Sascha Lohmann

Extraterritoriale US-Sanktionen

Nur US-Gerichte können den weltweiten Vollzug nationalen Rechts wirksam begrenzen

SWP-Aktuell 2019/A 31, Mai 2019, 8 Seiten

doi:10.18449/2019A31

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USA, Iran

Die unilateralen Sanktionen der Vereinigten Staaten beeinträchtigen natürliche und juristische Personen überall auf der Welt. Bei dem Versuch, in der EU ansässige Unter­nehmen vor den nachteiligen Wirkungen dieser Sanktionen zu schützen, haben sich außenpolitische Entscheidungsträger in Europa hilflos gezeigt. Um diesem Ziel zumin­dest mittelfristig näher zu kommen, sollten sich die Europäer nicht allein auf das Streben nach mehr strategischer Autonomie verlassen, sondern vorhandene Einfluss­kanäle besser nutzen. Eine Möglichkeit bestünde darin, europäische Unter­nehmen diplomatisch und finanziell dabei zu unterstützen, vor US-Gerichten die Administration beim Vollzug nationaler Gesetze außerhalb der eigenen Landes­grenzen einzuschränken.

Seit Gründung der Republik weitet die US-Regierung ihre Autorität jenseits der eige­nen Landesgrenzen aus, um wirtschafts-, außen- und sicherheitspolitische Ziele zu verfolgen. Die extraterritoriale Anwendung von US-Recht auf natürliche und juristische Personen, Vermögen und Handlungen außer­halb des eigenen Territoriums wird durch drei Faktoren begünstigt: Erstens durch eine weltanschauliche Verpflichtung auf ein naturgegebenes Recht, die sich in einem Bekenntnis zur Unantastbarkeit unveräußerlicher Rechte ausdrückt, die auch über die eigenen Grenzen hinaus für gültig gehalten werden. Zweitens durch eine Rechts­kultur, die von der Erfahrung einer steten territo­rialen Ausdehnung und Vor­herrschaft geprägt ist – anfangs als ehemalige Siedlergesellschaft und später als Besatzungsmacht nach dem Zweiten Welt­krieg. Und drittens durch eine unabhängige Justiz, die über einen großen Ermessensspielraum verfügt, den geografischen Geltungs­bereich von US-Recht und dessen Vollzug durch Ver­waltungsbehörden zu interpretieren.

Die extraterritoriale US-Jurisdiktion resul­tiert aus Gesetzen des Kongresses (Rege­lungs­hoheit), Verordnungen der Ver­waltung (Voll­zugshoheit) sowie der Recht­sprechung hei­mischer Gerichte (Rechtsprechungs­hoheit). Ende des 18. und Anfang des 19. Jahr­hun­derts betraf extra­territoriale US-Jurisdiktion vorwiegend Schadensersatz­forderungen und Piraterie. Seit dem frühen 20. Jahrhundert erfolgte eine schrittweise Ausweitung auf die Um­welt- und auf die Wirtschaftspolitik, insbesondere im Kartell‑, Banken-, Konkurs‑, Aktien-, Steuer- und Arbeitsrecht. Seit den 1970er-Jahren hat sich die extra­territoriale Reichweite der US-Jurisdiktion erheblich vergrößert, weil die US-Außen- und Sicherheitspolitik viele verschiedene Ziele verfolgt. Dieser aus­greifende Geltungs­anspruch missachtet die Souveränität ande­rer Natio­nen und führte in der Vergangenheit wieder­holt zu Kon­flikten sowohl mit Herausforderern als auch mit Verbündeten. Der gegenwärtige Konflikt in Bezug auf den Iran hat eine schwere Krise im trans­atlan­tischen Verhält­nis verursacht.

US-Recht geht vor EU-Recht

Mit dem am 8. Mai 2018 angekündigten Ausstieg aus dem Gemeinsamen umfassenden Aktionsplan (Joint Comprehensive Plan of Action, JCPOA) erfüllte Präsident Donald J. Trump ein zentrales Wahlversprechen. Der JCPOA wurde von mehreren Regierungen mit dem Iran ausgehandelt und vom Sicher­heitsrat der Vereinten Nationen mit der Resolution 2231 (2015) angenommen. Gemäß ihren eingegangenen Verpflichtungen erklärte sich die iranische Regierung bereit, ihr Atomprogramm zu begrenzen und es einer engmaschigen internationalen Kon­trolle zu unterziehen, um im Gegenzug eine Lockerung der internationalen Sank­tionen zu erwirken. Aufgrund seines be­schränkten Umfangs und seiner begrenzten Laufzeit verweigerte eine überparteiliche Mehrheit im Kongress dem JCPOA von Beginn an jegliche Unterstützung. Dem Aus­stieg durch die Trump-Administration folgte eine sogenannte Strategie des maxi­malen Drucks. Wie Außenminister Michael R. Pompeo im Mai 2018 erklärte, soll die irani­sche Führung gezwungen werden, sich zwölf weitreichenden Forde­rungen zu fügen. Neben einer umfassenden Beschränkung des Atomprogramms sollen sich die iranische Regional- und Innen­politik grund­legend wandeln, so Pompeo.

Um diese Maximalforderungen zu er­reichen, kommen vorrangig unilaterale US-Sanktionen zum Einsatz. So hat die Trump-Administration eine große Anzahl unilate­raler US-Sanktionen kon­sequent vollzogen, die, als »nicht atombezogen« deklariert, auch neben dem JCPOA bestanden. Das US-Finanz- und das Außen­ministerium listeten in 19 Runden insgesamt 168 natürliche und juristische Personen für eine Beteiligung am Raketenprogramm und wegen angeprangerter Menschenrechts­verletzungen.

Am 6. August 2018 hat Präsident Trump mit der Exekutivverordnung 13846 jene US-Sanktionen wieder eingeführt, die als »atom­bezogen« unter den Bedingungen des JCPOA seit Januar 2016 ausgesetzt waren. Diese maß­geblich vom Kongress gegen den Willen der Obama-Administration erlas­senen Maß­nahmen hatten die iranische Wirtschaft zwischen Mitte 2010 und Ende 2013 weit­gehend lahmgelegt. Die erste Tranche wurde unmittelbar wirksam und enthielt eine begrenzte Anzahl von Ver­boten. Die zweite trat am 5. November 2018 in Kraft und beinhaltete zahlreiche Maß­nahmen, die gemeinsam darauf abzielten, die Ein­nahmen der iranischen Regierung aus dem Ölexport auszutrocknen. Ab An­fang Mai 2019 verweigert das US-Außen­ministerium zudem den verbliebenen vier Impor­teuren iranischen Erdöls Ausnahmegenehmigungen, dieses per Finanztrans­aktion zu erwerben.

Schon vor den von der Regierung Trump gesetzten Fristen und vor jeglichen Voll­zugs­maßnahmen zogen sich große euro­päische und asiatische Unternehmen aus dem an­sonsten für sie lukrativen iranischen Markt zurück. Dieser erzwungene Rückzug aus dem Iran-Geschäft und die sich dadurch weiter verschlechternde Wirtschaftslage bewogen die iranische Führung Anfang Mai dazu, ihre Verpflichtungen aus dem JCPOA teil­weise aufzukündigen. Um den drohenden Zusammenbruch des Atom­abkommens ab­zuwenden, müssten europä­ische Ent­schei­dungsträger heimische Unternehmen wirk­sam vor US-Sanktionen schützen. Dafür fehlt es jedoch derzeit an geeigneten Instru­menten.

Hilflose Europäer

Als Reaktion auf Präsident Trumps Ent­scheidung, die US-Beteiligung am JCPOA zu beenden, gelobten europäische Ent­schei­dungsträger öffentlich, an dem Atom­abkommen mit dem Iran festzuhalten. Um in der EU ansässige Unternehmen vor der Bedrohung durch die wieder eingeführten unilateralen US-Sanktionen zu schützen, unternahmen die Regierungen von Frank­reich, Deutschland und dem Vereinigten Königreich (E3) gemeinsam mit der Euro­päischen Union (EU) bislang vier Schritte.

Zum einen hat der Europäische Rat die Ver­ordnung (EG) Nr. 2271/96 aktualisiert. Diese untersagt es in der EU ansässigen Einzel­personen und Unternehmen, die im An­hang aufgeführten unilateralen US-Sanktionen zu befolgen, wobei gleichzeitig die Gel­tend­machung von Schadensersatz vor europäischen Gerichten ermöglicht wird. Zweitens haben der Europäische Rat und das Europaparlament das Mandat der Euro­päischen Investitionsbank (EIB) für die Darlehenstätigkeit in Drittländern erwei­tert, um die Kreditvergabe für private Investitionen im Iran zu erleichtern. Drittens kündig­te die Europäische Kom­mission eine Reihe ver­trauensbildender Maßnahmen an, dar­unter ein Hilfspaket im Wert von 50 Millio­nen Euro für die wirt­schaftliche Zusammen­arbeit mit dem iranischen Privatsektor. Vier­tens arbeiten die Hohe Vertreterin der Union für Außen- und Sicherheitspolitik und die Regierungen Frankreichs und Deutschlands gemeinsam an einem Zahlungs­mechanismus, der vom US-Dollar unabhängig ist. Dazu ist eine Zweckgesellschaft (Instrument in Support of Trade Exchanges, INSTEX) gegründet worden, die in Frankreich registriert ist, von dem ehemaligen führenden Mitarbeiter der Commerzbank, Per Fischer, geleitet und durch drei Minis­terialbeamte aus den Außenministerien der E3-Staaten kontrolliert wird. Sie soll den europäisch-irani­schen Handel von huma­nitären, landwirtschaftlichen und medizinischen Gütern und Dienstleistungen ohne Dollartrans­aktion möglich machen.

Alle vier Schritte reichen jedoch nicht aus, um in der EU niedergelassene Unter­nehmen vor unilateralen US-Sanktionen wirksam zu schützen. Wäh­rend sich die EIB schlicht weigert, am Iran-Geschäft teilzunehmen, verpufft das wirt­schaftliche Hilfs­paket. Gleiches gilt für die Verordnung (EG) Nr. 2271/96, die sich bereits zuvor als wir­kungs­los erwiesen hat, weil die angedrohten Geldstrafen sehr niedrig sind im Ver­gleich zu den viel größeren Verlusten, die aus der Nichtbefolgung von unilateralen US-Sanktionen erwachsen könnten. Die Verordnung gestattet es in der EU an­sässigen Unternehmen, ihre eigenen Geschäfts­entscheidungen so zu fällen, dass sie gewisse Trans­aktionen meiden, die zufälligerweise von bestimmten unilateralen US-Sanktionen betroffen sind. Und von europäischen Gerich­ten zugesprochene Schadensersatzansprüche wären in den Vereinigten Staa­ten ohnehin nicht voll­streckbar. Aufgrund der abseh­baren Prob­leme, INSTEX in der breiteren euro­päischen Wirtschaft zu ver­ankern, wird der Mechanismus wohl darauf begrenzt sein, den Handel mit Agrar­produkten, Arzneimitteln und anderen medizinischen Erzeug­nissen zu erleichtern. Obwohl die US-Gesetz­gebung ihn explizit erlaubt, wird er vom voraus­eilenden Gehor­sam vonseiten der Banken massiv erschwert.

Die EU/E3 müsste den heimischen Unternehmen die Sorge nehmen, von der extra­territorialen Reichweite der US-Gesetze be­einträchtigt zu werden. Nur dann kann es ihr gelin­gen, angesichts der aktiven Sabo­tage durch die Trump-Administration den JCPOA als eine der wichtigsten Errungenschaften europäischer Diplomatie zu be­wahren. Vorherige US-Regierungen rückten von ihren Ansprüchen ab, weil sie befürch­teten, ihre europäischen Verbündeten zu ver­prellen. Die Trump-Administration zeigt hin­gegen kei­ner­lei Bereitschaft, den trans­atlantischen Rechts­konflikt auf ähnliche Weise zu entspannen. Diese kompromiss­lose Hal­tung könnte sich bald zu einem für die euro­päische und deutsche Wirtschaft gra­vie­renden Problem auswachsen: Der Kon­gress arbeitet derzeit mit Hochdruck daran, die unilateralen US-Sanktionen gegen Russ­land zu verschärfen. Selbst wenn also die europä­ische Abhängigkeit von US-Gütern, Techno­logien und (Finanz-)Dienst­leistungen zu­künftig reduziert werden könnte, böte dies nur wenig Schutz gegen extraterritoriale US-Sanktionen, da sich diese zunehmend gegen natürliche und juristische Personen, Vermögen und Hand­lungen – auch ohne An­knüp­fungspunkte zur US-Jurisdiktion – richten.

Gesetzliche Grundlagen

Die wichtigsten gesetzlichen Grundlagen für unilaterale US-Sanktionen im Bereich der Außen- und nationalen Sicherheits­politik sind einerseits der auf Kriegszeiten beschränkte Trading with the Enemy Act (TWEA) von 1917, andererseits der International Emergency Eco­nomic Powers Act (IEEPA) von 1977. Nach vorheriger Ausrufung eines nationalen Notstands gemäß dem National Emergencies Act von 1976 werden weitreichen­de Befug­nisse aktiviert, die der Kongress mit dem IEEPA auf den Präsidenten über­tragen hat. Dazu zählt das Verbot nicht ge­neh­migter Importe und Exporte von Gütern, Tech­nologien und (Finanz-)Dienst­leis­tun­gen, einschließlich des weiteren Exports aus Drittländern. Zudem ermöglicht der IEEPA dem Präsidenten, unter US-Juris­dik­tion fallende Vermögenswerte einzu­frieren.

Neben dem TWEA und dem IEEPA gibt es weitere Gesetze, unter denen unilaterale Sanktionen verhängt werden können. Die wichtigsten sind der Atomic Energy Act (AEA) von 1954, der Arms Export Control Act (AECA) von 1976 und der Export Controls Act (ECA) von 2018, die dem Präsidenten die Kom­petenz verleihen, fast alle nicht genehmigten Exporte von kerntechnischen Einrichtungen und Materialien (AEA), von mili­tärischen Gütern und Software (AECA) so­wie von Gütern, Technologien und Dienst­leistungen mit zivil-militärischem Ver­wen­dungszweck (ECA) zu verbieten, ein­schließ­lich des weiteren Exports aus Drittländern.

Alle vorgenannten Gesetze enthalten so­genannte Primärsanktionen, die sich aus­schließlich gegen Personen, Vermögen und Handlungen richten, die »der Gerichtsbarkeit der Vereinigten Staaten unterliegen«. Während die konkrete Reichweite der ein­zelnen Gesetze variiert, gibt es doch Ähnlich­keiten in der Terminologie. Der Begriff »US-Personen« bezieht sich in der Regel auf Indi­viduen mit dauerhaftem Wohnsitz in den Vereinigten Staaten, aber auch auf Staats­angehörige überall in der Welt. Der Begriff »juristische Person« umfasst so­wohl gemein­nützige Organisationen als auch Unternehmen, die nach US-Recht ge­gründet wurden, einschließlich ihrer Zweig­stellen im Ausland. Und der Begriff »Ver­mögen« gilt gewöhnlich für alle Güter, Tech­no­logien und (Finanz-)Dienstleistungen, die aus den USA exportiert oder aus Dritt­ländern weiterexportiert werden.

Seit den frühen 1990er-Jahren haben parteiübergreifende Mehrheiten im Kon­gress eine zunehmende Anzahl an Gesetzen beschlossen, die sogenannte Sekundärsanktionen enthalten. Diese zumeist gegen den Widerstand der Exekutive ver­abschiedeten Gesetze richten sich gegen bestimmte Akti­vitäten ausländischer Personen wie Investi­tionen in spezifische Sektoren der iranischen bzw. russischen Wirtschaft oder wie Geschäfte mit Personen, die auf der schwar­zen Liste des US-Finanz­ministeriums stehen. Rechtlich kann gegen US-Sekundärsanktio­nen nicht verstoßen werden, weil die aus­lösenden Aktivitäten unter den einschlägigen Gesetzen nicht illegal, sondern ledig­lich sanktionsbewehrt sind. Bei der Umset­zung von Sekundärsanktionen hat der Prä­sident durch die vorher notwendige Fest­stellung eines Verstoßes beträchtlichen Spielraum. In einem solchen Fall wird es US-Personen untersagt, be­stimmte Geschäfts­aktivitäten auszuüben, die sodann einen teilweisen oder vollständigen Ausschluss aus der 14-Billionen-Dollar-Wirt­schaft bedeuten würden. So kann beispiels­weise der Finanz­minister anordnen, dass US-Banken ihre Korrespondenz- oder Durch­leitungskonten von bestimmten ausländischen Banken mit strengen Auf­lagen versehen oder gar schließen müssen, um deren Zugang zu Dollartransaktionen zu kappen – das »Wall-Street-Äquivalent der Todesstrafe«. Darüber hinaus ermächtigte der Kongress das Finanzministerium 2012, unter US-Jurisdiktion befindliche Vermö­genswerte jener ausländischen Per­sonen zu sperren, die mit bestimmten iranischen Personen, die auf schwarzen Listen stehen, Geschäfte tätigen.

Extraterritorialer Vollzug

Mit dem extraterritorialen Vollzug uni­lateraler US-Sanktionen sind unterschied­liche Behörden beauftragt. Dazu zählen unter anderem die zum Energieministerium gehörende Nuclear Regulatory Commission für Bestimmungen des AEA, das im Han­dels­ministerium angesiedelte Bureau of Industry and Security für Bestimmungen des ECA und das Directorate of Defense Trade Controls des Außenministeriums für Bestimmungen des AECA.

Das Office of Foreign Assets Control (OFAC) des Finanz­ministeriums vollzieht neben dem IEEPA eine kleine Zahl weiterer Ge­setze. Überdies verwaltet es die berüchtigte Specially Desig­nated Nationals (SDN) and Blocked Persons List, auf der derzeit über 15 000 na­türliche und juristische Personen geführt werden. Diese Listung hat die Sperrung ihres unter US-Jurisdiktion stehenden Vermögens zur Folge. Zudem ist es natür­lichen und juris­tischen US-Personen unter­sagt, mit diesen sogenannten SDNs in Geschäftsbeziehungen zu treten.

Alle SDNs wurden unter min­destens einem der über 30 länder- oder themen­bezogenen Sanktionsprogramme geführt, die sich gegen staatliche und nicht staat­liche Akteure richten. Die meisten dieser Programme gründen sich auf Exekutiv­verordnungen, die unter dem IEEPA ange­ordnet wurden; einige gehen auf Ge­setze zurück, die der Kongress verabschiedet hat. Eine Listung wird entweder status- oder aktivitäts­basiert begründet. Letztere Be­gründung umfasst eine große Spannbreite an Handlungen, die unter verschiedenen Gesetzen strafbar sind: wie etwa die materi­elle Unterstützung des internationalen Terro­rismus, die Verbreitung von Massenvernichtungswaffen und ihrer Trägersys­teme, Menschenrechtsverletzungen sowie trans­nationale Kriminalität, insbesondere Dro­genhandel und Cyberangriffe.

Die vom OFAC unter dem IEEPA erlassenen Vorschriften enthalten in der Regel keine anwendbaren Schwellenwerte für die Feststellung von Verstößen. Folglich ist jeder nicht genehmigte Export von Gütern, Technologien und (Finanz-)Dienstleistungen aus den Vereinigten Staaten unabhängig von der Quantität streng verboten. Im historischen Vergleich mit seinen beiden Vorgängern schränkt das OFAC die Reich­weite seiner in Anspruch genommenen Durchsetzungshoheit ein, nämlich auf US-Personen. Eine Ausnahme davon bilden die Cuban Assets Control Regulations und die Iran Trans­action and Sanctions Regulations, die für alle natürlichen und juristischen Personen gelten, »die dem US-Recht unterstehen«. Dieser scheinbar kleine Unterschied ist von grundlegender rechtlicher Tragweite, weil letztere Formulierung auch die große Zahl an Zweig­stellen von US-Muttergesell­schaften erfasst, die unabhängig im Aus­land operieren.

Beim Vollzug des IEEPA kann das OFAC zivilrechtliche Geldbußen von bis zu 295 141 Dollar pro Verstoß bzw. die zwei­fache Summe der inkriminierten Trans­aktion verhängen. Die genaue Summe wird unter Abwägung verschiedener Faktoren berechnet, die in Economic Sanctions Enforce­ment Guidelines festgehalten sind. Dieser Verwaltungsvorgang ist intransparent und kann gerichtlich nicht überprüft werden. Im Dezember 2007 beschloss der Kongress, jeden zur Verantwortung zu ziehen, der mit seiner Aktivität bewirkt, dass eine US-Person gegen den IEEPA verstößt. Das führte dazu, dass große ausländische Ban­ken fort­an mit hohen Geldbußen belegt wurden, weil sie zuvor Finanztransaktionen in Dollar abgewickelt hatten, und zwar im Auftrag von als SDNs gelisteten Personen.

Neuerdings überwacht das OFAC, ob aus­ländische Personen, die wegen einer Eini­gung auf einen Ver­gleich von der SDN-Liste gestrichen wurden, sich an die vereinbarten Bedingungen halten. In Zukunft könnte das OFAC dadurch sicherstellen, auch wichtige Aktionäre bedeutender Unternehmen ins Visier nehmen zu können, ohne globale Wertschöpfungsketten zu beeinträchtigen.

Schließlich kann das OFAC Verstöße gegen den IEEPA zum Zweck der Straf­verfolgung an das Justizministerium ab­geben. Obwohl ein Gerichtsverfahren bes­seren Rechtsschutz unter der US-Verfas­sung garantiert, kann eine Verurteilung jedoch zu hohen Geldbußen und Haftstrafen von bis zu 30 Jahren führen. Der extraterritoriale Vollzug von US-Sanktionen wird von bi­lateralen Auslieferungsabkommen unter­stützt, um gesuchte Einzelpersonen überall auf der Welt fassen zu können.

Völkerrechtliche Grauzone

Mit der weltweiten Durchsetzung unilateraler US-Sanktionen operiert die US-Admi­nis­tration in einer Grauzone des Völkerrechts, das die Beziehungen zwischen souveränen Nationalstaaten entweder durch formelle Verträge oder durch weithin anerkannte Gewohnheitsprinzipien regelt.

Völkerrechtlich genießt die US-Regie­rung weiten Spielraum bei der Begrenzung von Handels- und Finanzbeziehungen. In ihren zahlreichen Freundschafts-, Handels- und Schifffahrtsverträgen mit anderen Nationen unterliegt sie aufgrund außen- und sicherheitspolitisch begründeter Aus­nahmeregelungen keinerlei Ein­schrän­kungen bei der Anwendung uni­lateraler Sanktionen. Diese Abwesenheit rechtlicher Barrieren betrifft auch multi­laterale Ver­trags­werke, die weit gefasste Ausnahme­regelungen für Angelegenheiten der nationalen Sicherheit enthalten, dar­unter Artikel VIII, Abschnitt 2(b) im Über­ein­kommen des Internationalen Währungsfonds und Artikel XXI der Welthandels­organisation.

Im Gegensatz zur lautstark vorgetragenen Kritik an unilateralen US-Sanktionen besteht gemäß einem Grundsatzurteil des Internationalen Gerichtshofs von 1986 im Fall Nicaragua v. United States of America je­doch kein Recht auf wirtschaftlichen Aus­tausch. Bis heute hat sich die Anwendung wirtschaftlicher Macht in internationalen Beziehungen weitgehend allen Ver­suchen einer gesetzlichen Regelung wider­setzt.

Laut Völkergewohnheitsrecht steht es der US-Regierung generell frei, ihre Voll­zugshoheit mit Verweis auf die folgenden fünf Prinzipien extraterritorial geltend zu machen: Erstens erlaubt das objektive Terri­torialitätsprinzip direkten und erheblichen Auswirkungen entgegenzusteuern, die sich aus Aktivitäten jenseits der eigenen Landes­grenzen erge­ben. Dieses sogenannte »Auswirkungsprinzip« geht zurück auf das jahrhundertealte subjektive Territorialitätsprinzip; es etabliert die Ge­richts­barkeit über natürliche und juristische Personen, Ver­mögen und Handlungen innerhalb des eigenen staatlichen Territo­riums. Zweitens erlaubt das aktive Nationalitäts­prinzip eigenen Staatsangehörigen, überall auf der Welt Vorschriften zu machen. Drittens ermöglicht das passive Nationalitätsprinzip natür­liche Personen strafrechtlich zu verfolgen, die den eigenen Bürgern im Ausland schaden. Viertens kann unter dem Schutz­prinzip ausgemachten Bedrohungen für die nationale Sicherheit entgegen­gewirkt werden. Und schließlich kann das Univer­salitätsprinzip weit ausgelegt werden, um diejenigen zur Rechenschaft zu ziehen, die weithin geächtete Verbrechen wie etwa Terrorismus verübt haben.

Die Anwendung dieser Prinzipien im Einzelfall ist Auslegungssache. Neben dem Schutzprinzip hat die US-Administration in den letzten Jahrzehnten insbesondere zwei Prinzipien so interpretiert, dass sie damit den Vollzug der eigenen Gesetze auch im Ausland rechtfertigen kann.

Zum einen stützt sich insbesondere das OFAC auf das aktive Nationalitätsprinzip, um die Vollzugshoheit gegenüber ausländischen Unternehmen zu beanspruchen, die zu mindestens 50 Prozent (manchmal auch weniger) im Besitz oder unter der Kontrolle einer US-Person sind. Diese 1942 von der Franklin-D.-Roosevelt-Administration im Kampf gegen die Ach­senmächte eingeführte sogenannte Kon­trolltheorie ist völkerrechtlich umstritten. Der Internationale Gerichtshof lehnte eine solche Ausdehnung des aktiven Natio­nalitätsprinzips im Feb­ruar 1970 in der Entscheidung Barcelona Traction ab. Das Gericht befand, dass sich die Nationalität eines Unternehmens nicht anhand seiner Eigner oder Vorstände, son­dern nach des­sen jeweiligem Standort ent­scheide. Diese Argumentation bekräftigte die Kommission der Europäischen Gemein­schaften in einem Aide-Mémoire an das US-Außenministerium im August 1982. Diese Demarche war Teil der europäischen Reak­tion auf eine vor­herige Ausweitung der US-Export­kontrolle auf in Europa gegründete Tochterfirmen von US-Muttergesellschaften, um deren Beteiligung am Bau einer Gas-Pipeline zwischen Westdeutschland und der Sowjet­union zu unterbinden.

Außerdem legen die US-Behör­den das Nationalitätsprinzip dahingehend großzügig aus, dass sie ihre Vollzugshoheit nicht nur auf Güter, Technologien und (Finanz-) Dienst­leistungen auch nach deren Export anwenden, sondern weltweit ebenso auf Güter, Technologien und (Finanz-)Dienst­leistun­gen, die mehr als 10 Pro­zent Ori­ginalteile aus den Vereinigten Staaten enthalten. Selbst der Gebrauch des Dollar für internatio­nale Zahlungen zwischen Auslandsbanken – eine zentrale Praxis in der globalen Wirt­schaft – wird von der US-Administration sowie einigen Bundes­gerichten als Dienst­leistungsexport be­trachtet, da hierfür ein Korrespondenz­konto bei einer US-Bank benötigt wird.

Zum anderen haben das OFAC und andere Behörden das objektive Territorialitäts­prinzip ausgedehnt: Entscheidend ist demnach nicht mehr allein der Ort, an dem eine inkriminierte Handlung ausgeführt wird, sondern das Territorium, auf das sich diese Handlung nachteilig auswirkt. Diese erst­mals vom Ständigen Internationalen Gerichtshof im Präzedenzfall Lotus vom September 1927 anerkannte Auslegung fand später Eingang in die US-Recht­sprechung: mit dem Urteil im Fall United States v. Alcoa im März 1945 vor dem Berufungs­gericht für den zweiten Gerichtsbezirk (148 F.2d 416). Im Gegensatz zur gängigen Praxis im US-Kartellrecht fehlt es beim extraterritorialen Vollzug des IEEPA generell an ob­jek­tiven Kriterien, wann bestimmte Aus­wirkungen auf das US-Staatsgebiet als »direkt« und »wesentlich« zu erachten sind. Daher sind und bleiben Auslegungen des objek­tiven Territorialitätsprinzips in Bezug auf die US-Außen- und Sicherheitspolitik äußerst subjektiv.

Durch die Ausdehnung des aktiven Natio­nalitäts- und des objektiven Territorialitäts­prinzips einerseits und die fortlaufende Unterminierung des subjektiven Territorialitätsprinzips andererseits trägt die US-Regierung ent­scheidend dazu bei, das jahrhundertealte Prinzip des gegenseitigen Einvernehmens (comity) zu erodieren. Es besagt, dass sich Staaten im Falle einander entgegenstehender Rechtsakte in Zurückhaltung üben.

Schutz nur durch US‑Gerichte

Im deutschen Grundgesetz wird das Völker­recht nicht nur als Bestandteil des Bundesrechts, sondern als darüber hinausgehend festgelegt (Artikel 25). Im Gegensatz dazu setzt die US-Verfassung dem Kongress keine Grenzen für die extraterritoriale Anwendung von US-Gesetzen. In den meisten US-Geset­zen und den jeweiligen Durchführungsverordnungen bleibt der geografische Geltungsbereich unbestimmt, so auch im IEEPA. Deren genaue Reichweite jenseits der Landesgrenzen wird von US-Gerichten im Einzelfall festgelegt.

Tatsächlich unterstützen viele US-Bundes­gerichte die von der Administration vertre­tene weit gefasste Auslegung ihrer Vollzugs­hoheit und wägen in der Regel nicht ab zwischen den Interessen der Vereinigten Staaten und denen anderer beteiligter Natio­nen. Die meisten ausländischen Angeklagten, die beschuldigt werden, im Ausland gegen US-Recht verstoßen zu haben, ziehen es vor, einem Straf­verfahren aus dem Weg zu gehen: Sie unterzeichnen eine Verein­barung über den Aufschub der Strafverfolgung (Deferred Prosecution Agreement), mit der sie sich zivil­rechtlichen Maßnahmen durch die US-Administration unterwerfen. Bis jetzt wurde die extraterritoriale Anwendung der IEEPA kaum vor Bundesbezirks- oder Beru­fungsgerichten verhandelt, geschweige denn vor dem Obersten Gerichtshof.

Dieser Unwille, sich vor Gericht zu be­haup­ten, ist angesichts der hohen Risiken für das Ansehen und die Geschäftstätigkeit verständlich. Aber die Aussichten, die groß­zügige Auslegung der Vollzugshoheit durch die US-Administration vor einheimischen Gerichten erfolgreich anzufechten, könnten sich in letzter Zeit verbessert haben. Dies ist einer Stärkung zweier Rechtsauslegungsprinzipien geschuldet, die der Oberste Gerichtshof anwendet, um die extraterritoriale Reichweite von US-Recht zu bestimmen, und die für alle unte­ren Instanzen bindend sind. Gemäß dem als Presumption Against Extraterritoriality (Vermutung gegen Extraterritorialität) bekannten Aus­legungs­prinzip gelten US-Gesetze in erster Linie im Inland, sofern der Kon­gress es nicht aus­drücklich anders festgelegt hat. Dieses Prinzip ergänzt ein früheres zur Bestimmung von Extraterritorialität, das unter dem Namen Charming Betsy geläufig ist und seinen Ursprung im frühen 19. Jahr­hundert hat. Demzufolge könne man die Absicht des Kongresses nur so deuten, dass er nur in dem Fall gegen das Völkerrecht verstößt, in dem keine andere Konstruktion möglich ist.

Diese beiden Auslegungsprinzipien gäben den Angeklagten, die beschuldigt werden, im Ausland US-Gesetze verletzt zu haben, einen mächtigen Hebel in die Hand: Sie könnten argumentieren, dass die US-Gesetz­gebung nicht auf sie oder ihre Handlungen angewandt werden kann. Für eine solche Argumentation wären die kon­servativen Richter am Obersten Gerichtshof und in den unteren Instanzen vermutlich emp­fäng­lich, da sie eine eher wörtliche Aus­legung der US-Verfassung befürworten und dem stetigen Machtzuwachs des Verwaltungsstaats in den letzten 60 Jahren zutiefst skeptisch gegenüberstehen. Ein positives Signal in diese Richtung ist die Einwilligung des Obersten Gerichtshof, einen Fall zu verhan­deln, der möglicherweise das Urteil in der sogenannten Auer Deference wider­rufen oder zumindest einschränken könnte. Dieser Präzedenzfall geht auf die Entscheidung im Fall Auer v. Robbins von 1997 zurück, die es den Verwaltungsbehörden seither erlaubte, mehrdeutige Verordnungen nach eigenem Ermessen auszulegen. Eine konservative Mehrheit am Obers­ten Gerichtshof könnte auch noch einen Schritt weitergehen und den aus der Ent­scheidung im Fall Chevron U.S.A. v. Natural Resources Defense Council hervorgegan­genen Präze­denzfall überdenken. Dieses Urteil von 1984 ermöglicht den Behörden, jene Geset­ze auszulegen, die ihr eigenes Ver­waltungs­handeln autorisieren.

Auf dem Weg hin zu mehr strategischer Autonomie gegenüber der US-Regierung sollten europäische Entscheidungsträger vorhandene Einflusskanäle besser nutzen, indem sie sich auf die US-Rechtsprechung innerhalb des verfassungsgemäßen Systems der Checks and Balances stützen. Praktisch bedeutet das, in der EU ansässige Unternehmen systematisch zu ermutigen und dann auch dabei zu unterstützen, die extraterritoriale Durchsetzung des IEEPA durch die US-Administration – und viel­leicht auch anderer Gesetze – vor hei­mischen Gerichten anzufechten. Diese Vorgehensweise böte sich zunächst für staatsnahe Unternehmen wie die EIB oder INSTEX an und müsste zwischen der Euro­päischen Kommission, den einzelnen Mitgliedstaaten und dem Privatsektor auf beiden Seiten des Atlantiks eng abgestimmt wer­den. Solange es keine diplomatische Ver­ständigung mit der US-Administration oder Widerstand aus dem Kongress gegen die extraterritoriale Rechtsanwendung gibt, liegt das einzig wirksame Mittel zum Schutz europäischer Souveränität in der normativen Macht des Rechtsstaatsprinzips – vor US-Gerichten.

Dr. Sascha Lohmann ist Wissenschaftler in der Forschungsgruppe Amerika.

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