Nicolai von Ondarza

Die Brexit-Revolution

Neue politische Rahmenbedingungen verändern die Dynamik der Verhandlungen

SWP-Aktuell 2020/A 14, März 2020, 8 Seiten

doi:10.18449/2020A14

Nach dem erfolgten Austritt des Vereinigten Königreichs (VK) aus der Europäischen Union (EU) gehen die Brexit-Verhandlungen in die nächste, entscheidende Phase: In nur noch zehn Monaten Über­gangszeit gilt es, das zukünftige Verhältnis von EU und VK in Wirtschaft, innerer Sicherheit und Außenpolitik sowie einen institutio­nellen Gesamtrahmen auszuhandeln. Doch die Vorzeichen stehen auf Konfrontation. Oberste Maxime der innenpolitisch gestärkten britischen Regierung ist die absolute Abgrenzung von der EU, die Liste von Konflikt­punkten mit den Verhandlungszielen der Union ist lang. Gemeinsam müssen die Verhandlungsführer ein neues Modell der Zusammenarbeit zwischen Partnerschaft und Wett­bewerb finden.

Dreieinhalb Jahre sind seit dem Referendum vergangen, bis das Vereinigte König­reich die EU am 31. Ja­nuar 2020 verlassen hat. In zähen Verhandlungen mit vielen Irrungen und Wirrungen vor allem in London ist es den poli­tischen Ent­scheidungs­trägern und Verhand­lungs­führern am Ende gelungen, einen geord­neten Brexit herbei­zu­führen, die Scheidung gere­gelt zu vollziehen.

Allerdings klärt das nunmehr in Kraft getretene Austritts­abkommen eben »nur« die Scheidungs­fragen: Hierzu gehören 1) alle Fragen des Über­gangs, die bei einer so komplexen Ent­flech­tung notwendigerweise geregelt werden müssen, etwa der Umgang mit laufenden Gerichtsverfahren, 2) der Schutz der Rechte von EU-Bürgern im VK und umgekehrt, 3) die briti­schen Ver­pflich­tungen für den EU-Haushalt und 4) geo­graphi­sche Sonder­regelungen etwa für Gibral­tar und ins­besondere Nordirland. Schließlich schafft das Austrittsabkommen gemein­same Institutionen und legt eine Übergangsphase bis Ende 2020 fest. Wäh­rend dieser Über­gangsphase wird EU-Recht im Vereinigten Königreich weiter­hin ange­wandt (einschließlich des vollen Zugangs zu Binnenmarkt und Zollunion), und das VK zahlt wie bisher in den EU-Haushalt ein, muss aber alle EU-Institutio­nen verlassen.

Erneut Zeitdruck mit Tücken

Jetzt müssen die eigentlich kritischen Fragen des Brexits geklärt werden: das zu­künftige Verhältnis des Vereinigten König­reichs zur EU in Wirtschaft, innerer Sicher­heit, Außen- und Sicherheitspolitik sowie vielen weite­ren Bereichen. Der Zeitraum für diese Ver­handlungen ist äußerst eng. Gemäß Aus­tritts­vertrag endet die Übergangszeit am 31. Dezember 2020. Inner­halb dieser Frist soll zumindest ein neuer Handelsvertrag zwischen der EU und dem VK vereinbart werden, andernfalls würde Großbritannien ohne Folgeabkommen aus Binnenmarkt und Zollunion herausfallen.

Das erinnert an die bisherigen Brexit-Verhandlungen, die ebenfalls binnen einer bestimmten Frist haben stattfinden müssen; ansonsten hätte der No-Deal-Brexit ge­droht. Dennoch stellt sich die aktuelle Situation anders dar: Zunächst drängt die Zeit noch mehr als zuvor. Artikel 50 des Vertrags über die Europäische Union (EUV) setzt eine Frist von zwei Jahren, um ein Austritts­abkommen zu verhandeln. Selbst diese zwei Jahre reichten beim Brexit nicht aus, sich über die vier »Scheidungsaspekte« zu einigen, auch wegen des politischen Chaos in London. Die Frist musste daher insge­samt dreimal verlängert werden, um den No-Deal-Brexit zu verhindern. Die Über­gangs­phase ist mit elf Monaten erheb­lich kürzer. Die durchschnittliche Verhandlungsdauer für jüngere, umfangreiche EU-Handels­verträge, wie für diejenigen mit Kanada oder Japan, liegt bei etwas mehr als fünf Jahren.

Entscheidend für die Dynamik der Ver­handlungen ist auch, dass sich der No-Trade-Deal-Brexit hinsichtlich seiner Trag­weite deut­lich von einem No-Deal-Brexit unterscheiden würde. Das Vereinigte König­reich ist geordnet aus der EU ausge­treten, zentrale Themen des Übergangs sind geklärt. Was bei einer Nichteini­gung bliebe, wäre »nur« der Rück­fall auf Regeln der Welt­handels­organisation (WTO), also die Wieder­einführung von Zöllen, Grenzkontrollen und allen damit verbundenen wirt­schaft­lichen Kon­sequen­zen. Da die EU als Ganzes für das VK wesentlich wichtiger ist (ca. 49 Pro­zent des britischen Außenhandels) als umgekehrt (ca. 15 Prozent des EU-Außen­handels), ist, nüchtern be­trach­tet, wieder­um der Druck auf London größer, eine Eini­gung zu fin­den. Dort sind die politischen Hemmungen, ein Scheitern der Verhandlungen zu riskieren, jedoch spürbar gerin­ger als noch vor dem No-Deal-Brexit, der ein schwerer wiegendes Chaos befürchten ließ. Für Teile der britischen Regierung ist ein No-Trade-Deal-Brexit, von Premierminister Boris Johnson nunmehr als »Australien«-Modell bezeichnet, ein mindestens akzep­tables, wenn nicht sogar bevorzugtes Verhandlungsergebnis.

Zudem sind die Bedingungen für eine Verlängerung der Übergangsphase ungleich schwieriger. Die Ver­hand­lungen nach Arti­kel 50 EUV konnten mehrfach und bis zur letzten Minute vor Ende der Frist einstimmig verlängert werden; für die Über­gangs­phase ginge das nur einmal bis spätestens Ende 2022. Poli­tisch gewichtiger ist, dass die Entscheidung über eine Verlängerung gemäß Artikel 132 des Austrittsabkommens bereits bis zum 30. Juni 2020 getroffen werden müsste. Falls sich im Herbst 2020 ab­zeichnet, dass vorerst keine Einigung auf einen Handelsvertrag zustande kommt oder die Ratifizierung stockt, ist rechtlich keine Verlängerung der Frist mehr möglich. Vor allem hat der britische Premier Johnson einen Antrag auf Verlängerung der Über­gangsphase kategorisch aus­geschlossen und dies rechtlich verankern lassen. Zwar könnte er dies wieder revidieren und die Rege­lung vom Parlament rückgängig machen lassen, die politischen Kosten für ihn wären aber trotz seiner nun komfortablen Mehrheit hoch. Derzeit ist nicht zu erkennen, was ihn sechs Monate vor Ablauf der Frist zu einem solchen Poli­tikwechsel drängen sollte.

Der innenpolitische Sieg der Brexiteers

Denn die größte Veränderung im Vergleich zu den bis­herigen Brexit-Verhandlungen ist der fast vollständige innenpolitische Tri­umph der Brexiteers unter Premier Johnson. Nach den verlorenen Neu­wahlen von 2017, nach denen Theresa May nur noch mit Hilfe der nordirischen Democratic Unionist Party (DUP) regieren konnte, war die briti­sche Regierung bei einer ihrer komplexesten außen­politischen Verhandlung ohne eigene Mehrheit. Die Folgen sind bekannt: Theresa May verlor mehr Abstimmungen im Par­lament als ihre fünf Vorgänger zu­sammen, auch Boris Johnson konnte bis zu den Neuwahlen im Dezember 2019 nur pro­ze­durale Abstimmungen gewinnen. Einig war sich die Parlamentsmehrheit nur in der Ab­lehnung eines No-Deal-Brexits, alle ande­ren Brexit-Varianten fanden ebenso wenig Unter­stützung wie ein zweites Referendum.

Seit dem Wahlsieg von Boris Johnson und seiner Konservativen Partei sind die politischen Voraussetzungen jedoch um­gekehrt. Mit seinem Versprechen »Get Brexit Done« und der Vereinigung der Pro-Brexit-Wähler hinter seiner Partei hat John­son einen dreifachen Erfolg erzielt. Erstens haben die Tories mit nunmehr 365 von 650 Abgeordneten die absolute Mehrheit wieder­erlangt. Nicht nur ist Johnson jetzt nicht mehr auf die DUP als Mehrheitsbeschaffer angewiesen – vor allem können ihn ein­zelne Gruppen seiner Fraktion nicht mehr die Mehrheit kosten. Darüber hinaus hat er bei der Ratifizierung des Austrittsabkommens durchgesetzt, dass das Parlament beim Handelsabkommen weniger Mitspracherechte hat als beim Austrittsabkommen.

Zweitens hat Boris Johnson mit den Neu­wahlen auch den über dreißig Jahre an­dauernden »Bürgerkrieg« in der Konservativen Partei über die Europapolitik gewonnen. Vor dem Referendum 2016 hatte sich der Großteil der konservativen Abgeordneten noch für einen Verbleib in der EU aus­gesprochen, bis Ende 2019 waren nur noch 22 Tory-Abgeordnete übrig, die bereit waren, aus Protest gegen einen drohenden No-Deal-Brexit gegen die Partei­führung zu stimmen. Boris Johnsons Ent­scheidung, sie aus der Fraktion auszuschließen, kostete ihn im Herbst 2019 die Mehrheit. Allerdings schaff­te es keiner dieser Abgeordneten bei den Neuwahlen zurück ins Parla­ment, ob sie nun als unabhängige Kandidaten oder für die Liberal­demokraten an­traten. Das Signal an die Partei ist unmiss­verständlich – eine Rebellion gegen die Brexit-Politik wird es aus der Tory-Fraktion nicht mehr geben.

Drittens hat Boris Johnson zumindest tem­porär innenpolitisch freie Hand. Das britische politische System verleiht einem Premier mit absoluter Mehrheit eine weit­gehend unkontrollierte Machtfülle. Zusätz­lich haben die Labour-Partei (reduziert auf 202 Abgeord­nete) und die Liberal­demo­kraten ihren Parteivorsitzenden bzw. ihre Partei­vorsitzende verloren. Die inner­partei­politischen Pro­zesse zur Bestimmung der Nachfolge laufen bis April (Labour) bzw. sogar Juli (Liberaldemokraten). Beide Par­teien müssen sich nach für sie desaströsen Wahlen neu finden und sind von einer effek­tiven Oppositionspolitik weit entfernt. Hinzu kommt, dass sich die zivilgesellschaft­liche Remain-Bewegung allein auf ein zwei­tes Referendum konzentriert hat. Nach dem Vollzug des Brexits fehlt ihr jetzt eine politische Strategie, auch weil die Forderung nach einer Rückkehr in die EU auf Jahre als unrealistisch eingestuft werden kann. Somit kann die britische Regierung nun fast ohne innenpolitische Schranken ihre eigene Brexit-Politik verfolgen.

Strategische Ausrichtung auf Konfrontation

Mit dieser neuen Machtfülle im Rücken positioniert sich die britische Regierung neu, sie geht auf Konfrontation mit der EU: Hierzu hat Boris Johnson, anders als Theresa May, von Anfang an in seinem Kabi­nett auf erklärte Brexit-Befürworter gesetzt. Alle führen­den Regierungsmit­glieder sind jetzt ausge­wie­sene Brexiteers, die sich schon vor dem Referendum 2016 für den EU-Austritt stark gemacht haben. Insbesondere das Finanz­ministerium, traditionell eher pro Binnenmarkt einge­stellt, wird so ausgerichtet, dass es einen harten Brexit unterstützt. Der neue Finanz­minister Rishi Sunak be­tont im Gegen­satz zu seinen Vorgängern die Vor­teile einer klaren Trennung von der EU. Mit Widerstand aus dem Kabinett ist nicht mehr zu rechnen; die zentralen Ministerposten sind nun mit Politikern und Politikerinnen besetzt, die jede tiefer gehende institutionalisierte Kooperation mit der EU ablehnen. Die Brexit-Revolutionäre der »Vote Leave«-Kampagne haben somit die Kontrolle der Konservativen Partei, der Regierung und im Parlament übernommen.

Unter diesen Vor­aus­setzungen zeichnet sich be­reits eine Strategie für die Post-Brexit-Ver­hand­lungen ab, die primär auf Konfrontation und Abgrenzung zur EU setzt. Das bei Brexit-Befürwortern vorherrschende Narrativ lautet: In der ersten Phase der Brexit-Verhandlungen wurde ihrer Deutung nach das Vereinigte Königreich ge­demütigt, und zwar weil die briti­sche Regie­rung nicht glaubwürdig mit dem Abbruch der Ver­hand­lungen drohen wollte oder konnte. Diesem Grundverständnis folgend, hat die Regierung Johnson schon angedroht, die Verhandlungen abzubrechen, falls bis Juni 2020 keine Fortschritte in ihrem Sinne erkennbar sind.

Nach dem Brexit-Votum wurde eine große Bandbreite von poten­tiellen Model­len der Zusammenarbeit diskutiert: vom Modell Norwegen / Europäischer Wirtschaftsraum (EWR) mit weit­reichendem Zugang zum Binnenmarkt über die Zoll­union bis hin zu traditionellen Frei­handels­abkommen. Theresa May wollte eine Zwischenlösung aushandeln und wenigstens den schrankenlosen Waren­verkehr aufrechterhalten – und war bereit, dafür EU-Standards zu akzeptieren. Unter ande­rem der damalige Außenminister Boris Johnson trat aus Protest zurück, da aus seiner Sicht ein Brexit ohne regulative Frei­heit und eigene Handelspolitik kein rich­tiger Brexit sei.

Getreu dieser Ansicht hat sich seine Re­gierung von dem Ziel, den »schrankenlosen Waren­verkehr« beizubehalten, verabschiedet; viel­mehr hebt sie die Notwendigkeit regu­la­tiver Freiheit hervor. Sie will einen regulären Handels­vertrag und lehnt jed­wede Verpflichtungen zur Übernahme oder Bei­behaltung von EU-Standards ab. Bri­ti­sche Unternehmen werden bereits darauf vor­bereitet, dass ab 2021 wieder Grenzkontrollen zur EU eingeführt werden, selbst wenn ein Handelsvertrag abgeschlossen wird.

Regionale Grenzen

Neben wirtschaftlichen Zwängen gibt es indes einen potentiell einschränkenden Faktor für die Politik des harten Brexits der briti­schen Regierung: die durch den Brexit be­feuerten regionalen Spannungen im Ver­einigten Königreich. Symbolisch haben noch im Januar 2020 die regionalen Par­lamente von drei der vier Teilnationen – Wales, Schottland, Nord­irland, letzteres sogar einstimmig – gegen den Aus­tritts­vertrag gestimmt. Rechtlich konnte die britische Regierung sie jedoch übergehen. Auch bei den Verhandlungen über das zukünftige Verhältnis haben die Regionalregierungen bzw. ‑parlamente keine Veto­position.

Dennoch wird die britische Regie­rung politisch abwägen müssen. Ein beson­deres Augenmerk gilt Nord­irland: Zwar konnte nach drei Jahren Blockade wieder eine Regionalregierung gebildet werden, aus der unionistischen DUP und der repu­blikani­schen Sinn Féin. Der Friedensprozess bleibt aber brüchig, und der überraschende Wahl­erfolg von Sinn Féin in der Republik Irland hat die Frage einer irischen Wiederver­einigung erneut auf die Agenda gesetzt. Je mehr Großbritannien sich aus dem Binnen­markt der EU löst, desto mehr Grenz­kontrol­len wür­den aufgrund des Austrittsvertrags zwischen Nordirland und Groß­britannien notwendig. Denn in Nord­irland gelten nunmehr weiterhin EU-Regeln, unter ande­rem zu Warenverkehr, Mehrwertsteuer und staatlichen Beihilfen. Bei einem sehr harten Brexit müsste die briti­sche Regierung also in Kauf nehmen, damit den For­de­rungen nach einem »border poll« in Nord­irland Auftrieb zu verleihen.

Gleichzeitig ist der Konflikt zwischen der schottischen Regierung und der Regie­rung Johnson einer der zentralen politischen Kämpfe des Jahres 2020. Der Vollzug des Brexits in seiner harten Form gegen den Willen der schottischen Bevölkerung hat die Unabhängigkeitsbewegung deutlich gestärkt; für die Befürworter einer Un­abhän­gigkeit Schottlands ist er ein Kern­argument. In mehreren Umfragen hat sich Anfang 2020 eine Mehrheit der Schotten für die Unabhängigkeit ausgesprochen. Das schottische Parlament hat im Januar 2020 die Gesetzgebung für ein zweites Unab­hängigkeits­referendum auf den Weg ge­bracht. Eine verbindliche Volksabstimmung kann Schottland zwar rechtlich nur mit Zustimmung des britischen Parlaments organisieren – was die Konservativen bereits abgelehnt haben. Diese Blo­cka­de­haltung wird aber politisch schwer zu halten sein, falls die Scottish National Party (SNP) auch die schottischen Wahlen 2021 gewin­nen sollte. Um das Vereinigte König­reich zusammenzuhalten, müsste die britische Regierung eigentlich Rücksicht auf Nordirland und Schottland nehmen – geht bislang aber gerade auch mit Blick auf Schottland eher auf Konfrontation.

Zentrale Konfliktlinien

In jeder Phase der bisherigen Brexit-Ver­handlungen haben die EU und die britische Regierung ihren gemeinsamen Willen betont, eine »ambitionierte, breite und ver­tiefte Part­nerschaft« auszuhandeln. Doch zu Beginn der nur elfmonatigen Übergangs­zeit stehen die Zeichen auf Konfrontation. Vorab hatten beide Seiten die Grundzüge der zukünftigen Beziehungen in der (un­verbind­lichen) Politischen Erklärung ver­einbart, die parallel mit dem Austritts­abkommen verabschiedet worden ist. Die ursprüngliche Politische Erklä­rung stamm­te aus dem Jahr 2018. Auch Premier Boris John­son hat sie mit der EU nach­verhandelt und ihr explizit zugestimmt. Im Februar 2020 haben beide Parteien ihre Verhandlungs­ziele definiert. In fünf Bereichen deuten sich Konflikte an.

Schwierige Handelsverhandlungen

Der erste Bereich ist die Wirtschaftspartnerschaft. Die EU ist im Kern weiter­hin eine Wirtschaftsgemeinschaft, und 47 Jahre wirtschaftliche Integration haben zu einer engen wirtschaftlichen Verflechtung mit dem Vereinigten König­reich beigetragen. Geregelt werden soll daher im Grunde der Marktzugang in allen Sektoren, die bisher die EU-Mitgliedschaft abdeckte – Warenverkehr, Dienstleistungen und Inves­titio­nen, Finanzdienstleistungen, Digitales, Regelungen für die Vergabe öffentlicher Aufträge, Mobilität nach Ende der Personen­freizügigkeit, Verkehr, Energie, Fische­rei und mehr.

Grundsätzlich sind zwar beide Seiten wegen ihrer jeweiligen Autonomie­bestre­bungen an einem regulären Handels­abkom­men interessiert. Dieses stellen sich beide Seiten aber gänzlich anders vor: Die EU strebt an, auch bei einem regulären Frei­handelsabkommen umfassen­de Bestimmungen zu fairen Wettbewerbsbedingungen (level playing field) zu verankern. Nicht nur sollen beste­hende EU-Stan­dards ge­schützt, son­dern auch in besonders kriti­schen Bereichen ein Ver­fahren zur Über­nahme neuer EU-Standards geschaffen werden. Dies geht über die Verbindlichkeit bisheriger EU-Handels­abkom­men hinaus. Die EU‑27 begründen dies mit der Tiefe des Markt­zugangs (keine Zölle, keine Quoten), dem wirtschaftlichen Gewicht Großbritanniens sowie der geographischen Nähe.

Die britische Regierung hingegen will ein Freihandelsabkommen nach dem Modell des Comprehensive Economic and Trade Agreement (CETA) zwischen der EU und Kanada; außerdem lehnt sie jegliche Ver­pflichtung zur Beibehaltung von oder gar dynamischen An­passung an EU-Standards ab. Trotzdem will sie (anders als Kanada) Zollfreiheit ohne Ausnahmen, aber mit einer Kooperation von Regulierungsbehörden, um nichttarifäre Handelshemmnisse so gering wie möglich zu halten.

Weitere Konfliktlinien in puncto Wirtschaft liegen in der Fischerei­politik und in Finanzmarktdienstleistungen. Bei ersterer zielt das EU-Mandat dar­auf ab, den be­stehen­den Zugang zu bri­tischen Hoheitsgewässern und die Fangquoten beizu­behalten. Im Gegensatz dazu war es den Brexit-Befürwortern wichtig, die Kontrolle über die eigene Fischereipolitik zurück­zugewinnen. Die Regierung Johnson will deshalb als »un­abhängiger Küstenstaat« ähnlich wie Norwegen mit der EU ein bi­laterales Abkommen mit jährlicher Flexi­bilität aushandeln – und für die eigenen Fischer bessere Kondi­tio­nen bestimmen. Gemäß der Politischen Erklä­rung, die eine Einigung über die Fischerei bis zum Sommer 2020 vorsieht, will die EU dies zu einem Lackmustest der britischen Kompromiss­bereitschaft machen.

Anders verhält es sich mit dem Zugang zu Finanzmarktdienstleistungen. Zwar hat die britische Regierung das Ziel fallen­gelassen, für Finanzmarktdienstleister aus London den vollen Zugang zum EU-Binnen­markt aufrechtzuerhalten. Dennoch will sie von der EU eine dauerhafte Äqui­valenz für Finanzmarktregulierung, um dem Finanz­marktplatz London den lang­fristigen Zugang zum EU-Markt zu sichern. Die EU indessen besteht darauf, dass Äquivalenz­entscheidungen unilateral sind und dass sie sie jederzeit rückgängig machen können muss, um im Zweifelsfall den EU-Finanz­markt zu schützen. Die Union hat in der Politischen Erklärung zugesagt, bis Juni 2020 die Äquivalenzprüfung abzuschließen.

Innere Sicherheit

Zweitens geht es um die Zusammenarbeit in der Innen-, Justiz- und Migrationspolitik. Kritisch sind hier vor allem Nach­folge­regelungen zum Datenaustausch, zur ope­ra­tiven Zusammenarbeit von Strafverfolgungs- und Justizbehörden so­wie zur Be­kämpfung von organisierter Kriminalität und Terrorismus. Das Vereinig­te Königreich hat in diesem Politikfeld bis dato eine para­doxe Stellung eingenom­men: Auf der einen Seite hat es sich bei der Entwicklung der EU-Innen- und -Justiz­politik umfang­reiche Opt-out-Rechte aus­gehandelt und war nicht Mitglied im Schengenraum. Auf der ande­ren Seite hat es sich qua Opt-in an einem Großteil der Maß­nahmen der Innen- und Justizpolitik betei­ligt und war in der Praxis oft trei­bende Kraft, wenn es um eine engere Kooperation innerhalb der EU ging.

Laut der Politischen Erklärung wünschen sich beide Seiten eine »enge, ausge­wo­gene und gegenseitige« Zusammenarbeit auf diesem Gebiet. Das Konfliktpotential betrifft das Gleichgewicht zwischen Zugang zu EU-Datenbanken und Bindewirkung europarechtlicher Standards, etwa beim Datenschutz. So will London eine pragmatische Kooperation, solange sicher­gestellt ist, dass das Vereinigte König­reich nicht an EU-Recht gebunden ist und nicht der Jurisdiktion des Europäischen Gerichtshofs (EuGH) unter­steht. Demgegenüber wollen die EU‑27 ins­besondere den Daten­austausch davon ab­hängig machen, wie weit sich das VK dazu verpflichtet, euro­päische Datenschutz­standards einzuhalten. Grundsätzlich knüpft die EU die Zusammen­arbeit in der inneren Sicherheit zudem an die Bedingung, dass das VK Mitglied der Europäischen Menschen­rechtskonvention (EMRK) bleibt – was die britische Regierung wie alle recht­lichen Verpflichtungen ablehnt, obwohl das VK selbst Gründungsmitglied der EMRK ist.

Außen- und Sicherheitspolitik

Der dritte große Verhandlungsbereich ist die Zusammenarbeit in der Außenpolitik, bei Sicher­heit und Verteidigung. Hier be­steht Handlungsdruck: Den größten Wert der EU-Außen- und -Sicherheitspolitik bildet die ständige Koordination und gemeinsame Positionierung. Während EU-Recht im Ver­einigten Königreich in der Übergangsphase wei­ter­hin gilt, hat dieses die EU-Institutio­nen schon verlassen. Auch bei internatio­nalen Orga­nisationen wie den Vereinten Natio­nen (VN) und in Drittstaaten nimmt es nicht mehr an der EU-Koordi­nation teil. Das VK sitzt also zum Schaden beider Seiten fortan nicht mehr mit am Tisch, wenn im EU-Format verhandelt wird über den Um­gang mit Russland, Syrien, China, Libyen, dem Iran oder dem westlichen Balkan.

Gemäß der Politischen Erklärung zielen Brüssel und London demnach auf eine »ehr­geizige, enge und dauerhafte Zusammen­arbeit« ab, die Folgendes umfasst: die Ein­rich­tung struk­turierender Konsultations­formate, Konsultationen bei Sanktionen, die Möglichkeit britischer Beteiligung an EU-Opera­tionen, die Entwicklung von Verteidigungsfähigkeiten, den Austausch nach­richtendienstlicher Informationen. Jedoch hat London diesbezüglich seine Am­bitionen bereits zurückgeschraubt und will auf insti­tutionalisierte außen- und sicher­heits­poli­tische Koope­ration mit der EU ganz ver­zichten. Dementsprechend wird die britische Regierung versuchen, auf bi- und multilaterale Zusammenarbeit nament­lich mit Paris, Berlin und Warschau auszuweichen sowie auf die Nato. Auch die Bundes­regierung muss ab­wägen, inwieweit sie die EU-Formate stärken oder die bilate­rale Zusammenarbeit mit London suchen will.

Essentielle Governance-Fragen

Viertens werden die EU und das Vereinigte Königreich neue Governance-Strukturen aushandeln, also einen insti­tutionellen Gesamtrahmen, der die verschiedenen Bereiche der Kooperation zusammen­führt. Die EU strebt daher ein Assoziations­abkommen an, welches möglichst die gesamte EU-VK-Zu­sammenarbeit abdeckt. Teil dieses institu­tionellen Gesamtrahmens sollen laut Poli­tischer Erklärung ein regel­mäßiges Dialog­format auf allen Ebenen, ein parla­mentarisches Austauschformat und ein Verfahren zur Streitbeilegung sein. Letzte­res ist besonders wichtig, um even­tuelle Vereinbarungen zum Level-Playing-Field durchzusetzen.

Schon das Austrittsabkommen sieht ein Verfahren zur Streitbeilegung vor. Kommt einer der Partner seinen Verpflichtungen nicht nach, kann ein Schiedspanel ein­berufen werden. Bei Streitfragen mit Bezug auf EU-Recht muss der EuGH befragt werden, seine Urteile sind dann bindend. Bei fort­gesetzten Ver­letzungen der Ver­pflich­tun­gen aus dem Austrittsabkommen kann die EU – oder das VK – im äußersten Fall nach Ablauf einer sechsmonatigen Frist alle Rechte aus dem Austrittsabkommen oder sogar jeglichen anderen Verträgen zwischen den beiden Partnern aussetzen. Diese »Guillo­tineklausel« will die EU auch für alle Bereiche des zukünftigen Abkommens ver­ankern, einschließlich der Zu­stän­digkeit des EuGH in Fragen mit Bezug auf Unions­recht. Zusätzlich sieht das EU-Man­dat vor, dass die Vertragsparteien direkt nach einem Verstoß Sanktionen erlassen können und nicht erst am Ende eines längeren Schiedsverfahrens. Das würde der EU ermöglichen, britische Ver­stöße etwa gegen EU-Standards oder Verein­barungen zur Fischereipolitik un­mittelbar zu sanktionieren oder zumindest den Einsatz von Sanktionen zu signalisieren.

Aufgrund ihres übergreifenden Charakters dürften die institutionellen Fragen zum schwierigsten Teil der Ver­hand­lungen ge­hö­ren. Denn London lehnt jedwede Kontroll­funktion des EuGH gegen­über bri­tischem Recht strikt ab, vielmehr will es sich bei der Streitschlichtung am CETA-Abkommen orientieren. Darin spielt der EuGH keine Rolle, und die Sanktionsmöglichkeiten sind stark eingeschränkt. Zudem will die briti­sche Regierung statt eines übergreifenden Assoziationsabkommen eine Reihe von Einzelverträgen, die nicht über einen ge­mein­samen institutionellen Rahmen mit­einander verbunden sind. Doch erst die Verbindlichkeit der Streit­schlichtungs­maßnahmen wird darüber entscheiden, wie belastbar Vereinbarungen zu Regu­lierungs­standards oder dem Daten­schutz sind.

Der fünfte und letzte Aspekt, der die Ver­handlungen belasten wird, ist die technische Um­setzung des Protokolls zu Nord­irland. Zur Erinnerung: Der größte politi­sche Konflikt in der letzten Phase der Brexit-Verhandlungen betraf den Umgang mit Nordirland. Anders als Theresa May hat Boris Johnson eine Lösung akzeptiert, bei der Nord­irland auch nach der Übergangsphase an Bestimmungen des EU-Binnen­marktes zum Warenverkehr gebunden sein wird, wohingegen eventuelle Zölle bereits bei der Einfuhr von Waren aus Großbritannien nach Nordirland fällig werden, wenn die Waren weiter in die EU gehandelt wer­den. Dieser Kompromiss, erarbeitet unter hohem politischen und zeitlichen Druck, muss nun bis 31. Dezember 2020 umgesetzt werden. Beide Seiten interpretieren die Ver­pflichtungen jedoch sehr unter­schiedlich: Während die EU von der Not­wendigkeit von Grenzkontrollen in der Irischen See ausgeht, streiten Boris Johnson und seine Regierung dies öffentlich ab. Ob die EU und das VK eine gemeinsame Interpretation finden und wie gut die Umsetzung dann funktioniert, wird sich auswirken auf das gegenseitige Vertrauen bei den Verhandlungen über die zukünftigen Beziehungen.

Zwischen Wettbewerb und Partnerschaft

Die Analyse zeigt, dass die kom­menden Verhandlungen unter gänzlich anderen politischen Voraussetzungen statt­finden. In der ersten Phase der Brexit-Ver­handlungen sind die EU‑27 geeint aufge­treten und konn­ten einem gespaltenen Großbritan­nien ihre Bedingungen für den Austritt weitgehend diktieren. In der zweiten Ver­handlungsphase werden die großen Kon­flikte nicht mehr im britischen Parla­ment ausgetragen, sondern zwischen Brüssel und London. Nach den Neuwahlen wird die Brexit-Revolution in der britischen Politik vollendet und allein die Brexiteers geben den Ton an; innen­politisch gestärkt, wird Boris Johnson von Beginn an eine konfrontative Strategie verfolgen. Auf die Wirtschaft oder Nord­irland und Schottland, die jeweils einen weichen Brexit bevorzugen, nimmt er bisher keine Rück­sicht.

Dabei muss auch die EU ihre politische Verhandlungsstrategie kritisch reflektieren. Zwar scheint sie sich auf die vielen tech­ni­schen Details unter der Führung von Michel Barnier wieder gut vorzubereiten. Darüber hinaus müssen sich die EU‑27 aber auf eine politisch konfliktreichere Ver­hand­lungs­phase ein­stellen. Bei Prio­ritäten­set­zung und Inter­essenabwägung wird es schwerer, die Einheit der 27 zu bewahren. Hierzu muss auch Deutschland beitragen, dessen Rats­präsidentschaft in die heikelste Phase der Brexit-Verhandlungen im zweiten Halbjahr 2020 fällt. London wird Anschuldigungen vorbringen, mit dem Abbruch der Gespräche drohen und die EU-27 zu spalten versuchen.

Eine Kompromisszone ist zu Beginn der Verhandlungen nicht erkennbar. Britische Forderungen nach maximaler Souveränität treffen auf den Anspruch der EU, in ihrer Nachbarschaft regulative Standards zu setzen: Selbst bei klarer Abstufung im Ver­gleich zum Binnen­markt will sie einen weitreichenden Handels­vertrag mit voll­ständiger Zollfreiheit für eine große Volks­wirtschaft in ihrer Nach­barschaft nur zulassen, wenn er robuste Verfahren zur Durchsetzung von EU-Standards beinhaltet. Hinzu kommt der große Zeitdruck von nunmehr nur noch zehn Monaten. Er lässt keinen Spielraum dafür, wie bei einem traditionellen Handels­abkommen Produkt­kategorie für Produktkategorie zu verhandeln. Dieses Insistieren auf dem Ganzen auf beiden Seiten, gekoppelt mit der kon­fronta­tiven Ausrichtung der britischen Regierung, erhöht die Gefahr eines No-Trade-Deal-Brexits. Trotz Abnutzungseffekt muss die EU wieder mit einem Scheitern der Ver­hand­lungen rechnen.

Ein Ausweg aus diesem Patt läge darin, die Problematik der Bindung an EU-Stan­dards umgekehrt zu denken. Anstatt das Ver­einigte Königreich, seinem Selbst­verständ­nis als souveräner Staat wider­sprechend, zu EU-Standards zu verpflichten, sollten Ver­fahren entwickelt werden, wie die EU mit bri­tischer Divergenz umgeht. Ausgangspunkt wäre das gemeinsame Ziel vollstän­diger Zollfreiheit und geringer Grenz­kontrol­len, weil Großbritannien am Tag 1 nach der Übergangsphase noch vollständig EU-Stan­dards anwendet. An die Stelle der recht­lichen Bindung an EU-Stan­dards würde je­doch ein Verfahren treten, bei dem die Union im Fall tatsächlicher briti­scher Diver­genz gra­duell und proportional wieder Han­delsschranken aufbauen könnte, um faire Wett­bewerbs­regeln durch­zusetzen. Auch für den Fall eines No-Trade-Deal-Brexits sollte die EU sol­che handelspolitischen Schutzinstrumen­te vorbereiten. London hätte damit grund­sätzlich die Frei­heit, von EU-Standards ab­zu­weichen, die EU hin­gegen die Mittel, um im Zweifelsfall die euro­päische Wirtschaft zu schützen. Außer­dem wäre der Unterschied deut­lich zwischen EU- / Binnen­markt-Mit­glied­schaft und diesem »Großbritan­nien«-Modell mit Freihandelsabkommen und Rückversicherung gegen Divergenz. Auf dieser Basis könnten die Ver­handlungs­führer selbst in der kurzen Zeit ein Modell ausarbeiten, das der Sonder­stellung zwischen Partnerschaft und Wett­bewerb von EU und VK gerecht wird.

Dr. Nicolai von Ondarza ist Stellvertretender Leiter der Forschungsgruppe EU / Europa.

© Stiftung Wissenschaft und Politik, 2020

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