Raphael Bossong, Tobias Etzold

Die Zukunft von Schengen

Binnengrenzkontrollen als Herausforderung für die EU und die nordischen Staaten

SWP-Aktuell 2018/A 53, Oktober 2018, 8 Seiten

Die Personenfreizügigkeit gilt als eine der zentralen Errungenschaften der Europäischen Union. Auch wenn das Schengener Abkommen die schwierigste Phase der Flücht­lingskrise überstanden hat, droht bei dem Thema eine neue Konfrontation. Spätestens im November 2018 wird es aufgrund der in der Schengen-Verordnung vorgesehenen Fristen kaum noch möglich sein, die seit 2015 bestehenden Binnengrenzkontrol­len, die Deutschland, Frankreich, Österreich, Schweden, Dänemark und Norwegen tempo­rär eingeführt haben, mit EU-Recht in Einklang zu bringen. Es besteht die Gefahr, dass der gemeinsame Rechtsrahmen aufgrund innenpolitischer Erwägungen zunehmend ausgehöhlt wird oder dass einzelne Länder, insbesondere Dänemark, aus dem Schengen-Regime aussteigen. Gerade im Hinblick auf die nordischen Staaten, deren Kontrollen in der europäischen Debatte bislang weniger Beachtung fanden, mutet der Bruch mit dem jahrzehntelang praktizierten Prinzip offener Grenzen drastisch an. Es ist deshalb dringend notwendig, einen Kompromiss zu finden, der die vollständige Personenfreizügigkeit im Schengen-Raum wiederherstellt, aber gleichzeitig die Sicher­heitsinteressen der Mitgliedstaaten stärker berücksichtigt. Deutschland als maßgeblicher Auslöser der Grenzkontrollen hat hierbei eine zentrale Rolle zu übernehmen.

Sechs Schengen-Mitgliedstaaten führten in der Hochphase der Flüchtlingskrise zwi­schen Herbst 2015 und Frühjahr 2016 Kon­trollen an einigen ihrer europäischen Bin­nengrenzen ein. Deutschland machte am 13. September 2015 an der Grenze zu Öster­reich den Anfang, um den Zustrom von Schutzsuchenden besser erfassen zu kön­nen. Wenige Tage später zog Österreich an sei­ner Südgrenze mit Maßnahmen zur Kontrolle der »Balkanroute« nach. Als wei­tere Hauptzielländer für Asylsuchende unter­nahmen Schweden, Däne­mark und Nor­wegen ab November 2015 vergleichbare Schritte, um die wich­tigs­ten Land-, Brücken- und Fährverbindungen untereinander und in Richtung Deutsch­land zu überwachen. Die nordischen Län­der sprachen sich dabei kaum miteinander ab. Ihre Maßnahmen standen in scharfem Widerspruch zum Prinzip eines grenzen­losen Nordens. Frank­reich sah sich derweil aufgrund der Terror­anschläge vom 13. No­vember 2015 ge­zwun­gen, den nationalen Ausnahmezustand aus­zurufen. Nicht zu­letzt weil sich die Atten­täter zuvor frei in Europa bewegt hatten, führte Paris parallel dazu wieder Grenz­kontrollen ein. Ende 2015 attestierte eine von der EU-Kommis­sion geleitete Schengen-Evaluation Grie­chenland schwerwiegende systematische Mängel beim Außengrenzschutz. Dies führ­te zu Überlegungen, Grie­chenland zeitweise als Vollmitglied der Schengen-Zone zu sus­pendieren. Um diesen Schritt abzuwenden, beschloss der Rat im Mai 2016, Binnen­grenzkontrollen als Aus­gleichsmaßnahme zuzulassen.

Dieser Mechanismus war erst 2013 als Antwort auf eine frühere Krise des Schen­gen-Regimes eingerichtet worden, die sich nach dem sogenannten Arabischen Früh­ling zwischen Italien und Frankreich an der irregulären Ein- und Weiterreise nord­afrika­nischer Staatsangehöriger entzündet hatte. Nachdem es nicht gelungen war, einen offiziellen Verteilungs­mechanismus zur Un­terstützung Italiens zu etablieren, wur­den die von Frankreich einseitig durch­geführten Grenz­kontrollen eingehegt. Ge­mäß dem neu eingeführten Artikel 29 des Schengen-Kodex sollten derartige Binnengrenzkontrol­len nur dann für mehr als sechs Monate und für bis zu zwei Jahre er­laubt sein, wenn der EU-Ministerrat mit qualifizierter Mehr­heit eine systematische Gefährdung der gesamten Schengen-Zone anerkennt. Ein solcher Entschluss wurde mit Blick auf die Lage in Griechenland im Mai 2016 zum ersten Mal gefasst und in der Folge durch Deutschland, Österreich, Däne­mark, Schwe­den sowie Norwegen genutzt.

Frankreich ging hingegen erneut einen Sonderweg und verlängerte seine Grenzkontrollen mit Ver­weis auf die anhaltende terroristische Be­drohung. Der dafür ge­nutz­te Artikel 25 der Schengen-Verordnung schließt nicht ausdrücklich aus, dass Pha­sen der Kontrolle im Diens­te der inneren Sicherheit direkt hinterein­ander ausgerufen werden könn­en, auch wenn jede einzelne auf bis zu sechs Monate befristet sein muss. Angesichts der erneuten schweren Terror­anschläge am 22. März 2016 in Brüssel wur­de diese Aus­legung der Schengen-Verord­nung nicht offen kritisiert. Vielmehr dräng­te der EU-Ministerrat auf eine weitere Stär­kung der Sicherheitsaspekte Schengens, insbesondere auf obligatorische wie infor­mationstechnisch gestützte Personen­kontrollen an allen Außengrenzen.

Generell wurde die Debatte zu dieser Zeit von der Befürchtung beherrscht, dass der Schengen-Raum vollständig auseinanderbrechen könnte. Die Handels- und Wohl­fahrtseinbußen, die eine Wiedereinführung umfassender Binnengrenzkontrollen mit sich brächte, wären auf mindestens 0,15 Pro­­zent des EU-Bruttosozialprodukts oder 63 Mil­liar­den Euro pro Jahr zu schätzen. Die an den ungarischen und slowenischen Schengen-Außengrenzen – sowie einem Binnengrenz­abschnitt Österreichs – errich­teten Zäune aber ver­anschaulichten beson­ders drastisch, welche Auswirkungen eine solche Entwicklung haben konnte. Dabei wird die Personenfreizügigkeit von europäi­schen Bürgern regelmäßig als größte Errun­genschaft der EU eingestuft. Selbst als sich im Frühjahr 2016 durch die Schließung der Balkan-Route und die Ver­ein­barung mit der Türkei eine Trendwende bei der irregu­lären Zuwanderung abzeichnete, bezeugte das Brexit-Referen­dum von Juni des Jahres, dass der zeitweilige Kontroll­verlust an den EU-Außengrenzen die Legiti­mität des Schengen-Regimes existen­tiell beschädigt hatte. Des­halb wurden die an­hal­tenden Binnengrenzkontrollen der sechs Länder auch danach als notwendi­ger und verhältnis­mäßiger Krisenreaktionsmechanis­mus be­für­wortet.

Zudem minimierten die sechs Staaten den Um­fang dieser Kon­trollmaß­nah­­men oder passten sie schritt­weise an. Während Deutschland ohnehin nur einen kleinen Teil der Grenzübergänge nach Österreich überwachte, ging beispiels­weise die schwe­dische Regierung im Mai 2017 dazu über, die vorher systematische Identitätsüberprüfung aller Zugreisenden von Dänemark nach Schweden nur noch stich­probenartig durchzuführen. Damit wurde der Druck auf die grenzüberschreitende Wirt­schaft und die zahlreichen Pend­ler im Großraum Kopenhagen-Malmö erheb­lich verringert. Zugleich ermöglichte der Auf­bau neuer technischer Systeme zusätz­liche Kontrollen ohne größere Verkehrs­behinderungen. So wurde etwa die Über­wachung des Grenzverkehrs an der Öresund­brücke durch auto­matische Scan­systeme für Num­mern­schil­der und den Einsatz von Rönt­genkameras verstärkt, auch unter dem Ein­druck des Terroranschlags von Stock­holm im April 2017.

Anschwellende Krise seit Herbst 2017

Im Zuge dieser Entwicklungen empfahl die Europäische Kommission, dass bis spätestens Winter 2017 alle verbliebenen statio­nären Binnengrenzkontrollen abgebaut werden sollten. Zwar verstärkte sich die irreguläre Zuwanderung über Libyen nach Italien. Allerdings konnte nicht mehr mit schwerwiegenden systemischen Risiken für die Schengen-Zone argumentiert werden. Der größte Teil der irregulären Einwanderer in Italien wurde von europäischen Schiffen aus Seenot gerettet und zunehmend in EU-Hotspots registriert. Darüber hinaus war im November 2017 die rechtlich zulässige dreimalige Verlängerung der Grenzkontrollen gemäß Artikel 29 des Schengen-Kodex ausgeschöpft. Als Ausgleich verwies die EU auf die Möglichkeit, Polizei­kontrollen im grenznahen Raum zu intensi­vieren. Schließlich hob auch die französische Re­gierung den nationalen Ausnahme­zustand im November 2017 auf.

Dennoch war keiner der betroffenen sechs Schengen-Staaten bereit, die Binnengrenzkontrollen wieder aufzuheben. Viel­mehr lancierten sie – allerdings ohne die Beteiligung Schwedens – bereits im Sep­tember eine Gesetzesinitiative, um die zu­lässige Höchstdauer vorübergehender Grenz­kontrollen gemäß Artikel 29 von zwei auf vier Jahre zu erweitern. Weder dieser Vor­stoß noch ein Kompromissvorschlag der Kommission (drei Jahre) fand jedoch hin­reichende Unterstützung unter den anderen Schengen-Mitglie­dern. Deshalb schwenkten Deutschland, Österreich, Däne­mark, Schweden und Nor­wegen ab Novem­ber 2017 zur Rechtferti­gung ihrer Kontroll­maßnahmen von Arti­kel 29 auf Artikel 25 des Schengen-Kodex um. Mit diesem Schritt folgten sie dem Pro­zedere Frankreichs, das jeweils für sechs Monate Grenzkontrollen aus Gründen der inneren Sicherheit an­meldete. In der Praxis richteten sich die Kontrollen aber nach wie vor auf die irre­guläre oder sekundäre Migration.

Seither wächst die Differenz zwischen geltendem EU-Recht und den poli­tischen Debatten in den betroffenen Schengen-Mitgliedstaaten. So heißt es etwa im Ber­liner Koalitionsvertrag von März 2018, dass Binnengrenzkontrollen so lange vertretbar seien, bis der Schutz der EU-Außengrenzen effektiv funktioniere. Entsprechend wurde eine erneute sechsmonatige Verlän­gerung von Mai bis November 2018 ange­meldet. Die Formulierung im Koalitionsvertrag und die parallele Praxis aller sechs kontrol­lierenden Staaten stehen jedoch in zu­­nehmendem Widerspruch zur Schen­gen-Verordnung, die vorschreibt, dass Binnengrenzkontrollen das letzte und ein zeit­lich befristetes Mittel sind. Auch die scharfe Kontroverse über die Zurückwei­sung von bereits registrierten Asylsuchenden an der deutsch-österreichischen Grenze fokussierte sich einseitig auf die Bestimmun­gen des Dublin-Verfahrens. Ob Kon­trollen an der Grenze nach Österreich ge­mäß der Schen­gen-Verordnung langfristig beste­hen blei­ben dürften, wurde dagegen kaum thema­tisiert. Aus dieser Perspektive sollten die neuen Abkommen zur Zurückweisung und Rücknahme von Asylantragstellern aus Spa­nien, Griechenland und demnächst auch Italien nur vorübergehend anwendbar sein.

Auch in den nordischen Ländern verdichten sich die Anzeichen für eine Verstetigung der Grenzkontrollen. Der aktuelle Haushalt der dänischen Regierung sieht gut 30 Mil­lio­nen Euro pro Jahr für den Grenzschutz vor. Es sind Investitionen, die sich auch in neuen Grenzinstallationen an der dänisch-deut­schen Landgrenze manifestieren könn­ten. Fast alle Parteien Dänemarks und ein Groß­teil der Bevölkerung befürworten ein Festhalten an den Grenzkontrollen – eine Position, die durch die bisherige poli­ti­sche Rückendeckung für Grenzkontrollen durch große Länder wie Deutschland Auf­wind be­kommen hat. Ohne diese Unterstützung fiele es Dänemark schwerer, seine Interessen in der EU durch­zusetzen.

Nachdem die schwedische Regierung bis An­fang 2018 die Position vertreten hatte, lang­fris­tig zur regulären Schengen-Praxis zurückkehren zu wollen, verbreitete sich auch dort während des Parlamentswahlkampfs im Sommer 2018 unter dem Druck der rechtsnationalistischen Schwedendemo­kraten die gegenteilige Überzeugung. So wur­den im Juli bereits unter der bisherigen rot-grünen Regierung die Identitätskontrollen auf alle wichtigen internationalen Flug­häfen und Häfen ausgeweitet. Die erwartete lang­wierige Regierungsbildung nach den Wahlen am 9. September lässt vorerst offen, wie sich Schweden endgültig positionieren wird. Vermutlich wird aber jedwede neue Regierung diese Politik vorerst fortführen.

Ohnehin priorisiert die österreichische EU-Ratspräsidentschaft, die noch bis Ende 2018 amtiert, die Stärkung des Außengrenz­schutzes anstelle einer Wiederherstellung oder auch recht­lichen Anpassung des Schengen-Regimes. So organisierte das FPÖ-geführte Innenministerium bereits im Juni 2018 eine öffentlichkeitswirksame Übung, bei der – auch unter Einsatz militärischer Kräfte–die notfallartige Schließung aller Grenzübergänge nach Slowenien durch­gespielt wurde. Der italienische Innenminis­ter Salvini beruft sich derweil auf die fort­währenden französischen Personenkontrol­len an der Grenze bei Ventimiglia, um seinen konfrontativen Kurs in der euro­päi­schen Migrationspolitik zu rechtfertigen. Erst müsse Frankreich diese Maßnahmen beenden, bevor er auf Ermahnungen ein­gehen könne, die italienischen Häfen für Flüchtlingsschiffe zu öffnen. Ungeachtet der Argumentation Salvinis muss man sich ver­gegenwärtigen, dass der erst 2013 ge­schlossene Kompromiss zur Ausgestaltung von längerfristigen Binnengrenzkontrollen nach Artikel 29 ausdrücklich zur Entspannung zwischen Italien und Frank­reich beitragen sollte.

Andere Schengen-Mitgliedstaaten und das Europäische Parlament äußern sich zunehmend kritisch zur Fortführung der Binnengrenzkontrollen. So wird mo­niert, dass kaum noch nachvollziehbar sei, wes­halb diese Praxis eine notwendige und effek­tive Maßnahme zur Aufrechterhaltung der inneren Sicherheit darstellen solle. Gerade in Deutschland ist dieser Nachweis schwer zu erbringen, da die Kontrollen an der Grenze zu Österreich rela­tiv leicht zu um­gehen sind. Aber selbst stichproben­artige Grenzkontrollen lösen Verkehrs­behinderungen aus, die sich in nicht un­er­heb­lichem Maße auf transnationale Liefer­ketten, den grenznahen Pendlerverkehr und den Tourismus auswirken.

Schließlich wird in Ost- und Südosteuropa der Personenfreizügigkeit ein besonderer historischer und politischer Wert zugemessen. Die Haltung mehrerer westeuro­päi­scher Staaten, Rumä­nien und Bulgarien eine Schengen-Voll­mitglied­schaft möglichst lange zu verwehren, trägt dazu bei, dass die EU in dieser Region als ein Zweiklassen­system wahr­genommen wird. Einerseits wer­den ost­europäische Staaten streng bei der Ein­hal­tung des Schengen-Rechts über­wacht oder auch hart für ihre Flüchtlingspolitik kriti­siert. Andererseits beugt sich die EU-Kom­mis­sion dem Druck west- und nord­euro­päischer Staaten, die Aussetzung der Fristen und vorgesehenen Verfahren für Binnengrenzkontrollen nicht in einem Vertrags­verletzungsverfahren offen an­zu­gehen.

Weiterentwicklung der Schengen‑Verordnung

Vor diesem Hintergrund brachte die bul­ga­rische EU-Ratspräsidentschaft im Juni 2018 eine weitere Reform der Schengen-Verord­nung auf den Weg, die derzeit im Europäi­schen Parlament beraten wird. Der Vor­schlag zielt darauf sicherzustellen, dass das Schengen-Recht künftig unzweideutig aus­gelegt und durchgesetzt werden kann. So soll die derzeitige Praxis von Kettenverlängerungen der auf sechs Monate befristeten Wiedereinführung von Grenzkontrollen ver­boten werden. Die Schutzmaßnahmen, bei denen sich die Staaten auf die Bedrohung der inneren Sicherheit berufen (Arti­kel 25), sollen die Dauer von einem Jahr nicht überschreiten und auch nicht mit anderen Rechtsgrundlagen zwecks Verlän­ge­rung kombiniert werden dürfen. Die aktuell bestehenden Kontrollen der sechs Schen­gen-Staaten müssten nach einer Ver­abschiedung dieser Regelung unmittelbar aufgehoben werden. Darüber hinaus sollen die Erfordernisse an die Dokumentation zur Rechtfertigung von Binnen­grenzkontrollen deutlich erweitert werden. Für kurze Zeit­räume bliebe die Entscheidung darüber jedem einzelnen Staat über­lassen. Ab einer gewissen Dauer und Dimension der Kon­trollmaßnahmen müssten jedoch umfassende Angaben zu deren Notwendigkeit sowie rück­wirkend zu deren Wirksamkeit vor­gelegt werden, wozu direkt betroffene Nachbarländer Stellung nehmen könnten. Somit bestünde kaum noch ein Unterschied zu einer gemeinschaftlichen Entscheidung über die Verhältnismäßigkeit von länger praktizierten Binnengrenzkontrollen zum Zwecke der Aufrechterhaltung der inneren Sicherheit, wie es bereits im Verfahren ge­mäß Artikel 29 vorgesehen ist.

Die innenpolitischen Debatten in den kontrollierenden Staaten sind derzeit je­doch kaum mit einer derartigen Wende des Schengen-Rechts in Einklang zu brin­gen. Eine Verabschiedung dieser Reform mit qualifizierter Mehrheit im EU-Minister­rat könnte deshalb zu scharfen Konflikten führen. Als letztes Mittel könnten die über­stimmten Mitgliedstaaten versuchen, sich auf ihre primärrechtliche Kompetenz in Fragen der inneren Ordnung und Sicherheit nach Artikel 4(2) des EU-Vertrags zu beru­fen, um die sekundärrechtliche Verpflichtung des Schengen-Kodex zur Aufhebung von Binnengrenzkontrollen zurückzuweisen.

Ein Rückzug auf harte nationalstaatliche Positionen, die mit den Zwängen der Erhal­tung der inneren Sicherheit gerechtfertigt werden, wäre aber mit Blick auf die aktuel­le Migrationspolitik und die Rechtsstaatlich­keit in der EU mit besonderen Risiken ver­bun­den. Soll­ten große EU-Staaten wie Deutschland in diese Richtung argumentieren, wäre es kaum noch möglich, einen effektiven gemein­schaftlichen Druck auf Staa­ten wie Polen und Ungarn aufrechtzuerhalten. Diese begründen ihre wachsende Miss­achtung des EU-Rechts mit dem ver­meintlich notwendigen Schutz der eigenen Bevöl­kerung und Identität. Auch die ita­lie­nische Regierung würde sich darin bestärkt sehen, auf nationale Alleingänge in der Migrations- und Grenzsicherungspolitik zu setzen. Selbst wenn die Interessen Italiens mit denen Ungarns in der Migrationspolitik kollidieren, droht im Vorfeld der Europawahlen 2019 bereits eine Allianz dieser Staaten zur Renationalisierung von Politik.

Schließlich würde ein mögliches weiteres Abrücken Deutschlands vom gemeinschaftlichen Schengen-Recht das Risiko aufwerfen, Spanien als Partner bei dem Bestreben zu verlieren, die Flüchtlingspolitik stärker zu europäisieren. Spanien hat wegen seiner Tourismus- und Exportwirtschaft ein Inter­esse an der Auf­rechterhaltung des Schen­gen-Regimes. Im Sommer 2018 wies Madrid bereits kritisch darauf hin, dass Frankreich an der gemeinsamen Grenze vermehrt kontrolliert. Insgesamt droht eine negative Wechselwirkung zwischen der Reform der Dublin-Ver­ord­nung, die eine Verteilung von Flüchtlingen erleichtern und die sekun­däre Migra­tion eindämmen könnte, und der fort­schrei­tenden Erosion des Schengen-Rechts.

Risiken einer einseitigen Vergemeinschaftung

Umgekehrt könnte jedoch eine dogmatische Lösung, wonach alle Binnengrenzkontrollen schnell und vollständig aufgehoben wer­den müssen, die Desintegration der Schengen-Zone ebenfalls vorantreiben. So gilt in Däne­mark das Schengen-Recht lediglich auf frei­williger völkerrechtlicher Basis. Dies ist eine der Wirkungen des dänischen Sonderstatus in der EU-Justiz- und Innenpolitik. Bei einem Referendum im Dezember 2015 lehnte die dänische Bevölkerung die schrittweise Auf­hebung des Vorbehalts ab. Konsequenterweise wurde bereits 2016 Dänemarks Voll­mitgliedschaft bei Europol auf einen Be­obach­terstatus zurückgestuft. In der Ver­gangenheit hat Dänemark alle Anpassungen des Schen­gen-Rechts freiwillig übernom­men. Damit kann künftig nicht mehr ge­rechnet werden. Bereits 2011 gab es in Däne­mark konkrete Pläne zur Wieder­einfüh­rung von Passkontrollen an der Grenze zu Deutschland, angestoßen von der rechts­nationalistischen Dänischen Volkspartei. Damals stieß das Vorhaben in Brüssel und Berlin auf scharfe Kri­tik. Als im September 2011 eine Mitte-links-Koalition an die Re­gie­rung kam, schien sich das Thema er­ledigt zu haben. In der aktuellen Lage jedoch könnte Dänemark durch eine weitere Be­schränkung der nationalen Frei­heit, über Grenzkontrollen zu entscheiden, zu einem Opt-out aus einer entsprechend novel­lier­ten Schengen-Verordnung be­wogen werden.

Die praktischen Auswirkungen einer sol­chen Entwicklung sind derzeit nicht abseh­bar. Im schlechtesten Fall würde Däne­mark die uneingeschränkte Reisefreiheit in der Schengen-Zone und den Zugang zum Schen­gener Informations­system verlieren. Dies hätte – im Widerspruch zum erhofften Sicherheitsgewinn durch Grenzkontrollen – nicht nur gra­vie­rende Fol­gen für die dänischen Sicherheitsinteressen, sondern würde auch den aktuellen Frag­men­tierungs­trend in der EU befeuern und den Norden Europas von Zen­tral­europa abgrenzen. Nicht zuletzt hätte ein solcher Schritt drasti­sche Konse­quenzen für die inner­nordi­schen Beziehun­gen, die seit Jahrzehnten auf dem Prinzip offener Gren­zen basie­ren. So garan­tierte die 1954 gegrün­dete Nor­di­sche Pass­union allen Bür­gern der beteiligten Staaten, die Gren­zen zwischen ihren Ländern ohne Kon­trol­len und sogar ohne Pass überqueren zu dür­fen. Um die innernordische Personen­freizügig­keit nach dem Beitritt der EU-Mitglie­der Dänemark, Finnland und Schwe­den zum Schengen-System im Jahr 2001 aufrecht­erhalten zu können, folgten auch die Nicht-EU-Mitglieder Norwegen und Island diesem Schritt. Geschätzt wurde das Schengener Ab­kommen im Norden jedoch nie. Vor allem die Öffnung der EU-Binnen­grenzen in Rich­tung Mitteleuropa war mit Ängsten vor wachsender Zuwanderung, Kriminalität und Schmuggel verbunden.

Um die Isolation eines einzelnen nor­di­schen Landes zu vermeiden, brachte der dänische Ministerpräsident Rasmussen be­reits Anfang 2016 ein nordisches »Mini-Schengen« ins Spiel. Diese Lösung hätte zur Folge, dass man gemeinsam an den Außen­grenzen der nordischen Länder Pass­kontrol­len gegen illegale Einwanderung durchführen und im Gegenzug auf die Fort­setzung von Kontrollen an den innernordischen Grenzen verzichten würde. De facto käme dies einer Rückkehr zur Nordischen Pass­union und einer Abkehr von der Schengen-Mitgliedschaft gleich. Die schwedische Regierung signali­sierte damals zwar ihre generelle Zustimmung zu einer Vertiefung der Sicherheitskooperation mit Däne­mark, reagierte jedoch reserviert auf die Idee gemeinsamer Kontrollen. Die Innen- und Justizminister der fünf nordischen Län­der einigten sich bei einem Treffen am 1. Juni 2018 lediglich auf eine Verstärkung der grenz­überschreitenden operativen Polizei­zusammenarbeit, einschließlich gemeinsamer Streifen in Grenzregionen, jedoch primär ausgerichtet auf Kriminalitäts­bekämpfung. Insofern ist derzeit offen, ob eine ver­tiefte nordische Kooperation als regio­naler Rückhalt für das übergeordnete Schen­gen-Regime dient, ob sie im Falle wachsender europapolitischer Differenzen als eigenständige Alternative an Gewicht gewinnen könnte oder ob die nordische Zusammenarbeit selbst auseinanderbricht.

Der strategische Wert eines gemeinsamen Schengen-Rechts

Das Schengen-Regime hat in den vergangenen drei Jahrzehnten mehrere Krisen über­wunden und als Ausgleich für die Gewährleistung der Personenfreizügigkeit zahl­reiche Sicherheitsmechanismen entwickelt. Dies zeigt sich etwa beim Ausbau der Funk­tionalitäten und der Nut­zungs­verpflichtung des Schengener Informations­systems dort, wo es um die Bekämpfung schwerer Krimi­nalität und des Terrorismus und die ver­besserte Durchsetzung von auf­enthalts­rechtlichen Entscheidungen geht. Zugleich gilt das Schengen-Regime als Parade­beispiel für flexible Integration, da es sowohl Nicht-EU-Mitglieder zulässt als auch Sonderassoziationen oder abgestufte Mit­gliedschaften, wie etwa im Falle Irlands, er­laubt. Selbst wenn die Personenfreizügigkeit teilweise oder permanent eingeschränkt werden sollte, müsste dies die EU in keine existentielle Krise stürzen. Die politische Rhetorik, dass die EU schei­tere, wenn Schengen scheitere, war lediglich zu Hoch­zeiten der Flüchtlingskrise nach­voll­ziehbar.

Umgekehrt sollten sich die Staaten, die derzeit Grenzkontrollen durchführen, von ihren eingeschliffenen Argumentations­mustern lösen und die europapolitischen Folgen ihrer Entscheidung sorgfältig ab­wägen. Es bleibt nur wenig Zeit, um einen Kom­promiss zwischen den Befürwortern eines Europas der offenen Binnengrenzen und den Verfechtern des Primats der Sicher­heit auszuarbeiten. Schon ab Mitte Novem­ber 2018 werden neue Spannungen zutage treten, wenn sich die sechs Staaten erneut für eine sechsmonatige Ver­längerung ihrer Grenzüberwachungs­maßnahmen entschlie­ßen sollten, die Kom­mission aber weiter auf deren Aufhebung beharrt. Somit steigt das Risiko eines Ver­tragsverletzungsverfah­rens noch vor Ende der aktuellen Legislatur­periode.

Der seit Sommer vorliegende Vorschlag zur Anpas­sung der Schengen-Verordnun­gen würde indessen dadurch, dass er ein­deutige Fristen und Rechtfertigungspflichten definiert, dazu beitragen, das Ver­trauen zwischen allen Schengen-Mitglied­staaten wiederherzustel­len. Eine Neubewertung der gültigen Schengen-Regeln würde auch dazu dienen, über den anstehenden Schengen-Beitritt Rumäniens, Bulgariens und Kroa­tiens sachgerecht ent­scheiden zu können. Dabei ist zu beachten, dass Rumänien 2019 und Kroatien 2020 die EU-Ratspräsident­schaft innehaben werden. Schließlich soll­ten die Kosten der derzei­tigen Grenzkontrollen für regionale Wirt­schaftsräume und kleinere Länder wie Slowenien nicht unter­schätzt werden.

Eine besonders schädliche Entwicklung wäre hingegen ein gegenseitiges Blockieren der Vorschläge zur Reform von Schen­gen und der Dublin-Verordnung, die ebenfalls vor den Europawahlen 2019 zum Abschluss gebracht werden soll. Die nordwestlichen EU-Mitgliedstaaten haben ein legitimes Interesse daran, sekundäre Migrations­bewegungen einzudämmen und irreguläre Ein­wanderer gemäß der Dublin-Verord­nung an Erstankunftsstaaten zu überstellen. Statio­näre Grenzkontrollen sind dafür jedoch nur von eingeschränktem Nutzen, vor allem für Staaten mit langen Landgrenzen. Ungleich relevanter wäre die Reform des Dublin-Re­gimes oder auch nur die strin­gentere Um­setzung des aktuellen Rechts. Italien und zunehmend auch Spanien sehen die Erhal­tung offener Gren­zen als Voraussetzung für die Zusammenarbeit in diesen Dossiers.

Aber auch im Fall einer zeitnahen Einigung auf ein angepasstes Schengen-Recht könnte zumindest Dänemark eine noch stärkere Sonderrolle einnehmen. Verfolgt man den rechtsnationalistisch beeinflussten innenpolitischen Diskurs, so ist damit zu rech­nen, dass die Fortführung nationaler Grenzkontrollen im Zweifel für wichtiger erachtet wird als die vollständige Über­nahme einer novellierten Schengen-Verord­nung. Auch in Schweden könnte nach der Regierungsbildung eine Rich­tungsentschei­dung anstehen – zwischen einer eher EU‑zen­trierten, einer nationalen und einer nor­di­schen Herangehensweise an die Fra­gen von Grenzkontrol­len und innerer Sicherheit. Diese Szenarien zeigen, wie bedeutsam ein vorausschauendes und strategisches Vor­gehen bei der Bearbei­tung der schwelenden Schengen-Krise ist. Ohne einen solchen An­satz könnten Visionen regio­naler Ab­schottung, wie sie etwa in der Idee eines nordischen oder westeuro­päischen Mini-Schengen zum Ausdruck kommen und die Fragmentierung der EU ver­schärfen würden, an Attraktivität gewinnen.

Ausgleichsmaßnahmen für die Personenfreizügigkeit

Deshalb sollten sich die politischen An­stren­gungen aller sechs betroffenen Schengen-Mitglieder darauf richten, den über­geordne­ten Wert und die handhabbaren Risiken offener Binnen­grenzen herauszustellen und zugleich ein umfassendes Paket an sicher­heitspolitischen Unterstützungsmaßnahmen aus­zugestalten. Dies gilt ins­besondere für den Ausbau von Polizei­kontrollen im grenz­nahen Raum bzw. der »Schleierfahndung«, wie sie in Deutschland und der Schweiz prakti­ziert wird. Ein solches Vor­gehen hat die EU-Kommission bereits im März 2016 ausdrück­lich empfohlen, sofern derartige Polizeikontrollen nicht systema­tischer, sondern verdachtsbasierter Natur sind. Die entspre­chende Beachtung des Grundsatzes der Nicht-Diskriminierung ist in der polizei­lichen Praxis allerdings nicht leicht zu ge­währleisten. Dies ist 2010 vor dem Europäi­schen Gerichtshof und seither auch in meh­reren nationalen Verfahren zur Sprache ge­bracht worden. Unter ande­rem auch des­halb haben die dänische und die schwedi­sche Regierung die Intensivierung von grenznahen Poli­zei­kontrollen als unzurei­chend bzw. als un­vereinbar mit der nationalen Gesetzgebung zurückgewiesen. Norwegen dagegen folgte der Kommissionsempfehlung und lässt sei­ne Polizei ver­mehrt im südlichen Grenz­hinterland Per­sonenüberprüfungen vor­nehmen.

Solche Differenzen sollten jedoch durch eine wei­tere Ausgestaltung der natio­nalen Polizeigesetzgebung und -einsatz­praxis, einschließlich der folgenden Koope­ration mit Asylbehörden, abgearbeitet wer­den können. Ein verstärkter Einsatz tech­ni­scher Systeme zur automatischen Erfassung von Nummernschildern kann einen zusätz­lichen Beitrag zur Grenzsicherung ohne stationäre Kontrollen leisten. In jedem Fall müsste die Politik alle kompensatorischen Sicherheitsmaßnahmen kommunikativ begleiten und deren operativen Nutzen gegen­über nur punktuell durchführbaren stationären Grenzkontrollen hervorheben.

Derweil sollten auf europapolitischer Ebene die angekündigte Kompetenzerwei­terung und massive Aufstockung von Fron­tex auf 10 000 Grenzschützer und der be­reits laufende Ausbau von EU-Daten­banken zum Anlass genommen werden, die beste­henden Binnengrenzkontrollen aufzuhe­ben. Umgekehrt könnte das Interesse osteuropäi­scher Staaten und Italiens an offenen Bin­nengrenzen argumentativ dazu genutzt wer­den, die bereits vorgebrachten Ein­wän­de gegen eine Stärkung von Frontex zurück­zuweisen. In jedem Fall muss jedoch klar kommuniziert werden, dass die er­wünschte Stärkung des EU-Außengrenzschutzes meh­rere Jahre in Anspruch neh­men und die irreguläre Migration niemals ganz zum Er­liegen bringen wird. Ohnehin darf diese längerfristige Zielsetzung kein Vorwand für eine Aushebelung der aktuell gültigen Fris­ten der Schengen-Verordnung sein.

Einem Europa der offenen Binnengrenzen einen Vertrauensvorschuss zu gewäh­ren ist auch aus operativer Sicht damit zu rechtfertigen, dass Handlungsoptionen für einen stets wieder möglichen Krisenfall auf­gespart werden sollten. Wenn es also bei den derzeit relativ niedrigen An­kunfts­­zahlen irregulärer Migranten nicht möglich sein sollte, zu einer gemeinschaftlich aner­kannten Schengen-Praxis zurückzukehren, bliebe im Fall eines erneuten Mas­sen­zustroms vermutlich nur noch der Weg über einseitige nationale Ermächtigungen zu Grenzkontrollen. Somit würden schwie­rige, aber keineswegs aus­sichtslose Ver­handlungen über einen Aus­gleich zwischen dem Gebot der Personen­freizügig­keit und dem Interesse an der Migrationskontrolle in einen Prozess der vollständigen Auflösung des ge­mein­samen Rechtsrahmens münden. Gerade Deutschland als Staat mit den meis­ten europäischen Binnengrenzen sollte dieser Gefahr entschlossen entgegenwirken.

Dr. Raphael Bossong und Dr. Tobias Etzold sind Wissenschaftler in der Forschungsgruppe EU / Europa.
Die vorliegende Publikation entstand im Rahmen des »Research Centre Norden« (RENOR), das finanziell vom Nordischen Ministerrat gefördert wird. Die im Text geäußerte Meinung ist die der Autoren.

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