen Interessen zu betreiben. Kritiker be­mängeln die Verknappung der Durchflussmenge des Mekong durch die am Oberlauf errich­teten chinesischen Dämme und Stau­seen bzw. Wasserreservoirs. Dies bewirke niedrige Wasserstände am Unter­lauf mit den bekannten Folgen für Land­wirtschaft und Fischerei, außerdem wür­den sich dadurch die negativen Effekte der Dürre weiter ver­schlimmern. Beobachter kriti­sieren zudem die Finanzierung gigan­tischer Damm­projekte in Laos mittels chi­nesischer Kredite und die dadurch wach­sende Abhängigkeit des Landes von China.

Transnationales Wassermanagement muss daher wirtschaftliche Entwicklungsperspektiven ebenso berücksichtigen wie die sozialen und ökologischen Folgen dieser Entwicklung und dabei die teils ein­ander zuwiderlaufenden Interessen der verschiedenen regionalen Akteure zufrie­den­stellen. Dazu wurden seit den 1990er Jahren in der Mekong-Region verschiedene kooperative Mechanismen eingeführt.

Eine der ersten Initiativen ist die Mekong River Commission (MRC). Sie wurde 1995 ins Leben gerufen und ist die ein­zige, die sich allein dem Wassermanage­ment des Flusses widmet. Anders als der jüngere, von China 2016 lancierte Lancang–Mekong Cooperation Mechanism (LMC) betrachtet die MRC den Mekong nicht aus­schließlich als wirt­schaftliche und energie­politische Res­source für die Entwicklung der Region, auch wenn die Koordinierung der »optimalen und aus­gewogenen Ent­wicklung« des Flusses ihr Kernmandat ist. Mit der »Climate Change and Adaptation Initiative« (CCAI) hat sie 2007 eine eigene Klimaschutz-Initia­tive auf den Weg gebracht.

Tatsächlich ist der Aktionsspielraum der größtenteils geber­finanzierten MRC relativ eingeschränkt und ihre Arbeit in mehr­facher Hin­sicht eine Gratwanderung: Das Mandat der MRC beinhaltet zwar die For­mu­lierung eines gemeinsamen Ent­wick­lungs­plans für das Mekong-Becken, betont aber zugleich das Recht jedes Mitgliedstaats, eigene Pro­jekte zu verfolgen – solange sie den Nachbarn nicht schaden. Zwar besitzt sie in hohem Maß technische Kom­pe­tenz, Daten­reichtum und Expertise, aber keine koordi­nierende Autorität über ihre Mit­glieder. Sie findet international Unter­stüt­zung, ist jedoch im nationalen Diskurs ihrer Mitglieds- und Partnerländer weniger präsent als der wirt­schaftlich ausgerichtete LMC. Doch selbst wenn die MRC als zwi­schen­staatliche Orga­nisation zurzeit kaum mit Biss agieren kann, ist ihr Potential als existierender Kooperationsmechanismus nicht zu unterschätzen. Allerdings haben die Geber (darunter Deutschland und die EU) 2016 den Etat der MRC radikal gekürzt, weil sie ihren Mangel an Effektivität kritisierten.

Der LMC ist noch nicht letztgültig einzuordnen, doch dürfte für ihn als »Belt and Road«-Projekt unter chinesischer Führung nachhaltiges Wassermanagement kaum Prio­rität haben. Stattdessen dient er den ökonomischen und geostrategischen Inter­essen Chinas. Peking hat hierbei – einem bekann­ten Muster folgend – mit dem LMC eine vordergründig multilaterale Institution auf Basis bilateraler Vereinbarungen ein­gerichtet, in der es tonangebend ist. Der Mechanismus hilft China nicht nur, seine Beziehungen zu den Nach­barn flussabwärts zu verbessern, er fungiert auch als Mittel gegen den geo­stra­tegischen Einfluss Japans und der USA, die als Geber in der MRC präsent sind. Bislang zeigt sich der LMC wenig bereit, mit der MRC zu koope­rie­ren. Chinas aus anderen Kontexten be­kannte Rhetorik von territorialer Souve­rä­ni­tät über­rascht hier daher nicht: So betonte der chi­ne­sische Außen­minister schon bei Grün­dung des LMC, die beteiligten Länder sollten der Einmischung externer Kräfte in ihre inne­ren Angelegenheiten entgegentreten.

Spielräume für nachhaltiges Flussmanagement nutzen

Die massiven Veränderungen im Ökosystem des Mekong haben die Anfälligkeit der Sub­region für die Folgen des Klimawandels so­wie sozioökonomische Probleme ver­schärft, etwa in puncto Ernäh­rungs­sicher­heit. Die vor­handenen regio­nalen Kooperationsmechanismen ermög­lichen es bisher allenfalls, lokale Konflikte kurzfristig zu managen.

Die MRC-Mitglieder lehnen jede Einschrän­kung ihrer nationalen Souveränität zugunsten eines supranationalen Fluss­managements ab. Und China hat sich bis­ dato der Vollmitgliedschaft in der MRC und der Ratifizierung der Gewässerkonvention der Vereinten Nationen entzogen. Peking hat vielmehr mit dem LMC eine eigene Initiative lanciert und regionale Kooperation selektiv und primär bilateral ausgebaut. Im Umgang mit den kleineren Nachbarn am Mekong tritt es nach außen oft als wohl­wollender Ver­hand­lungspartner auf; zum Beispiel wurde 2019 ein lang­jähriges chinesisch-thailändisches Projekt zum Aus­bau der Schifffahrtsrinne nach Bedenken Thailands (auch wegen lokaler Proteste) einvernehmlich aufgegeben. Dies ändert jedoch wenig daran, dass China seinen Zugriff auf die Wasserressourcen des oberen Mekong vorrangig zum eigenen Wohl nutzt – ohne Rücksicht auf die Bedürfnisse seiner süd­ostasiatischen Nachbarn.

Insgesamt geht die Erschließung des Mekong trotz transnationalen Wasser­manage­ments vor allem zulasten des Öko­systems und der ortsansässigen Bewohner. Denn selbst wenn die zwischenstaatlichen Spannungen weiterhin nicht eskalieren, werden die mannigfaltigen Herausforderun­gen, denen sich die Mekong-Region gegen­übersieht, an die vulnerablen Ge­meinschaf­ten vor Ort »durchgereicht«. Dort regt sich allerdings zunehmend Widerstand gegen die Nebenwirkungen großer Erschlie­ßungs­projekte. Es gibt Anfänge eines regio­na­len Klimaaktivismus; internationale Watch­dog-Organisationen sind in der Region präsent.

Ein Weg für Deutschland und die EU, am Mekong auch in Zukunft globale Klima­politik mitzugestalten, bleibt die gezielte Unterstützung der MRC. Trotz berechtigter Kritik an Korruption und Ineffizienz liegt deren Stärke in der Samm­lung und Syste­matisierung wissenschaft­licher Daten zum Mekong, auf deren Grundlage evidenz­basierte Ansätze eines grenzüberschreitenden Managements des Flussgebiets ent­stehen können. So ist die Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit (GIZ) Haupt-Geldgeber eines zwei­jährigen Pilot­projekts für gemeinsames Umweltmonitoring der laotischen Don-Sahong- and Xayaburi-Stau­dämme, dessen Beginn im Februar 2020 angekündigt wurde. Derartige Projekte sollten weitergeführt werden mit dem An­spruch, damit ein nach­haltiges und koope­ratives Flussmanagement zu unterstützen.

Andrea Frenzel (M. A.) ist Forschungsassistentin in der Forschungsgruppe Asien.
Dr. Felix Heiduk ist Wissenschaftler in der Forschungsgruppe Asien.

© Stiftung Wissenschaft und Politik, 2020

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