Kai-Olaf Lang

Gleise, Pipelines, Autobahnen: Die neue Geopolitik der Infrastrukturen im östlichen Teil der EU

SWP-Aktuell 2020/A 17, März 2020, 8 Seiten

doi:10.18449/2020A17

Der Ausbau von Infrastrukturen hat in den Ländern Ostmittel- und Südosteuropas hohe Priorität. Trotz erheblicher Investitionen in Verkehrswege, den Energiesektor und digitale Technologien bestehen aber große Netzwerklücken und Erneuerungs­bedarfe. Während die Europäische Union wichtige Beiträge zur Ertüchtigung von Infrastrukturen leistet, treten im Ostteil der EU nun verstärkt externe Akteure auf den Plan. Für die USA, Russland oder China ist Infrastrukturpolitik nicht nur Inno­vation und Modernisierung, sondern auch Außen- und Sicherheitspolitik. Unter­dessen hat sich eine regionale Plattform von EU-Staaten gegrün­det, die Drei-Meere-Initiative. Sie möchte die Konnektivität verbessern und so Entwicklung und Zu­sammen­halt fördern. All diese Aktivitäten haben auch europapolitische und geostrategische Kon­sequenzen, deren sich Deutschland als bedeutender Part­ner der Länder im Ostteil der EU bewusst sein sollte.

Die Existenz umfassender, funktionierender und international eingebundener Infrastrukturnetzwerke ist eine Voraussetzung für Prosperität und Sicherheit. Jenseits ihrer Funktion als Unterbau für Wohlfahrt und Modernisierung haben Infrastrukturen aber eine strategische Dimension. Netzwerke und Verbindungsachsen strukturieren, ja kreieren Regionen und politische Räume. Und sie können Staaten dazu die­nen, Ein­fluss auszuüben oder denjenigen anderer zu reduzieren. All das gilt auch für die Länder im Ostteil der EU, wo der Bau von Infrastrukturen seit 1989 bzw. dem Bei­tritt des jeweiligen Landes zur Gemeinschaft stets hohe Priorität genoss. Mittlerweile spielt die außen- und geopolitische Kom­po­nente von Konnektivität dort eine immer wichtigere Rolle. Gründe dafür sind eine Rei­he von Spezifi­ka in diesem Raum.

So besteht in allen Ländern großer Nach­holbedarf an Infrastrukturinvestitionen. Daher wurde etwa der Ausbau von Verkehrsinfrastrukturen energisch voran­getrieben. Der Anteil an Investitionen in diesem Be­reich in den östlichen EU-Ländern lag meist deutlich über dem Niveau Westeuropas. Laut OECD betrugen die Werte, vor allem nach dem Beitritt dieser Staaten zur EU, viel­fach über 2% des Bruttoinlandsprodukts. Verglichen mit den alten EU-Mit­glieds­ländern wurde überproportional in Verkehr und Versorgungsinfrastrukturen investiert. Doch nach wie vor gibt es Defizite bei Dichte und Qualität von Infra­strukturen. Nach einem Bericht, den die polnische Ent­wick­lungsbank BGK in Auftrag gab, müssen bis 2030 für den Aus­bau von Netzinfrastruk­tu­ren in den EU-Staaten Ostmittel- und Südost­europas 530 Mrd. Euro auf­gewandt werden.

Der östliche Teil der EU ist auch Transitregion für den Gütertransport, vor allem von Ost nach West. Durch Ostmitteleuropa verlaufen zum Beispiel klas­sische Transportmagistralen für Erdöl und Erdgas von Russland nach Mittel- und West­europa. Bahnfracht aus China gelangt bisher vor­nehm­lich über Polen auf EU-Gebiet. Das Volumen ist aber noch sehr gering. Die Domi­nanz der Ost-West-Transport­stränge ist über Jahrzehnte gewachsen. Sie resul­tiert aus der geographischen Lage Ost­mittel­europas zwischen den wirtschaft­lichen Kraftzentren im Westen und in der Mitte Europas einerseits und Gebieten in Ost­europa und Asien andererseits. In der kom­munistischen Ära wurde diese Basis­struktur vielfach ver­stärkt, hatten doch Verbindungen zur Zentrale Mos­kau Vorrang. Zwar bestehen auch in Nord-Süd-Richtung Ver­kehrs- oder Energieverbindungen zwi­schen einigen Ländern der Region, etwa den bal­tischen Staaten, sind aber oft lücken­­­haft oder erneuerungsbedürftig.

Überdies ist die Infrastruktur­situation in vielen Ländern durch deren semiperiphere Position in der EU geprägt. Aufgrund politi­scher, wirt­schaftsgeographischer oder topo­graphischer Faktoren befinden sich etwa die baltischen Staaten sowie Rumänien und Bulgarien verkehrstechnisch »im Abseits«. Auch gibt es in etlichen Ländern ein Quali­tätsgefälle bei der Infrastruktur. Das liegt unter ande­rem an der starken Aus­richtung auf haupt­städtische Zentren.

Schließlich geht es bei Infrastruktur im östlichen Teil der EU auch um Sicherheitspolitik. Bislang stand dabei der Bau von Ener­gieinfrastrukturprojekten im Vordergrund. So wurden im litauischen Klaipeda und im polnischen Swinemünde Terminals für die Ein­fuhr von Flüssiggas (LNG) errich­tet und zu­sätz­liche Pipelines mit Schub­umkehr­fähig­keit verlegt. Neue Pipelines sollen alter­native Importrouten für Erdgas sichern – so die Baltic Pipe nach Polen für die Einfuhr von Gas aus Norwegen – oder als Interkonnek­toren isolierte nationale Märkte verbinden. Die Bemühungen der Nato, Ver­wundbarkeiten an ihrer »Ost­flanke« zu reduzieren, erfor­dern ebenfalls eine solide Ausstattung mit zivilen wie militärischen Infrastrukturen.

Die neue Relevanz von Infrastrukturen im Ostteil der EU

Zu diesen Rahmenbedingungen treten jün­gere Entwicklungen, durch die Infrastrukturen eine neue außen- und sicherheits­politische Bedeutung erhalten. Zum einen sind mächtige externe Akteure, namentlich Russland, die USA und China, daran betei­ligt, Infrastrukturen zu schaffen oder zu vereiteln, und betreiben auf diese Weise Infra­strukturaußenpolitik. Neben bilateralen Initiativen bestehen auch multilaterale Muster, in denen entsprechende Dialoge und Kooperationen verlaufen. China ist mit Ländern aus Ostmittel- und Südosteuropa (einschließlich Nicht-EU-Ländern des West­balkans) im Format »17+1« im Kontakt. Die USA arbeiten zumindest sektoral mit der Drei-Meere-Initiative (3SI) zusammen, dem lockeren Zusammenschluss von 12 Ländern zwischen Ostsee, Schwarzem Meer und Adria. Sowohl 17+1 als auch 3SI stre­ben an, Infrastrukturprojekte zu verwirklichen.

Zum anderen gibt es in der Region selbst Bestrebungen, auf geopolitische Heraus­forderungen und die Aktivitäten von Dritt­ländern zu reagieren. So werden in Eigen­regie neue Infrastrukturen errichtet und dabei verstärkt außen- und sicherheitspolitische Aspekte berück­sichtigt. Die Drei-Meere-Initiative etwa ist ein ent­wick­lungs­politisch definiertes Vernetzungs­projekt, das sich auch in strategischen Kategorien denken lässt.

Russland: Pipelines und Atomkraft

Russland und russische Firmen betreiben vorrangig Energieinfrastrukturpolitik. Dabei konzentrieren sie sich seit ungefähr zwei Jahrzehnten auf Routenpolitik, also die Um­leitung des Transits von Erdgas und Erdöl. Hier spielen sowohl geopolitische als auch ökonomische Beweggründe eine Rolle. Mit den Pipe­linesystemen Nord Stream und Turk­Stream will Russland die Ukra­ine als Transitland für Gas umgehen und direkte An­bin­dun­­gen an die Verbrauchermärkte in Mittel- und Südosteuropa herstellen. Für den Erd­öl­transport wurden Terminals in Ust-Luga und Primorsk unweit St. Peters­burg errich­tet sowie wei­tere Pipelines ver­legt, so das Balti­sche Pipelinesystem 2 als Ab­zweig der Druschba-Pipeline nach Ust-Luga. Damit schuf man neue Kapazitäten, um Erdöl per Tanker über die Ostsee zu ver­schiffen. Schon 2002 hatte der russische Konzern Transneft den Transport von Rohöl in die lettische Hafen­stadt Vents­pils beendet, in­dem er eine Pipe­line außer Betrieb setzte. Allerdings dürfte die Nordroute der Drusch­ba, die von Russland durch Belarus und Polen nach Deutschland führt, trotz rus­sisch-belarussischer Reibereien nicht zur Disposi­tion stehen.

Ein zweiter Bereich ist der Bau von Kern­kraftwerken. In den Ländern der Region, die Atomkraftwerke betreiben oder den Einstieg planen, hegt man (meist politische) Vorbehalte gegen eine Zusammenarbeit mit Russland und bevorzugt die Kooperation mit Partnern aus Frank­reich, den USA, Süd­korea oder Japan. Eine Ausnahme bildet der geplante Bau zweier neuer Reaktor­blöcke im ungarischen Paks durch die russi­sche Firma Rossatom. Das auf ein Volumen von 12,5 Mrd. Euro geschätzte Vorhaben wird durch einen Kredit aus Russland in Höhe von 10 Mrd. Euro mitfinanziert.

In unmittelbarer Nähe zu Litauen wird im belarussischen Ostrovets ebenfalls ein Kernkraftwerk mit russischer Finanzierung und Technologie errichtet. Litauen sieht in dem Projekt erhebliche Sicherheitsmängel und hält das Kraftwerk für ein geopolitisches Instrument, um Belarus noch abhän­giger von Russland zu machen. Befürchtet wird, dass Strom aus Ostrovets etwa über Lettland auf regionale Strommärkte in den baltischen Staaten gelangt. Das würde die strikte Abnabelung von Energieimporten aus Belarus und Russland konterkarieren, die Litauen anstrebt.

Bei anderen Infrastrukturen treibt Russland keine größeren Vor­haben in der Region voran. Offenbar haben russische Akteure dafür zu wenig finanzielle Möglichkeiten oder sind mit umfangreichen Infrastruktur­projekten in der Russischen Föderation aus­gelastet. Daran dürfte auch wenig ändern, dass die Internationale Investitionsbank (IIB), die aus der Comecon-Bank hervorging, ihren Sitz 2019 von Moskau nach Budapest verlagerte. Dieser symbolische Schritt ließ vermuten, dass die IIB mehr Projekte in der Region unterstützen soll. Doch die Bank, an der die EU-Staaten Ungarn, Tschechische Repu­blik, Slowakei, Bulgarien und Rumä­nien beteiligt sind, ver­fügt nur über geringe finan­zielle Kapazitäten. Das Eigen­kapital liegt bei 350 Mio. Euro, während es bei der Euro­päischen Investitionsbank (EIB) 243 Mrd. Euro beträgt.

USA: Verhinderungspolitik, Energie und Militär

Die Infrastrukturpolitik der USA im öst­lichen Europa konzentriert sich auf drei Berei­che, nämlich den Energiesektor sowie digi­tale und mili­tärische Infrastrukturen. Sie orientiert sich an der Funktion, die Washington der Region in einer globalen Situation von Großmachtkonkurrenz und damit verbundenen Interessenkonflikten zuweist: Auch in diesem Raum soll russi­scher und chinesischer Einfluss zurück­gedrängt werden.

In diesem Sinne sind die USA zunächst einmal bestrebt, den Auf­bau von Infrastrukturen zu verhindern. Ausdruck dieser Politik sind etwa Sanktio­nen gegen Akteure, die am Bau der Pipe­line Nord Stream 2 be­teiligt sind. Dieselbe Stoßrichtung verfolgt Washington mit seinem Versuch, Länder in der Region bei der Modernisierung ihrer digi­talen Infra­strukturen davon abzuhalten, den chinesischen Konzern Huawei zum Zug kommen zu lassen. Anfang September 2019 unterschrieben US-Vizepräsident Pence und der polnische Ministerpräsident Mora­wiecki eine gemeinsame Erklärung zum Thema 5G. Darin betonten beide Seiten ihren Willen, auf diesem Feld enger zusam­menzuarbeiten und sicherheits­relevante Faktoren bei der Auswahl von Bietern für die Erstellung der neuen Netze zu berück­sichtigen. Ähnliche Erklärungen wurden unterzeichnet, als der rumänische Präsident Iohannis im August 2019 seinen Amtskolle­gen Trump besuchte und als der estnische Ministerpräsident Ratas im November 2019 Vizepräsi­dent Pence traf. Zwar haben Rumä­nien und Estland nicht ausdrücklich bestä­tigt, Huawei formell vom Bieterverfahren auszuschließen. Wie andere proamerikanisch orientier­te Nato-Mitglieder aus der Region dürften sie allerdings bei ihrer Ent­scheidung emp­fänglich für Druck aus Washington sein. Amerikanisches Drängen war wohl auch ein Grund dafür, dass die rumänische Regie­rung Anfang 2020 be­schloss, aus einer Über­einkunft mit dem Konzern China General Nu­clear Power (CGN) auszusteigen, die den Bau zweier neuer Reaktorblöcke für das Kern­kraftwerk Cernavoda vorsah. Schon 2019 hatten die USA und Rumänien Zusam­menarbeit bei der Nutzung ziviler Kernenergie vereinbart.

In einem multilateralen Format haben die USA die Partnerschaft für transatlantische Energiekooperation (PTEC) mit den Ländern der Drei-Meere-Initiative lanciert. Dieses Vorhaben, das der damalige US-Energieminister Perry beim Gipfel der 3SI im Herbst 2018 in Bukarest anstieß, soll »Investitionen in Schlüsselinfrastrukturen für einen Nord-Süd-Energiekorridor be­schleunigen«. Die Partnerschaft hat rasch Form angenommen, es fanden zwei Mini­stertreffen statt, und vier Arbeitsgruppen wurden eingerichtet. Diese beschäftigen sich mit Energieeffizienz und erneuerbaren Energien, Atomkraft, Versorgungssicherheit bei Brennstoffen sowie dem Schutz kriti­scher Infrastrukturen. Letzteres ist auch Schwerpunkt bilateraler Ver­einbarungen im Energiebereich mit Polen sowie den drei baltischen Staaten. Das schließt Fragen der Cyber­sicherheit ebenso ein wie die Desyn­chronisierung von Estlands, Lettlands und Litauens Stromnetzen, die bis­her zum russisch-belarussischen Ver­bund gehörten.

Auf der Münchner Sicherheitskonferenz im Februar 2020 stellte US-Außenminister Pompeo eine Mil­liarde Dollar für die Länder der Drei-Meere-Initiative in Aussicht. Die Mittel werden von der Inter­national Devel­opment Finance Corporation (DFC) bereit­gestellt und sollen vorran­gig für den Ausbau von Infrastrukturprojek­ten im Energie­sektor verwendet werden. Auf diese Weise wollen die USA dazu beitragen, die energie­wirtschaftliche Abhängigkeit der 3SI-Länder von Russland zu verringern. Überdies hoffen die USA, dass neue Energieinfrastrukturen amerikanischen Ge­schäftsinteressen dienen, und zwar beim Export von Flüssiggas in die Region. Über das polnische LNG-Terminal in Swinemünde werden die USA in den näch­sten Jahren große Mengen für den pol­nischen Markt bereitstellen. Es gab bereits erste Lieferungen über Polen in die Ukraine.

Gleichzeitig unterstützen die USA den Ausbau militärischer Infrastruktur. Ameri­kanische Truppen sind im Rahmen der Nato-Initiative Enhanced For­ward Presence (eFP) vor Ort, aber auch gemäß bilateralen Vereinbarungen. Die Euro­päische Abschreckungsinitiative (EDI), von den USA wegen des Krieges zwischen Russland und der Ukraine geschaffen, sowie andere Maßnah­men Washingtons enthalten auch Komponenten für militärische Bau­vorhaben, die erforderlich sind, um Verlege­fähigkeiten zu verbessern oder Gerät einzu­lagern. Allein in der EDI wurden in den Haushaltsjahren 2018 bis 2020 für Infra­strukturmaßnahmen pro Jahr zwischen 338 und 827 Mio. Dol­lar angesetzt. Nicht alle dieser Mittel flossen ins östliche Europa.

Ob sich die USA künftig stärker bei an­de­ren Infrastrukturprojekten, etwa im Ver­kehrswesen, einbringen werden, bleibt ab­zuwarten. Im Zuge einer Reform der ameri­kanischen Außenwirtschaftshilfe auf Basis des sogenannten BUILD-Act vom Herbst 2018 wurde die DFC als neue Entwicklungs­agentur geschaffen. Sie hat nun 60 Mrd. Dollar zur Verfügung, doppelt so viel wie ihre Vorgängerorganisation, und besitzt außerdem neue Finanzierungsinstrumente. Aufgabe der global tätigen DFC ist es auch, die US-Außen­politik zu unterstützen, indem sie »dem wach­senden Einfluss auto­ritärer Regimes« ent­gegenwirkt.

China: großes Potential, überschaubare Resultate

Für China ist der östliche Teil der EU eine unabdingbare Transitzone für chinesische Güter, die auf dem Landweg nach Mittel- und Westeuropa gelangen (sollen). Die Ent­wicklung der landgebundenen Seidenstraße erfordert zuverlässige und moderne Trans­portachsen in diesem Teil des Kontinents. Für den direkten Aus­tausch mit Staaten aus Ost­mittel- und Südosteuropa sowie seit 2019 auch Griechenland hat China eine multilaterale Gesprächs- und Kooperationsinitiative (16+1/17+1) aufgebaut. Zu den selbstgesetzten Schwerpunkten des 17+1-Rahmens gehören auch Konnektivität und Infrastrukturbau. Beim 17+1-Treffen im April 2019 in Dubrovnik wurden Richt­linien für die Zusam­menarbeit festgelegt. Darin betonten die Teilnehmer abermals die hohe Relevanz von Infrastrukturprojekten, Eisen­bahnverbindungen und Logistikzentren. Am Rande des Treffens in Dubrovnik hat ein Zusammenschluss von Entwicklungsbanken aus der Region und China (China-CEEC Inter-Bank Association) eine Initiative zur Finanzierung kleiner und mittlerer Unternehmen im 17+1-Kontext gegründet. Darüber hinaus hat die China Development Bank (CDB), Teil des Zusammenschlusses, bilaterale Verein­barungen mit den EU-Ländern Bulga­rien, Rumänien, Ungarn und Kroatien ge­troffen. Sie räumt ihnen Kredit­linien zwischen 100 und 300 Millionen Euro ein.

Schaut man auf bislang Erreichtes, blei­ben die Resultate chinesischer Aktivitäten in der Region insgesamt und gerade im Infrastruktursektor überschaubar. Dies wundert wenig, denn verglichen mit den Län­dern im Westen und Süden der EU bleiben Ostmittel- und Südosteuropa beim chine­sischen Investitionsaufkommen weit zu­rück. Die kumulierten Investitionen von 2000 bis 2018 dort machen weniger als 2% des Gesamtvolumens in der EU aus. Bisher lagen die Schwerpunkte offenbar auf der Zusammenarbeit mit Staaten des West­balkans, die nicht der EU angehören und darum keinen Zugriff auf Mittel der EU-Struktur­politik haben, und die zudem teils politisch wie ökonomisch schwächeln. Dorthin flossen rund 70% der Investitionen, die China bis 2019 im 17+1-Format tätigte.

In den EU-Ländern Ostmittel- und Südosteuropas sind indes bisher nur wenige Projekte umgesetzt worden. Zu den Aus­nahmen gehören der Kauf von Mehr­heits­anteilen am Hafen in Piräus durch die chi­nesische Reederei COSCO sowie die Sanie­rung der Bahn­verbindung zwischen Buda­pest und Bel­grad. Letztere soll vorrangig durch Kre­dite der chinesischen Exim Bank finanziert werden. Der ungarische Strecken­abschnitt soll von ungarisch-chinesischen Joint Ven­tures gebaut und betrieben wer­den. Beide Vorhaben sind Teil der geplanten China-Europe Land-Sea Express Line. Über sie sollen Waren, die per Schiff nach Piräus gelangen, auf dem Landweg bis nach Mitteleuropa transportiert werden.

Jenseits dieser wenigen Flaggschiff­projekte mit chinesischer Mitwirkung lassen sich einige neuere Entwicklungen im öst­lichen Teil der EU ausmachen. So möchten sich chinesische Firmen verstärkt am Bau neuer Straßen und Eisenbahnen beteiligen. Ein Großvorhaben, bei dem dies gelang, ist die Pelješac-Brücke in Kroatien, die zu 85% von der EU finanziert wird. Errichtet wird sie von der China Road and Bridge Corpo­ration. Chinesische Baufirmen versuchen auch in anderen Ländern der Region Fuß zu fassen. Sichtbar ist zudem ein anhaltendes Interesse an Hafenanlagen und damit ver­bundenen Logistikterminals sowie die Fort­entwicklung von Hinterlandverkehren zur Anbindung an große städtische Zen­tren. Neben Piräus sind Triest und Rijeka in der Nordadria Beispiele hierfür. Wenngleich die Bahnnetze noch unzureichend sind, könn­ten die beiden Städte als Anlandepunkte für den Güter­verkehr nach Mitteleuropa dienen. Auch am litauischen Klaipeda sind chinesische Investoren interessiert. Neue Vari­anten für die Transportwege der Eiser­nen Seidenstraße (Silk Railroad) werden in eini­gen Ländern gleichzeitig geprüft. Damit sollen Engpässe auf der bisherigen Haupt­route über die Verlade­station Małaszewicze an der polnisch-bela­russischen Grenze ver­mieden werden. Über sie werden 90% der Fracht transportiert, die auf dem Landweg von China in die EU gelangt. Beispiele ­für Alternativen sind die künftige Nutzung be­stehender Breitspurverbindungen ins polni­sche Sław­ków oder ins slowakische Kaschau. Anfang 2020 erreichte der erste Zug aus China das Logistikzentrum in Sław­ków.

Die Drei-Meere-Initiative

Die Drei-Meere-Initiative ist ein lockerer Zu­sammenschluss von 12 EU-Staaten zwischen Ostsee, Adria und Schwarzem Meer. Ihr Ziel lautet, die Kon­nektivität zwischen den Mit­gliedsländern zu verbessern und die wirt­schaftliche Kon­vergenz mit dem Westteil der Union voran­zubringen. Gegründet 2016 auf einem Gipfeltreffen im kroatischen Dubrovnik, will die 3SI die Koopera­tion im Energiesektor, im Verkehrswesen, bei digi­taler Kommunikation und in Wirtschaftsfragen vertiefen. Auf diese Weise möchte sie den östlichen Teil der EU siche­rer und wettbewerbsfähiger machen und damit einen Beitrag zur Festigung des Binnenmarkts sowie zur Einheit der EU und ihrer Resilienz leisten. Besonderen Wert legt sie darauf, Nord-Süd-Verbin­dun­gen zu schaffen.

Die Mitglieder haben sich bisher auf 48 multilaterale, bilaterale und natio­nale Projekte in den Bereichen Verkehr, Energie und Digitales geeinigt. Zum ersten Bereich gehören bei­spielsweise Fracht- und Ver­kehrskorridore. Schienen- und Straßenbauprojekte wie Rail Baltica und Via Baltica sollen Nord­osteuropa besser mit Mitteleuro­pa verbinden, Via Carpatia wiederum die Ostsee mit dem Schwarzen Meer und der Ägäis. Im zweiten Bereich geht es um Ener­gie­infrastrukturen. Über den Nördlichen Gaskorridor soll Gas aus Norwegen via Däne­mark nach Polen und weiter gelangen. Das Gas­pipelineprojekt BRUA soll Bulgarien, Rumänien, Ungarn und Österreich vernet­zen. Und auf der kroatischen Insel Krk wird ein LNG-Terminal gebaut. Projekte im dritten, nämlich digitalen Bereich schließlich sind etwa eine Drei-Meere-Datenauto­bahn und ein Smart City Forum.

Viele der Projekte existierten schon vor­her und wurden später mit dem 3SI-Etikett versehen. Die 3SI betont, dass ihre Projekte in die EU und deren Instrumente eingebettet sind. Vor­haben wie der Baltisch-Adriati­sche Korridor oder der Verkehrskorridor E65 von Schwe­den nach Griechenland sind Bestandteile des TEN-T-Netzwerks der EU. Andere Projekte sind bereits durch EU-Mittel finanziert oder sollen es künftig werden.

Die Initiative hat sich seit ihrer Gründung konsolidiert und konkretisiert. Nicht nur wurden Arbeitsgruppen gebildet und Fortschrittsberichte zu einzelnen Projekten erstellt. Mit einem Business Forum und einem Netzwerk von Handelskammern wurde auch versucht, wirtschaftliche Akteu­re in die Initiative einzubeziehen. Im Mai 2019 wurde ein Investitionsfonds für die 3SI geschaffen, um Vorhaben nach kom­merziellen Grundsätzen zu unterstützen. Ursprünglich von der polnischen BGK und der rumänischen EximBank ge­gründet, verfügt der Fonds über 500 Mio. Euro ein­gezahltes Kapital. Die angestrebte Zielmarke von 3 bis 5 Mrd. Euro Eigen­kapital und die ambitionierte Hebe­lung auf Finanzierungskapazitäten von bis zu 100 Mrd. Euro werden aber nicht einfach zu erreichen sein.

Die 3SI wird besonders von Polen vorangetrieben und ist ihrem Selbstverständnis nach komplett frei von geopolitischen Moti­ven. Letzteres wird mit dem Projektcharakter sowie der Akzentuierung von Wirtschaft und Kon­nektivität begründet. Dennoch sind geostrategische Kalküle nicht zu übersehen. Das gilt in erster Linie für Polen, denn es betreibt die Anbindung der USA an die Ini­tia­tive. Ein deutliches Sig­nal hierfür war die Teilnahme von US-Präsi­dent Trump am 3SI-Gipfel in War­schau im Juli 2017. Zumindest potentiell ist die 3SI also ein geo­politischer Faktor in Europa. Vor allem Polen und pro­amerikanisch ausgerichtete Länder in der Region können sie nutzen, um die Bin­dun­gen zu den USA zu stärken. Vielleicht wird in Zukunft auch eine sicherheitspolitische Dimension der 3SI ent­wickelt.

Deutschlands Engagement in der Initiative ist insgesamt durchaus sinnvoll. Als Partnerland hat sich Deutschland mit hoch­rangigen Vertretern an den 3SI-Gipfeln in Bukarest und Ljubljana beteiligt. Berlin strebt überdies die Mitgliedschaft in der Initiative an. Hier­für spricht nicht nur die starke wirtschaft­liche Verflechtung mit der Region, sondern auch die Möglichkeit, einer künftigen geo­strategischen Drift des Zu­sammenschlusses entgegenzuwirken.

Ein »infrastructural turn« in der Region?

In der Zusammenschau greifen mehrere Ent­wicklungen im östlichen Teil der EU in­einander. Großmächte und Akteure außer­halb der Region verstärken ihr Engagement bei Infrastrukturen. Zunehmende Vernetzung, etwa im Verkehrsbereich oder durch Diver­sifizierung im Energiesektor, trifft auf For­men der »Entnetzung«, so Russ­lands Politik der Transitumleitung und Ver­suche ande­rer Länder, sich von Russ­land abzu­nabeln. Zweifellos spielen hier wirt­schaft­liche Inter­essen eine wichti­ge Rolle: Ob im Energiesektor, bei Digitaltechnologien oder im Transportwesen, über­all geht es den Ak­teu­ren auch darum, ökonomische Chancen zu nutzen. Zwar besaßen Infrastruktur­projekte latent immer eine außenpolitische Kompo­nente, doch werden sie in der Region nun stärker im Lichte von Einflussnahme und Ein­fluss­verhinderung betrachtet. Die in Ostmittel- und Südost­europa traditionell verankerten geopolitischen Vorstellungen werden durch geoökonomische Erwägungen revitalisiert und ergänzt. Pipelines, Häfen, Straßen und Digitaltechnologien genießen dabei hohen Stellenwert. Freilich bedeutet das nicht gleich einen »infra­struc­tural turn«, also eine neue Vorrangstellung von Infra­struk­tu­ren, Konnektivität und Mobi­lität für Innen- und Außenpolitik. Gleichwohl ist die wach­sende Relevanz von Infrastrukturen ein Indiz für die Rückkehr von Raum­konzepten, die Reterritorialisierung von Politik und eine größere Sensi­bilität für Raum (»sense of space«) in der Region. Ost­mittel- und Südosteuropa sind hierbei keine Ausnahme, sondern Bei­spiel für eine globale Ent­wicklung.

Für externe Mächte bildet der Ostteil der EU ein Gebiet mit zahlreichen Möglichkeiten, Einfluss auszuüben und sich Zugang zur Gemeinschaft zu verschaffen. Auch weist er bedeutende infra­strukturelle Schar­niere zu instabilen Nach­bar­regionen wie Osteuropa oder den Westbalkan auf. Die Länder der Region selbst hingegen befinden sich in einer zwiespältigen Situation. Einer­seits möchten sie nicht zum Spielball äuße­rer Mächte oder zum Austragungsgebiet für deren Interessen­konflikte werden. Anderer­seits wollen sie sich die Präsenz von Mäch­ten wie USA, Russland oder China zunutze machen: Enge Anbindungen an diese kön­nen auch dazu dienen, die Abhän­gig­keit von anderen Externen zu reduzieren oder Gegenmacht in der EU zu bilden.

Bei alldem sind die Relationen zu beachten. Auch muss ver­deutlicht werden, was bislang nicht geschah: Anders als im West­balkan ist kein Staat der EU durch ex­terne Projektfinanzierung in eine Schuldenfalle getappt. Hauptgrund ist, dass die EU weit­aus mehr Instrumente für Infrastruktur­finanzierung hat als andere Akteure. Zu nennen sind hier der Struktur­fonds, die Con­necting Europe Facil­ity, der Europäische Fonds für strategische Investi­tionen, das Programm für ein Digitales Europa oder die EIB. Den­noch gilt es, die Ent­wicklungen in der Region aufmerksam zu beobachten. So wäre darauf zu achten, ob wie in Grie­chenland infrastrukturelle Brückenköpfe entstehen, die für ein­zelne Länder ökono­misch äußerst wichtig sind. Im Auge behal­ten sollte man auch die Folgen der Präsenz externer Akteure im Bereich der »soft infra­structure«, also bei Planung, Bau, Betrieb, Finan­zierung sowie Stan­dard- und Regel­setzung. Von Belang können künf­tig Felder sein, in denen sich die EU aus der Finan­zierung zurückzieht. Die Umorientie­rung der Struk­turpolitik sowie der EIB-Förder­krite­rien weg von klimaschädlichen Infra­strukturen könn­te zur Folge haben, dass Länder in der Region sich zur Finan­zie­rung von Infrastruktur an Externe wenden.

Deutschland und die Infrastrukturpolitik im EU-Ostteil

Deutschland ist politisch und wirtschaftlich eng mit den Ländern in Ostmittel- und Süd­osteuropa verwoben. Die Infrastruktur­politik in diesem Teil der EU betrifft daher unmittelbar politische und wirtschaftliche Inter­essen Deutschlands. Wirtschaftspolitisch ist es daran in­teressiert, dass Infra­strukturverbindungen mit den Ländern der Region sowie zwischen und in ihnen aus­gebaut und modernisiert werden. Schon Handels­austausch und Lieferketten allein erfordern moderne und diversifizierte Ver­kehrsinfrastrukturen. Gleiches gilt für die Tran­sitfunktion der Region im Waren­handel mit Asien. Allerdings können neue Trans­portrouten bewirken, dass das Fracht­aufkommen in deutschen Häfen sinkt.

Europa­politisch ist Infrastrukturpolitik ein wich­tiges Instrument für den Zusammenhalt. Der Ausbau von Infrastruktur in Richtung Ostmittel- und Südosteuropa unterstützt auch politisch die Vertäuung Deutschlands mit Nachbarn und Partnern. Infrastruktur­politik ist daher auch Element deutscher Mitteleuropa- und Randstaatenpolitik in der EU. Nachdem das Pipeline­projekt Nord Stream 2 erheb­liche Differenzen zeitigte, ist Deutsch­lands kooperatives Engagement bei Infra­strukturvorhaben umso mehr gefragt. Ansatzpunkte da­für bietet die Drei-Meere-Initiative.

Außenpolitisch geht es Deutschland da­rum, die EU strategisch und vor allem geo­ökonomisch gegen­über externen Akteuren zu stärken und keine neuen Abhängig­­keiten durch Infra­strukturen entstehen zu lassen. Deutschland sollte daher in der EU darauf hinarbeiten, dass europäische Infra­strukturpolitik einem »Strategiecheck« unterworfen wird. Resilienzfördernden Pro­jekten sollte demgemäß zusätz­liche Unter­stützung zuteil werden.

Im Einzelnen könnten folgende Schritte erwogen werden:

  • Deutschland könnte prüfen, ob es sich in Finanzierungskonstrukte für die Region einbringt. So könnte die Förderbank KfW in den Fonds der Drei-Meere-Initiative einzahlen. Denkbar wären auch projektbezogene Beteiligungen.

  • Zu den Schwerpunkten deutschen En­gagements könnte gehören, Energieinfra­strukturen im Kontext des Green Deal der EU zu unterstützen oder anzustoßen. Dies gilt gerade auch mit Blick auf die 3SI. Während die Länder der Region Fortschritte im Bereich konventioneller Energien machen, hinkt der Aus­bau er­neuerbarer Energien und entsprechender Netzinfrastrukturen vielfach hinterher.

  • Deutschland könnte mit ostmittel- oder südosteuropäischen Ländern bi- oder multilaterale Arbeitsgruppen zu digi­talen Infrastrukturen einrichten. Im Mittel­punkt sollten 5G-Technologie, Cyber­sicherheit und Netz­resilienz stehen. Besetzt werden sollten diese Gruppen mit Vertretern aus einschlägigen Ministerien, Wirtschaft und Wissenschaft.

  • Die Länder der 3SI, aber auch die Vise­grád-Gruppe, die baltischen Staaten oder einzelne andere Länder könnten ressortübergreifende Konnektivitäts- und Infra­strukturdialoge mit den Ländern in Ost­mittel- und Südosteuropa initiieren. Hierbei könnten Planungsschwerpunkte, wirtschaftlicher Nutzen, aber auch sicher­heitspolitische Implikationen von Infrastrukturvorhaben reflektiert und gemein­same Projektprioritäten ermittelt werden. Beteiligt werden könnten Außen-, Wirtschafts-, Verteidigungs- und Umwelt­ministerien, Förderbanken, Bundes­länder oder Regionen sowie einschlägige Unternehmen.

Dr. Kai-Olaf Lang ist Senior Fellow in der Forschungsgruppe EU / Europa.

© Stiftung Wissenschaft und Politik, 2020

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ISSN 1611-6364

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