Die Zukunft der internationalen Mobilität

Internationale Bemühungen um »intelligente« Grenzen

Diese Sicherheitsmaßnahmen der USA beinhalten neue Sicherheitsstandards für Reisedokumente, die systematische Erfas­sung von Fluggastdaten (PNR), die Einführung einer elektronischen Einreise­erlaubnis (ESTA), ein Ein- und Ausreise­register (EES) mit bio­met­rischen Visa sowie ein Screen­ing-System, um die Einreise von Terrorismus­verdächtigen zu verhindern. Um dennoch das Reisen zu erleichtern, haben die USA die »Trusted Traveller Programs« ins Leben gerufen. Hierzu gehört unter anderem das »Global Entry«-Programm, bei dem vorge­prüfte Reisende, die nach Ansicht der Be­hör­den nur ein geringes Sicherheitsrisiko darstellen, ihre Überprüfungsinterviews nun auch nach der Ankunft absolvieren können. Die Teilnehmenden dieses Pro­gramms können – ebenso wie Personen mit US-Staats­bürger­schaft oder im Besitz einer Greencard – zudem das »PreCheck«-Programm nutzen, das Sicher­heitsüber­prüfungen an US-Flughäfen beschleunigt.

Die USA sind bei den Bemühungen um »intelligente« Grenzen zweifellos Vorreiter; aber seit 2008 treibt die EU-Kommission ein eigenes Visa-Informationssystem voran, das mit biometrischen Daten arbeitet, sowie ein Ein- und Ausreise­register und ein System für Flug­gastdaten. 2022 soll das European Travel In­formation and Authorization Sys­tem (ETIAS) zur Verfü­gung stehen. Ähn­lich wie das US-amerika­nische ESTA soll es der Sicherheitsüberprüfung für Reisende aus derzeit über 60 Staaten dienen, die kein Visum für den Schengen-Raum brauchen. In Kürze soll außerdem das elektronische Entry-Exit-System (EES) in Betrieb genommen werden, das die Reisebewegungen von Dritt­staatsangehörigen an den Schengen-Außen­grenzen automatisch über­wachen wird. Mit diesem IT-System sollen Ein- und Ausreisen abge­glichen und poten­zielle Visa-Over­stayer erfasst werden. Dazu wer­den bei der Erst­einreise in den Schengen-Raum Daten­sätze über die Einreisenden angelegt, ein­schließlich biometrischer Daten.

Die öffentliche Gesundheit hat im internationalen Mobilitätsmanagement jahr­zehntelang nur eine geringe Rolle gespielt. Das hat sich durch die Covid‑19-Pandemie und durch Eindämmungsmaßnahmen wie die Ausweisung von Hochrisiko- und Virus­variantengebieten auf unabsehbare Zeit geändert. Insgesamt ist die internationale Mobilität im Zuge der Corona-Pandemie stark eingebrochen: 2019, im Jahr vor der Pandemie, hatte die globale Luftfahrt­industrie noch mehr als 4,5 Milliarden Pas­sagiere befördert. Im ersten Jahr der Pande­mie wurden weltweit mehr als 108.000 Covid‑19-bedingte Reisebeschränkungen verfügt. Die Zahl der Flugpassagiere nahm um 60 Pro­zent ab. Auch die Zahl neuer internationaler Migrantinnen und Migran­ten blieb bis Mitte 2020 deutlich hinter vor­herigen Schätzungen zurück, und weltweit dürfte die Pandemie deren Gesamtzahl um 2 Millionen reduziert haben.

Durch solche Reisebeschränkungen dro­hen neue Verwerfungen und eine wei­tere Vertiefung der Gräben zwischen dem Glo­ba­len Norden und dem Globalen Süden: Der (legitime) Wunsch, die Bevölkerung in den Industrieländern vor Infektionsrisiken zu schützen, kann zu einer pauschalen Schlech­ter­stellung und Diskriminierung von Menschen aus Ländern führen, die nicht die Mittel haben, ihre Bevölkerung so schnell zu impfen, wie die Länder des Glo­ba­len Nor­dens es trotz aller Schwierigkeiten ver­mögen. Zudem wollen auch Regierungen von Entwicklungsländern ihre Bevölkerung vor Infektionsrisiken schützen. Sie haben jedoch weniger Möglichkeiten dazu – vor allem wegen des mangelhaften Zugangs zu Impfstoffen.

Im Kontext der Pandemie erweisen sich Fragen der Legitimität der Mobilitätskont­rollen als besonders dringlich. Vor diesem Hintergrund sind die jüngsten Reform­vorschläge zu den Schengen-Vorschriften als ambivalent zu bewerten, mit denen die EU bei einer Pandemie gemeinschaftliche Einreiseverbote ver­hän­gen will: Die ange­strebte Formalisierung könnte Einreiseverbote verstetigen, aber auch Begründungen für diese erzwingen.

Die Visavergabe als Kern der internationalen Mobilität

Im Mittelpunkt der internationalen Mobili­tät steht die Visavergabe. Sie dient primär der Regelung von touristischen wie geschäft­lichen Reisen, aber ebenso von Aufenthaltszwecken wie der Arbeitsmigration, dem Familiennachzug und der Schutzsuche. Um unerwünschte Zuwanderung zu ver­hindern, verfolgen die EU-Staaten und viele andere Zielländer eine parallele Strategie: Einer­seits greifen sie zu unilateralen Regulierungs­maßnahmen und setzen Kontrolltechno­logien ein, andererseits versuchen sie, die Herkunftsländer mit politischem Druck dazu zu bewegen, bei der Reduzierung der irregu­lären Migration mit ihnen zusammenzu­arbeiten. Inzwischen machen jedoch viele Herkunftsländer eine Kooperation bei der Steuerung der Migration davon abhängig, dass ihre Forderungen nach einer erleichterten internationalen Mobilität etwa durch gebührenfreie Visa oder durch generelle Visafreiheit für ihre Bürger ernst genommen und erfüllt werden – wie beispielsweise die Türkei. Sie drängt seit langem auf Visa­freiheit mit der EU und verknüpft diese Forderung immer wieder mit der Drohung, die Zusammenarbeit bei der Migrationssteuerung einzustellen.

In den Botschaften und Konsulaten der EU-Mitgliedsländer wurden im Jahr 2020 circa 3,5 Millionen Anträge auf Schengen-Visa für Auf­enthalte von bis zu drei Mo­na­ten gestellt, ein deutlicher pandemie­beding­ter Rückgang gegenüber 2019, als es etwa 17 Millionen Anträge waren. Von den 2020 eingereichten Anträgen wurden unge­fähr 85 Prozent genehmigt, etwas weniger als im Jahr 2019 (88 Prozent). Allerdings lagen die Ablehnungsraten für Anträge aus einigen Herkunftsgebieten weitaus höher, insbeson­dere aus Afrika südlich der Sahara. Und auch diese Zahlen bieten nur ein un­voll­ständiges Bild der blockierten Mobi­lität, denn sie berücksichtigen nur die bearbeiteten Visumanträge; die vielen Fälle abge­brochener oder wegen Aussichtslosigkeit erst gar nicht gestellter Visaanträge werden in den Statistiken nicht erfasst.

Ganz anders sieht die Mobilität für Deutsche aus: Deutsche Reisende stehen im welt­weiten Passport-Ranking ganz oben, sie haben hervorragende Reisemöglichkeiten und Zugang zu fast allen Staaten, ohne Visa­prozeduren durchlaufen zu müssen. So liegt Deutschland im Henley Passport Index derzeit weltweit auf Platz 2, gemeinsam mit Südkorea; seine Bürger und Bürgerinnen können in 190 Staaten visum­frei einreisen. Höhere Bewertungen hatten nur die Pässe von Singapur und Japan (192 Staaten). Men­schen aus afri­ka­nischen, nahöstlichen und südasiatischen Ländern haben es im Ver­gleich dazu deutlich schwerer: Afrikanische Pässe erlauben in der Regel visumfreies Ein­reisen nur in 20 bis 25 Prozent der Staaten, meist lediglich in afrikanische Nachbar­länder.

Ayelet Shachar, ehemalige Direktorin des Max-Planck-Instituts zur Erforschung multi­religiöser und multiethnischer Gesellschaften in Göttingen, weist mit ihrer These zur »birthright lottery« auf die Privilegien und Benachteiligungen hin, die aus dem Erwerb einer Staatsangehörigkeit resultieren. Sie argumentiert, der Erwerb der politischen Mitgliedschaft heutzutage entspreche dem­jenigen von Privateigentum in alten Zeiten.

Ordre Public oder strukturelle Diskriminierung?

In der EU bestimmt die Visum-Verordnung von 2001, dass die Visumpflicht als Stan­dard­mechanismus des EU-Mobilitäts­systems zu verstehen ist und eine eventuelle Be­frei­ung davon nur eine einseitig gewährte Aus­nahme und ein Privileg bedeutet. Die zu­letzt im Sommer 2021 überarbeitete Fassung der Verordnung führt zudem aus, dass jede Art von Missbrauch der Visum­befreiung be­kämpft werden muss, »sofern die betreffen­den Personen eine Gefahr für die öffent­liche Ordnung (›ordre public‹) und die innere Sicherheit des betroffenen Mit­glied­staa­tes darstellen«. Bei mangelhafter Koope­ration der Herkunftsländer kann die Visa­befrei­ung ausgesetzt werden. Hierfür wer­den Schwellenwerte wie etwa die fol­genden defi­niert: wenn das betreffende Herkunftsland mehr als die Hälfte der EU-Rücküber­nahme­ersu­chen ab­lehnt oder wenn weni­ger als 4 Prozent der Asylanträge aus diesem Land anerkannt werden.

Die Verordnung enthält den Hinweis, dass ein höherer Migrationsdruck verhindert werden soll, und es ist offensichtlich, dass die EU-Staaten das europäische Mobi­litätsregime als Instrument der Migrationssteuerung betrachten. Auch der 2009 in Kraft getretene und zuletzt 2019 novellierte Schengen-Visakodex erlaubt es, die Visa­vergabe als Instrument zu nutzen, um gute Kooperation bei der Rückübernahme zu be­lohnen bzw. mangelnde zu sanktionieren.

Für Nanjala Nyabola, eine Publizistin aus Kenia, die im Mai 2019 im Auswärtigen Amt in Berlin eine der Eröffnungsreden der »Future Affairs«-Konferenz zum digitalen Wandel hielt, ist das Visaregime der ent­wickelten Länder struktureller Rassismus mit dem Ziel, die Menschen des Globalen Südens von der globalen Mobilität auszu­schließen. Die Visavergabe reflektiere neo­koloniale Strukturen. Es ist davon auszu­gehen, dass weite Teile der Eliten in Afrika, der arabischen Welt und in Südasien Nyabolas Position teilen. Die dortige Presse, aber auch Reise­blogs, kritisieren nicht nur die Visapolitik des Globalen Nordens, son­dern ebenfalls die Verfahren in den Bot­schaften und an den Grenzen. Vorwürfe eines institu­tionellen Rassismus und Racial Profiling werden erhoben. Viele Wort­meldungen beklagen den demütigenden Cha­rakter der Prozeduren, die Antragsteller und Reisewillige durchlaufen müssten. Solche Wahrnehmungen sind keine gute Voraussetzung, um den Globalen Süden für eine Kooperation zu gewinnen, die indes notwendig ist, um die Herausforderungen von Migration und Flucht zu bewältigen.

Elemente eines internationalen Regelwerkes

Diskriminierende Mobilitätsregelungen werden nicht zuletzt deshalb zur Migrations­steuerung eingesetzt, weil es den Staa­ten an Vertrauen in die Identitätsdokumente und Visaentscheidungen anderer Regie­rungen mangelt. Wenn der israelische His­to­riker und Publizist Yuval Noah Harari davon spricht, dass Vertrauen »vielleicht der wich­tigste Treibstoff, das wichtigste Kapital einer jeden menschlichen Gesellschaft« ist, dann bezieht er das sowohl auf kleine Gemeinschaften als auch auf Länder und die inter­nationale Politik insgesamt. Um Vertrauen zu schaffen, wäre eine Besinnung auf den Multilateralis­mus förderlich.

Für ein Regelwerk zur Gestaltung der internationalen Mobilität sind zwei Ele­mente vonnöten: Zum einen multilateral ausgehandelte Zielvorgaben, Strategien und Ver­fahren, zum anderen digitale Technologien, die Mobilität erleichtern – aber kein Selbst­zweck sein dürfen, sondern politischen Zielvorgaben folgen müssen. Die Not­wendigkeit eines politischen Regelwerkes ergibt sich unter anderem aus der Gefahr, dass Technologien als Ersatz für solche Regel­werke genutzt werden können – etwa wenn wichtige Akteure wie die USA auf be­stimmte Techniken setzen, diese von inter­nationalen Organisationen wie der Inter­nationalen Zivilluftfahrtorganisation (ICAO) übernommen werden und andere Staaten mitziehen müssen, um nicht abgehängt zu werden.

Die Rolle privater Dienstleister

Privatwirtschaftliche Unternehmen haben bereits wichtige Funktionen im internationalen Mobilitätsmanagement übernommen. Dies muss nicht in Widerspruch zu staat­licher Souveränität und Kontrolle stehen. Im Gegenteil, Staaten haben den Privat­sektor hinzugezogen, um Unterstützung bei ihren konsularischen Dienstleistungen, aber auch bei der Grenzsicherung zu erhal­ten. Das be­trifft vor allem die Fluggesellschaf­ten: Unter Androhung hoher Geldstrafen bei Unterlassung erledigen sie relevante Auf­gaben der Mobilitätskontrolle für die Staa­ten, deren Flughäfen sie anfliegen. Inzwischen haben sich kommerzielle Migrationsdienstleister wie CIBT (aus den USA) und der Markt­führer VFS Global (in Indien gegründet, in Dubai ansässig) etab­liert, die von Staaten be­auf­tragt werden, Teile der Visabearbeitung oder Zu­lie­ferfunktionen zu übernehmen. Techno­logiefirmen bieten die dafür notwen­dige Hardware, Software und Datenanalyse an.

In allen Fällen agieren die Unternehmen als Datenbroker, das heißt, sie verfügen über große Datenmengen über abgelehnte und genehmigte Visumanträge, regulär Rei­sende und irreguläre Migranten. Dies führt zuweilen zu Kontroversen, da nicht klar ist, unter welche Jurisdiktion diese Dienstleister fallen und welche Rechtswege bei Be­schwer­den bestehen. Die EU hat aber zumin­dest darauf hingewiesen, dass ihre Daten­schutz-Grundverordnung (DSGVO) auch für Unter­nehmen gilt, die Visa-Dienste für Staats­angehörige von Drittstaaten wahr­nehmen und dass die Unternehmen ein angemessenes Schutzniveau für personenbezogene Daten sicherstellen müssen.

Gegenwärtig testen die Regierungen Kana­das und der Niederlande gemeinsam mit dem Technologieunternehmen Accenture und dem Weltwirtschaftsforum (WEF) ein »Known Traveller Digital Identity-System« (KTDI) für Flugreisen. In diesem System speichern die Reisenden biometrische und kryptografische Daten über sich ab, zum Beispiel auf ihre Mobiltelefone. Auf Anfor­de­rung und nach eigenem Ermessen geben sie den Behörden Zugang zu diesen verifi­zierten persönlichen bio­metrischen, biogra­fischen und historischen Reisedaten, um ihnen die Risikobewertung und ein Pre-Screening zu ermöglichen. Mit KTDI lassen sich Reisen abbilden und ver­folgen, wobei Reisende über mobile Geräte mit Behörden und privaten Unternehmen interagieren, indem sie historische und Echtzeitdaten (»Identitätsattribute«) bereitstellen.

Ähnliche Ziele werden mit dem Projekt »Hotel Check‑in für Firmenreisende« ange­strebt, mit dem die Bundesregierung den Aufbau einer Infra­struktur für den sicheren Austausch von Identitätsattributen testen lässt, und zwar gleichermaßen für digitale Identitäten von Menschen, Institutionen und Dingen (Inter­net of Things). Pilotprojekte könnten klären, ob sich dieser Ansatz nicht auch auf Ange­hörige von Drittstaaten an­wenden ließe.

Die Einbindung der Privatwirtschaft in ein internationales Mobilitätsregime wäre unverzichtbar. Fluglinien, Hotelketten, Banken und Finanzdienstleister sowie Ver­sicherungen müssten gemeinsam mit Kon­su­laten und Meldeämtern auf einer Platt­form agieren, die Reisenden aus Dritt­staa­ten nach international vereinbarten Regeln nicht nur Dienstleistungen anbietet und diese abwickelt, sondern ebenfalls verifizierte Identitätsattribute auszustellen vermag.

Ethische Fragen

Ein ethisches Problem, das alle »Wallets« betrifft, in denen einzelne Personen Infor­mationen zu ihrer Identität abspeichern, ergibt sich aus dem Machtgefälle zwischen den Vertretern staatlicher Organe und den Dateninhabern, in diesem Fall den Reisen­den. So ist fraglich, ob Letztere die Kont­rolle über ihre persönlichen Daten erhalten und ob ihnen zugestanden wird, diese nur frei­willig und nach eigenem Ermessen weiter­zugeben – angesichts von Einwande­rungs- und Kontrollpraktiken, die persön­liche Daten einfordern und Beamte mit­unter dazu er­mächtigen, nach Passwörtern zu fragen oder sogar den Inhalt von Handys, Compu­tern und anderen Geräten herunterzuladen.

Dieses Machtungleichgewicht besteht zweifelsfrei. Hier muss mit verbindlichen und einklagbaren Regeln gegengesteuert werden. Das gilt auch für die Daten von Reisenden, die bei Behörden und privaten Dienstleistern gespeichert sind. Heute sind sie für die Betroffenen bzw. die Inhaber nicht zugäng­lich: Biometrische Daten wer­den bei der konsularischen Dienststelle oder bei dem Unternehmen, an das diese Dienstleistung ausgelagert wurde, gespeichert. Das digitale Ich der Reisenden ist fremdbestimmt.

Im Vereinigten Königreich haben zivil­gesellschaftliche Organisationen das Innen­ministerium verklagt. Der Vorwurf: Die Algo­rithmen der vom Ministerium an­ge­wan­dten künstlichen Intelligenz seien ras­sis­tisch und diskriminierend. Solche Gefah­ren dürfen nicht unterschätzt wer­den. Gleich­zeitig gilt, dass digitale Prozesse, wenn sie richtig konzipiert sind, den Ein­fluss dis­kri­minierender Vorurteile in der Entscheidungs­findung verringern können.

Gerade wenn digitale Technologien ein­gesetzt werden sollen, wird eine ethische Diskussion über die Details des Mobilitätssystems notwendig. Ein Kritikpunkt wird lauten, dass ein digitales Identitäts- und Ver­trauenssystem, das auf dem Macht­ungleich­gewicht zwischen ärmeren und reicheren Nationen beruht, nicht die Mobi­lität von Menschen aus ärmeren Ländern erleichtern wird. Einwände wie dieser sind ernst zu nehmen, weil wahrscheinlich auch weiter­hin reisewillige Personen zurückgewiesen werden, ohne dass der Verdacht auf dis­kriminierende Vorurteile ausgeräumt wer­den kann, seien es die von natürlichen Per­sonen oder von Algorithmen.

Darüber hinaus müssen weitere grund­legende Fragen geklärt werden: Wie soll mit dem Spannungsverhältnis zwischen der Verfügungsgewalt der Reisenden über ihre Daten und der Erfordernis umgegangen wer­den, dass ein Vertrauenssystem über genü­gend Daten verfügen muss, um wirk­sam zu sein? Wann hat jemand »ausreichen­des Vertrauen« erlangt – oder schafft der Ausbau von Zertifizierung und Identifizierung eine »Misstrauensspirale«, einen nicht gedeckelten Bedarf an immer mehr, besser verifizierten, aber nie ausreichenden Daten? Wie lässt sich ein »Kernbereich« defi­nieren, in dem keine Daten erfasst werden, bei­spiels­weise Bankkonten? Wie kann verhin­dert werden, dass die Verfügungsgewalt von einer rechenschaftspflichtigen Person auf eine Maschine übergeht, wenn künstliche Intel­li­genz eingesetzt wird und die Ent­schei­dungs­findung automatisiert erfolgt? Reichen dafür die Garantien des Artikel 22 DSGVO aus? Und: Wie lassen sich wirksame Ein­spruchs- und Widerspruchsverfahren gestalten?

Zu den grundsätzlichen ethischen Aspekten gehört ferner der Einwand, dass Millio­nen Menschen im Globalen Süden auf­grund mangelnder sozioökonomischer Möglichkeiten und begrenzten Zugangs zu digitalen Ressourcen wahrscheinlich keinen ausrei­chend hohen Vertrauensgrad erlangen wer­den und damit auch weiterhin von Reisen nach Deutschland und in die EU ausgeschlossen bleiben. Dem steht entgegen, dass auch in Deutschland und den anderen OECD-Ländern die ungleiche Verteilung von Res­sour­cen die Mobilität der Bürgerinnen und Bürger einschränkt: Ein hohes Passport-Ranking hilft wenig, wenn man sich das Reisen nicht leisten kann. Letztlich geht es darum, technische Lösungen zu entwickeln, die den politischen Modernisierungsvor­ga­ben entsprechen, aus ethischer Sicht Per­sön­lich­keitsrechte sicherstellen, dem Datenschutz Vorrang geben und mit Kapitel 3 der DSGVO übereinstimmen sowie jeden und jede mit Rechten ausstatten wie zum Beispiel auf transparente Entscheidungen, Widerspruch, Berichtigung und Entschädigung.

Politische Einwände

Neben diesen ethischen Fragen müssen politische Einwände diskutiert werden. Zu diesen gehört das Argument, dass Regierungen Entscheidungen über den Zugang zum Staatsgebiet generell als Kernbereich staatlichen Handelns betrachten und hier keine Kompetenzen aufgeben wollen. Da­gegen steht, dass mit einem modernisierten Reisesystem noch keine Entscheidungen über längerfristige Aufenthalte etwa zu Arbeitszwecken getroffen würden; derartige Entscheidungen blieben die »domaine reser­vée« der Staaten. Angegangen würde aber das Problem, dass ein für den Globalen Süden frustrierendes Reiseregime kontraproduktiv ist, weil es auch die Zusammenarbeit bei anderen Themen behindert. Hin­gegen würde ein transparenter Prozess mit dem Ziel, die globale Mobilität für alle zu erleichtern, Kooperation vor Unilateralismus setzen und neue Möglichkeiten für Zusam­menarbeit schaffen, um irreguläre Migra­tion und die ungerechtfertigte Weiter­wande­rung von Asylsuchenden besser zu bewältigen.

Grundsätzlich wäre eine internationale Mobilitätspolitik auch wirtschaftlich für alle beteiligten Akteure vorteilhaft, so dass zu erwarten ist, dass sich genügend Länder für ein solches Vorhaben finden würden. Und Deutschland hätte den politischen Spielraum und die technische Kompetenz, einen Beitrag für die Modernisierung der internationalen Mobilität zu leisten – und den Willen dazu, wie der Koalitionsvertrag im Hinblick auf die Visaerteilung zeigt.

Handlungsempfehlungen

• Die Bundesregierung sollte die Entwicklung einer nationalen Strategie zur Moder­nisierung der internationalen Mobi­lität mit digitalen Mitteln initiieren und dazu Partner in Wirtschaft, Technologie und Zivilgesellschaft mobilisieren.

• Außerdem wäre seitens der Regierung zu prüfen, ob ein Vertrauenssystem mit digitaler Platt­form in öffentlich-privater Partnerschaft und als Anstalt des öffentlichen Rechts errichtet werden kann.

• Überdies sollte die Bundesregierung den Anstoß für einen internationalen Politik­dialog geben, der in Verhandlungen über einen »Globalen Pakt für Internationale Mobilität« münden könnte und der die Schwächen von technischen Prozessen wie »Trusted Traveller« benennt.

• Wirtschaft, Dienstleister und Sozialpartner sollten sich erstens an dem Strategie­dialog beteiligen, zweitens am Aufbau einer digitalen Plattform, die mit Dienstleistungen (z. B. Versicherung, Zahlungsverkehr, Reise und Touristik, Konsumenten­beratung) die Mobilitätspolitik unterstützt, sowie drittens an den Aufsichts­gremien eines Vertrauenssystems mit digitaler Plattform.

• Schließlich ist es wichtig, die Zivilgesellschaft in diesen Dia­log einzubeziehen und dass sie an den Aufsichtsgremien eines Ver­trauens­systems mitwirkt. Zudem könnte sie eine digitale Plattform mit zivil­gesellschaft­lichen Angeboten zur Information, Beratung und Zusammenarbeit betreiben. Nicht zuletzt könnte sie sich über diese Plattform mit ausländischen zivilgesellschaftlichen Akteuren zu Themen der internationalen Mobilität austauschen.